（公共管理专业论文）上海城市土地储备运行制度研究.pdf

摘要 摘要 土地是城市资源的重要组成部分，城市经营首先必须搞好城市土地资本运 营，而建立和实施土地储备制度，是加强土地资本运营的有效手段。土地储备 运作机制对土地储备制度作用的发挥至关重要。 上海正在全面推进建设成为国际经济、金融、贸易、航运中心的步伐。城 市土地的利用问题成为整个社会全面发展的基础性问题之一。土地储备运作机 制的不畅严重影响到上海土地储备制度的作用发挥。因此，这一研究对新形势 下上海城市土地储备运作机制的完善与发展具有实际指导意义，并对城市土地 开发和利用的实践具有较好的参考价值。 本文以理论研究为切入点，从土地储备出发，引出城市土地储备，深入到 城市土地储备的原理与运作机制。在明确论文研究的理论基础上，系统分析我 国城市土地储备运作典型机制，选取杭州、上海和武汉三个城市，从土地储备 体系及其职责比较、土地储备范围、储备土地供应方式、资金需求及运作管理、 土地使用者权力等五个方面进行比较研究。重点针对上海市土地储备运作环境、 运作机构和运作机制的现状进行全面研究，并针对其中的关键环节提出优化模 式和对策建议，探索新形势下城市土地储备运作机制的创新和发展，为完善城 市土地储备运作机制提供决策参考。 关键词：土地储备，运行制度，土地 a b s t r a c t l a n di sa ni m p o r t a n tp a r to fu r b a n 坞s o u r e e u r b a nm a n a g e m e n tm u s td ow e l l o nu r b a nl a n dm a n a g e m e n t i ti sa ne f f e c t i v em e t h o do fs t r e n g t h e n i n gl a n dc a p i t a l o p e r a t i o nt oe s t a b l i s ha n di m p l e m e n tl a n db a n k i n g t h eo p e r a t i o no fl a n db a n k i n g p l a y sm o r ea c t i o nt ol a n db a n k i n g s h a n g h a ii sb e c o m i n gt h ec e n t e ro fi n t e r n a t i o n a le c o n o m y , f i n a n c e ，t r a d e ， s h i p p i n g u r b a nl a n d u s ei so n eo ft h eb a s i cp r o b l e m si nt h ed e v e l o p m e n to ft h e s o c i e t y t h ed e f e c to f t h eo p e r a t i o no f l a n db a n k i n gs e r i o u s l ya f f e c t st h ea c t i o no f t h e s y s t e mo fs h a n g h a il a n db a n k i n g i nn e ws i t u a t i o n ，t h es t u d yo ft h ep r o b l e mi so f p r o f o u n dt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h ep a p e ra n a l y s i st h et h e o r y ，s t a r t sw i t hl a n db a n k i n g ，d r a wu r b a nl a n d b a n k i n g ，g e tt ot h ep r i n c i p l ea n dt h eo p e r a t i o ns y s t e m b a s e do nt h et h e o r yo ft h e s t u d y , t h ep a p e re x p l o r e st h et y p i co p e r a t i o nm o d e l so fc h i n e s eu r b a nl a n db a n k i n g c o n s i d e rh a n g z h o u , s h a n o a a ia n dw u h a na sa ne x a m p l e ，i tc o m p a r e si nl a n db a n k i n g s y s t e ma n do b l i g a t i o n ，l i n eo fl a n db a n k i n g ，w a y so fb a n k i n gl a n ds u p p l y , d e m a n d a n ds u p p l yo ff u n d sa n dm a n i p u l a t i o n , a u t h o r i t yo fl a n du s e r s t h ep a p e rs t u d i e st h e q u e s t i o nf r o mo p e r a t i o nc i r c u m s t a n c eo fs h a n g h a iu r b a nl a n db a n k i n g ，i n s t i t u t i o n , c u r r e n ts t a t u so fo p e r a t i o nm o d e l t h ep a p e ri st r y i n gt od e e p l ya n a l y z et h em o l e i m p o r t a n ta s p e c t s a n dt h e n , t h ea u t h o rp u tf o r w a r ds o m ep r i n c i p l ep o l i c i e st o d e v e l o p i n gt h eo p e r a t i n gm o d e l ，a n dt oo p t i m i z eo u rc o u n t r y s l a n db a n k i n g m e c h a n i s m k e yw o r d s ：l a n db a n k i n g ，o p e r a t i o nm e c h a n i s m , l a n d 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 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计划，有计划地将储备土地投入市场的制度。城市土地储备制度的主要目标是 通过政府垄断国有土地一级市场供应，增强政府对土地市场的调控能力，防止 土地收益流失，规范市场秩序。自1 9 9 6 年全国部分城市推行土地储备以来，已 取得了一系列的成效，如国有土地市场化配置程度不断提高，有效地实现了国 有土地资源的保值和增值、为城市建设积累了大量建设资金，盘活了大量闲置 国有存量土地，推动了国有企业的改革等。 但是在城市土地储备经营中，同样出现了诸多的问题和偏差，如不少城市 在“城市经营”战略的掩盖下肆意扩大土地储备范围，掀起了全国性的“圈地”、 第1 章引占 “占地”浪潮，农村土地保护形势非常严峻；不遵循土地价格形成的市场经济 规律和价值规律，以政府定价强制收购士地，损害了原土地使用权人或所有权 人的合法权益，引发了大量社会矛盾；缺乏必要的和健全的风险防范机制，城 市土地储备经营蕴涵巨大风险，大量银行和金融资金沉淀其中，加剧了金融风 险和金融机构改革的难度等。 城市土地储备经营中出现的问题和偏差，促使我们应当对城市土地储备制 度及其实践进行冷静的思考，提醒我们应当让城市土地储备制度的功能和目标 自然回归，并在此基础上探索适合我国国情，市情的城市土地储备制度。 上海正在全面推进建设成为国际经济、金融、贸易、航运中心的步伐。城 市土地的利用问题成为整个社会全面发展的基础性问题之一。土地储备运作机 制的不畅严重影响到上海土地储备制度的作用发挥。因此，这一研究对新形式 下上海城市土地储备制度的完善与发展具有实际指导意义，并对城市土地开发 和利用的实践具有极强的实际意义。 1 2 研究的目的和意义 1 2 1 研究的目的 本文以理论研究为切入点，对国内外土地储备运行制度相关研究进行梳理 和评析，明确论文研究的理论基础；对土地储备运作机制进行国内外横向比较 和纵向历史比较；在此基础上，针对上海市具体运作实践，对土地储备运作机 制深入探讨，探索城市土地储备运作过程中如何规范、高效的发挥土地收购、 储备、整理、出让等职能作用，并针对其中的关键环节提出优化模式和对策建 议，探索新形势下城市土地储备运作模式的创新和发展，为完善城市土地储备 运行制度提供决策参考。 1 2 2 研究的意义 从理论意义上说，本文通过分析城市土地储备运作机制理论，研究和借鉴 发达国家的有益经验，考察我国城市土地储备运作的环境条件和政策框架，尤 2 第1 章引言 其是在运作机制中的具体规范制度，以期以上海实践对理论完善与深入提供一 种建设性的思路。从而对我国城市土地有效利用有所促进，对构建、完善城市 土地储备理论具有重要意义。 从实际意义上说，上海正在全面推进建设成为国际经济、金融、贸易、航 运中心的步伐。城市土地的利用问题成为整个社会全面发展的基础性问题之一。 土地储备运作机制的不畅严重影响到上海土地储备制度的作用发挥。因此，这 一研究对新形式下上海城市土地储备制度的完善与发展具有实际指导意义，并 对城市土地开发和利用的实践具有极强的实际意义。 1 。3 本文的结构和框架 1 3 1 论文的结构 本文共分5 章，具体为引言性质的第1 章、理论综述的第2 章、主体部分 的第3 - 5 章和结论与展望性质的第6 章。 第1 章作为引言。提出城市土地储备运行制度问题，概括进行研究的目的 和意义，介绍本文的结构与框架。 第2 章是有关城市土地储备的理论依据、相关概念和背景。理论依据包括： 社会主义市场经济理论、城市土地供应机制优化、制度经济学理论。背景包括： 城市土地储备制度建立背景、城市土地储备经营的内涵、城市土地储备的功能 定位。 第3 5 章是本文的主体部分。通过对中国城市土地储备典型制度和典型城 市土地储备运行制度比较，具体研究上海市土地储备的运作环境、运作机构和 运作机制，提出完善上海城市土地储备运行制度的建议。 第6 章是总结与展望。通过对全文的总结，并对一些需要继续思考的问题 进行展望。 3 第1 章引言 1 3 2 论文的框架 图1 1 论文框架图 4 第2 章城市土地储备的理论依据、相关概念和背景 第2 章城市土地储备的理论依据、相关概念和背景 2 1 理论依据 土地收购储备是一项复杂的系统工程，须依据的理论涉及到政治学、经济 学、社会学、法学、城市科学、土地科学、地理学等众多学科。本文研究内容 以社会主义市场经济理论、城市土地供应机制优化、制度经济学理论等土地储 备的基本理论依据为切入点。 2 1 1 社会主义市场经济理论 ( 1 ) 社会主义市场经济和城市土地使用制度改革的目标模式 社会主义市场经济的目标模式是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起 基础性作用，即国家通过各种经济参数和经济手段调节市场，市场以负载着各 种宏观偏好和经济变量的信息引导企业，企业在有宏观调控的市场环境中自主 运行，形成种全新的体制和运行机制，使得资源得到合理有效配置。与之相 对应，城市土地使用制度改革的目标模式，就是要建立有利于城市土地资源合 理配置的宏观调控与市场调节相结合的运行机制，形成有利于调动各方面积极 性的合理的城市土地收益分配格局，在城市土地市场上实现城市土地资源优化 配置，实现包括城市土地要素在内的投入产出的良性循环，推动城市建设并促 进相关产业的发展。 ( 2 ) 社会主义市场经济体制改革目标模式对土地储备制度建立的基本要求 土地储备制度的产生，不仅是中国土地有偿使用制度改革深化过程中的一 项创新制度，也成为理性推进中国城市土地使用制度改革向目标模式靠拢的主 要政策工具。建立土地储备制度，不仅要与中国社会主义市场经济体制改革目 标模式一致，要与中国城市土地使用权制度改革的目标模式及其基本框架相适 应，而且其运作机制和模式也应符合市场经济的基本运作机制和运行方式。 土地储备制度的运行机制要适应社会主义市场经济运行的基木要求。 市场经济条件下，要求政府在土地收购储备过程中，分清其所有者与社会 管理者的身份和职能。土地收购储备要遵循收购价格、供应价格按市场定价的 5 第2 章城市十地储备的理论依据、相关概念和背景 原则；土地收购价格补偿要与被收购经济主体的产权权益相一致。 土地储备制度的调控机制要适应社会主义市场经济宏观经济调控的基 本方式。 土地储备制度是政府对土地市场进行宏观调控的政策工具和手段，其自身 的构建要适应市场经济条件的运作机制，对土地供应总量、结构等的调控要综 合运用经济手段、法律手段以及必要的行政手段。 土地储备运作要遵循中国现行法律法规体系。 在当前还没有土地储备制度方面专门立法的前提下，土地储备必须要在现 行有关法律法规框架下运作。但同时也应该逐步调整和完善相关法律法规体系， 以促进其有效运行，实现其社会经济目标。 2 1 2 城市土地供应机制优化 ( 1 ) 城市土地供应机制优化 针对我国土地供应机制不完善，政府调控市场能力弱，土地市场不规范的 情况，必须加强政府宏观调控，完善城市土地供应机制，优化城市土地供应模 式，形成供给引导需求的城市建设用地供给新机制。政府对一级土地市场实行 高度垄断，对于土地市场调控与土地资源合理配置及宏观经济管理，都具有积 极意义。国内外实践证明，优化城市土地供应机制，实现政府对土地以及市场 垄断的有效途径就是建立政府主导下的统一收购集中、统一开发储备、统一出 让供应的有序供应机制，真正实现国家对“土地高度集中管理”。 ( 2 ) 土地储备制度与城市土地供应机制优化 土地储备制度实际上是法律规范下土地使用权的调节转换机制。为促进我 国城市土地供应机制的根本性转变，本研究认为土地储备运作模式在发展完善 过程中，其具体设计应注意以下几方面：实行统一收购储备、统一供应政策；严 格控制土地供应总量，实行有计划供应土地；严格实行熟地招标、拍卖、挂牌 出让政策，切实转变土地供应方式，规范土地供应行为；引入市场机制，实行 市场化运作；土地供应与规划控制相结合；分清政府与土地储备机构的职能权 限。 6 第2 章城市土地储各的理论依据，相关概念和背景 2 1 3 制度经济学理论 经济学家诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的 道德伦理规范，它旨在约束追求主题福利或效用最大化利益的个人行为”。制度 包括承认对财产占有的产权制度、确定交易方法手段的市场规则。现实经济活 动都是在既定的制度框架下运行的，制度是市场机制发挥作用的基础和先决条 件，市场力量实际上是现存制度下的社会经济利益。制度经济学把制度变量引 入到市场经济分析，以交易费用为基础，研究市场机制如何有效配置稀缺资源 以提高经济效率。 土地资源的既定和人类理性，引致的一个结果是人类在对土地这种有限资 源的分配中，必然出现个体对稀缺资源的争夺。为了实现以最小成本换取最大 利益的目标，一些人不惜牺牲公众利益来换取个人利益的最大化。为此，必须 进行制度的创新，以保护一部分人的合法权益，维持土地资源分配的公平性。 土地储备制度的建立本身即是一项制度创新，是城市政府管理和控制土地利用 的重要手段。同时，建立土地储备制度可减少因各种寻租行为带来的交易费用 的增加，降低交易成本，从而影响城市土地市场的供需平衡。就此说来，制度 经济学也是土地储备的一个重要理论基础。 2 2 土地储备相关概念 2 2 1 基本概念 ( 1 ) 土地、地产、土地制度、土地市场 住宅与房地产词典对“土地”、“地产”、“土地制度”和“土地市场” 作了如下定义： 土地，指地球表面一定高度和深度的土壤、岩石、水、空气和植被等构成 的自然综合体。狭义的土地指地球的陆地表面，广义还包括水域，如海洋、江 河湖泊等。从经济学的角度看，土地是生产资料，是生产要素之一。 地产，指在一定的土地所有制下作为财产的土地。简单地说，就是土地财 产。法律意义上的土地财产一般具有以下特征：属于一定的所有者或使用者； 7 第2 章城市土地储备的理论依据、相关概念和背景 有明确的四至界定：可以依法转让；能给所有者带来一定的权益。土地 财产按其用途可以分为：居住用地：工业用地；商业服务用地；仓储 用地；市政、交通用地；科教文卫设施用地；绿化用地；其他用地等。 土地制度，指人们在一定社会条件下所有、占有、支配、使用土地形成的 关系的总称，包括土地的所有制、使用制及土地的国家管理制度。土地制度具 有两面性，一方面，它反映人们之间的土地经济关系，即人们以土地为媒介产 生的生产关系，是经济基础的组成部分：另一方面，它又是一种法权制度，是 土地经济关系在法律上的体现，土地经济制度决定土地法权制度。土地制度的 核心是产权，本质是土地所有制。 土地市场，广义指土地交换关系的总和，狭义指土地交易场所。土地市场 是房地产市场体系的重要组成部分。土地市场按其交易形式和内容可划分为三 个层次：土地级市场，指土地使用权的出让市场；土地二级市场，指土 地使用权的转让市场；土地三级市场，指土地使用权的再转让市场。 2 2 2 土地储备制度的含义 土地储备制度，是指土地储备机构根据城市规划、土地利用总体规划和经 济发展的客观需要，对收购或收回的土地进行储备，并对需推向市场的土地进 行开发整理和投放市场的前期准备的行为。为了加强政府对盘活存量土地的统 筹安排，对需要盘活的土地，由政府统一收购( 收回) 、统一储备、统一供应， 土地供应的“源头”由政府垄断。 土地收购是指土地储备单位根据政府授权和土地储备计划，收回或收购市 区范围的国有土地使用权的行为。收购集体土地使用权的，须办理征用手续。 土地供应是指对纳入政府土地储备体系的土地，根据客观需要和土地供应计划， 向市场供应土地的行为。土地供应包括以划拨和出让方式供地两种，其中对经 营性房地产开发用地，实行招标、拍卖、挂牌和协议出让方式供地。 土地储备的主体一般是土地收购储备机构，是土地储备体系的执行机构， 受政府委托，在土地储备委员会领导和监督下，代表政府实施土地统一收购、 储备和出让的前期准备工作。 主要职责是： ( 1 ) 根据土地利用总体规划、城市规划、产业结构调整、城市规划区土地 8 第2 章城市土地储备的理论依据、相关概念和背景 的实际状况和土地市场的需求，会同发改委、建委、规划、房产等相关部门拟 定土地储备计划及年底土地供应计划； ( 2 ) 根据土地收购储备计划，对企事业单位需盘活的存量土地和其他需调 整的城市存量土地适时进行收购、收回( 包括政府依法收回的违法用地、闲置土 地及无主地) ；对需征用的土地统一征用，纳入储备土地范围； ( 3 ) 管理、运作土地收购、开发、出让的资金： ( 4 ) 进行储备土地的前期开发、招商洽谈、投放市场的前期准备及出让的 其他准备工作； ( 5 ) 定期向市土地收购储备委员会报告工作情况； 土地储备的客体一般为： ( 1 ) 市区范围内无具体使用权人的土地； ( 2 ) 为政府代征的土地； ( 3 ) 依法没收的土地； ( 4 ) 依法收回的荒芜、闲置的国有土地； ( 5 ) 以租赁、出让方式取得土地使用权期限已满且未续用被依法收回的土 地： ( 6 ) 公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的土地； ( 7 ) 实施城市规划或旧城区改造需要调整使用的土地； ( 8 ) 土地使用权人向市土地收购储备拍卖中心申请处置土地使用权需要 收购的土地； ( 9 ) 因单位搬迁、解散、撤消、破产、产业结构调整或其他原因调整出的 国有土地； ( 1 0 ) 因处分抵押财产转移土地使用权的或土地使用权抵押人到期未能偿 清债务的土地； 9 第2 章城市十地储备的理论依据，相关概念和背景 编制年度土地出让计划 j i制订土地收购储备方案 j 土地收购筹资 u 取得七地 j l l土地储备 l 编制土地出让方案 j l 土地出让 2 3 城市土地储备的背景 图2 1 土地储备流程图 2 3 1 城市土地储备制度建立背景 ( 1 ) 经济体制转轨的结果 经济体制改革与城市土地使用制度改革的同步推进 1 9 7 8 年，党的十一届三中全会之后，我国社会主义经济体制开始走上了渐 进式改革之路，市场机制在整个经济体制中的作用不断增强。1 9 7 9 年，国家提 出了“以市场调节为辅的计划经济”改革目标，1 9 8 4 年进一步提出“有计划商 品经济”改革目标，直到1 9 9 2 年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体 制的总目标。市场经济体制作用由弱到强的过程，在我国土地使用制度中也得 到了明显的体现。 1 9 7 9 年7 月1 日全国人大通过的中华人民共和国中外合资经营企业法 1 0 第2 章城市土地储备的理论依据、相关概念和背景 规定，中国合营者的投资可包括为合营企业提供的场地使用权。如果场地使用 权未作为中国合营者的投资的一部分，合营企业应向中国政府交纳使用费。1 9 8 4 年是我国进行城市经济体制改革的关键一年。该年辽宁省抚顺市开始了全面征 收城市土地使用费的试点。在以后几年中，各地陆续开征了城市土地使用费。 1 9 8 8 年9 月2 7 日，国务院发布了中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例， 规定自1 9 8 8 年1 1 月1 日起在全国范围内开征城镇土地使用税。1 9 8 7 年，深圳 经济特区借鉴香港土地批租制度经验，率先试行城镇国有土地使用权出让转让 制度。1 9 9 4 年6 月，国务院发布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让 和转让暂行条例，使我国城镇国有土地市场有了明显的法律保障。 但是，由于受行政体制改革步伐缓慢，相关理论研究滞后等因素的束缚， 市场机制在城市土地资源配置中的作用范围依然十分狭小。据统计到1 9 9 2 年4 月，全国仅有1 7 个省、市、自治区开展土地使用出让试点工作，实际有偿出让 的土地面积占城市总面积的比例很小，并且主要限于城市增量用地，因此，这 一阶段城市土地使用制度改革虽然推出了城市土地使用权出让、转让制度，但 这也仅仅是城市土地有偿使用制度的试行阶段，它在提高土地资源配置效率方 面的作用并不很大。 1 9 9 2 年，邓小平同志的南巡讲话结束了对计划与市场之间关系的长期争论， 从而避免了可能出现的改革趋势的倒退。此后，随着改革力度的加大，经济建 设步伐的加快，土地使用制度改革迅速推进，有偿出让的数量和地区明显增加。 到1 9 9 2 年底，土地出让试点工作已覆盖除西藏外的全国2 9 个省( 市、区) ，经 济特区和部分沿海城市己全面推行土地有偿使用制度，土地供应主要采用出让 方式。到1 9 9 5 年，全国依法出让的土地占新增建设用地供应量的比例己上升到 2 5 左右，土地转让现象也明显增加。这一阶段的改革，不仅对于刺激一些土地 使用者个体转出部分闲置土地产生了明显的作用，而且对于促进旧城改造，全 面提高城市土地配比，效率产生了良好的效果。随着耕地保护与城市化的矛盾 日益尖锐化。政府在加强土地市场建设的同时，也不断加强了土地管理工作。 中国城市土地资源配置中市场机制与政府机制的关系曾发生了多次变化， 但土地资源配置效率低下及城市用地规模过度扩张的现象却始终未能消除，其 根本原因就是国家未对城市建设用地实行垄断供应。 市场经济体制改革的基本要求 建立科学、有序、可持续发展的土地供求机制是社会主义市场经济在土地 第2 章城市土地储各的理论依据，相关概念和背景 使用改革方面的重要体现，是保证国家经济持续、稳定发展的客观要求。 土地作为“自然物一商品综合体”，有其自身的价格形成机制。高度集中的 计划经济体制下，以行政划拨为主的传统城市土地使用制度，在土地管理的微 观领域过于重视数量信号和数量调节机制，完全否认了土地的商品属性，排斥 了价值规律对土地价格的作用，导致了土地利用效率低下、配置不合理等系列 问题。市场经济体制对城市土地使用制度提出了全新要求，即要求土地同其他 生产要素一样，通过公平竞争机制获得；价值规律要对土地资源配置发挥积极 作用，形成市场机制在城市土地资源配置中的主导地位。 土地市场体系是整个社会主义市场经济体制的重要组成部分，建立完善、 统一、规范、有序的土地市场，对于充分发挥市场机制对具有稀缺性、用途变 更困难性、区位效益差异性、利用后果社会性特点的土地资源具有重要意义。 目前，我国城市土地市场三级运行模式己初步形成。城市土地使用制度改革的 目标之一就是要发展和完善现行城市土地市场体系，在垄断和控制一级市场、 规范和搞活二级市场的基础上，形成一、二、三级市场相互制约、相互补充、 具备自我协调、自我发展能力良性循环机制。 土地征收 图2 2 城市土地市场运行模式 社会主义市场经济体制要求建立以市场机制为主导的土地资源配置体系， 并非完全排斥国家的宏观调控，而是变原有指令性计划为引导性计划，对土地 图国囡困圉圉 第2 章城市土地储各的理论依据，相关概念和背景 资源的配置发挥调控作用。经济学理论和社会实践证明，在市场机制“失灵” 的情况下，发挥国家的宏观调控作用可以解决市场价格机制所不能解决的问题。 非瓦尔拉斯经济学家认为现代经济条件下，行为人向市场发送的已不再是只作 为价格信号函数的观念需求和观念供给信号，而是同时作为价格信号和数量信 号函数的有效需求和有效供给信号。这就需要市场机制与计划机制相互配合， 在市场失灵时，政府可以采用政治、经济、法律等手段加以弥补，同时注意规 范政府机构行为，建立有效的公众监督机制，以尽量减少“政府失灵”所带来 的损失，最大限度地实现城市土地资源的优化配置。 ( 2 ) 土地使用制度变迁的产物 随着我国计划经济体制向市场经济体制的转交，完全建立在计划调节基础 之上的城市土地使用制度暴露的弊病越来越明显，并阻碍着经济体制改革的迸 一步深入开展。为适应宏观经济发展的需要，城市土地使用制度的改革已是势 在必行。 原有城市土地使用制度的弊端 从经济意义上说，城市土地所有权意味着土地所有者拥有凭借对土地的垄 断获取一定的经济收入的权利，地租就是这种权力在经济上的实现形式。没有 经济意义的土地所有权，就成为一个空泛虚有的概念。马克思曾指出：“土地对 土地所有者来说只代表一定的货币税”。由于土地的无偿使用，国家作为城市土 地的所有者在经济上不能获取收益，因而经济意义上的所有权无法得以实现， 国家仅仅是名义上的城市土地所有者。相反，企事业单位或个人通过行政划拨 方式获得土地使用权，占有了实际的土地收益，土地使用权也因此质变为事实 上的土地所有权或准所有权，从而形成了城市土地所有权主体易位的现象。 城市土地无偿使用制度下，用地单位无须为占地付出成本，却能垄断部分 土地并取得相应收入。这一机制客观刺激了用地单位“多占少用、占而不用、 早占晚用、优地劣用”的行为。原有体制下城市用地“无流转”的特性导致了 大量土地被闲置，加剧了土地资源的浪费。在经济体制转轨过程中，很多用地 单位经营状况欠佳，有的濒临破产，却仍占据着大量的存量土地。由于缺乏顺 畅的流转机制，这些土地利用效率普遍较低，其中的相当部分处于闲置状态。 1 9 8 2 年普查结果显示，广州市闲置空地占到该市总用地的1 9 ，越秀区1 9 7 8 1 9 8 0 年内有1 0 3 家单位的7 5 8 2 3 平米土地长期处于占而不用的状态。城市土地使用 制度改革至今，很多城市仍然存在着严重的土地资源闲置浪费的问题。 第2 章城市土地储备的理论依据、相关概念和背景 城市土地收益的流失，首先是城市土地绝对地租流失。城市绝对地租的产 生直接依赖于城市土地所有权本身。亚当斯密曾指出：“土地所有者在一定情 况下有权利对资本进行有效的抵抗，使人感到土地所有权的力量并因而要求绝 对地租”。城市土地的无偿使用，无疑等于国家部分抛弃( 就非劣等地而言) 或完 全抛弃( 就劣等地而言) 了城市土地的所有权，造成了绝对地租的流失。其次是 级差地租的流失。城市土地行政划拨机制无视价值规律和级差地租规律，土地 利用结构混乱。城市土地因区位较好或追加投资形成的超额利润流入土地使用 者手中，并最终为其所有，形成了级差地租的流失。第三是土地增值收益流失。 城市经济的发展、城市基础设施的修建，具有强大的外部经济性，对相应区域 内的土地区位因素存在着较大的正面效应。由于缺乏合理的土地收益分配机制， 土地使用者成了土地增值收益的获得者。 土地使用制度改革的要求 受历史观念、制度转型、城市规划、法制建设等因素的影响，我国城市现 有地使用制度仍处“双轨”并存状态。城市土地储备制度的提出，是我国城 市土地使用制度改革的又一突破，具有重要意义。 通过城市土地储备体系的建立。政府掌握了城市土地的“统一收购权”和 “垄断供应权”，这两大工具使政府能够把分散的土地重新集中起来，使城市土 地的“批发权”牢牢掌握在政府手中。这样，不仅可以确保土地供应的合法性。 减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生，而且能够有效调控土地供 应的规模和节奏，加大以招标、拍卖、挂牌方式出让土地的力度和范围，逐步 建立一个公平、公开、公正、规范、高效的城市土地市场。 城市土地市场是房地产市场的基础，对城市经济的整体运行和发展具有重 要的影响。因此，城市土地储备制度应该通过科学的土地供应计划保持城市地 价的平稳性，防止地价的暴涨暴跌，提高城市政府调控土地市场的能力，促进 房地产市场和城市社会经济的平稳发展。 由于“灰色”市场的存在和政府官员的“寻租”行为，致使大量应归政府 的土地收入流失到有关单位和个人的手中。建立城市土地储备制度以后，由于 实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐性市场和灰色交易， 提高以招标、拍卖、挂牌方式出让土地的比例，防止国有土地资产流失。同时， 净地出让政策通过土地前期开发实现了土地增值，并且可以将土地增值收益悉 数归入政府的“口袋”，达到“以地聚财、以地生财”的目的。通过盘活存量土 1 4 第2 章城市地储备的理论依据、相关概念和背景 地，规范土地市场运作，防止土地资产和土地收益流失，使土地资产和收益尽 量显化，增加政府土地收益，加快城市基础设施建设。 近几年来，企业改制解困的压力很大。在这个过程中，迫切需要盘活企业 存量土地资产。但随着企业改制范围的扩大，一批地段比较偏僻。土地区位条 件不理想的企业盘活土地资产往往存在很大困难，一时难以实现，给企业改革 造成很大困难。即使一些地段较好的企业用地，由于企业在自行招商过程中对 有关政策了解不够，又受改制时间紧迫制约，往往在谈判中处于不利地位，使 企业利益得不到保证。随着城市土地储备制度的建立，市区土地实行统一收购， 土地收购补偿费由城市土地储备中心支付。这样，一方面可以根据城市发展和 企业改革的需要做出统一计划和整体安排，在城市土地储备体系中进行土地和 资金平衡，加快企业存量土地资产盘活的进度，解决部分企业改制的燃眉之急： 另一方面，由城市土地储备中心统一进行规范操作和管理，可以有效减少土地 补偿费不能及时到位的风险，维护企业的合法权益，加快我国经济结构调整步 伐。 在企业自行招商和存量土地分散进入市场的情况下，城市土地开发的散、 乱、差状况长期困扰着城市规划、建设和管理，旧城改造中也会造成许多盲点 和难点，影响城市形象和面貌。在城市土地储备体系运作过程中，由于实行规 划在先的政策，加上集中统一的前期开发和土地整理，城市规划的有关政策和 要求可以得到切实的贯彻落实，有利于真正实现“统一规划、统一配套、统一 开发、统一建设、统一管理”，提高城市土地资源配置效率。 保护耕地是我国的基本国策之一。为此，必须严格控制城市用地外延扩张 的趋势，积极开发和合理利用城市存量土地，提高土地利用效率。实施城市土 地储备制度后，土地供应的计划性增强，可以促进闲置、利用率低、配置不合 理的城市存量土地的开发利用，增加城市建设用地的有效供给，缓解城市建设 对城市郊区农用地的需求。 ( 3 ) 城市经营的客观要求 随着我国城市化进程的日益加速，“城市经营”作为一种全新的城市管理理 念，我国很多大中城市开始了这方面的实践。城市经营的核心是对构成城市空 间和城市功能载体的各种资源进行集聚、重组和营运，实施城市资源的整体运 作。由于土地是城市资源的重要组成部分，城市经营首先必须搞好城市土地经 营，因而城市储备制度有助于城市经营的有效运行，是城市经营的必然要求。 第2 章城市土地储备的理论依据、相关概念和背景 城市经营的兴起与内涵 计划经济体制下，地方政府只是中央政府的一个执行机构，权利非常有限， 城市资源由国家统一配置，如城市土地实行行政划拨方式，城市公共用品、服 务等供给由国家统一承担。因此城市政府无需考虑具有发展意义的“城市经营” 问题。 市场机制的引入，使得城市经济日趋活跃，城市政府拥有了更多的自主权， 其工作重心逐步从内部指标转移到与外部市场经济相统一的全社会的经营管理 上。面对日益紧张稀缺的城市资源，尤其是土地资源，提高资源配置效率已迫 在眉睫；另一方面，城市化的迅猛发展，加重了基础设施的负担，城市政府迫 切需要开拓稳定的资金来源。城市资源市场化经营提上日程。许多城市从城市 经营的角度出发，通过建立和实施城市土地储备制度，从整体上提高了城市土 地利用效率，使城市经济发展进入了新阶段，大连市、青岛市就是很好的范例。 目前对于城市经营最普遍的观点认为，城市经营就是由城市政府对城市国 有资源进行市场化运作，最终目的就是为城市建设筹集可观的资余。城市经营 理念也因此遭到了部分人的质疑。一味以资金为主的城市经营可能引发城市资 源的破坏性开发，如土地利用强度过高，加剧短期建设与长期发展矛盾，导致 城市整体功能的下降，从而失去可持续发展的基础。 城市资源不仅要考量它的经济意义，更要考量它的外延功能。本文认为， 对城市经营比较全面的理解应当是：政府根据城市功能对城市环境的要求，引 入市场机制，对城市可供经营的资源，如城市土地、城市基础设施、城市生态 环境等，进行资本化的市场运作，以实现资源资本在数量、结构、组合和功能 上的最大化，从而使城市建设走上“投入一产出一再投入”的良性发展之路， 使城市空间结构日趋完善，最终实现城市可持续发展。 城市土地储备制度与城市经营的内在联系 面对城市经营理念的兴起，城市资源的资本化市场化运作势在必行。土地 作为城市功能的载体，是城市资源的重要组成部分，理应实行资本化市场化运 作。城市土地储备制度就是这一运作的具体形式。凝聚了大量人类物化劳动的 城市土地，是城市资产的重要组成部分，它的供应状况直接关系到一个城市的 发展空间、发展潜力和发展方向。由于缺乏规范化、成熟化的市场体系，我国 现行城市土地供应存在着双轨供应、多头供地、直接流转等问题，土地供求和 管理方式己经难以适应城市经济发展和改革的需要。要改变当前土地供应这一 1 6 第2 章城市土地储备的理论依据、相关概念和背景 状况，政府必须将分散的土地集中起来，真正做到垄断土地一级市场的供应。 在这一背景下，城市土地储备制度应运而生。由此可见，城市土地储备与城市 经营构成了基础与运营的关系，要使城市经营管理理念发挥作用，就必须高度 重视作为经营基础的城市土地的供应与运营，努力提高土地资本的利用效率和 地域空间的生态环境效益及经济利益。 城市经营是城市管理体制改革过程中出现的一种新理念，其目的是要研究 如何解决问题，其主要功能在于为我国城市的自身建设和发展实践提供理论基 础，为设计以市场为基础的城市管理范式提供方法论。为发挥城市经营理念的 上述功能，在实践中还需建立具体的运行机制，城市土地储备制度就是城市经 营在土地资产经营领域的一项有效的运行机制。它的建立使城市政府可以通过 土地收购、储备、出让等行为增强对土地市场的调控力度，实现土地资源的合 理配置，避免土地收益的流失。城市土地储备制度的有效性在t o d ( t r a n s l a t i o n o r i e n t e dd e v e l o p m e n t ) ，s o d ( s e r v i c eo r i e n t e dd e v e l o p m e n t ) 等具体城市经 营模式中也能得到充分体现。在t o ) , s o d 模式中，城市土地储备机构可以利用 信息优势，垄断权优势，对待开发设施辐射范围内的土地抢先收购储备，待设 施建成之后再予以出让，从而获取政府投资所带来的增值受益。城市政府取得 增值收益以后，部分可以投入新的城市建设，一部分用于扩大土地的收购储备， 从而促成城市土地储备制度与城市经营的良性循环互动。 一个城市建设经济、环境、管理等方面的水平提高，其生产要素投资成本 的边际产出就越高，土地利用效率也会得以提高：同时，城市土地资本的利用效 率高，土地收益也会上升，可供城市政府调配运用的经营资金就比较充足，城 市建设、管理、经济、环境等方面的投入增加，发展水平提高。近年来，许多 城市通过城市土地储备经营，为城市建设和国企改革提供了大量资金，从机制 上摆脱了计划经济时期城市公共设施、基础设施等建设“有投入没产出”的困 境，形成了投入产出的良性环境。由此可见，城市土地储备制度与城市经营之 间存在耦合互动关系。 1 7 第2 章城市十地储各的理论依据、相关概念和背景 图2 3 城市土地储备制度与城市经营的耦合互动 ( 4 ) 防范政府官员“道德风险”的重要手段 我国城市土地属于国家所有，而国家则是无数个体形成的集合，不可能由 这无数个体直接行使所有权限。在现实中，城市土地的所有权只能由其代理人 政府，或具体地说，处于决策地位的行政官员来实施。 美国经济学家查尔斯沃尔夫认为，一个政府机构刚建立时，都是为了实 现一定的公共目标。但这一机构一旦成立，情况便会发生变化。作为一个独立 的组织，政府机构和其他所有的组织一样，必须有自己的运行标准，用以指导、 规制和评估机构及其人员的行为。同时，任何一个政府机构都有其自身的利益， 他们追求的目标并不完全与公众的目标相一致。因此他们在制定运行标准时， 往往以追求自身利益最大化为目标，而与机构成立之初的目的产生偏差。在之 后的机构运行中，机构成员都按此标准行事，而原有的组织目标反而逐渐被人 所淡忘。 当然，市场组织也必须制定其内部标准，以保证日常工作的正常进行。但 市场组织运行标准的制定受销售、税收和成本等的影响，标准是否合理要受到 利润的检验。但是，政府机构的产出常常是难于度量的，来自“消费者”的信 号和反馈也是不足的，加上政府机构没有竞争对手，因此他们制定的运行标准 第2 章城市七地储备的理论依据、相关概念和背景 经常会产生与原来设置该机构时所要求的公共职能不太相干的内在性。公众监 督的存在，可以在一定程度上减少政府机构内部标准与公众目标的差距。但是， 公众监督政府机构的行为是要付出成本的，公众不容易相当清楚地了解政府机 构的行为。政府机构可以利用自己的信息优势，以牺牲公众利益为代价，来获 取自己的好处，从而使资源配置处在某种低效率状态。 改革开放以来，发展一直是硬道理，而创办多少开发区，建立多少合资企 业，引进多少资金，创造多少产值，增加多少就业，不仅是发展的衡量指标， 也是政府官员的考核指标。而政绩考核又直接影响着政府官员的去留升迁。既 然扩大土地供给有利于上述指标的抬升，有助于政绩的表现，并且土地供给的 机会成本只是国家认购限价的农产品收益，因此，乱设开发区，越权批地，忽 略应得的土地供给垄断利润，就在所难免了。经济激励并非指利用增加土地供 给获取自我经济利益。当然，它包含有改善政府官员经济状况的因素，如单位 奖金和福利水平的提高。更大的经济激励，可能在于圆“为官一任，造福一方” 的梦。只有增大土地供给，优惠土