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上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 i 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 摘 要 当前上海正根据建设“服务型”政府要求，深化政治体制改革， 加快转变政府职能，积极构建政府公共服务大平台，以为公民服务来 满足公民公共需求、促进公共利益的实现。上海人力资源公共服务平 台是上海市政府公共服务系统的重要组成部分之一，它与科技创新、 知识产权、风险投资和信息服务等五大公共平台一起成为本市实施 “科教兴市”战略和“人才强市”战略的重要抓手。通过建设上海人 力资源公共服务平台， 整合现有人力资源公共服务以及再造人事服务 流程，利用现代化的计算机信息网络系统，建立一个统一协调、高效 运转、综合集成的公共服务平台。这个平台将为各类人力服务资源的 良性互动，为社会人力资源的综合开发提供服务保障和信息支撑。 本文研究分析了上海人力资源公共服务平台的具体运行机制。 首 先，从公共服务的概念属性出发，运用“新公共服务”理论观点，讨 论了政府的角色定位、政府提供公共服务的模式、公共服务的实现形 式等，为建设公共服务平台找到了理论依据，并介绍了国内外近年来 对公共服务和人力资源服务研究的主要理论观点和基本现实情况。 其 次， 回顾并介绍了上海人力资源公共服务发展的历史沿革以及上海人 力资源公共服务的现实情况， 同时结合当前社会经济发展以及政府职 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 ii 能改革、建设“服务型”政府的要求，揭示了上海人力资源公共服务 平台的建设背景和必要性，为平台建设提出了现实依据。随后，对人 力资源公共服务平台的运行机制进行了分析研究， 提出了平台运行的 设计思路，对平台的基本结构、构建过程、功能定位、组织架构、系 统组成等进行了阐述。在此基础上，分析了人事业务整合以及流程再 造的内容和环节，平台内各系统之间的协同网络运作关系、计算机信 息网络对平台运行的支持服务保障以及多元主体参与的互动利益机 制作用，研究了平台运行机制的阻力因素。针对这些问题，提出了一 些运行机制的改善建议。 关键词：公共服务，人力资源服务，公共服务平台，运行机制 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 iii a study on the mechanism of shanghai public service platform for human resource abstract this thesis talked about that the shanghai municipal government is deepening the innovation of the political system and speeding the changes of the functions of administration, when asked to meet the citizens public needs and achieve the public rights aim. as an important component part of the shanghai municipal government public system, the public service platform for human resource building is one of the most important actions to carrying out the two strategies, which are devoted to contributions for our societys progress, on “developing science and education” & “tapping the talented people”, together the other four public platforms, such as the scientific research and development platform, the intellectual property rights platform, the risking investment platform and the information service platform. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 iv this thesis mainly analyzed the mechanism of shanghai public service platform for human resource. firstly, it discussed the role definition of government, the styles of public service providing and the forms of public service practice based on the “new public service” theory, by beginning with the concepts and the characteristics of the public service. and also, it gave us a general idea of the main theories, which have been put in use, and the realities on this issue in our country and abroad. all above, we can find the academic basis of supporting the public service platform construction. secondly, we can find the practical basis of the background and the necessity of public service platform construction on the combination of the history and the reality of the development of the public service for human resource in shanghai, by considering the devotion to our economics and the societys progress, the administration function reform and the serving governments requirement. then it promoted the design idea of the mechanism which is including the structure, the process of the construction, the functions, the framework, and the components of the system. furthermore, we can reach the cause the blocking points based on the analysis of the reengineering the human resource service business progress, the function working and the coordinate networking relationship, the computer information internet support service and the multi-subjections participants. so we can give some advice on improving the performance of the mechanism. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 v keywords: public service, human resource service, public service platform，mechanism 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：王晓琴 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：王晓琴 指导教师签名：张子良 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 1 第一章 绪 论 第一章 绪 论 第一节 研究背景 上海人力资源公共服务平台是上海市政府公共服务系统的重要组成部分。 人 力资源、科技创新、知识产权、风险投资和信息服务等平台一起构成了上海五大 公共服务平台。构建上海人力资源平台是实施本市“科教兴市”战略和“人才强 市”战略的重要抓手。 当前上海正面临着转变政府职能、提升城市综合实力、调整产业结构布局、 改善综合资源环境的重大历史变革时期。党的“十七大”报告中又进一步提出了 建设“服务型”政府的要求。社会转型和时代变化对政府行政能力和行政水平提 出了艰巨的挑战。 与此同时，上海根据建设现代化国际大都市的城市定位要求，正加快投入到 实现“四个率先” 、建设“四个中心”的工作中，正进一步加快投入到发展服务 型经济中。围绕这些目标，上海市委市政府积极贯彻落实党的“十七大”会议精 神，加快转变政府职能，推进政治体制改革，以建设“服务型政府”为目标，通 过构建政府公共服务大平台，以为公民服务来满足公民公共需求、促进公共利益 的实现。 近几年来，随着“科教兴市”和“人才强市”战略的不断实施深入， “科学 技术是第一生产力” 、 “人才资源是第一资源”已经成为全社会的共识。 “自主创 新” 、 “领军人才” 、 “知识产权”等名词已经成为推动社会经济发展的基本共识。 2003 年 12 月 17 日，中共上海市委八届四次全会审议通过了科教兴市战略 的纲领性文件上海实施科教兴市战略行动纲要 。这一文件把建设人力资 源公共服务平台作为重要内容之一。 2004 年中共市委又通过了上海市实施人才强市战略行动纲要 ，进一步明 确提出建设上海人力资源发展大厦，构建上海人力资源公共服务平台，并且把上 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 2 海人力资源公共服务平台定位于立足国家战略， 站在全局高度， 跳出上海建平台， 为上海构建国际国内人力资源集散中心、 市场化人力资源配置中心和全球化人力 资源信息中心提供有力支撑。 第二节 研究的目的、理论意义和实际应用价值 一、研究的目的 本文把建设中的上海人力资源公共服务平台作为研究对象， 具体研究平台的 运行机制。 上海人力资源公共服务平台是上海市政府公共服务系统的重要组成部 分之一，它与科技创新、知识产权、风险投资和信息服务等五大公共平台一起成 为本市实施“科教兴市”战略和“人才强市”战略的重要抓手。通过建设上海人 力资源公共服务平台，整合现有人力资源公共服务以及再造人事服务流程，利用 现代化的计算机信息网络系统，建立一个统一协调、高效运转、综合集成的公共 服务平台。这个平台将为各类人力服务资源的良性互动，为社会人力资源的综合 开发提供服务保障和信息支撑。根据建设“服务型政府”的要求，对上海人力资 源公共服务平台的运行机制进行了具体分析研究， 从平台的框架结构、 系统功能、 业务流程和管理模式入手，分析了人事业务整合以及流程再造的内容和环节，平 台内各系统的功能设计、 各系统之间的协同关系以及计算机信息网络对平台运行 的支持服务模式， 揭示了平台运行机制的动力和阻力因素， 并提出了改善的建议。 二、研究的理论意义 目前， “公共服务”一词已经被世界各国广泛使用。但对其内涵的理解还没 有形成统一的认识。从不同角度对公共服务的描述中可以看出，公共服务是一个 综合性、动态性的概念。综合性是指要从多角度、多方位去定义公共服务。其内 涵不仅涉及服务产品的性质、也与服务目标、价值观、责任、资源获取方式和管 理方式等多方面因素有关。动态性是指，社会在发展，人们的公共需求也在不断 变化。不同时间和空间下的公共服务界定的范围有所不同。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 3 （一）公共服务的内涵和外延 政府提供的公共服务主要体现在政府为全社会提供的教育、文化、体育、医 疗卫生、科技、农业技术等公共服务上。在市场经济条件下，由于市场机制本身 的局限性，市场机制不能对公共服务的生产进行有效的调节，会出现市场失灵， 有必要由政府来提供公共服务，以保障公共服务的有效性。 在社会中，由公民及其组织产生对服务的总需求。社会服务总供给由公共服 务和非公共服务构成。 如果一个生产过程中有政府以某种方式介入， 如财政资金、 产权或特许等，并在某种程度上贯彻着国家意志，那么就可以称之为公共服务。 公共服务是有政府行为介入的一种服务机制， 可以使公民的某种直接需要得到满 足，并且可以由公民根据个人需要进行一定程度的选择，而且其中涉及的人与人 之间的关系是平等的。 1、公共服务的基本特征 （1）公共性。即公共资源和产品分配的公正性，公共目标收益或损失的社 会性， 提供公共服务的非营利性和非竞争性， 资产所有权和财产权的不可转让性， 组织行为的公开性和限制性，资助和消费的强制性。 （2）服务性。主要分布在教、科、文、卫等领域，是保障国家政治、经济、 文化生活正常进行的社会服务支持系统。 （3）公益性。首要追求是社会效益。某些产品或服务，不能或无法由市场 来提供，为了保证社会生活的正常进行，就要有政府组织、管理或委托社会公共 服务机构从事社会公共产品的生产。 （4）知识密集型。主要利用科技文化知识为社会各方面提供服务。 （5）非营利性。提供公共服务的机构一般不具备赢利条件。 （6）财政补助性。财政补助用于基本建设投资和人员支出、日常公用支出， 由财政部门核定给予不同程度的财政补助。 （7）实体性。有明确的公共服务对象和活动领域，组织活动受社会各阶层、 消费者、主管部门和相关部门制约和监督。 2、公共服务的主要类型 （1）政府提供的纯公共服务。纯公共服务的消费具有非对抗性和非排他性。 所谓非对抗性是指一个人对某项公共服务的消费并不影响其他人对该物品的同 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 4 时消费。所谓非排他性是指个人行为无法组织他人免费享用公共服务，即不能依 据某个人是否付费来决定他的消费资格。对于这类服务，人们既不会因为没有付 费而享受到这种服务。 因此， 纯公共服务， 消费者越多越好， 人均分摊成本降低， 效率会越高。这种服务如果一定要生产，不可能通过收费而只能通过税收来解决 生产资金。 （2）政府提供的准公共服务。准公共服务是指消费具有对抗性和排他性， 但不具备独立性的服务。所谓独立性，是指某人对某种服务的消费不会影响到其 他人的福利。而对准公共服务的消费则会对别人的福利产生重要影响，因为随着 消费者的增加会出现拥挤现象从而降低每个成员的效用。如果没有政府的干预， 准公共服务的提供量将因此而不可能达到最佳供给状态。 解决的办法是政府对准 公共服务的生产或消费进行资助，对私人有好处的部分由消费者付费，对社会有 好处的部分由政府付费。政府经常免费提供许多“公共性质”特别强的准公共服 务，如基础教育、消防等，这不完全是由于技术上的局限，更多是出于政策上的 考虑。出于公平的需要，政府直接生产和提供部分个人受益的准公共服务时，往 往通过收费来让消费者对其受益部分直接付费。 （3）政府提供具有不可分性的准公共服务。这类大部分必须收费，收费不 足以弥补成本的部分由财政进行补贴。 生产具有不可分性的物品一般规模效益巨 大，而且初始阶段投入资本量大，此后所需经营资本相对较少。如公路、电力、 通讯、桥梁等。 （4）政府提供具有自然垄断性的物品或服务。这类物品或服务必须收费。 市场经济中政府的重要职能之一就是反垄断，以保证生产者公平竞争。但是，有 些物品或服务特别是公用事业性物品或服务的生产，具有自然垄断的属性。例如 供水、供电、供气等。 3、公共服务的对象和实现形式 公共服务满足的是公民及其组织的基本的直接需求。在一个社会中，公民及 其组织对服务的需求可以是无限的， 但却并不能要求由公共服务去满足所有那些 需求。公共服务只保障公民及其组织基本的直接需求的满足。 提供公共服务是政府的责任，却并不一定都必须由政府直接提供。公共服务 的实现形式与手段具有多样性，提供的组织机构具有多种形式。根据组织机构获 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 5 得资源的方式， 可以把社会组织归位三大部门： 公共部门、 私人部门和第三部门。 所谓公共部门是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理 各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织。所谓私人部门是 指为私人所拥有，并以利润最大化为组织目标，通过在市场上出售器产品或提供 服务以求得利润的自营工商企业组织。所谓第三部门是介于国家和市场之间，既 不是政府的某个部门或下属组织，又不追求组织拥有者的私人利益。 （二）人力资源公共服务的内涵和外延 人力资源公共服务，是社会公共服务体系中的一个专业化子系统。广义上是 指在政府及相关社会组织在法律授权的权限范围内， 在人力资源资源管理与开发 以及维护人力资源市场秩序和主体合法权益等方面， 为社会提供的各种人事管理 和人力资源资源开发公共服务的活动。 在本文中， 我们可以再微观地予以界定为： 在国家法律授权下，由政府人事部门及所属人力资源服务机构为主体，其它部门 和社会中介组织组织参与，以社会公共利益为目的，使用公共资源和公共管理手 段，在促进人力资源充分就业、帮助各类组织配置人力资源、提高人力资源就业 能力、提供人力资源社会保障、调整人力资源资源结构以及维护人力资源市场秩 序等方面所开展的一系列人力资源公共服务活动。 人力资源公共服务机构的职能定位在基础性公共服务。主要体现在：一是 弥补市场失灵；二是保证公共服务提供的均等性和公平性；三是要对就业困难群 体给予特别帮助；四是要有充分的政府公共财政支持，保证公共服务的稳定和持 续供给。 政府提供公共服务有两种基本的形式，即政府直接提供和间接提供。直接 提供包括中央政府和地方政府及其所属的公共服务机构提供的公共服务； 间接提 供是指在政府统一筹划下，政府通过规范市场，运用预算安排和政策安排形成经 济激励，营造一个使私人机构参与的公共产品生产市场。在公共服务供给主体和 供给方式上，有多种模式可以选择：一是政府与企业签订生产合同；二是政府向 企业授予经营权；三是政府参股（控股或入股） ；四是经济资助，主要指对难于 盈利的公共产品生产，政府通过补贴、津贴、优惠、贷款、减免税收等形式鼓励 企业生产。 1黄恒学主编.公共经济学.北京大学出版社.2002 年 10 月版.第 32-35 页. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 6 （三）新公共服务理论的主要观点 上海人力资源公共服务平台是构建政府公共服务体系， 落实在人力资源部门 的一项具体措施，集中体现了政府管理职能的转变。根据新公共服务的理念和要 求，通过对人力资源公共服务平台运行机制的研究，可以试图从理论角度解决长 期以来困扰政府的人力资源管理上的有关问题。 本文基于“新公共服务” 理论基础上分析人力资源公共服务平台的运行机 制，尝试寻找到一条在新公共服务理念指导下构建服务型政府、构建服务型人力 资源行政部门以及服务平台的路径。 传统的公共服务构筑于传统的行政管理模式之上，局限于政府承担的责任， 严格限制其他主题进入公共服务运作领域。 但公共服务的质量往往难以满足社会 需求。 “服务型”政府要求必须要满足社会公共需要，能够提供充足优质公共产品 和公共服务。从本质上来看，公共服务型政府包含着有限、民主、公共、法制、 责任等核心要素，旨在纠正政府的“缺位” “越位” “错位”现象。因此，服务型 政府内在的包含了公共服务的内容。 20 世纪 80、90 年代，以罗伯特b登哈特(robertbdenhardt)为代表 的新公共服务理论实是在对传统公共行政， 特别是对新公共管理理论批判的基础 上建立起来的。 1、理论的主要观点 （1）服务于公民而非顾客。即公共利益源于对共同价值准则的对话协商， 而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应“顾客”的需求， 而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。 （2）追求公共利益。即行政官员必须致力于建立集体的、共同的公共利益 观念。这个目标不是要在个人选择的驱动下找到快速解决问题的方案，而是要创 造共享利益和共同责任。 （3）超越企业家身份，重视公民身份。与视公共资金为己所有的企业家式 行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共 利益就会得到更好的实现。 （4）战略的思考、民主的行动。既符合公共需要的政策和计划，通过集体 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 7 努力和协作的过程，能够最有效的、最负责任的得到贯彻执行。 （5）责任并不是单一的。公务员不应当仅仅关注市场，他们更应该关注宪 法和法律，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。 （6）服务而非掌舵。即公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实 现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭他们。 （7）重视人而不是生产率。即公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重 所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作， 他们最终就更有可能获得成 功 。 2、新公共服务理论的学术价值和实践意义 （1）新公共服务理论是公共行政学政治途径范式的继承与发展。从研究内 容上看，新公共服务强调民主、公民权、公共利益，这和公共行政学政治途径旨 在强调的民主精神、平等、公民参与是一致的。从研究方法上看，新公共服务和 公共行政学政治途径都采用后逻辑实证主义的研究方式，重价值判断和规范原 则，反对过于依赖实证主义和经验主义。新公共服务的发展主要体现在它是在新 的时代背景下产生的理论，融合了学科发展的最新成果。一方面，它对新公共管 理的批判更系统、更合理，对新公共管理运动中的问题和不足看得更清楚。另一 个方面，它吸收了政治学、管理学、社会学新的发展成果，甚至从新公共管理中 肯定并吸收了有益的成果，比如公共服务“共同生产”的方法论。 （2）新公共服务理论是公共行政研究范围从政府善治转向公共治理的标志 新公共服务通过对公民权的强调和对公民教育的重视， 对人的价值特别是公 民道德的宣扬，使其具有鲜明的公共治理理论的特点，是政府行政向公共行政尤 其是公共治理转变的重要指导理论。 （3）新公共服务理论对公共治理实践中的社会关系产生深远影响 新公共服务理论，改造了政府与社会之间关于人及人性的看法，特别是为行 政官员和公务员、政府人员和民众之间的关系，政府行为的本质提出了新的视角 和理论。登哈特指出，公共行政官员所采取的行动基于所依据的假定和原则的类 型不同而明显的有所差异。如果假定政府行动的前提和职责在于公共利益，那么 所采取的措施、反应就会不同，反之亦然。 1 deleon, linda and robert b. denhardt.2000. “the political theory of reinventing.” public administration review 60(2):89-97. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 8 3、新公共服务理论的启示 新公共服务理论所倡导的公民主权、公共利益至上、责任政府、民主行政以 及人本主义理念，是发展公共服务和建设公共平台的理论基础之一。 （1）从管制导向到服务导向，建立充分回应民众要求的服务型政府 建立一个公共服务型政府，意味着政府应该“把公民的需要和价值放在决策 和行动的首要位置上” ,肯定公共利益在政府服务中的中心地位； “必须更加关 注市民的需要和利益，并对这些需要和利益做出回应” ,增强公民的参与性和政 府的回应性。 （2）强化政府官僚的责任意识，积极推行责任行政 市场经济要求政府积极发挥“看得见的手”的调节职能和责任，而民主政治 下的政府也必然是责任政府，政府只有真正履行其责任时才是合法的。强化政府 及其官僚的责任意识，积极推动责任行政。一方面，政府要承担其应有的政治责 任、行政责任、法律责任和道德责任。另一方面，也要通过强化保证政府责任实 现的责任控制机制和制度安排，强化对行政权力的监督和约束。 （3）树立人本主义的服务理念，正确处理政府与公民关系 新公共服务理论强调，要重视与公民之间的关系，要尊重公民。要形成良好 的公共利益表达机制，建立政府与公民间的积极互动关系。 （4）改革公共服务供给机制，实现服务主体多元化 新公共服务理论认为，在公共服务领域要打破政府垄断，引入竞争机制。政 府公共服务生产的多元化， 除政府之外的私人部门或者第三部门均可成为公共服 务的生产者。可以是纯公共产品由政府部门提供，准公共产品可以通过政府补贴 的方式由政府和私人混合提供、 也可以用合同外包的方式由第三部门或私人部门 提供。同时也要注意加强政府监管。 对我们人力资源行政部门而言，要从真正贯彻落实科学发展观，在思想上树 立起“公民为本” 、 “以人为本”的理念，进一步强化服务意识。公共服务平台的 建设必须以满足公民的公共需要和个体发展为目的， 以维护各类人力资源群体的 美珍妮特v丹哈特，罗伯特b丹哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵m.丁煌等译,北京:中国人民 大学出版社，2004:21. 美珍妮特v丹哈特，罗伯特b丹哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵m.丁煌等译,北京:中国人民 大学出版社，2004:25-26. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 9 合法权益为保障。传统的全能型政府模式使政府管了许多“不该管” “管不好” 的事，造成了行政效率的低下。因此，政府一方面要将自己的职责严格限定在公 共领域，另一方面也要担当起弥补市场失灵的角色，提供私人和社会无力或不愿 提供的各类公益性质服务。在人力资源公共服务平台上，存在着两种性质截然不 同的资源配置行为，公共部门必须处理好公共服务与市场服务之间的关系。公共 服务与市场服务既要发挥各自的功能，也应实现“优势互补” 。公共服务的作用 应该体现在引导市场、补充市场，而不是排斥市场、替代市场上。关键是从人力 资源的实际需求和成长规律出发，在发挥市场配置资源基础性作用的同时，纠正 市场失灵，弥补市场缺陷，最大限度地服务好各类人力资源，并逐步形成公共服 务和市场经营性业务分开的有效形式。就我国国情和目前发展阶段而言，现在政 府完全退出市场、不干预市场还很难做到，关键是要认清方向把握好“度” ：政 府的哪些作为和干预是现阶段必须的，但长远是要退出的；哪些是现阶段和长远 都要退出的；哪些是现阶段很“弱”而长远是需要加强的；哪些是现阶段和长远 都必须坚持的。这是需要我们深入研究、用心把握的。同时，也要把平台的定位 融入上海的城市发展定位之中，通过创新平台运行模式，打破政出多门、条块分 割、资源分散的体制障碍，突破地域、行政、观念、体制的束缚。 三、研究的实际应用价值 上海人力资源公共服务平台的建设是在建设上海国际大都市、 建设长三角国 际人力资源大市场的大环境、大背景下进行的。 围绕建设国际大都市这一目标，上海正在积极加快国际人力资源港的建设。 通过立足政府职能转变，加强环境建设，做好人力资源服务的政策引导、协调服 务、监督规范等工作，健全相关的政策法规，为不同区域、不同所有制企业、不 同身份人力资源提供公平、高效、透明的政策环境。在公共服务中推行内容国际 化、标准国际化、理念国际化，为上海构建国际人力资源集散中心、市场化人力 资源配置中心和全球化人力资源信息中心提供有力支撑， 在公共服务中实现政策 聚焦、资源整合，建设优质高效的人力资源服务体系。 围绕建设长三角国际人力资源大市场这一目标， 上海作为长三角区域发展的 龙头，根据中央和国家战略部署，要在推动长三角地区、长江流域社会经济发展 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 10 中做出引导和垂范。 上海人力资源公共服务作为中心城市综合服务功能的一个专 业子系统，通过拓宽服务空间，联接长三角地区主要城市的人力资源服务中心， 发挥公共服务资源共享、政策协调、制度衔接和服务贯通等社会功效，形成优势 互补、互融共进的合作机制，促进长三角城市群联手提供服务，促进人力资源异 地求职和异地流动更为方便，促进“人力资源流”在长三角地区良性循环，建成 长三角国际人力资源大市场的融合， 进一步适应带动周边地区发展及联动长三角 的需要，进一步推动长三角人力资源资源开发的整体建设。 人力资源服务作为既是专业服务又是基础服务，成为上海建设现代化国际大 都市和上海新一期人力资源高地的重要智力保障。随着社会主义市场经济体制的 不断完善和行政管理体制改革的不断深入，如何构建新型的人力资源公共服务体 系，已经成为政府人事部门面临的新课题。特别是上海的经济已经历了“要素推 动发展阶段”和“投资推动发展阶段” ，正面临着“创新推动发展阶段” ，这就要 求加快人力资源资源的开发利用，构建一个有效的人力资源公共服务平台是上海 建设创新城市的内在需要。目前，上海正在建造人力资源服务平台大厦，这是人 力资源公共服务的一个“物理平台” 。平台本身是一个综合和集成的概念，一个 好的资源调动和服务聚焦的平台，将有效开发服务功能，优化服务流程，提高服 务效率，形成良好的社会效应。因此，本文认为，要高度重视人力资源公共服务 平台的建设，并纳入提升城市综合服务功能的大格局中进行谋划。要努力改变市 场服务和公共服务两个领域发展不平衡情况，除了保质保量进行“物理平台”的 硬件建设外，更要注重平台的功能开发和机制开发，以平台建设为契机，提高人 力资源的公共服务质量，提升公共服务水平，加强公共服务领域建设，促进人力 资源服务业加快发展，更好地为“四个中心”建设提供人力资源保障和智力支持。 第三节 国内外研究现状和发展趋势 一、国内研究的现实和理论观点 我国自二十世纪九十年代以来， 国内各种市场机制的引进促进了社会经济的 发展。政府人事部门按照“管办分离、政事分开” 、 “市场经营和公共服务分开” 、 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 11 “切实加强公共服务” 的改革方向， 探索在坚持人力资源资源市场化配置的同时， 更好的发挥政府人事部门所属人力资源服务机构的公共服务职能。总体来看，已 经初步建立了人力资源公共服务体系框架。 人力资源公共服务体系的基本构成有 服务需求方、服务供给方和服务监管方等三方面要素组成。公共服务体系的主要 职能有社会管理服务， 如流动人事档案管理等； 公共信息服务， 如人才市场信息、 人事政策法规信息等；特殊群体就业服务，如为大中专毕业生、自主择业的专业 军人和失业人员开展就业指导和培训服务；社会保障服务，如代办社会保险、失 业登记和失业救助等；咨询评价类服务，如组织专业技术人员职称评审等；政府 授权或交办的其他业务，如人才引进、人才市场管理等。 从目前来看，我国人力资源公共服务机构发展相当迅速，首先，人力资源公 共服务机构的服务功能逐步增强。1993 年以后，各项人事服务的业务量逐年增 长。比如，1998-2006 年，人事代理从 83 万人，上升到 539 万人，增长约 549%； 档案管理从 140 万份增长到 893 万份，增长了 538%；举办人才交流会从 9.5 千 场增加到 35 千场，增长了 268% 。其次，各级政府对人力资源公共服务的投入 不断增强。 “十一五”期间，全国大多数省、直辖市、自治区都建设了超过 6000 平方米的人才市场公共服务设施 。第三，有关人力资源管理的监督管理体系逐 步健全。最后，对全社会人力资源开发的作用显著。如促进人才流动，为各地区 引才引智，积极帮助毕业生创业和就业，积极开展人才培训等。 但随着经济社会环境的变化，社会对人力资源公共服务的需求不断增长，特 别是在当今政府职能进一步转变，建设“服务型”政府的背景下，人力资源公共 服务的一些深层次问题以及由此引发的一系列人力资源发展瓶颈开始凸现。 其主 要表现是，人力资源公共服务质量不高，公共服务职能不清晰，人力资源公共服 务投入和供给不足以及公共服务的监管不到位。 二、国外研究的现实和理论观点 （一）新公共服务理论的主要观点 20 世纪 80、90 年代，以罗伯特b登哈特(robertbdenhardt)为代表 中国人力资源和劳动保障部.全国人才流动服务机构工作统计表.1993-2006. 中国人事科学研究院.我国人才就业公共服务体系建设研究.2006 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 12 的新公共服务理论实是在对传统公共行政， 特别是对新公共管理理论批判的基础 上建立起来的。 新公共服务理论建立在民主公权理论、社区和公民社会的模型，组织人本主 义和组织对话理论基础之上的，它提出公共行政的根本目的是在于“追求公共利 益” 。新公共服务的改革主张，首先，重新思考公民身份；其次，建构公民参与 渠道；最后，重建政府与公民之间的关系。相较于前面的新公共管理理论，新公 共服务模式存在着两个重大转变： 一是将改革目光从官僚制政府内部转移到了与 官僚制政府相连的政府政治制度上，是关涉到整个民主政治制度。二是从政治路 向出发的改革模式在指导理论上也从经济学、管理学转向了政治学。 （二）国外人力资源的社会管理与公共服务 西方国家在人力资源公共服务方面或多或少都受到了新公共管理和新公共 服务的影响。就目前来看，主要有两种不同的思路和政策选择，一面是坚持市场 至上的英美国家，另一面则是坚持社会至上的欧美国家。 在英美等发达国家，有关人力资源的社会管理问题，学界一直摇摆于简单的 政府与市场对峙的二分模式。要么强调发挥市场自身的调节机制，主张减少政府 的干预；要么强调加强政府对市场力量的管理，甚至为了实现社会目标而弱化市 场的自我调节功能。但就政府管理的实际运作情况来看，大都遵循了市场经济配 置资源的供需关系，建立和完善了与之配套的公共服务体系，制定了各自的调节 适于劳动力供给的人力资源政策以及维持人力资源发展的各项保障制度。 其实，无论是以英美为代表的新保守主义（也称新自由主义）思潮还是以瑞 典和奥地利为代表的社会合作主义思潮，它们都遵循了一个共同的政策主张，那 就是扩大普遍的公共服务投入。因为从整个国民经济发展的角度来看，人力资源 培养对经济增长起支援作用而非抑制作用。 人力资源政策作为整个社会福利保障 政策的一部分，不仅不会给国民经济的整体发展带来财政约束，而且会刺激国民 经济的持续稳定发展 。 一方面通过制定普遍的全面的人力资源发展和培训计划， 并以立法形式明确了人力资源政策的基本方向。在诸多政策当中，最为重要的途 径就是建立和完善政府主导型的培训机制。另一方面，从公共服务的目标出发， 西方国家提供的公共服务内容主要包括：提供就业指导和咨询业务；对特殊群体 米什拉.资本主义社会的福利国家.m.北京.法律出版社,2003.27. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 13 提供就业援助，包括退伍军人、青年劳动力和专业技术人员；收集、研究和发布 市场信息；提供中介服务、失业保险等服务 。 （三）发达国家人力资源公共服务平台建设的经验 西方发达国家的人力资源服务体系经过了几十年的发展， 建立了较为完善的 运作模式。因此，分析和考察它们的主要特征，会对建设公共服务平台起到借鉴 作用。 1、发达国家人力资源公共服务平台的信息建设 公共服务平台建设模式是指基础设施建设解决方案的实现途径，包括筹资、 建设、运营和管理方式等方面。在公共信息基础建设中，世界各国政府，特别是 各国的地方政府在能力上面临着种种制约，如 it 人力资源缺乏、基础设施不足、 资金压力过大和服务升级能力有限等等。 如何应对这些挑战是每个政府必须解决 的问题。如果完全由公共部门统一操作，政府显然无能为力。以出租方式向第三 方提供 it 应用服务的 asp 是在信息技术飞速发展的情况下出现的一种新型供 应商，它为一些资源不足的组织应对 it 时代的挑战提供了一种新的途径。 国外的信息基础设施建设侧重于宏观的整体建设，在其电子政府、信息化小 区，数据共享系统等信息化工程建设中就十分注重公共服务平台的建设。我国当 前着力发展的信息化公共服务平台基础设施，在国外绝大部分特别是其硬件部 分，是融入国家信息基础设施、电子政府、信息化社区等项目中实现的。因此， 国外的电子政务建设对我们有一些借鉴意义 信息基础设施建设从资金的筹集以及运作模式上可以划分为两种： 政府运作 和市场化运作。 （1）政府运作 政府运作是指在项目的筹建、运营以及管理等方面政府起主导作用。这种方 式主要应用于社会公共基础设施建设等基于社会效益的项目。 （2）市场化运作 市场化运作则是指通过企业或其他的投资主体来实施项目的运行及管理， 这 种方式主要是基于经济效益比较显著的项目。在当今市场经济高速发展的时期， 市场化运作已经显示了其调整资源投入、提升资源使用效率的巨大魔力，但是， 弗兰茨考夫曼.社会福利国家面临的挑战.m.北京:商务印书馆,2004.281. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海人力资源公共服务平台运行机制研究 14 面对社会公共服务领域，市场化运作虽然也有成功的案例，比如美国亚利桑那州 的交通驾驶执照发放系统的建设。州政府不拿一分钱，从系统的设计，硬软件的 购买，系统的集成，直到系统建成后的运行和维护，州政府都不出钱，一概由 ibm 负责。条件是 ibm 从每个驾驶执照的发放中收一个美元 。但是，从全世界 大多数国家的信息基础建设的成功案例看来，政府运作还是主要的运行模式。 2、发达国家人力资源公共服务平台建设的基本模式 政府运作具体到实施方式，又可以分为两种基本建设模式：自建和外包。 自建模式是指政府通过投资建设自己的主服务器和信息基础设施系统来实 现内部业务或公众服务电子化的一种建设模式。在该模式中，信息基础设施系统 的建设一般通过招标的方式委托第三方建设； 政府自己(也可能委托第三方)参与 维护、管理和更新；系统的产权属于政府。 外包模式是指政府以租赁方式获得第三方(应用服务提供商，即 asp)服务， 进而实现内部业务或公众服务电子化的一种建设模式。在这种模式中，从硬件平 台到应用软件，不是发生在政府本地的设施上，而是由所委托的 asp 提供，并 由 asp 进行维护、管理及更新；政府和公众通过网络获得服务。建设费用由政 府按租赁方式向 asp 支付。 （1）政府外包型 发达国家经过经济、效益、效能等诸多方面的评估、比较后，普遍采用了外 包的服务模式。有人形容外包服务就像使用水、电、煤气、道路交通等公用设施 一样方便，委托方购买的是一种服务。这种服务体现了信息技术深入到社会各个 领域之后，服务呈现了社会化和专业化。从美国、英国、德国、日本等国家的实 践来看，其建设及运行维护大多都是委托市场化的专业外包服务公司提供服务； 政府工作人员只承担行政管理职能，进行信息加工分析，提出对公众服务的项目 要求。 日本往往采取由中央到地方的统一招标推行方式解决信息化难题。