（公共管理专业论文）“三无农民”问题的现状、形成原因和对策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 = = ；= = ；= = = = = = = = = = = = = = ；= = = = = = t = = = = = = = = = 一： 摘要 随着我国工业化和城镇化进程的加快，征占农村土地的力度越来越大，失地农民 越来越多。农民失地后很容易陷入失业困境，生活失去出路。由于体制和管理等多方 面的原因，一部分农民失地又失业，还无社会保障，成了种田无地、就业无岗、低保 无份的“三无农民”。“三无农民”这一新的困难群体的出现给我们带来了许多亟需解决 的问题。城镇化进程的加快，耕地在不断地减少，因征地纠纷弓 发的上访已经成为很 多政府部门信访量中的大头，征地引发的矛盾和问题成为当前影响社会稳定的因素之 ，已影响到农村经济发展。失地农民的数量越来越多，因失地带来的问题也越来越 多，被征地农民的就业问题，被征地农民自身文化和技能素质较低，就业能力弱，就 业面临不少障碍；失地农民社会保障问题等等。本文对“三无农民”的现状、形成，对 失地农民存在的问题进行分析，提出保护农民的耕地，解决失地农民就业和社会保障 等相关问题的对策如下： ( 1 ) 尽量保护耕地。解决占地用地不合理不科学、过多过滥的问题：缩小征地范 围，改革征地补偿方式，控制征地规模：规范征地程序，加大土地管理执法力度；尽 快制定农村土地征用法。 ( 2 ) 明晰土地主体产权应尊重农村集体组织对土地的所有权，重新界定农村土 地的产权；变集体所有为村民按份共有。 ( 3 ) 要做好征地补偿工作。改进和完善征地制度；建立合理的征地补偿和利益分 享机制；实行多种形式的补偿；引入市场机制，让征地补偿全面到位：建立有关征地 补偿方砸的法律，依法落实补偿政策。 ( 4 ) 促进被征地农民就业。以发展促就业：建立再就业创新机制，健全就业服务 体系；加强对失地农民就业工作的领导，提供教育和技术培训的机会。 ( 5 ) 全面构建失地农民社会保障机制。 ( 6 ) 为失地农民提供法律援助和服务指导。 ( 7 ) 城乡统筹发展，保障失地农民的合法权益。 ( 8 ) 加强对农村基层组织的监督。 ( 9 ) 进一步提高部分领导干部的认识。 关键词：城镇化耕地减少“三无农民” 失地农民就业失地农民保障 华中科技大学硕士学位论文 = = = ；= ；= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = ；= = = = ；一= = = = = a b s t r a c t w i t ht h eq u i c k e n i n go ft h e p r o c e s so fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n - i z a t i o no fo u r c o u n t r y ，g r e a t e ra n dg r e a t e rt os o l i c i tt h ed y n a m i c so f c o n s t i t u t i n gt h er u r a ll a n d ，t h e r ea r e m o r ea n dm o r el o s t p l o w l a n dp e a s a n t s t h ep e a s a n t i s v e r ye a s y t of a l li n t ot h e u n e m p l o y m e n tp r e d i c a m e n ta f t e rl o s tp l o w l a n d ，l i f el o s e st h eo u t l e t b e c a u s es y s t e ma n d m a n a g e m e n t i nm a n y a s p e c t sr e a s o n ，p e a s a n tn o to n l yl o s tp l o w l a n da n dl o s eo n e sj o b ，b u t a l s os o c i a ls e c u r i t y ，b e c o m et h e f a r m e r st h a tt h e yh a v en o tt h et h r e er i g h t s t a k eo v e rt h e l a n df o ru s eo n e st h a td i s p u t ec a u s ea r ea sf o l l o w s ，t h ec o n t r a d i c t i o na n d q u e s t i o n t h a tt a k e o v e rt h el a n df o ru s ea n dc a u s eb e c o m eo n eo ft h ef a c t o r si n f l u e n c i n gt h es o c i a ls t a b i l i t ya t p r e s e n t ，h a v ea l r e a d yi n f l u e n c e dr u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t a n a l y s ei n ”t h ep e a s a n t s w h oh a v en ot h et h r e er i g h t s t h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h eq u e s t i o na n dr e a s o no f f o r m i n gi n t h i s t e x t ，a n d t h e n p r o p o s ep r o t e c t i n g t h ec u l t i v a t e dl a n do f p e a s a n t ，t h e m a i n c o u n t e r m e a s u r ew h i c hs o l v e sr e l e v a n tp r o b l e m s ，s u c ha sp e a s a n t se m p l o y m e n ti nt h el o s t p l o w l a n da n d s o c i a ls e c u r i t y ，e t c i sa sf o i l o w s ： ( 1 ) t r yo n e s b e s tt o p r o t e c tt h e c u l t i v a t e dl a n d s o l v eo c c u p a t i o no fl a n dt h e e x c e s s i v ep r o b l e mp a s s e st o om u c h , a tg r o u n du n r e a s o n a b l es c i e n c e s ；i tn a r r o w sr a n g eo f t a k i n go v e r t h el a n df o ru s er e f o r mt a k eo v e rt h el a n df o ru s ew a yo f c o m p e n s a t i n g c o n t r o l t h es c a l eo f t a k i n go v e rt h el a n df o ru s e ；s t a n d a r dt a k eo v e rt h el a n df o ru s ep r o c e d u r e ， i n c r e a s ee n f o r c i n gt h el a wi nl a n dm a n a g e m e n t ；m a k e ”r u r a ll a n da c q u i s i t i o nl a w ”a ss o o n a sp o s s i b l e ( 2 ) d i s t i n c tl a n d s u b j e c tp r o p c r t yr i g h t ，s h o u l dr e s p e c t t h er u r a lc o l l e c t i v ea n d o r g a n i z et h eo w n e r s h i pt o t h el a n d ，d e f i n et h ep r o p e r t yr i g h to ft h er u r a ll a n da g a i n ； c h a n g e a l lo f c o l l e c t i v ei n t ot h ev i l l a g e rt oo w ni nc o m m o na c c o r d i n g t oo n e ( 3 ) s h o u l dd ow e l la n dt a k eo v e rt h el a n df o ru s ea n dc o m p e n s a t ew o r k i n g i m p r o v e a n dp e r f e c tt h es y s t e mo f t a k i n go v e rt h el a n df o ru s e ；s e tu p r a t i o n a le x p r o p r i a t i o no fl a n d c o m p e n s a t ea n ds h a r et h em e c h a n i s mw i t ht h ei n t e r e s t s ；i m p l e m e n td i v e r s i f i e df o r m so f c o m p e n s a t i o n ；i ti n t r o d u c e s m a r k e tm e c h a n i s ml e ta n dt a k eo v e rt h el a n df o ru s ea n d c o m p e n s a t ea n dp u ti np l a c ea l l s i d e d l y ；i ts e t su p r e l e v a n tt ot a k eo v e rt h el a n df o ru s ea n d c o m p e n s a t et h el a w so fr e s p e c ti m p l e m e n tt h ep o l i c yo fc o m p e n s a t i n gi na c c o r d a n c ew i t h i l 华中科技大学硕士学位论文 t h e l a w ， ( 4 ) p m m o t ea n dt a k eo v e rt h el a r 心f o ru s eap e a s a n to b t a i ne m p l o y m e n t u r g et o o b t a i ne m p l o y m e r i tw i t hd e v e l o p m e n t ；s e tu pa n dr e e m p l o yi n n o v a t i v e m e c h a n i s m si s s o u n dt oo b t a i ne m p l o y m e n ts e r v i c es y s t e m ；s t r e n g t h e na tp e a s a n to f l o s tp l o w l a n dl e a d e r w h o e m p l o y m e n t w o r k ，c h a n c et oo f f e re d u c a t i o n a n dt e c h n o l o g yt r a i n i n g ( 5 ) s t r u c t u r ep e a s a n t ss o c i a ls e c u r i t ym e c h a n i s m i nt h el o s tp l o w l a n da l l 。s i d e d l y ( 6 ) o f f e rl a wh e l p i n g a n ds e r v i c eg u i d et ol o s tp l o w l a n dp e a s a n t ( 7 ) t h e 口0 0 1i nu r b a n a n dr u r a lr l e a si sd e v e l o p e d ，e n s u r e t h el o s tp l o w | a n dp e a s a n t s l a w f u lr i g h t sa n d i n t e r e s t s ( 8 ) s t r e n g t h e n t h es u p e r v i s i o nt ot h er u r a lg r a s s r o o t so r g a n i z a t i o n “ ( 9 ) i m p r o v e s o m el e a d i n gc a d r e s u n d e r s t a n d i n g f l x 曲e r k e y w o r d s ：c i t i e s a n dt o w n s i z a t i o n t h ec u l t i v a t e dl a n dr e d u c e 8 t h ep e a s a n t sw h oh a v e n o p l o w l a n d a n dn o j o b a l s on os o c i a ls e c u r i t y l o s tp l o w l a n dp e a s a n t s o b t a i ne m p l o y m e n t l o s tp l o w l a n dp e a s a n t so b t a i ns o c i a ls e c u r i t y 一 n i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：多乙乏云 日期：辨年q - 月2 ，f 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密口。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者签名：欠么云 指导教师签名 日期：如碑年 月纠日 产玲。百 日期：三p 年t 月z 日 华中科技大学硕士学位论文 引言 耕地，是农民最根本的生产资料，也是农民最基本的生活和福利保障。年年岁岁， 亿万中国农民在其上播种着梦想，收获着富足。干百年来，农民和土地是不可分割的关 系。然而中国改革开放的实践证明，农民不断从土地上剥离出来才是中国现代化的出 路。城市化是农民乃至整个社会实现小康的一条道路，大部分农民逐渐失去土地，也 是一种历史的必然。城镇的铺开，改变着土地上千百年来不变的生产方式，也剥离出 一个新的社会群体：失地农民，并随之迅速扩大。说是农民，他们已经没有土地；说 不是农民，他们却在城市的边缘徘徊。刚刚失去土地这条生存底线的他们希望能和城 市人一样获得工作机会和杜会保障来支撑起未来的生活，但由于种种原因他们却得不 到应有的工作机会和社会保障。 近几年，征占农村土地的力度越来越大，失地农民越来越多，据统计，目前中国 失地农民总数在4 0 0 0 万人左右。由于体制和管理等多方面的原因，一部分农民失地又 失业，还无社会保障，成了种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，他们生活 在城市的边缘，主要依靠土地征用费过日子。由于中国有着几千年漫长的农业文明， 这样的社会形态也就决定了农民社会意识形态具有特殊性，他们的土地情结不会随着 城市化、工业化的迅猛发展而一夜之间转变。特别是他们中的一部分除了在土地上的 劳作外，别无其他谋生手段，一旦失去土地不仅会造成经济生活的断层，而且会更深 层地带来心理不安，尤其是再就业无岗、保障无份，这一新的困难群体对社会稳定就 有着不可低估的影响。 关注我国城市化进程中的这一敏感问题，提高公共管理水平，推动社会快速协调 发展，这也是我们这些攻读公共管理硕士学位的学员们应该重视的课题。 华中科技大学硕士学位论文 1 “三无农民”问题的现状 据权威部门统计，改革开放以来，全国非农建设占用耕地达3 4 0 0 万亩，失地农民 超过4 0 0 0 力1 人。由于法律法规的某些缺陷，多征滥占农民耕地并严重侵犯农民权益的 情况时有发生，每年还要新增2 0 0 多万人，其中因失地而失业的农民估计不低于1 2 0 0 万人l l j 。部分失地农民，因为多种原因成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农 民”，生活在城市的边缘，成为新的困难群体，他们在就业、社会保障等方面享受不到 有关政策。我国耕地在不断减少，失地农民的数量越来越多，因为征地导致失地农民 问题越来越突出。为了掌握“三无农民”生活现状，我于2 0 0 3 年1 2 月1 3 日至2 月2 5 同首先在河南省驻马店市郊区进行了失地农民就业现状抽样调查，然后在失地农民中 对无就业人员生活现状进行调查，同时本人查阅了有关“三无农民”问题的现状资料。 1 1 对失地农民就业现状抽样调查 本人在河南省驻马店市郊区老街乡、相林乡、驻马店市高新技术开发区进行了失 地农民就业现状抽样调查。在6 个村委l o 个村民组共抽查1 0 0 户，调查1 9 9 5 年以来 的耕地被占用后失地农民就业现状。在所抽取的1 0 0 户农民家庭中人1 2 13 9 2 人，户均 3 9 人，其中劳动力2 5 3 人，户均2 5 人。原有耕地面积5 4 7 2 亩已全部被占。在1 0 0 户调查户中，有1 9 3 名劳动力已经就业，6 0 人闲置在家。在已就业的劳动力中，有1 7 5 人是自主择业，1 8 人是安置就业。从分布的行业看，有7 8 人外出务工，1 1 5 人在本地 就业，在本地就业的劳动力从事第一产业的有1 0 人，第二产业2 3 人，第三产业1 6 0 人。在调查的1 0 0 户失地农民中，认为收入减少的有3 7 户，认为人均收入比失地前增 加的有5 8 户，认为失地前与失地后持平的有8 户。 1 2 在失地农民中对无就业人员现状进行了调查 抽查的1 0 0 户失地农民家庭6 0 位无就业人员分柿在4 1 户，每户平均1 5 人。6 0 位无就业人员中老街乡1 8 人、相林乡3 0 人、驻马店市高新技术开发区1 2 人，对6 0 位无就业人员分布在4 1 户进行了失业情况统计。在4 1 户中家庭劳动力部分失业的有 华中科技大学硕士学位论文 3 3 户，失业人数4 1 人，在3 3 户中认为人均收入减少的有2 4 户，认为人均收入比失 地前增加的有5 户，认为失地前与失地后持平的有3 户。全部失业的有8 户，失业人 数1 9 人，8 户中有2 户是因主要劳动力患病无法从业，有3 户靠征地补偿费度f i ，有 3 户劳动力年龄偏大难以找到工作。在8 户中认为人均收入减少的有7 户，认为失地 日口与失地后持平的1 户。6 0 位无就业人员中4 5 岁以上的有3 6 人，3 0 岁至4 5 岁之间 的1 0 人，3 0 岁以下的1 4 人。在6 0 人中，小学以下文化程度有3 8 人，初中文化程度 的有1 9 人，高中文化程度的有3 人。据调查，失地无业农民大都是年龄偏大的，文化 程度较低的。 1 3 失地失业农民生活面临的困难及要求 据调查，总体上失去土地后农民的收入里增长趋势，大部分失地农民心态都比较 平和，觉得征地是城市化建设和经济发展的需要，都能够正确对待，予以理解和支持。 但是有一部分农民认为耕地被占用对自己的经济补偿不合理，而且兑现也不及时。据 调查所抽查的1 0 0 户失地农民均无参加城镇医疗保险和最低生活保障，部分以土地为 生的农民认为失去土地等于断了他们血脉，失去了自己及子孙后代赖以生存的生活来 源，担心将来生活遇到困难没办法解决。一些老年人和因病丧失劳动能力的人，认为 失去土地后再就业的可能性较小，他们担心将来生病住院没有钱，子孙后代没有生活 柬源。失去土地后已经就业的农民担心就业不稳定，怕再一次“失业”，将来的生活来 源没有保障。在调查过程中，我与失地后收入下降的部分农户进行了谈心，倾听了他 们的意见和想法：他们希望生活困难问题能得到有关部门重视和关心：他们认为仅靠 土地补偿费不能长期维持全家的生活，希望有关部门能够帮助解决劳动力就业的问题， 以保证有稳定的收入；由于文化水平有限，又不懂技术，不知道搞什么致富项目，希 望政府部门能无偿提供再就业培训的机会，掌握一技之长取得谋生之道；他们有的想 发展养殖业、经营第三产业，缺少资金、技术，希望给予扶持帮助，如发放优惠贷款， 政府部门给一些优惠政策，免费技术指导；他们最担心的养老保险和医疗保险的问题， 希望有关部门在今后征用土地过程中，对失地农民应区别对待，对那些只以土地为尘 的农民应以土地换取养老保险、医疗保障，以土地换取就业机会等各种形式解决他们 的后顾之忧。 华中科技大学硕士学位论文 = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = ；= = = = = = = ；一= = ： 本人查阅了大量的资料，了解到全国各地失地农民的现状，尤其是失地无就业农 民的生活现状。 1 4 因为征地引发的矛盾和问题越来越多 虽然农民离开土地不仅可以为经济社会发展破解瓶颈，拓展空间，而且也符合农 民的利益，但事实上绝大部分征地，农民都是不情愿的，甚至十分反对，因征地纠纷 引发的上访已经成为很多政府部门信访量中的大头，征占地引发的矛盾和问题成为当 | j 影响社会稳定的因素之一。2 0 0 3 年，全国各地在征地过程中暴露出来的突出矛盾和 问题越来越多，因征地问题引发的信访居高不下，各地因征地矛盾而激发的群体事件 时有发生。2 0 0 3 年上半年，农业部收到的农村土地问题来信增长了1 7 2 ，尽管上半 年发生非典疫情，来人上访仍增加了1 0 。因为圈地而引起的上访自不必说，而对耕 地的浪费更令人震惊。国土资源部执法监督局常嘉兴副局长透露，2 0 0 3 年上半年，全 国发现各类土地违法行为超过1 0 万起，涉及土地面积3 9 1 3 3 公顷，其中耕地1 9 4 0 0 公顷，2 0 0 3 年国土资源部受理的8 0 0 0 件群众上访，涉及非法占地和征地补偿安置的 占六成以上。2 0 0 2 年，国家信访局就受理土地征用的初信初访4 1 1 6 件，大部分聚焦在 农民的失地失业问题上。同年上半年，国土资源部接受群众反映征地纠纷、违法占地 的问题，就己占信访接待部门受理总量的7 3 ；其中4 0 的上访人诉说的是征地纠纷 问题，这里面又有8 7 反映的是征地补偿安置问题。【2 l 在征地工作中，不尊重农民的 知情权、补偿标准过低且不完全到位、不妥善安置失地农民等问题相当严重。有些政 府没有把好公平关，不仅土地征用补偿标准偏低，而且又没有社会保障措施配套，使 失地农民不断上访。失地农民生活在城市的边缘，在就业、医疗、子女上学、社会保 障等方面享受不到有关政策，涉农收费有些地方却仍然有，成为新的困难群体，导致 失地农民问题越来越突出，上访案件增多，己影响到城乡社会稳定和农村经济发展。 1 4 1 失地农民的数量越来越多 有专家估计，目前全国失地农民的数量可能超过4 0 0 0 万人。上世纪9 0 年代开始， 全国兴起大办丌发区的热潮，最高峰时达8 0 0 0 多个。当时全国每年流失的耕地数量在 1 0 0 0 万亩以上，人为的征占大约为5 0 0 万亩，如果按当时人均2 亩左右，失地农民就 4 华中科技大学硕士学位论文 是个很大的数。1 9 9 6 年开始，中央严令限制新增征用土地，并且要求土地总量平衡， 这样每年大约是2 0 0 万3 0 0 万亩征占土地，如果按照大多数被征地区人均l 亩耕地左 右的事实，每年就有2 0 0 多万失地农民l j j 。此外，一些地方为了账目平衡，采取到其 他地方买指标的方式征地，还有一些地方化整为零，把国务院爿。能批的权限搞到县一 级就能批，动辄数百亩上千亩，甚至数平方公里。也就是说，最近一些年，耕地流失 的速度是惊人的，但由于实际操作中的混乱，在统计上反映不出来。目前失地农民的 范围越来越大，在城市化发展比较快、开发区建设比较多的浙江、广东等省份，失地 农民的问题早就有所表现。例如义乌市，地处浙江中部，1 9 9 5 年义乌的城市化率仅为 1 8 ，而到2 0 0 3 年已达到5 0 以上。近年来，随着交通、能源等基础设施的建设以及 城市化的推进，中西部地区的失地农民问题也越来越突出，失地农民因此出发达地区 的局部社会问题扩展为全国性的社会问题。改革开放2 0 多年来，我国有近3 亿农民实 现了身份的转变，到2 0 0 2 年，我国的城市化率已达3 7 ，十六大规划2 0 2 0 年我国城 市化率将达到或超过5 0 ，这意味着未来十多年，有接近2 亿农民将转变身份【4 j 。其 中通过城市化土地征占来实现农民转变身份将成为主要方式，将来失地农民会越来越 多。 1 4 2 因失地带来的闻墨越来趣多 1 4 2 1 被征地农民的就业问墨 在城市化的早期，失地农民的问题并不严重，因为国家的安置方式包括了就业安 鼹，这在计划经济年代非常有效，农民能够很快在国营企业内转为工人身份。随着时 问的推进，市场经济建设带柬了企业用工方式的市场化，政府再也无法采取就业安置 的办法把农民“塞”进企业，失地农民的出路问题于是突出起来，逐渐演变为一个令人 关注的社会问题。 从好多调查材料看，被征地农民就业面临不少障碍。一是自身文化和技能素质较 低，就业能力弱。掘统计，被征地农民中小学以下文化所占比例较大，高中、中专及 高中、中专以上所占比例较小；有一技之长的不多；尤其年龄在4 0 岁以上的农民，他 们多以农业生产为主，外出打工没人要，经营无门路，做生意既没本钱又没经验，从 事其它行业又缺少技术，就业问题十分突出。二是信息服务渠道不畅。农村劳动力供 华中科技大学硕士学位论文 给与市场岗位需求信息不能得到及时的反馈和对接，从而直接影响对被征地人员的就 业指导与职业培训，影响城乡一体化劳动力市场体系的形成。三是就业激励机制不健 全。被征地农民大量失业，除了被征地农民自身原因、用地者缺乏社会责任外，有些 政府也缺乏有效的扶持政策来促进被征地人员就业、自谋职业和自主创业，如税费减 免、技能培训、资会扶持等：四是缺乏一套象促进城镇下岗职工再就业那样的目标责 任体系。 10 4 2 2 失地农民养老保障问题 土地是农民最重要、最基本的生产资料和经营载体，它扮演着农民经济来源和社 会保障的双重角色。失去了土地，就意味着失去了社会保障。在城市化进程中，不少 失地农民处于失业状态，由于其医疗保障水平低，且养老方式等也发生了变化，失地 农民的社会保障问题已成为经济发展中的新问题。被征地农民失地后，政府在医疗、 养老保险，享受城市的最低生活保障等方面为农民考虑太少。而且被征地农民的文化 素质和劳动技能普遍不高，参与市场竞争能力差，对市场的应变能力有限，一旦失去 土地，也就失去了最基本的长期生活保障。货币安置能减轻政府和用地单位的工作量 和安置带来的压力，失地农民往往从眼前考虑，也容易接受。加之部分农民缺乏长远 打算，往往在短期内把有限的安置费消费完，“坐吃山空”，相当一部分人落到了生活 无着落的困境。但事实上有限的安置补助费根本无法解决大多数失地农民的长期稳定 生活出路问题。 6 华中科技大学硕士学位论文 2 “三无农民”的形成原因分析 2 1 随著城镇化进程的加快，耕地在不断减少 目前，我国人均耕地在世界上处于低水平，只有1 5 9 亩，不到世界人均耕地的一 半。我国是一个农业大国和人口大国，1 2 。5 亿人口只拥有世界耕地面积的7 ，全国 已有6 6 6 个县( 区) 人均耕地低于联合国粮农组织确定的0 8 亩警戒线。同时，随着 城市化和工业化的发展，耕地不断被占用，我国耕地逐年减少。从1 9 4 9 7 1 9 8 0 年，3 0 年净减少耕地2 2 0 0 万亩，而1 9 8 1 7 1 9 9 5 年的1 5 年中，净减少耕地超过8 1 0 0 万亩。 其中，在“六五期间，平均每年减少耕地7 0 0 万亩，“七五”为4 0 0 万亩，“八五”为5 0 0 万亩。其中，1 9 8 6 年至1 9 9 5 年，全国非农建设占用耕地2 9 6 3 万亩，平均每年占用 近3 0 0 万亩，而实际占用耕地数可要比统计数多的多。1 9 9 7 年和1 9 9 8 年分别减少 2 0 3 万亩、3 9 4 万亩；1 9 9 9 年虽然通过开发、复垦和整理，全国增加了6 0 7 6 万亩耕 地，但除去建设用地和生态退耕后，全国耕地仍净减6 5 4 9 万亩。耕地资源是经济发 展中不可替代的生产要素，是农业生产中最重要的生产资料。农业是国民经济的基础， 耕地是基础的基础。我国城市化进程中已占用了太多的耕地，而且各种建设占用的大 多是城市周围地势平坦、区位优越、水源充足、土壤肥沃的耕地。如近年来迅猛发展 的小城镇，其新增建设用地8 0 以上为扩展周围用地，6 0 以上面积为良田沃土。据 国土资源部统计，1 9 8 7 年到2 0 0 1 年，全国非农建设占用耕地3 3 0 0 多万亩，近七成是 政府用行政方式征占土地。仅2 0 0 2 年，我国耕地面积又比上年减少了1 3 2 ，建设用 地净增加了4 0 9 万公顷，增加的建设用地中，占用耕地1 9 6 5 万公顷。2 0 0 3 年全国耕 地净减少3 8 0 6 1 万刮5 1 ，这一数字让人震惊。 2 2 在农村土地被征用中存在一些问题 2 2 1 土地征用过快，失地问曩严峻 按照全国土地利用总体规划纲要，1 9 9 7 年至2 0 1 0 年全国非农业建设占用耕 华中科技大学硕士学位论文 = = = = = = = = ；= g = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = 一一- = 地控制指标2 9 5 0 万亩。然而，仅1 9 9 7 年至2 0 0 1 年就已占用了1 3 5 1 力- 亩，占4 5 8 。 按照这一速度，这个指标到2 0 0 5 年就要用完。以上用地都是合法审批征用数据，还不 包括违法征地。具统计前些年违法征地数量占用地总量的2 0 - 3 0 以3 2 ，有些地方甚至 达到8 0 6 1 。 2 2 2 征地补偿标准偏低，难以维持长远生计 一方面各地补偿标准由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一样而相差悬 殊，另外一方面，补偿标准制定过低，绝大多数农民不满意。农户家庭得到的所有土 地征用费总额。农户认为偏低。补偿标准偏低是失地农民“闹腾”最主要的原因，有的 地方甚至到了土地一动，农民就闹的严重局面。有人统计，平均每亩耕地补偿费只有 1 万多元，仅相当于普通公务员一年的工资收入。一些地方在征地过程中，还变着法 儿地侵害失地农民利益。如采用低价补偿的土政策，或对农民集体土地占而不补等。 现有的补偿方式大都是“买断式”一次性给付，由于农民本身理财能力和投资能力偏弱， 加上偏低的征地补偿标准，失地农民难以维持长远生计。 2 3 现行征地制度有一定的问题 现行征地制度是形成失地农民问题的一个重要原因。本人走访失地农民和信访部门 发现，在失地农民反映的问题中，要求加大补偿安置力度固然是他们的迫切愿望，但痛 况征地中的诸多问题、重重黑幕，要求修改制度、惩治腐败却占到了信访内容中的绝大 部分。无论制定过低的补偿标准，随意截留、分配补偿款，低征高卖，还是明目张胆借 土地搞腐败，其背后的一个共同点是，漠视农民的利益。农民是与土地关系最密切的 群体，为何在土地的交易过程中，处在最被漠视的地位，现行征地制度存在问题a 2 3 1 法律规定不完备，导致征地不规范 2 3 1 1土地蕾理法在征地范圈上有缺陷 宪法明文规定，我n i 地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种 足农民集体所有，还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可 以依照法律规定对土地实行征用【7 1 。这里的土地，显然指集体所有土地。而土地管 理法则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用因有 华中科技大学硕士学位论文 = = = = = 2 = = = ；= 自= = = = = = = = = = = = = ；= = _ 土地。”喁l 这样土地管理法将宪法规定的范围从公共利益的需要，扩大到包括 非公共利益需要一切用地项目，这与宪法精神有出入。由于法律规定上的不完备， 在征地实践中就难免不出现土地征用权滥用的问题。这样许多人错误地认为，农村土 地属集体所有，农民只有承包经营权，土地卖与不卖，卖多少价格，农民没有发言权， 村集体说了算，代表村集体的村干部说了算。 2 3 1 2 在征地程序上存在问题 在征地程序上，农民作为所有者完全处于被动和不平等地位，从士地征用的认定， 到补偿费的确定和劳动力的安置等，一切都由政府和用地单位说了算，很少让农民直 接参与征地的全过程。所谓“征地公告”，实际是叫农民到指定单位办手续的“通知书”， 因为土地管理法实施条例规定，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。 就是说，“公告”之后，不管农民有什么意见，不管对社会的长治久安会造成什么影响， 都可以先征地。 2 3 2 现行征地榭度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权 农村土地承包法第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集 体所有的，出村集体经济组织或村民委员会发包。”明确了农民集体是农村土地的 所有者，而农民是农民集体的成员，相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处 分权。但现行征地制度在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺 了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的集体土 地所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。国家发展与改革委员会中国小 城镇改革发展中心副主任袁崇法指出，失地农民问题实际上暴露的是中国的土地 制度问题，土地对农民来说就是财产，但现行的征地补偿方法并不把它当财产来 看待，这就是最大的矛盾。在农用地转为建设用地的过程中，农民希望更多地用 市场机制来解决，这样可以对土地的所有权、使用权、处置权等财产权能够得到 充分的尊重，利益能够得到保障。但是现行的征地办法仍沿用计划经济时代的行 政占用方式，具有强制性、垄断性，把农民排斥在土地利益分配体系之外，失地 农民的利益受损、失去保障等问题由此产生。 9 华中科技大学硕士学位论文 = = ；= = = = = = = = 口= = = = = = = ；= ；= g = = ；2 = = = = = = = = 一= 一2 3 3 现行土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理 土地是农民的命根子，而土地补偿安置费用农民的话来说是“保命钱”。土地 管理法规定，对征地农民的补偿，按前3 年农业的平均产值来计算，征用耕地 的土地补偿费用为该土地征用前3 年平均产值的6 至1 0 倍，安置费为4 至6 倍。 但是，近几年农产品价格不断下降，农产品出现卖难，按法定标准算出来的补偿 标准太低，根本不能解决失地农民的长远生计。这种测算办法对农民缺乏说服力。 第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。现在的城郊农村，农业已不是传统意 义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型 农业，土地产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比，以传统农业产值为 依据的土地征用价格必然是偏低的。第二，征地补偿标准末包含土地的增值部分。 农地一经征用，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，现行征地补偿标准 却没有考虑增值因素。按照马克思的地租分配理论，级差地租增值部分应当由土 地所有者和征地者共同所有。 2 4 土地主体产权不明晰 我国现行与土地有关的宪法、农业法、土地管理法、土地承包法、村民委员 会组织法等5 部法律，均明确规定农村土地归农民集体所有。现行法律规定的土 地集体产权实际上是个笼统的概念，因为集体产权性质的农村土地在现实中直 被当作公共品对待，在征地过程中尤其是如此。作为公共品，在消费上就有一种 不排他的性质，也就是说谁有权力谁就可以到土地上分一杯羹。这样，在现实中 土地的征用往往失控。当前许多地方打着公益旗号征地，转手又卖给企业的现象 屡见不鲜，把农民排斥在土地增殖利益分配体系之外。在集体所有制下，“谁”真 币拥有土地，实际上是不明晰的。农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集 体土地的“人入有份”的成员权，但并不拥有按份分割农地所有权的权利，农民“入走 权失”，“退出权”被剥夺。“集体产权”的这种特征，使得集体与农民在权益关系上往往 很模糊。多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至相当一部分农村基层 干部和县乡领导认为农村土地是国家的，想怎么处置就怎么处置，没有人对耕地负责， 以致于占用耕地时随意性很大。 华中科技大学硕士学位论文 2 5 失地农民的就业问题没有得到妥善解决 随着工业化、城市化步伐的加快，农村土地被大面积征用。如何帮助和促进被征 地农民充分就业，全国各地虽然在积极地探索，但成效不显著。实现失地农民的充分就 业，是失地农民实现身份转变的根本点。就业是失地农民最好、最根本的保障。由于 历史的原因，失地农民在劳动力市场的竞争劣势不言而喻。因此，无论从社会正义角 度，还是从现实客观需要出发，政府在失地农民就业问题上应给以重视。但是有些地 方却没有能够做到，在调整产业结构上为失地农民想的不够多；政府没有给失地农民 创造更多的就业机会；在加强对失地农民的就业培训以及思想观念的转换方面做的还 不够好，整体素质提高的不明显，没有从根本上解决他们的生计问题。 2 6 政府为失地农民在劳动社会保障等制定的制度不健全 失地农民有平等就业和选择职业的权利，有平等取得劳动报酬的权利。但是有些 地方政府在失地农民中没有体现出这种原则，社会上还存在各种就业和工资歧视。失 地农民生活福利公平原则也没有体现出来，失地农民应有平等享受社会保障的权利， 有平等的在城市中生活且享受城市福利的权利。但是目前，社会保障的对象基本上是 以城市职工为主，失地农民基本上得不到社会保障，即使有一些社会保障的内容涉及 到失地农民，但在实际的操作中往往含糊不清。甚至，很多失地农民最基本的生活权 利都得不到保证。政府本来应该在失地农民中体现出这种原则，逐步完善对于失地农 民的社会保障制度，承担起政府应该承担的那部分责任。但是，由于目前经济能力所 限，失地农民的社会保障不可能一步到位。同时没有相关的法律来约束企业行为，保 证企业必须完成对于失地农民生活的基本保障。在观念上，城市中的居民和企业对于 失地农民有排外思想，这样只会进一步加深与失地农民之间的矛盾，失地农民的生活 环境会更加恶化。 2 7 部分基层干部思想认识存在一定的问题 在被征用土地的地方，有一部分经济相对发达，农民出路相对多一些。于是，在 些干部心目中就产，圭了这样一种想法：农民反正有地方赚钱了，土地有无也无关紧 华中科技大学硕士学位论文 要了，土地买卖后，分给农民多一点少一点都没有关系。这种认识成了土地出让过程 中农民利益得不到保证的思想根源。然而，从实际情况看，尽管被征用土地的地方有 不少农民进入二产、三产，脱离了土地不再从事农业，但是这绝非全部，有相当一部 分农民仍然无法迅速找到出路，即使暂时有地方打工的或有经营项目的，也深为长远 的生活依靠而忧虑。并且，说到底，农民能从土地以外的地方赚到钱，是农民分享社 会进步成果的体现，并不能取代他们在土地升值后应享受的权利。面对农民，少数领 导干部有恃无恐的另一个思路是，农民是弱势群体，一盘散沙，再闹腾也没有大名堂。 另外，部分领导干部急于搞形象工程，或者是利益的驱动，把低征高卖取得的利益作 为地方的“第二财政收入”。 华中科技大学硕士学位论文 3 解决“三无农民”问题的对策 党中央、国务院对失地农民的问题极为关注。国务院总理温家宝同志在2 0 0 3 年初 的中央农村工作会议上特别强调“要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补 偿，妥善安排好失地农民的生计”。2 0 0 4 年3 月5 日，温总理在十届全国人大二次会 议上作政府工作报告时指出“要实行最严格的耕地制度，依法加强耕地管理，坚决制止 乱占滥用耕地”；“抓紧解决农村土地征用中存在的问题”；“在农村土地征用中要严格 控制征地规模，依法按规划和程序征地，及时给农民合理补偿，切实保护农民合法权 益。”十届全国人大二次会议将征地补偿写入宪法，明确提出，国家为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。这次修宪关于对土地 征用制度的修改，将“以人为本”的理念注入其中，引入“给予补偿”原则，高度重视了 农民的切身利益和对农民土地权利的保护。伴随着这次修宪对土地制度的完善，新一 届政府也把“峰决制止乱占滥用耕地“完善土地征用程序和补偿机制”，作为当前工作 的着力点。近年来，中央相关部门，对征地制度改革的试点、失地农民问题的调研， 也一直在继续，各地陆续出台了一些改革措旌，积累了一定的经验。如何解决失地农 民的问题，如何保护好农民的耕地，如何落实补偿政策，如何促进被征地农民就业、 对失地农民的安置，如何安置