（公共管理专业论文）上海市违法建筑整治策略研究——以上海市闵行区为例.pdf

摘要 违法建筑整治是市政管理中一项艰巨的工作。违法建筑整治工作是一场关乎 城市运行秩序的“战斗”。笔者试图以上海市闵行区违法建筑及其整治的客观现 状为审视的基点，剖析违法建筑屡禁不止的各种诱因，探讨违法建筑内在的利益 传导动因，揭示违法建筑对社会发展与人民生活的巨大危害，着眼于上海市违法 建筑整治对策研究，由此，期翼基于反思式的比较研究，能为上海市的违法建筑 整治工作提供一条可行的有效的途径。 论文主体分为五个部分，除结语部分外，各部分的论证结构为： 第一部分主要探讨违法建筑的定义及范围界定。为全文论证对象违法建 筑厘清概念并明确界定要素，由此引申出违法建筑基于多种分类标准的类型描 述。 第二部分以上海市闵行区为考察蓝本，从两个方面进行现状描述：一是违法 建筑存在状态的现状，二是违法建筑整治的现状。前者在对闵行区城市化地区、 城乡结合部、农村地区违法建筑类型及分布的分类现状考察基础上，概括了违法 建筑存在的特点，揭示了违法建筑对生活品质和社会和谐安全的巨大负面影响； 后者介绍了当前违法建筑整治的决策与制度情况，从违法建筑整治机构权限设置 与部门协调现状，过渡到对违法建筑整治的反应力和执行力的考量。最后对违法 建筑进行了趋势分析。 第三部分主要从对违法建筑产生的历史背景解读、违法建筑整治法律盲点的 探索、违法建筑管理的缺陷探讨、违法建筑的经济利益根源剖析四个方面深入分 析违法建筑产生、扩散、蔓延的深层次原因以及违法建筑整治中存在的各种问题。 第四部分是在现状描述和原因剖析的基础上，针对违法建筑整治中存在的问 题，从两个层面提出了对策措施。从原则上的把握、法规上的对比、思想上的认 识、法律上的完善、权限上的厘清和流程上的理顺上提出策略研究方向，从而解 决决策力的问题；从发现方式、经济制裁、部门协同、市场调节等方面开展行动 研究，从而期望解决违法建筑整治的执行力问题。最后阐述了对上海市闵行区违 法建筑整治的对策构想。 违法建筑整治不可能一蹴而就。我们考察违法建筑及对其整治工作的现状， 分析违法建筑产生、蔓延的各种主客观因素，其目的是反思现有的政策存在的问 题，反思现有的法律法规体系存在的问题，反思在违建整治执法中存在的问题， 为改进违法建筑整治政策，完善相关的法律法规体系，规范执法行为，增强违建 执法的成效提供一些决策参考和建议。 关键词：违法建筑整治策略 a b s t r a c t r e c t i f i c a t i o no f i l l e g a lc o n s t r u c t i o n i saf o r m i d a b l et a s ki nt h em u n i c i p a l a d m i n i s t r a t i o n t h er e c t i f i c a t i o nw o r ko fi l l e g a lc o n s t r u t i o ni sa “f i g h t o nt h eu r b a n o p e r a t i o no r d e r a n a l y s i si sp e r f o r m e do nt h ev a r i o u sc a u s e so fr e p e a t e de m e r g e n c y ， b a s e do nt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fi l l e g a lc o n s t r u c t i o ni nm i n h a n gd i s t r i c t t h ep a p e r f o c u s e so nt h es t r a t e g i e so ft h er e c t i f i c a t i o no fi l l e g a lc o n s t r u c t i o ni ns h a n g h a i ，b y i n v e s t i g a t i n gt h ei n t e r n a la g e n t s o ft h e p r o f i t t r a n s m i s s i o na n dr e v e a l i n gt h e t r e m e n d o u sh a z a r do fi l l e g a lb u i l d i n go nt h es o c i a ld e v e l o p m e n ta n dp e o p l e s l i v i n g h o o d 。t h ea u t h o rw i s h e st oo f f e raf e a s i b l ea n de f f i c i e n tw a yt or e c t i f yt h e i l l e g a le o n s t r u c i o no fs h a n g h a i ，b yt h ec o m p a r a t i v er e s e a r c hw h i c hb a s eo nt h e r e f i e c t i o n t h em a i nb o d yo f t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s e x c e p tt h ec o n c l u s i o np a r t ， t l l ef f a m e w o r ki s ： p a r ti - t h ee x t e n s i o nd e f i n i t i o na n db o r d e r l i n eo fi l l e g a lc o n s t r u c t i o n i tm a k e sa c l e a rp i c t u r ef o rt h eo b j e c to ft h er e s e a r c h i l l e g a lc o n s t r u c t i o nf o r t h e ni t d e s c r i b e st h et y p e so f i l l e g a lc o n s t r u c i o ng r o u n d e do ns e v e r a lc l a s s i f i c a t i o ns t a n d a r d s p a r ti i t h ec u r r e n ts i t u a t i o nd e s c r i p t i o nb a s e do nt h ei n v e s t i g a t i o ni nm i n h a n g d i s t r i c ti nt w oa s p e c t s o n ei st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h ee x i s t e n c es t a t e so fi l l e g a l c o n s t r u c t i o n t h eo t h e ri st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h er e c t i f i c a t i o no fi l l e g a l c o n s t r u c t i o n t h ef o r m e rs u m m a r i z e st h ee x i s t e n c ec h a r a c t e r i s t i c so fi l l e g a l c o n s t r u c t i o na n dd i s c o v e r st h eh u g en e g a t i v ei n f l u e n c eo np e o p l e sl i v i n g h o o da n d s o c i a ls a f e t y ，w h i c hi sb a s e do nt h ei n v e s t i g a t i o no ft h et y p e sa n dt h ec l a s s i f i c a t i o n s i t u a t i o no ft h ed i s t r i b u t i o no fi l l e g a lb u i l d i n gi nm i n h a n gd i s t r i c t t h el a t t e r i n t r o d u c e st h ec u r r e n tp o l i c ya n ds y s t e mo nt h er e c t i f i c a t i o no fi l l e g a lc o n s t r u c t i o n ， f r o mt h ea u t h o r i t ys e t t i n go f t h er e c t i f i c a t i o nd e p a r t m e n to fi l l e g a lc o n s t r u t i o na n dt h e c u r r e n tc o o r d i n a t i o ns i t u a t i o nb e t w e e nd e p a r t m e n t s ，t ot h ec o n s i d e r a t i o no ft h e r e a c t i o nc a p a c i t ya n dt h ee x e c u t i o nc a p a c i t yf o rt h er e c t i f i c a t i o no fi l l e g a lb u i l d i n g f i n a l l y ，a nt r e n da n a l y s i so f i l l e g a lc o n s t r u c t i o ni sm a d e p a r ti i l - t h ea u t h o ra n a l y s e sf o u rp o i n t sf o ru s ，t h e ya r e ：1 ) t h eh i s t o r yb a c k g r o u n d f o rt h ee m e r g e n c yo fi l l e g a lc o n s t r u c t i o n ，2 ) t h eo d y s s e yo ft h el a wb l e n ds p o to ft h e r e c t i f i c a t i o no fi l l e g a lc o n s t r u c t i o n , 3 1t h ed i s c u s s i o no ft h el i m i t a t i o nd u r i n gt h e p r o c e s so f i l l e g a lc o n s t r u c t i o na d i m i s t r a t i o n , a n d4 ) t h eo r i g i no f t h ee c o n o m i cb e n e f i t o fi l l e g a lc o n s t r u c t i o n a c c o r d i n gt ot h ea n a l y s i s ，a u t h o rt r i e st om a k eu su n d e r s t a n d i i t h ed e e pr e a s o nw h yi l l e g a lc o n s t r u c t i o ne x i t s ，d i s p e r s e sa n do v e r s p r e a d s ，a n dt h e e x i s t e n tp r o b l e m sd u r i n gt h er e c t i f i c a t i o np r o c e s s p a r ti v a c c o r d i n gt ot h ew o r d sa b o v e ，t h ea u t h o rb r i n g sf o r w a r dt w ol a y e r so f t h es t r a t e g i e s d e c i s i o n m a k i n ga b i l i t yc a nb ei m p r o v e db ym o r ec o n s i d e r a t i o ni n g r a s p i n gt h ep r i n c i p l e ，c o m p a r i n gt h er u l e s ，c o g n i z i n gt h et h o u g h t s ，p e r f e c t i i n gt h e l a w sa n dc l a d l y i n gt h ea u t h o r i t i e sa n ds t r a i g h t e n i n gt h ef l o w s ；a n dt h ee x e c u t i o n a b i l i t yc a nb er e s o l v e db yt h er e s e a r c ho nf i n d i n gm e t h o d s ，e c o n o m ys a n c t i o n s ， d e p a r t m e n t sc o o p e r a t i o n ，m a r k e t i n ga d j u s t m e n t ，a n ds oo n a tl a s t ，t h ea u t h o r p r o v i d e sh i sb l u e - p r i n to f c o n q u e r i n gt h ei l l e g a lc o n s t r u c t i o np r o b l e m st ou sb yl i s t i n g s o m es t r a t e g i e s a n y w a y t h er e c t i f i c a t i o no fi l l e g a lc o n s t r u c t i o nc a n tb ea “o n e d a yb a t t l e ”a l l t h ew o r kt h ea u t h o rd o n eo nt h i si s s u e ，s u c ha st h ec u r r e n ti n v e s t i g a t i o no fi l l e g a l c o n s t r u c t i o na n dt h er e c t i f i c a t i o nw o r k ，t h ea n a l y s i so ft h es u b j e c t i v ea n do b j e c t i v e f a c t o r so nt h ee m e r g e n c ya n dt h eo v e r s p r e a d i n go fi l l e g a lb u i l d i n g s ，i so r d e rt or e f l e c t t h ee x i s t i n gp r o b l e m so ft h ec u r r e n tp o l i c y ，t h el a w sa n dr u l e s s y s t e ma n dt h e e x e c u t i o np r o c e s so fi l l e g a lc o n s t r u c i o n t h et h e s i sa i m st op r o v i d es o m er e f e r e n c e s a n ds u g g e s t i o n sf o rg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k e r st oi m p r o v er e l a t i v ep o l i c y ，p e r f e c t r e l a t i v el a w sa n dr u l e ss y s t e m s ，r e g u l a t et h eb e h a v i o r so fe x e c u t i n gt h el a w s ，a n d e n h a n c et h ee f f e c t so f e x e c u t i o n k e yw o r d s ：i l l e g a lc o n s t r u c t i o n r e c t i f i c a t i o n s t r a t e g y i i i 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除文中己经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均己在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名：日期：2 0 0 7 1 02 0 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在 解密后适用本规定 学位论文作者签名： 日期：2 q q ! ! ! q 1 2 q 每钏噜 导师签彤笏 f 日期： 2 0 0 7 1 0 2 0 l 绪论 1 i 研究的背景 2 0 1 0 年，上海将迎来举办“世博会”的大好机遇，这次世博会的主题是“城 市，让生活更美好”，体现了新世纪经济与社会发展观的重大创新，寄托了人类 梦想的城市应该是注重人与人、人与自然和谐共处的城市。长久以来，上海人民 用自己勤劳的双手建设了一个美好的城市。值此大好机遇前，我们应该把上海建 设得更为美丽和谐。但是，违法建筑在上海的蔓延，正在侵蚀破坏这个城市的和 谐面貌，违法建筑不仅在普通居民区存在，还逐渐向别墅区和农村地区发展，违 法搭建行为日渐成为上海城市管理中的一个顽症。 违法建筑及其整治问题已经成为城市建设和管理的热点话题之一，日益进入 各方视角。城市管理是都市政策的核心领域之一，而对违法建筑的整治自然也成 为城市管理的题中之意。城市空间资源配置及发展，亦需要一定的规划指导和行 政管理。因此基于城市建筑物的有序管理以及城市发展、美化的需要，对违法建 筑的整治就成为必然，其整治理由，笔者概括为三点：第一、违法建筑占用国家 的土地资源，不利于城市长久发展：第二、违法建筑破坏了城市的整体规划，对 城市美观产生负面影响；第三、违法建筑存在严重的城市安全隐患，使都市建筑 管理无法纳入有序状态。 依法整治违法建筑已成为上海市城市管理中的一项重大举措，成为打造优良 人居环境、实践执政为民宗旨的具体行动，日益受到社会的高度重视和关注。 1 2 研究的意义 上海是一个国际大都市，频繁的国际交流客观上要求上海的城市管理走在时 代的前列。违法建筑现象，是社会经济发展到一定历史阶段的必然产物。随着经 济的快速发展、城市化进程的加快，违法建筑越来越成为城市脏、乱、差和交通 堵塞的重要原因，也是市民举报和媒体曝光的热点问题。尤其是城郊结合部，受 拆迁补偿利益驱动的影响，违法建筑呈现出疯狂增长态势，能盖房的地方都在盖， 甚至出现了“礼拜天工程”、“夜间工程”，一个节假日、一个晚上就能突击盖 起违法建筑，增加了违法建筑整治的难度和成本，影响了城市的发展。 当前，上海市违法建筑整治越来越限于僵局，违法建筑发生率非常高，但进 入行政管理程序，即行政机关运用违法建筑的管理制度对其进行处理的违法建筑 并不多，违法建筑进入诉讼程序的更是风毛麟角。同样的违法建筑，处于城市化 地区和处于农村地区，甚至位于同一路段与相同形态的违法建筑，其处理方式会 产生完全相异的结果。 本文通过对上海市闵行区违法建筑整治情况的研究，在分析违法建筑现状的 基础上，探讨违法建筑整治实践中需要考虑的各种因素，重新审视现行违法建筑 整治和管理制度，并提出针对性的建议，目的是摆脱目前违法建筑整治僵局。通 过本研究，为上海市违法建筑整治贡献出微薄的力量。 1 3 违法建筑概述 1 3 1 违法建筑的界定 1 、违法建筑的一般认识 任何一个建筑从法律的角度看，都会有合法与违法之分，而从其使用期限和 结构性质看有临时性建筑和永久性建筑之分。上述的说法是从两个不同的角度来 说同一个问题，其本质不管是临时性建筑还是永久性建筑，都必须要取得必要合 法的手续，否则应一律视为违法建筑。 因此，违法建筑成为一类理解宽泛的现象，如果建筑物没有或者不符合建设 工程许可证，该建造的建筑物就是违法建筑；如果建筑物不符合某些安全、技术 规则，该建筑物就成了违法建筑；把老虎窗改造成阁楼，若未经许可，该阁楼就 成了违法建筑；在公共交通要道上搭建建筑物，则该建筑物就成了违法建筑；装 修房屋，敲毁房屋的承重墙，该房屋就转变成违法建筑；在河道、海塘范围内建 设的建筑物就是违法建筑；临时建筑超过许可期限，便转化成为违法建筑；客观 上，违法建筑现象的产生与对违法建筑进行管理的众多法律、法规、规章有关。 2 、违法建筑的学术界认识 违法建筑的概念，在法律上的界定比较宽泛，散见在部门法和众多的行政法 规中，各行政管理部门根据自行管理要求和特点，没有专门的法律对其加以界定。 学术界对其的认识主要有以下一些内容：对违法建筑的列举主要分散于房地、规 划、国土、水务、绿化、建设、市政、消防、公路等部门。 违法建筑的界定，存在标准把握的问题：搭建到什么程度才能算是严重影响 城市规划的违法建筑，如何判定违法建筑，这个界线还需要明确。在上海市的有 关法规中，不管是上海市住宅物业管理规定还是上海市城市规划条例， 对于“违法建筑”的表述都是同样的概念。因为土地国有，所以，无论是法人还 是市民，若要建造建筑物、构筑物，就需要获得政府部门一系列的许可：土地使 用许可证、规划许可证以及施工许可证等，没有这些许可证的一切建筑物都是违 法建筑，不管是哪个人哪个部门建造的，也不管建在哪里。 我国宪法规定我国土地是国家所有制，建筑物的业主也只是拥有几十年的合 法使用权，无权对入住的房子和土地随心所欲地使用。如果城市规划明确是花园 草地的，那么就不能随意改变其本来规定的性质，规划中明确的房屋外形、高度、 2 外立面，也不能随意改动。因此，从上述违法建筑的涵义以及界定的范围，违法 建筑大体包括以下几个方面的建筑形态：。 ( 1 ) 未申请或申请未获得批准建设规划工程许可证，未取得建设用地规划 许可证和建设工程许可证而建成的建筑； ( 2 ) 违反建设工程规划许可证的规定建设的建筑： ( 3 ) 擅自改变了规划使用性质建设的建筑； ( 4 ) 擅自将临时建筑建设为永久性的建筑。 违法建筑最主要的特征就是不具有合法性，即违法建筑是不受法律保护的。 由于其违反了法律、法规的禁止性规定，在原则上不赋予当事人所有权，不能依 法进行产权登记。 违法建筑的界定还需要参照以下以下要素 ： 第一、从法律的角度来考量违法建筑的违法形态，可以认为违法建筑存在两 重违法属性：一是建设行为的违法性，属于过程违法，这是所有违法建筑都具有 的属性；二是建筑物本身的违法性，属于建设行为后果的违法性，这是一部分违 法建筑存在的属性，即当其对规划产生影响时，就存在了这一属性。 第二、对一个建筑物的违法性进行界定还需要从时间尺度上加以区分。按照 现在的法律或者规划方案来衡量，某个建筑物是违法的，但建设行为发生的时候 不存在相应的认定为违法建筑的法律约束要件，我们不能用现在的法律及其尺度 去溯及，所以，只有违法建造行为发生时的法律依据，才能确定为“违法建筑”。 第三、违法建筑的界定必须明确违反了那些法律的规定。建筑物违法性的认 定只能用法律的依据来作为其唯一的判定标准，决不能是部门的决定、长官的意 志。在违法建筑的定义中，严重影响城市规划的前提是该建筑物违反了相关的法 律法规，那么具体违法了哪部或者哪些法律的规定应该加以明确。 台湾地区对违法建筑的认识也比较宽泛。在台湾，违法建筑是这样定义的， 违法建筑系指一建筑物违反属于土地使用分区管制性质之区域计划法、都市计划 法以及属于建筑安全有关之建筑法与其下位之建筑技术规则等规范，以及属于防 火有关之“消防法”。台湾学者王泽鉴将建筑物的违法性概括为“程序违法建筑 和实质违法建筑”。他说：“程序违法建筑是指建筑物并未妨碍都市计划书，建造 者得依一定程序申领建筑执照；实质违法建筑，则指建筑物无从依程序辅正，使 其变为合法建筑物”。国 3 、本文对违法建筑的定义 。建设部，城市房屋权属登记管理办法第5 条和第2 3 条，1 9 9 7 年1 0 月2 7 日 。t ：g - 亮，物权法和“违章建筑一的界定与处理，建筑工业出版社，2 0 0 5 年1 月 。王泽鉴，民法物权，中国政法大学出版社，2 0 0 1 年版 3 考虑到违法建筑的广泛性，本文定义的违法建筑，主要是指违反法律、法规 在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反工程规划许可证规定建设 的建筑或采取欺骗手段骗取批准而新建、扩建和改建的建筑，严重影响城市规划 的建筑。 1 3 2 违法建筑的类型 一、违法建筑的种类 研究违法建筑的种类，目的在于通过分类比较的方法理清其违法的性质，从 而明确应由哪个行政机关进行查处，应适用叨5 个法律、哪个法条。对违法建筑的 分类最常见的是从表现形态上划分，可分为：未申请或申请未获得批准，未取得 建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑：擅自改变建设工程规 划许可证的规定建成的建筑；擅自改变了使用性质的建筑；擅自将临时建筑建设 成永久性的建筑。此种分类方法是一些地方法规、规章通常采用的方法，如1 9 8 7 年的深圳市人民政府关于特区内违章用地及违章建筑处理暂行办法、1 9 9 3 年的上海市整治违章搭建和违章建筑的若干规定就有类似的规定。 笔者认为，为了将违法建筑、违法建设行为及其它一些现象加以区别，可以 从下列方面加以划分： 1 、以所违反的法律性质为标准，可以将违法建筑分为违反土地管理法类型 的违法建筑和违反规划法类型的违法建筑。违反土地管理法类型的违法建筑，是 指违反土地管理法律、法规的违法建筑，从此类违法建筑存在的物理结构来看， 主要是指其平面上未经有权审批的土地管理部门批准或超过批准的范围的情形， 应有土地管理部门依照土地管理法律、法规的规定予以处罚。违反规划法类型的 违法建筑，是指违反规划法律、法规的违法建筑，从此类违法建筑存在的物理结 构来看，主要是指其立体结构上未经有权审批的规划管理部门的批准或超出批准 的范围的情形，应有规划行政主管部门依照规划法律、法规予以查处。但是，从 我国目前相关法律、法规的规定来看，国家级的立法只对城市规划制定了专门的 法律即城市规划法，该法明确只适用于“城市规划区”，而对广大的农村地区 尚无统一的全国性规划法。所以，在对违反规划法类型的违法建筑进行处罚时应 根据地域的不同适用不同的法律、法规，在对发生于农村地区的违法建筑不能直 接适用有关规划方面的法律。 2 、以违法建筑存在的地域为标准，可以将违法建筑分为城市违法建筑和乡 村违法建筑。所谓城市违法建筑是指建筑于城市规划区内的违法建筑。这类违法 建筑由于位于人口相对稠密的城区，往往表现出以下特点：以违法搭建即临时性 。国务院法制办农业资源环保法制司、建设部政策法规司、住宅与房地产业司编，城市房屋拆迁管理条 例释义，知识产权出版社，2 0 0 4 年版第7 2 页 4 建筑物、构筑物为主，主要影响城市市容。所谓乡村违法建筑是指建筑于广大农 村地区的违法建筑，这类违法建筑的特点是：以固定的违法建筑为主，主要是违 法土地管理法律，但违反规划法律的情形也已出现并呈增多趋势。当然，作这种 分类主要意义在于可以明确执法、管理工作的重点，但实际上随着我国城市化建 设进程的加快，违法建筑正在大量地出现在虽己列入城市规划区，但实际上在发 展程度上仍属于农村的地区，在这类地区违法建筑的存在仍呈现出乡村违法建筑 的特点。 3 、以违法建筑是否已实际建成为标准，可分为已建成违法建筑和在建违法 建筑。这里，对于“已实际建成”的标准可能会有不同的认识，一般认为，违法 建筑已完成结顶即为建成，并不要求完成违法建筑的装饰工程。作这种分类的法 律意义重大，应该引起我们的关注，因为发现时违法建筑是否建成直接关系到处 罚措施的选择。如果行政执法机关在发现违法情形时，违法建筑已实际建成，则 只能依法作出相应的处罚决定，而不能直接采取相应的强制措施，法律往往将对 已建成的违法建筑采取强制措施的权力赋予法院。如果行政执法机关在发现违法 情形时，违法建筑尚未建成，则相关的法律、法规赋予行政执法机关一定的采取 强制措施的权力。m l4 违法建筑整治的公共管理理论 西方城市管理理论有新公共管理理论、多元化要素理论、城市治理理论等理 论，但是从违法建筑治理来看，城市治理理论更具实践意义。学术界对城市治理 的研究最早始于2 0 世纪9 0 年代的政治与公共管理学者，此后，2 l 世纪初这一 问题引起了包括城市规划与地理学者、经济学者的广泛关注，渐成热点。城市治 理理论以新制度经济学、公共选择理论与博弈分析、城市可持续发展理论与城市 政治理论为思想渊源，对在全球化和信息化条件下的城市发展模式以及管理模式 进行了深入探讨，认为全球化的到来促进了地方化和城市化，促进了各城市之间 的竞争，赋予了城市崭新的角色，同时也给城市的发展带来了难题。可见，城市 治理的出现其实是以全球化的发展为背景条件的，是全球化促进了城市由“管理” 走向“治理”。 所谓城市治理理论，p i e r r e ( 1 9 9 9 ) 。认为是城市政府与非政府部门相互合作 促进城市发展的过程。h a r p h a n ( 1 9 9 7 ) 。也曾提到过城市治理中的城市市民社会。 格里斯托克( g e r r ys t o c k e r ，1 9 9 9 ) 则总结了各国学者对作为一种理论的治理 。徐文斌，违法建筑整治之法理探析，舟山市普陀区人民法院网，网址：b t t p ：f y p u t u o g o v c n ，2 0 0 6 年9 月 。杨戌标等，中国城市管理研究：以杭州市为倒，经济管理出版社，2 0 0 5 年1 2 月 彦同上 5 提出了五种主要观点。它们分别是： ( 1 ) 治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。 它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。 各种公共和私人机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不 同层面上的权力中心。 ( 2 ) 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和 责任方面的模糊性。它表明，在现代社会国家正在把原先由它独自承担的 责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越 多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间 的界限和责任便日益变得模糊不清。 ( 3 ) 治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力 依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个 组织必须交换资源、谈判共同的目标：交换的结果不仅取决于各参与者的资源， 也取决于游戏规则以及进行交换的环境。 ( 4 ) 治理意味着参与者最终形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个 特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政 府的行政管理责任。 ( 5 ) 治理意味着办好事情的能力并不局限于政府的权力，不限于政府的发 号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政 府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。 国内也有学者认为，治理的基本要素主要有：。合法性。政府权威被人们 自觉认可和服从。透明性。政府政务公开。责任性。管理人员和机构要履行 职责和义务。法治。法律面前人人平等。回应性。管理人员和机构要对公众 的要求做出回应。有效性。管理机构设置合理，管理程序科学灵活，降低管理 成本。 与西方城市管理理论相比，我国城市管理理论的发展相对滞后。受传统计划 经济体制影响，我国对城市管理学的比较狭窄，把城市管理等同于市政管理对城 市管理的职能以及城市政府的职能均不能准确界定，出现了“强调经济扩张而不 注重社会管理”，“重建轻管”，“建管不分”等现象和做法，越来越不适应现代城 市的发展。而我国现有的城市管理理论认为城市管理不仅指市政管理，也包括城 市中其他利益相关者对城市的社会、经济、建设等各方面活动参与和治理在内的 一个有机、系统的管理，城市管理贯穿于城市规划、建设和运行管理的全过程， o 杨戍标等，中国城市管理研究：以杭州市为例，经济管理出版社，2 0 0 5 年版，第3 5 3 6 页 。姜杰等，城市管理与竞争优势，科学技术出版社，2 0 0 3 年版，第1 5 页 6 城市规划和建设离不开管理，规划、建设完成后也离不开管理。“三分建设，七 分管理”正是体现了管理对于城市发展的重要性，其根本问题就在于加强管理。 由于城市管理理论一直是随着西方城市现代化实践的发展在不断创新的，因 此随着城市化形成的推进，我们应以西方先进的城市管理理念和理论为基础，积 极探索建立并完善合乎我国国情的城市管理理论。用以指导我国城市管理的实 践，使城市管理真正成为城市现代化的根本动力。 2 上海市闵行区违法建筑及整治现状 2 1 违法建筑的现状 2 1 1 违法建筑分类现状描述 上海市闵行区的违法建筑主要分布在城市化地区、城郊结合部和农村地区， 其表现形式、存在类型、用途性质各有不同。 1 、城市化地区违法建筑的主要类型及分布 ( 1 ) 城市化地区老违法建筑大多形成于2 0 世纪8 0 年代前后。主要类型为： 屋顶搭建住房、厨房等生活设施；在底层封闭围墙内或利用原房屋凹陷部位，搭 建、拼接、建造住房、厨房等生活设施；企业厂区内未批建设的各类用房；社区 确认权属用房以外部分尚未拆除违法建筑房屋等等。这些违法建筑除企业、社区 等法人集体用于生产经营外，多数为个人确因生活困难、住房紧张而搭建。 ( 2 ) 城市化地区新违法建筑，多为近年产生或j 下在发生。主要类型为：新 建别墅拼接、改造，擅自扩大建筑面积；破墙、破门、破窗改建或增扩原房面积。 以上违法建筑除破墙、破门、破窗行为多发生在沿街住宅底层，用于开店赢利外， 其他均有向新建别墅、高档住宅区发展、延伸的趋势。 2 、城郊结合部、农村地区违法建筑的主要类型及分布 ( 1 ) 城郊结合部的违法建筑泛滥趋势明显。由于城市化的进程快速推进， 以及经济的快速发展，越来越多的外来务工者源源不断地涌入，由此在城郊结合 部产生了巨大的租金低廉的简易住房的市场需求。当地居民响应了这样的市场需 求，无视法律法规的禁止，不断地搭建了大量的违法建筑供给出租，谋取大量的 租金收益。城郊结合部的违法建筑大量涌现，此风愈演愈烈，大有泛滥成灾之势。 ( 2 ) 农村新的违法建筑问题较为严重，始终在违建一拆除一再违建中循环 往复。其主要类型有：建新不拆旧；原址加层或拼接扩面；以危房名义翻建或推 倒重建；未批异地新建；企业以招商引资名义利用原房屋擅自扩面改建等等。以 上违法建筑多数集中在城郊经济相对繁荣的区域，集镇、集市、市场周边更为突 出，并呈现向更大范围扩散、蔓延势头。 以上海市闵行区为例，从表2 1 闵行区各镇、街道和工业区违法建筑统计表 中基本可以看出目前上海市闵行区违法建筑的分类情况。 表2 - 1 闵行区各镇、街道和工业区违法建筑统计表( 单位：万平方米) 类型 国有集农民住宅绿化河道总计 争岔 体土地 宅基地 小区 两侧 浦江镇1 0 7 91 2 2 40 5o 31 12 3 2 2 吴泾镇 6 5 。7】7 30 72 5o 2 8 6 4 马桥镇 3 6 73 6 7o 10 30 57 4 3 颛桥镇 6 2 42 1 50 83 1o 3 8 8 1 梅陇镇 5 2 53 62 31 1 0 19 2 莘庄镇 9 85 7o 9 0 70 21 7 3 七宝镇4 3 55 1 5o 90 10 19 6 1 虹桥镇 7 9 44 1 11 1o 3o 1 1 2 2 华漕镇6 7 8 1 1 2 o 3o 5o 98 0 1 江川街道 1 0 809 21o 3 2 1 3 古美街道 2 9o3 10 8 o 16 9 龙柏街道 1 7 8l 。l5 3 o 。70 22 5 1 工业区2 0 2 0 o 2o 50 82 1 7 合计5 7 7 43 4 4 52 5 41 1 94 9 9 6 4 1 图2 - 1 闵行区违法建筑分类现状图 ( 百分比) 从表2 - 1 和图2 - 1 中可以看出：阂行区的违法建筑主要集中在国有、集体土 园闵行区整治违法建筑工作领导小组办公室，闵行整治违法建筑工作简报，2 0 0 7 年第2 5 期 。根据表2 - 1 分析得出 9 地和农村宅基地上，两者总共占违法建筑总量的9 5 。其余的占5 。同时也可以 看出，闵行区的违法建筑总量是相当大的，总共9 6 4 万平方米，而且相当部分集 中在农村地区。 2 1 2 违法建筑现状特点。 1 、违法性 违法性是界定是否违法的标准。建设单位无视规划法，搞“边报边建、先建 后报”，虽然其中某些建筑工程也许与所在地区城市规划没有冲突，但未经城市 规划行政管理部门的批准，按规定核发“一书两证”，违反了城市规划法规定的 法定建设程序，因此也是违法建筑。 2 、建造的快速性 由于大多数违法建筑属于个体行为，其目的不是永久性居住，仅仅是以出租 获利为目的，因此设计结构简单，建造成本低廉，加上建筑材料充足，交通运输 快捷，施工要求不高，所以往往几天之内就可建成，而且大多利用双休日、节假 日突击行动，一旦发现，木已成舟，令有关部门防不胜防。 3 、存在的广泛性 在当前的生产力发展水平，城市居民的法律意识水平与城市规划管理水平 下，违法建筑在城市中普遍存在。在城市化地区、城郊结合部、农村，都有违法 建筑的存在；在工厂企事业单位甚至权利部门也有不少的违法建筑的存在；在高 档的别墅区，在旧公房小区，在新建商品房小区，在农村的私宅民房，都广泛分 布有成点成片的违法建筑。 4 、主体形式的多样性 市场经济使城市建设投资主体的多元化，利益主体的多样性和复杂性导致现 阶段违法建筑主体的多样性。从违法建筑行为的主体来看法人违法( 如企业、社 会团体、事业单位甚至有关政府部门违法) 与居民违法并存。( 见表2 2 ) 表2 22 0 0 7 年闵行区违法建筑违法主体分布情况表 违法主体违法建筑面积( 万平方米) 违法建筑百分比 政府、事业 2 2 1 72 3 企业 3 3 7 43 5 居民、农民个人 4 0 4 94 2 o 黄握瑜， 违法建筑诱发因素及其整治对策的探索以长沙市为例，城市问题，1 9 9 9 年第2 期 。阋行区整治违法建筑工作领导小组办公室，闵行整治违法建筑工作简报，2 0 0 7 年第1 9 期 1 0 2 1 3 违法建筑对生活品质和社会和谐安全的影响 大多数的违法建设设计水平低、品味差，与整体环境不相协调，不符合城市 总体规划要求和城市容貌标准，影响城市整体形象。破坏一个区域内建筑物的整 体性。 l 、引发邻里之间纠纷，激化干群矛盾，影响社会的稳定。由于违法建筑没 有严格按城镇建设规划实施，所以难免影响邻居的通风、采光、通行，从而引发 邻里之间的矛盾与纠纷，以至发展到“法庭上见”的地步，民事和刑事案件时有 发生。同时，一部分受地理位置限制无法搭建房子的居民，心理上不平衡，猜 疑干部从中拿了多少好处，指责他们无所作为。至于党员干部违法搭建的，群众 意见更为强烈。所有这些都很容易成为激化基层干群关系的导火线。容易引发群 体性事件，影响社会的稳定和团结。 2 、安全问题层出不穷。大多数的违法建设行为人为躲避有关部门的监督， 通常是偷偷摸摸争分夺秒进行抢建，抢时间进行突击建设，施工人员水平参差不 齐，建设工程质量无法控制和管理，带来了极大的安全隐患。另一方面，违法建 筑的使用者人员众多，并且使用人员流动性很大，身份复杂，很容易成为滋生违 法犯罪行为的温床，对社会安全构成不小的威胁。 3 、破坏规划管理秩序，扰乱社会生产生活秩序。不经批准擅自建设的违法 行为经常发生，特别是当违法建筑达到一定数量后，常常使集体和国有土地资源 大量流失和浪费。使审批的城市规划无法实施，规划审批的正常秩序就无法维持， 甚至会出现失控的危险，给规划管理造成较大的被动局面。 4 、违法建筑危害了法律所保护的社会秩序，给社会生活带来了消极影响， 部分违法建筑甚至堵塞了城市交通，破坏了城市的市容景观，阻碍了河道行洪， 侵占了人类赖以生存的耕地，其消极影响极为严重；违法建筑还直接冲击了合法 的房地产市场，扰乱了社会正常的经济秩序；违法建筑产生的巨大收益，国家却 几乎无法获得任何的税收，客观上扰乱了国家税收秩序。 5 、影响了政府威信、形象，法律尊严受到考验。国家诸多法律、法规白纸 黑字地明令禁止建造违法建筑，而一些违法建筑户堂而皇之地违法行为得不到及 时纠正，反而从违法行为中得到利益，造成违法有利、守法吃亏的局面，导致其 他人纷纷效仿，违法建筑愈来愈多，而守法公民则心态不平，有令不行、有禁不 止，恶性循环，造成连锁反应，导致了