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从公共管理社会化到公共的选择 一一基于高校后勤社会化进程中管理模式的探讨 内容提要 高校后勤社会化是高校办学体制的重大改革高校后勤社会化模 式直接影响到高校后勤社会化进程。本文回顾了高校后勤社会化的进 程；分析了当前后勤社会化存在的问题；指出制约后勤社会化的主要 因素：地区社会服务业发展程度、学校后勤服务水平和高等教育行政 管理钵剞；从公共管理的视角探讨了高校后勤社会化改革的新模式， 主张通过高校后勤管理体制从行政管理到公共管理、从公共管理的垄 断到公共管理的社会化转变，实现高校后勤的社会化变革 本文提出的高校后勤社会化改苹的新模式： ( 1 ) 借鉴( 新) 公共管理的理念和方法，深化高校行政体制改革， 推进高校人事、保卫、财务、资产管理，应用科研、科研管理等部门 的社会化、市场化 ( 2 ) 在高校后勤改制中导八第三部门，改变当前高校后勤大多转 制成立企业集团或后勤联合体，事企分离，企业化、市场化的单一模 式 ( 3 ) 运用公共管理的合作网络治理理论，提出高校后勤行政管理 部门、第三部门、企业和公众建立合作机制，共同管理高校后勤事物， 协调各方利益，公平与效率兼顾，谋求公共利益的最大化 倡导构建公共选择导向的社会合作治理模式，有效发挥政府组 织、第三部门，私人部门和公众等利益相关方的作用，建立公共决策、 平等协商、相互制衡，多方共赢的合作机制，探索具有中国特色的高 校后勤服务新模式 关键词 管理模式 第三部门 高校后勤社会化 合作网络治理 公共管理行政管理 公共选择 f r o mt h es o c i a l i z a t i o no fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o nt ot h ep u b l i cs e l e c t i o n s t u d i e so nt h em a n a g e m e n tm o d e lo ft h es o c i a l i z a t i o no ft h e u n l v e r s i t yl o g i s t i c s a b s t r a c t t h es o c i a l i z a t i o no ft h eu n i v e r s i t yl o g i s t i e si st h eg r e a tr e f o r mo ft h ew h o l e s y s t e ma n dt h ep a t t e r no fw h i c hw i l lh a v ed i r e c te f f e c to nt h ep r o c e s s t h et e x t r e v i e w e dt h ec o u r s e so ft h es o c i a l i z a t i o no ft h el o g i s t i c ，a n a l y z e dt h ep r o b l e m s i n v o l v e da n dp o i n t e do u tt h em a i nf a c t o r sw h i c hi n f l u e n c e di tt h ed e v e l o p m e n to f l o c a lc o m m u n i t ys e r v i c e s t h es e r v i c el e v e lo ft h el o g i s t i c sa n dt h es e n i o re d u c a t i o n a l e x e c u t i v em a n a g e m e n ts y s t e m f o r mt h ep r o s p e c t i v eo fp u b l i cm a n a g e m e n t ，s o m e n e wp a t t e r n sa r e1 i s t e da n dd i s c o u r s e df r o mw h i c hw ec o u l dr e a l i z et h es o c i a l i z a t i o n o fl o g i s t i c st h r o u g hi t s m a n a g e m e n ts y s t e m ，i n c l u d i n gt h et r a n s f o r m a t i o n f r o m e x e c u t i v em a n a g e m e n tt op u b l i cm a n a g e m e n ta sw e l la sf r o mt h em o n o p o l yo fp u b l i c m a n a g e m e n tt ot h es o c i a l i z a t i o no fi t 。 t h en e wp a t t e r n so fr e f o r m si nu n i v e r s i t yl o g i s t i c s ：1 ) d e e p e ne x e c u t i v es y s t e m r e f o r m sa n da d v a n c et h es o c i a l i z a t i o no fp e r s o n n e l ，s a f e g u a r d i n g ，f i n a n c i a la f f a i r s ， a s s e tm a n a g e m e n t ，o p e r a t i o n a ls t u d ya n ds c i e n t i f i cm a n a g e m e n tu s i n gc o n c e p t i o n s a n dm e t h o d so fp u b l i cm a n a g e m e n t 2 、e s t a b l i s ht h et h i r dd e p a r t m e n ti no r d e rt o c h a n g et h et e d i o u sp a t t e r no fs o e i a l i z a t i o na n dm a r k e tw h i c he x i s t sa se n t e r p r i s e g r o u p so ri n t e g r a lc o m p l e xn o w 3 ) w i t ht h et h e o r yo fc o o p e r a t i o nn e t si nt h ep u b l i c m a n a g e m e n t ，b u i l dc o o p e r a t i o ns y s t e ma m o n gl o g i s t i c e x e c u t i v em a n a g e m e n t d e p a r t m e n t s ，t h et h i r dm a n a g e m e n te n t e r p r i s e sa n dt h ep u b l i cs ot h a tt h e yc a nm a n a g e u n i v e r s i t yl o g i s t i c a f f a i r s t o g e t h e ra i m i n ga tm a x i m i z ec o m m o nb e n e f i t sb y c o o r d i n a t i n ge v e r ya s p e c ta n dp a y i n ga t t e n t i o nt oe q u a l i t ya n de f f i c i e n c y a d v o c a t et oa b s t r a c ts o c i a lc o o p e r a t i o nm a n a g e m e n tp a t t e r n sl e db yt h ep u b l i c s e l e c t i o nt oe x e r te f f o r t so ft h eg o v e r n m e n t ，t i mt h i r dd e p a r t m e n t ，t h ep e r s o n a l d e p a r t m e n ta n dt h ep u b l i c i nt h i sw a y , t h e r ew i l lb eac o o p e r a t i o ns y s t e mb a s e do n d e m o c r a t i cd e c i s i o n e q u a lc o n f c r e n c e 。i n t e r a c t i o na n dm u l t i - t r i u m p hw h i c hh e l p st o e x p l o r ec h i n a so w np a t t e r n so f u n i v e r s i t yl o g i s t i c s k e yw o r d s t h es o c i a l i z a t i o no ft h eu n i v e r s i t yl o g i s t i c sp u b l i cm a n a g e m e n t p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h et h i r dd e p a r t m e n tt h ep u b l i cs e l e c t i o n t h ec o o p e r a t i o nn e ts y s t e mt h em o d e lo f p u b l i cm a n a g e m e n t 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经 发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：e t 期 学位论文使用授权声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权保 留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子舨和纸质版。有权 将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅。有 权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索。有权将学位论文的标题和摘要 汇编出版保密的学位论文在解密后适用本规定。 学位论文作者签名：导师签名； 日期：日期： 第一章绪论 1 1 论文背景 高校后勤社会化是高校后勤改革的方向。改革管理体制和转换内 部运行机制是当前高校后勤改革的重点。高校后勤改革的社会化方向 已经提出了十多年，很多院校对此进行了大量的理论研究与实践探索， 积累了不少有益的经验，取得了不同程度的进展。大多数高校按照“小 机关、多实体、大服务”的思路积极稳妥地进行了尝试，为今后高校 后勤社会化的进一步改革奠定了基础。然而，除少数院校部分后勤服 务项目实现了真正意义上的社会化改革外。大多数院校还局限于内部 体制和机制上的局部性调整，仅仅是表面上的后勤社会化，计划经济影 响犹存，跳不出行政约束的框框，“大而全”、“小而全”、“诸侯割据” 的状态尚未从根本上打破。高校后勤的管理与经营相对于社会仍然足 封闭的。之所以造成这样的状况，不是高校后勤领导者不愿放开、搞 活高校后勤这块既有教育属性又具经济属性的领地，更不是不愿加快 社会化的改革步伐，而是高校后勤管理从行政福利型向经营服务型、 从计划体制到市场体制的转轨过程中存在着单靠高校本身无法自行 克服的深层体制性原因。 1 2 研究意义 目前，高校后勤滞后于教学、科研的发展，后勤管理服务不能满 足学校教学、科研的需求成为困扰和制约高校改革与发展的瓶颈。为 此，人们纷纷提出：高校后勤必须社会化。但是，高校后勤封闭型服 务模式、传统的管理理念、行政管理体制和管理方法已严重阻碍了后 勤社会化改革的进程。随着高等教育体制改革的深入，大学后勤管理 体制改革呈现出多样化的趋势，高校后勤改革进入了攻坚阶段，迫切 需要叛的管理理论和管理方法的指导，以开拓高校后勤改革的新局 面。我们要充分认识到理论创新、制度创新和科技创新的重要性和紧 迫性。加强高校后勤管理的理论研究一定能为后勤改革提供有益的启 不。 1 3 课题界定 用公共管理的理论和方法探讨高校后勤改革的新模式。 公麸管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它所关注的不 是传统行政强调的过程、程序和遵照上级的指示办事以及组织内部 取向，而更多的是关注取得的结果以及对结果的获得负个人责任。 公共管理与私人管理( 商业、企业) 存在着明显的差别。所谓私 人管理是指通过二者的比较，可以说明公共管理尤其是行政( 政府) 管理的特点。“公基”与“私人”的概念相对，表示国家、政府及其 他公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会 公众参与；是一个众人的事务领域。公共管理与私人管理的使命不同。 公共管理是为公共服务，追求公共利益：而私人管理以营利为目的。 公共管理的效率意识不强，政府部门的资金大部分来自财政拨款，政 府官员不必为利润担忧；私人管理则必须在市场中靠竞争赢得生存与 发展的机会。 公共组织是指以管理社会公共事务，协调社会公共利益关系为目 的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。 第三部门是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的 会费，民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、 无法或无意作为的社会公益事业从而实现服务社会公众，促进社会 稳定与发展的社会公共部门。 公共管理社会化是政府组织将其独自承担的职能转移给非政府 公共机构或私人部门，第三部门和私人部门将进入社会公共领域的核 心地带，提供公共物品和服务，承担更多的公共责任；公共管理的内 容将不仅仅是指由政府机构负责的公共事务，还包括由第三部门占主 导地位的社会公益事业以及公共部门与私人部门合作进行的公项 目。 公众是任何因面临某个共同问题而形成并与社会组织的运行发生 一定关系的社会群体。 公共选择是指政府组织、第三部门、私人部门和公众等利益相关 方共同选择公共组织和私人部门提供的产品和服务，并有权选择提供 服务的第三部门和私人部门，在竞争性选择中控制资源，得到明确质 量标准下的质量保证及服务。 1 4 研究方案： ( 一) 研究目的： 分析当前商校后勤改革的突出问题，探讨高校如何有效地进 行后勤社会化改革，提出高校后勤改革新的模式和发展思路。 ( 二) 研究的主要内容： 1 、当前高校后勤社会化的问题与困境 2 、公共行政与公共管理的比较 3 、第三部门与网络治理的高校后勤社会化途径 4 、 公共的选择 ( 三) 研究方法 1 、文献研究法利用图书馆、互连网检索收集相关资料，整 理、分析并归纳用于研究。 2 、比较研究法比较不同类型的高校后勤模式，分析他们 之间的不同特点，为高校后勤改革提供有益的例证。 3 、个别访谈法通过对后勤领导、工作人员、教师和学生 的个别访谈获取客观翔实的感性认识。 1 5 国内外研究现状综述 1 5 1 国内研究现状综述 长期以来高校后勤管理工作是在比较缺乏系统理论指导、更多凭 借传统经验的状况下开展的，研究高校后勤管理并使之科学化、理论 化，用以指导实践已成为一种迫切需要。 薛沛建，王长春等著高等学校后勤管理把现代管理科学理论 和方法运用到高校后勤管理中，介绍了管理科学、信息科学、行为科 学、公共关系学在后勤管理中的运用：涉及了高校后勤组织管理工作 目标与计划管理、总务行政管理、基本建设管理、财务管理与监督、 技术物资管理和服务公司管理等方面，并对高校后勤服务工作社会化 的方向，途径和步骤做了探讨，认为高校后勤工作社会化。是高校后 勤现行的行政管理体制逐步转变为经济管理体制，后勤服务工作逐步 交由社会相应的专门服务行业的过程。主要的观点：( 1 ) 高校自办的 后勤服务。随着现代化大生产的发展，最终纳入社会化生产服务的运 行轨道。( 2 ) 现存高校职能部门不能观望等待社会化的实现，应不断 自我改革、自我完善，成为多功能有竞争能力的社会实体，在具备了 社会化生产服务的运行机制的同时，自然地成为社会化的个组成部 分。( 3 ) 坚持后勤工作为教学，科研和师生员工生活服务的根本宗旨。 ( 4 ) 在高校后勤社会化过程中，无论是校内后勤经济实体，还是社 会专门服务行业，都应该服从高校领导的总体控制。 孙显元、蔡有智主编的大学后勤管理学认为大学后勤社会化 主要是指经济学的概念，是生产过程生产资料和产品的社会化，其中 包括后勤服务劳动，产品商品化，后勤服务的市场模式，后勤经营服 务部门的企业化，大学后勤市场生成的第一步是行政管理与经营服务 分开，第二步是要实现经营服务实体的企业化。即行政管理机制的转 换和经营服务机制的转换。转换经营服务机制是建立大学后勤市场经 济体制的中心环节，新的机制是自主经营自负盈亏，自我发展，自 我约束。 哈尔滨工程大学李培成2 0 0 2 年1 2 月中国高校后勤社会化改革 的调查与研究的调查报告提出了中国高校后勤社会化的取向是： 建立具有法入资格的经济实体，建立健全区域性服务基地，建立全国 型跨省的经济联合实体等结论，并提出了改革的发展目标和对策。 林健在中国高等教育发表的“从战略联盟的高度认识和实践 高校后勤社会化”一文中指出，两个以上企业以契约的形式结成松散 的战略伙伴，平等合作，优势互补，共同发展，实现双赢。 目前，我国高校后勤的改革，理论上大多是从政企分离，企业走 向市场的角度进行研究的。 1 5 2 国外高校后勤管理综述 高校后勤社会化改革是当前我国高等教育改革的重点，国外高校 后勤事务的运作方式与我国相比有许多不同的地方，其先进的服务系 统和管理体系值得我们借鉴和学习。 以德、英、法、美、日等五国为例，它们的高校一般不包揽后勤 事务，相当比例的后勤事务由社会团体和企业承担。它们或以合同、 契约形式参与，或完全自由参与，这五国高校后勤事务的运作模式十 分灵活t 大致可分为高校直接管理型、专门机构服务型、高校与专门 机构合作型。 ( 1 ) 高校直接管理型 以英、美国家的高校为代表，这些国家的高校设有专门后勤事务 管理机构。高校一般由1 名或若干名副校长负责后勤事务，并设有各 种服务机构，如英国高校设教学、总务、财务、基建、人事和安全6 个处，但高校大部分后勤事务由社会第三产业承担。 ( 2 ) 高校专门机构服务型 6 以法国和德国高校为代表，这些国家的高校后勤社会化程度较 高，高校不设后勤管理机构，后勤事务完全脱离学校由独立组建的专 门机构负责。专门机构可以自己承担高校后勤事务，也可以吸纳社会 第三产业参与。如法国学生后勤事务则全部由具有行政性质的国家公 立机构一大学事务中心承担。德国高等学校的后勤主要通过大学生服 务中心的机构来实旌，通常是一个中心辐射周边凡所大学的服务，中 心负责人由州政府任命。大学生服务中心相对独立于学校，负责学生 的住宿、饮食、教育资助、残疾人救助工作。这些后勤服务项目，大 学生服务中心可以自己直接承担，也可以吸纳社会第三产业参加，具 有较高的社会化程度，其中生活后勤完全由社会承担。政府用立法的 形式，确立大学生服务中心的权利、义务、地位，对大学生后勤服务 给予优惠政策、补贴、减免税。政府每年通过财务审计和项目评估来 确定第二年的经费投入量，有效地起到主导和调控作用。 ( 3 ) 高校与专门机构合作型 日本大学后勤事务的最大特点是采取了学校与社会有关机构共 同举办的模式。学校后勤由事务局统一管理，“消费生活协同组合” 等有关群众组织和第三产业对高校后勤服务的参与程度很高。 尽管以上五国高校后勤管理的模式不尽相同，但社会化程度都比 较高。就高校食堂而言。美国高校学生食堂就分为校方自办锓厅与社 会引进餐厅两大类经营方式；法国高校食堂也分为“地区大学事务中 心”直接管理的食堂和得到该中心认可并与之签订合同的食堂。这些 国家的高校食堂一般具有福利性质，政府给予补贴或政策优惠。 五国高校和专门机构解决的学生住宿率普遍不高，大部分学生的 住宿由校外组织及团体解决，充分体现了社会化的特征。在法国，每 年约有7 5 1 0 的学生由各地区事务中心提供宿舍，其余学生住房 通过租借社会上的住房解决。英国高等学校规定，一二年级学生全部 住校，三四年级学生自找宿舍。总体而言，英国高校校内住宿生占全 体学生的比例一般在1 0 一3 0 ，只有个别院校较高。 许多发达国家都是从本国的经济和科技发展的实际情况出发，根 据本国高等教育的传统和特点来管理高校后勤，其中，也具有一些共 同点： ( 1 ) 后勤服务社会化程度高： 如法国学校基本不承担学生生活管理工作，而由政府和地方专门 机构解决。也有许多国家学校自行管理后勤事务，但其生活服务的一 些基本项目，诸如：住房、伙食、交通、校园绿化、基建维修，以至 仪器设备的添罱等，都交付社会上的专业服务公司来承办。学校后勤 管理部门与各个公司签定合同，负责监督检查合同落实情况，如美国。 ( 2 ) 经费充足、来源途径多。 ( 3 ) 学生勤工俭学活动广泛。 ( 4 ) 普遍运用现代化管理手段实行企业化管理，体现等价交换 的原则。 ( 5 ) 强调高校后勤工作为教学科研和师生服务。 美国高校后勤工作完全具备了社会化的条件，但高校管理人员在考虑 是否由社会来承担某项后勤服务工作时，首先考虑是否能保证教学科 研的正常开展。 ( 6 ) 保证后勤人员配备，重视培训工作，人员素质较高 1 5 3 小结 综上所述，各国都根据本国的高等教育的特点管理高校后勤，没 有统一的范式。国外高校是社会办“学校”，由于教育经费比较充足， 高校后勤更多的是为教学科研和师生服务，后勤是否社会化是由教学 科研工作的需要决定的。具体后勤服务完全脱离学校，属专门机构负 责或出社会企业承担。中国高校普遍是学校办“社会”，高校后勤无 一不是由学校承担，学校不仅要有专门的副校长来主抓此项工作，而 且还要组建一个庞大的后勤服务体系，从员工的思想工作到服务质 量，从员工的收入到家庭的和睦，从学生的吃、住、行到员工的病、 退、养，学校要件件管，事事问，使学校无形中背上了一个沉重的包 袱。况且我国教育经费不足，后勤一方面要创收，另一方面承担着 众多的社会福利。其中创造经济效益、节约丌支是后勤现阶段的主要 任务。这些烦恼一直困扰着高校的领导，因此通过后勤社会化的方式 解决高校发展面临的问题是高校后勤改革的正确方向。 1 6 研究的重点、创新之处 本文的研究重点是第三部门在高校后勤社会化进程中的重要作 用。 本文的创新之处在于： 1 、本文研究的角度有所创新：从公共管理学的角度探索高校后 勤改革的新模式，引入第三部门主导高校后勤运营管理，改变现在单 一的企业办后勤的模式，力求克服当前高校后勤管理部门及后勤集团 管理，片面追求经济效益，强调效率至上的做法，主张高校后勤应体 现社会公平和谋求公共利益。实现公共管理的核心价值目标。 2 、在合作治理的高校后勤社会化的模式中，引入多元竞争、公 共选择的机制，强化社会组织、政府机关的监督作用，追求平等协商， 多方共赢的目标，维护社会公平，实现社会利益的最大化。 3 、高校后勤社会化是管理理念、管理体制、管理方法的更新， 是政府行政职能由管理型向服务型的转变，事业单位由管理型向服务 经营型的转变。后勤社会化不等于市场化、企业化，后勤改革不是追 求利润的最大化，而是通过公共管理的途径，实现公共资源的优化配 置和公共利益的最大化。 9 第二章高校后勤改革的进程 2 1 高校后勤社会化的含义 高校后勤社会化就是建立政府主导、社会承担为主、高校选择、 办学需要的市场化高校后勤服务体系。其特征是：经济成份多元化， 服务商品化，经营市场化，管理企业化。高校后勤服务的社会化过程， 实质是我国高校办学模式的根本转变，是高校后勤领域中政府职能、 高校职能和市场功能的调整和改组的过程。 高校后勤社会化就是要将高校后勤纳入社会主义市场经济体 系之中，走社会化改革之路，转变计划经济下的一校一户办后勤的局 面：就是要合理地配置、利用后勤资源，提高社会效益和经济效益 使后勤适应市场经济的要求，建立一种新型的，既按市场规律运作。 又具有教育特点的高校后勤保障体系。当前，高校后勤社会化的主要 任务：一方面是把原有学校后勤系统从学校行政体系中分离，实行企 业化运作，参与市场竞争，要逐步壮大高校后勤的实力，走向社会， 把高校后勤转变成为以经营服务为主的社会企业。另一方面，要开放 高校后勤市场，积极吸收社会力最参与学校后勤项目，为学校服务。 有条件的地区，要适时开展区域合作，走集约联合之路。 2 2 高校后勤社会化的背景 世纪之交，随着我国改革开放的深入，社会主义市场经济体制的 不断完善和发展，现代化建设对高级专业人才需求的不断增加，带来 了教育事业的空前发展和教育管理体制和办学模式的重大改革，而高 校后勤工作长期处于由学校拨款，归属于行政事业的管理体制，忽视 后勤实体产业的经济属性，相对滞后于社会主义市场经济的发展，后 勤服务设施尤其是学生公寓、学生食堂等基础设施，已远远是不能适 应高校扩招的需要。为了发挥高校后勤的主观能动性，提高工作效率， 减轻学校的办学负担，提高办学水平、高校后勤社会化改革拉开了序 幕。 2 3 高校后勤社会化改革的必要性 0 国家经济体制、政治行政体制的变革，必然要求教育体制进行相 应的改革。高校后勤社会化改革是使教育发展适应社会经济发展需要 的重要举措。 ( 一) 我国高校后勤管理模式改革是市场经济发展的必然趋势 建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标。经济体 制改革目标的确立，是关系到整个社会主义现代化建设全局的一个重 大问题，其影响将不仅涉及经济领域的各个方面，也将涉及政治文化 等其他领域。市场机制的内在规律不以人的意志为转移地会渗入到社 会生活的各个方面。教育作为社会系统的一个领域，它的发展必然受 到社会政治、经济、文化、科学技术等诸多系统的制约，其中经济的 影响和制约起着决定作用。社会主义市场经济体制，就是使市场在国 家宏观调控下对资源配置起基础性作用的经济体制。这种体制要求： 经济活动必须遵循价值规律，适应供求关系的变化，通过价格奉工杼和 竞争机制的功能，把资源配置到效益好的环节中去。实现优胜劣汰， 运用市场对各种经济信息反映比较灵敏的优点，促进生产和需求的协 调发展。 社会主义市场经济的发展对我国教育改革和发展提出了新的挑 战，注入了新的活力，但是，目前我国教育体制的改革仍然滞后予经 济体制改革的要求，改革的关键是解放思想，实事求是。深化教育体 制改革。高校后勤社会化改革是其中至关重要的一环。 ( 二) 我国高校后勤管理模式改革是高等教育体制改革的迫切要 求 改革开放以来，我国高等教育事业发生了深刻的变化，取得了显 著豹成；绩。高等教育管理体制改革也在不断深化。1 9 8 0 年5 月，中 共中央关于教育体制改革的决定中对高等教育发展的战略目标和改 革的方向、内容、步骤都作了明确规定。1 9 8 6 年3 月国务院发砷j 高等教育管理职责暂行规定指出在宏观上由国家教委主管全国，笥 等教育工作，省( 自治区、直辖市) 人民政府管理本地区的高等学校： 在微观上扩大高等学校管理的权限，增加高等学校适应经济和社会发 展需要的能力，扩大学校办学自主权。1 9 9 3 年2 月，中国教育改革 和发展纲要进一步确立了中央与地方分级管理、分级负责的教育管 理体制。 在全国教育体制改革的推动下，高等教育管理体制改革在全国范 围内广泛展开，并不断向纵深发展。伴随着管理改革的不断深化，管 理现代化，管理科学化的思想、技术方法、手段被广泛地引入高教管 理之中，市场调节机制、市场竞争机制、经济责任制等管理手段被引 进高校管理，促进了学校与社会的结合，拓展了高校的社会功能。商 校后勤模式必须以高等教育体制改革相适应，才能从根本上提高高等 教育的办学效率。 ( 三) 我国高校后勤管理模式改革是缓解高等教育供需矛盾的重 要途径 ( 1 ) 高等教育需求日益增长。 高等教育需求是指个人与社会对高等教育的需要。目前，随着我 国社会主义市场经济体制的不断完善和社会用人制度的不断变革，教 育在劳动者就业、个人收益的获得和自我目标实现等方面己起着越来 越重要的作用，因而人们对高等教育的需求越来越迫切。由于高等教 育在一定程度上能够改变人们的社会地位，提高人们的劳动能力，带 来各种经济和非经济收益，相当一部分个人与家庭对教育的认识己发 生了质的飞跃，希望通过接受高等教育获得较高的文化素养，通过接 受高等教育获得较好的职业与较高的社会地位，已经成为相当一部分 家庭的共识。因此，人们对高等教育需求的日益增长是市场经济发展 的必然产物。另一方面知识经济时代的来临，国际竞争的压力，国家 与社会也迫切需要高等教育走向大众化。知识经济是以经济知识化、 知识产业化为特征的一种新型经济。面对这种新型经济的挑战，国家 与社会迫切要求教育向更高层次拓展，没有高等教育的大发展就没有 知识经济。提高高等教育人1 2 1 在整个国民中的比例，在知识经济时代 至关重要决定着国家的命运。2 0 世纪5 0 、6 0 年代以来，国际竞争 日趋激烈。这种竞争的实质是人才的竞争，更是教育的竞争。从国际 比较来看，我国高等教育的入学率远远低子同等程度的其他发展中国 家与发达国家的差距更大。因此，1 9 9 9 年6 月l3 同中共中央国 务院关于深化教育体制改革全面推进素质教育的决定中明确指出， 到2 0 0 0 年我国高等教育入学率要达到1 1 ，2 0 l o 年要达到15 ，初 步实现高等教育大众化。 ( 2 ) 高等教育供给能力极为有限 尽管近几年来，我国高等教育发展的规模和速度很快，但与f 1 益 增长的高等教育需求形成鲜明对照的是，目前我国高等教育仍处“精 英教育”阶段，只能满足少部分人对高等教育的需求，高等教育供求 矛盾依然十分尖锐。高等教育经费短缺，教育资源贫乏高校入学难 的状况依然很严重。1 9 9 9 年与2 0 0 0 年的高校招生数量大幅度的提高， 但也只能满足4 9 左右的高中毕业生的高等教育入学需求。 ( 3 ) 缓解高等教育供求矛盾的重要途径 长期以来，我国在高等教育方面的投入是极为有限的，不可能在 短期内大幅增加高等教育供给。这样从教育体制改革入手，特别是加 强高校后勤体制改革，就成为扩大高等教育供给能力的一个寸。分有效 的途径。我国原有的“一校一户办后勤，家家后勤办社会”的旧格局， 效率低下，负担沉重是制约我国高等教育进一步发展和扩大高等教 育供给能力的“瓶颈”。因此，高校后勤社会化改革是进一步发展高 等教育，解决高等教育供求矛盾的重要途径。 2 4 高校后勤社会化的进程 从建国初期到2 0 世纪7 0 年代末期，高校后勤实行完全的行政管 理体制、福利型的供给服务方式及人力、财力、物力等资源的计划配 置。这种计划经济性质的高校后勤工作，在新中国成立初期，适应了 当时的生产力状况，为快速集中入力、财力、物力建立新的高等教育 后勤保障体系起到了积极作用。 随着社会主义市场经济体制的建立和高校师生员工对后勤服务 需求的增长，高校后勤难以适应学校发展的需要，而且逐渐变成制约 学校发展的消极因素。从上世纪8 0 年代初开始，高校后勤改革借鉴 农村和城市经济体制改革的经验。首先从伙食改革起步，由单项定额 承包。发展到综合定额承包，由点及面、由浅入深地扩展到整个后勤 部门，逐步开始了后勤社会化改革的探索。初步把“统得过死，包得 过多”、平均主义、吃“大锅饭”的单纯行政管理体制，改变为采取 部分经济核算制的半企业化管理体制。同时转变传统的经验管理方 式，逐步实行科学的定额管理，实行了与个人工作业绩挂钩、体现按 劳分配原则的分配方式。后勤改革是高校内部管理体制改革中起步较 早、较为活跃的部分，改革使高校后勤工作的面貌发生了显著的变化。 进入9 0 年代，我国高校内部管理体制改革丌始全面推行r 卜共 中央要求加快发展第三产业，提出学校后勤工作要社会化，并在上海 试点取得了一定成效和经验。后勤改革走向深入。开始了管理体制和 运行机制的改革。后勤改革由综合承包的模式，通过改体制、转机制、 引入企业化管理，发展到小机关、多实体或小机关大实体、大服务模 式，发展到组建后勤服务集团。在这一时期涌现出了一批改革力度大， 成效显著的典型。如清华大学等部分高校按新的体制和运行机制组建 后勤集1 团后，实行企业化管理，基本实现了后勤实体与学校行政管理 的剥离，在利用社会资源加快高校后勤设施建设，提高后勤服务能 力方面取得了较大的成效。 近年来，随着高等教育改革与发展步伐的进一步加快，高校后勤 社会化已经在一些地方和学校取得了突破性的进展。2 0 0 0 年1 月国 务院决定在全国推广实施。上海高校在后勤社会化方面进行了积极、 有效的探索，取得的经验和成效也最为突出：由政府主持，按照市场 法则和教育规律，采取高校后勤联合、吸引社会参与等方式，通过试 点引路、整体推进、分步实施，使高校后勤机构与人员规范分离出学 校，初步形成教育系统联办后勤与协调组织社会力量办后勤相结合的 新格局，取得了较好的经济效益和社会效益，为全国高校后勤社会化 改革提供了有益的示范和启示。 目前从总体上看高校后勤社会化改革取得了一些突破和成绩，但 是，除了少数经济发达、高校密集的大城市( 如上海、武汉、诬安) 在 高校后勤体制改革上取得了实质性进展外，其余大部分高校仍是学校 主体办后勤，学校同样投入大量的资源维持后勤运转，后勤实体效益 不明显、运行机制不畅、制度安排低效率。高校后勤社会化改革处于 停滞不前的两难境地，剥离后的实体进退维谷。因此，必须对改革受 阻停滞的原因分析研究并提出对策，为高校后勤社会化改革提供有效 模式和应对策略。 高校后勤改革进程经历了行政管理、定额承包、企业化转制和社 会化改革初级实践四个阶段。当前我国高校后勤大多处于以体制改革 为主要任务的企业化转制阶段。 2 5 高校后勤社会化转变的意义 高校后勤社会化改革的实质是实现我国高校办学模式的重火转 变。高校后勤社会化是高等教育改革的有机组成部分，高校后勤社会 化对于提高教学质量和办学效益。优化资源配置，实现后勤服务社会 价值，促进高校行政体制的发展，实现高校后勤自身管理的科学化、 市场化、规范化具有十分重要的意义。 ( 1 ) 高校后勤社会化是高校提高教学质量和办学效益的客观要求 高校后勤社会化改革是我国高等教育领域的一项重大改革，不仅 事关提高办学效益和办学活力，而且是高校办学模式和办学思想的一 次重大改革。高校后勤改革的相对滞后，己成为当前制约高等教育发 展的瓶颈，要使我国高等教育实现持续、健康的发展必须大力推进 并尽快完成高校后勤社会化改革。高校后勤部门与高等学校分离，可 以使高等学校和后勤集团各自按照自身的运行规律来运行各司其 职，各负其贵，提高自身的效能。高等学校的性质是教育机构，应遵 循高等教育发展的办学规律。集中精力搞好教育教学、科研工作。不 断提高自身的办学水平和教育教学质量。高校后勤在坚持“三服务、 = 育人”的前提下。遵循经济规律市场化经营努力提高经济效益。 促进高校后勤与教学科研的协调发展。 ( 2 ) 高校后勤社会化有利于资源配置的市场化并提高国有资产的 使用效率 在计划经济体制管理时期，高校所需的物质资源基本上由国家以 计划配给的方式划拨，高校不可能或不必要再在国家计划之外解决自 身的后勤供给问题。由于我国经济管理体制正在由计划经济向社会主 义市场经济体制转型，社会上各种资源，包括技术资源、人才资源、 知识经济资源已经主要由市场机制来调节配置状况。高校后勤所需各 种资源基本上不再由国家计划包揽，两是由市场经济规律、商品交换 规律支配。高校后勤实体按照产业方式发展高校后勤，更多地考虑到 “投入”、“产出”因素，讲究投资的效益。如果高校后勤不改革自身 管理体制适应社会化要求、适应资源配置市场化的变化，不仅后勤规 模保障能力的扩张与增强受经济成本的制约难以实现。而且现有服务 规模和保障水平的维持亦会呈现困难局面。高校后勤社会化改革，不 仅符合高校自身实际。也符合市场经济规律。 ( 3 ) 高校后勤社会化有利于经济效益市场化、实现后勤服务的商 品价值并提高服务质量 高校后勤服务是由从事后勤工作的人员来完成的，在计划经济体 制下，高校后勤是公益性和福利性的“纯事业”部门，后勤职工创造 的经济效益同社会上从事服务行业的职工相比没有得到充分的反映。 随着社会主义市场经济体制的建立，“劳动创造价值，服务同样创造 价值”的理念深入人心，社会服务行业职工的劳动报酬在“等价交换， 多劳多得，能者多劳”的原则下得到很大程度的改善，有效地激发了 服务行业职工积极性。高校后勤社会化同样可以学习和借鉴社会同行 业有偿服务的基本原则，通过劳动服务的商品性、等价性、交换性等 原则，促使后勤社会化的经济利益市场化，同时市场竞争促进高校 后勤实体满足师生多样化的消费需求，不断提高服务质量。 ( 4 ) 高校后勤社会化有利于高校行政体制的改革 高校后勤管理既具有经济管理性质，又具有行政管理的性质，它 的发展变化不仅要适应国家经济体制改革的需要，还要符合国家行政 体制发展的要求。后勤社会化改革可以促进高校行政改革，突出表现 是机构精简和职能转变。高校后勤社会化要解决后勤分流人员安置问 题，是高校精简行政机构在后勤管理体制上的直接体现。后勤社会化 改革可以促进高校行政职能转变。高校后勤行政管理职能的转变形象 地反映在“小政府，大服务”的原则上，高校后勤机关本身不再搞“大 而全”，而将可由社会承担的或应由后勤实体负责的职能从行政职能 中划分出来，即“大服务”。这一原则说明了后勤发展方向和后勤行 政转变职能的实质。后勤社会化促进高效行政。高效行政是我国行 政体制改革的重要目标，减少降低行政成本是行政体制改革的根本要 求，高校后勤社会化为高校实现高效行政奠定了基础。 ( 5 1 高校后勤社会化有利于高校后勤管理方式的市场化、科学化 计划经济下的高校后勤管理以直接的行政管理、行政命令和 j ：政 计划为基本方式。随着国家经济体制改革的不断深化。高校后勤日益 走向社会化，管理方式也出现不少新变化，一些和市场经济有密切联 系的承包经营、租赁经营、合资经营、合作经营、目标管理等经营方 式，逐步在高校后勤管理中得到广泛运用。管理方式的变化，决定高 校后勤不再是单一的行政管理方式。因此，高校后勤社会化必须进一 步与社会接轨，用适应市场发展的制度、办法、方式管理后勤。多样 化、市场化等多种管理方式已成为高校后勤管理中必不可少的条件。 高校后勤管理科学化和高校后勤社会化具有同等重要地位的问 题，主要原因在于后勤管理科学化是高校后勤社会化的必要条件，也 是高校后勤自身发展的重要保证。科学化的主要内容包括科学决策、 民主决策、管理科学，科学发展和按客观规律、经济规律、市场规则 和商品价值规律办事以及从管理体制、原则、方式、方法上进一步改 善提高，不断提高人员自身素质等方面。 6 第三章高校后勤的现状及存在的主要问题 3 1 我国高校后勤社会化改革的战略部署 1 9 9 9 年1 1 月2 日。全国高校后勤社会化改革工作第一次会议在 上海召开。此次会议出台了关于进一步加快高校后勤社会化改革的 意见，首次明确提出“力争用三年左右的时间基本完成后勤社会化 改革”的奋斗目标。会议确定2 0 0 0 年改革的主要内容有：通过现行后 勤管理体制和运行机制的改革，把高校的后勤服务人员、相应资源及 操作运行成建制地从学校行政管理系统中分离出来，按照现代企业制 度，组建自主经营、独立核算、自负盈亏的学校后勤服务实体，调动 社会力量共建学生公寓，形成多元化的投资渠道，通过改造、新建、 购置、租赁、清理等多种途径，加快学生公寓的建设进程，并按社会 化的机制对学生公寓进行经营和管理。 2 0 0 0 年1 2 月1 8 日，第二次全国高校后勤社会化改革工作会议 在湖北省武汉市召开。武汉会议之后高校后勤社会化改革进入第二 阶段。这一阶段的工作重点是进一步形成规模经营，降低服务成本 提高服务质量。在规范剥离的基础上按照“企业化、产业化、专业化、 集约化”目标，结合各地的实际情况，采取并入、联办、托管、连锁、 协作服务、股份参与等多种形式，在各高校友好协商的基础上，以资 产多元化组合为纽带，以标准化规范管理为桥梁，组建新型的后勤服 务集团，承担区域内高等学校的后勤服务保障工作，基本上改变“一 校一户办后勤”的旧格局。 2 0 0 1 年1 2 月6 8 日第三次全国高校后勤社会化改革工作会议在 陕西省西安市召开。西安会议后的2 0 0 2 年是高校后勤社会化改革的 攻坚阶段，改革的重点是抓好两项工作：一要抓好学生公寓和食堂等 后勤服务设施的建设和改造，二要抓好新组建的各种后勤服务实体的 稳健经营与运转。 3 2 现阶段我国高校后勤社会化改革的主要成效 高校后勤社会化改革在全国已得到广泛深入地推进，尽管改革的 力度和深化的程度不一，但都取得了有目共睹的成绩和经验。社会化 初创阶段的我国高校后勤社会化改革的成绩主要表现在： ( 1 ) 引入了市场机制和企业管理方式，打破了传统的单一行政管 理模式，实行了行政和经济管理相结合的管理体制。 ( 2 ) 进行了机构改革和职能调整，实行了部门独立核算、承包经 营管理和合同管理，创造了“小机关、多实体、大服务”和集团管理 等模式，转变了工作作风，加强了管理，提高了工作效率。 ( 3 ) 逐步建立了岗位责任、检查评估、劳动用工、职工考核、财 务管理和监督审计等各项管理规章制度，加强了后勤管理工作规范化 建设。初步实行了按劳分配和按贡献大小相结合的分配奖励制度，调 动了职工的积极性。 ( 4 ) 初步探索了利用社会力量办后勤的模式，扩大了服务项目和 资金来源渠道，增强了效益观念，提高了服务质量和经济效益。 3 3 高校后勤现有管理模式 ( 一) 社办后勤模式 这种模式是指高校不要国家投资，完全由社会办后勤。以学校后 勤市场为资源，吸引社会力量参与学校后勤服务，并用市场竞争机制 来保证服务质量，促进学校后勤服务水平和质量的不断提高。这是高 校后勤社会化的目标。目前规模较小，建校较晚，后勤负担较轻的一 部分高校实现了社会化。 ( 二) 联办后勤模