（公共管理专业论文）临澧县农村社会救助制度探析.pdf

公共管理硕士学位论文 插图索引 图2 1中国计划经济之下的社会保障网7 图3 1 临澧县农村社会救助体系图 l o 公共管理硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景和意义 中国农村贫困落后众所周知，几千万农村“赤贫 人口的存在不仅给社会稳 定带来严重威胁，而且也严重制约了经济的稳定增长与可持续发展。社会救助是 缓解贫困的有效手段，也是国家法律赋予公民的一项基本权利。维护社会公平正 义，是构建和谐社会的应有之义，也是农村安定稳定的重要保证，对建设社会主 义新农村起着不容忽视的作用。然而，在国民经济长期保持高速增长的中国，农 村社会救助都近乎一片空白，仅仅存在有些党和政府关键时刻的送温暖之举。根 据中国统计年鉴( 2 0 0 1 年) 提供的数据，国家用于农村困难户救济方面的支出 仅为6 8 0 3 7 亿元，用于农村散居孤老残幼供养方面的支出仅为1 5 1 6 3 亿元，两 项支出合计8 3 2 亿元，人均不足1 元，这对于几千万农村“赤贫 人口来说， 可谓杯水车薪。国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要指出，社会保障 体系比较健全是经济社会发展的主要目标之一，建立社会救助制度，符合我国统 筹城乡经济社会协调发展的总要求，切合我国的现实国情。因此，在建设社会主 义新农村的今天，探索农村社会救助制度的发展已成为理论界和各级政府面临的 一项关键课题。 认真落实科学发展观，不断强化民本思想，高度关注民情民生，建立“政府 主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的城乡社会救助体系，解决城乡特困群 体的基本生活困难，是当务之急。从社会与经济发展的现状来看，建立新型社会 救助体系具有“双促”的作用，即促进经济与社会协调发展，促进城市与农村协调 发展。社会救助体系的建立与健全，是社会发展、社会进步的重要标记，同时又 是衡量社会与经济、城市与农村是否协调发展，能否相互促进的重要尺度。建立 新型社会救助体系能有效地缩小城乡在社会发展方面的差距减少城乡在分享经 济和社会发展成果方面的不公平，进而促进经济与社会的协调发展、共同进步。 从政府转变职能的角度来看，建立新型社会救助体系是政府职能的一次重要转 交。社会主义市场经济体制的确立与发属要求政府职能转变从无限转到有限， 从直接经济领域退出，把更多的职能转到社会管理和公共服务上来，特别是要做 一些企业、个人自身不能做、做不了的公共事务。社会救助是政府职责，建立新 型社会救助体系的工作是政府行为。这一转变表明，在社会主义市场经济条件 下，政府承担为公众减少社会风险，提供基本生存保障的职能的强化，把“该管 的事管好”，使真正的政务成为政府的要务。 从政府负有减少贫困的责任来看，建立新型社会救助体系是以人为本，立党 临澧县农村社会救助制度探析 为公，执政为民的具体实践。相对贫困是任何社会任何时期都存在的，因为区域 发展不平衡和个人素质差异总是存在的；同时，随着社会主义市场经济的发展， 在使一部分人先富起来的同时，也会不可避免地出现另一部分贫困群体。 从社会救助管理及其实施现状来看建立新型社会救助体系是对现存社会救 助制度的一次重大变革。解放伊始，建立了对农民、伤残军入以及其他贫困入口 的救济制度。经过几十年的发展，逐步健全与完善，对减少城乡贫困、实现社会 公平，缓解社会矛盾、维护社会稳定，促进经济发展起到了积极作用。但是，随 着城乡贫困人口的时段性增多及致贫因素复杂性的增加现存社会救助制度的弊 端也日渐显现。是救助主体多头，导致政出多门，标准各异，民政、工会、妇 联、组织部、企业、事业单位、慈善组织等等，都分头实施社会救助。这种多头 主体的状况，势必造成社会救助总体无序，增大救助成本，降低救助效率。二是 救助时段过于集中，多在过年，过节及重大政治活动期间。这种倾盆大雨和久旱 无雨式的救助使受益群体难以解决日常和突发的贫困难题三是施救对象过于集 中，造成新的不公平。由于多头救助，缺乏统筹，使少数贫困户多头受助，而另 一些贫困户难得一次救助。四是救助的“造血功能”不强。据调查，当前低保对象 中有劳动能力但未就业者占相当比例，除受就业环境、主观因素影响外，与片面 注重低保的维持稳定功能而忽略了其原始的困难救助功能从而导致鼓励支持低 保对象就业的政策力度不够有较大关系。这些弊端，不仅与我们现在社会救助方 面的观念有关，而且与其体制、机制或具体实施措施等都有关系。新型社会救助 体系在改变旧观念的基础上，从体制、机制上革除以上社会救助旧体制的弊端， 实现一口上下，统一政策，统一标准，形成了统筹安排，协调配合，运转有序的 社会救助体制和运行机制。 从经济社会发展和社会保障工作的实际来看，建立新型社会救助体系的条件 已经具备，时机已经成熟。目前，社会资金雄厚，民营企业不断强盛，他们有回 报社会、救助贫困的要求，通过开辟社会捐赠渠道补充社会救助资金具有坚实的 社会基础。更重要的是，扶贫济困既是中华民族的传统美德，又符合当今社会的 时代特征和价值认同，已经成为了全社会的共识和关注的热点。 面对社会转型和体制转轨的压力，中国社会的最大问题是如何使得那些占人 口大多数的生活勉强过得去或生活已经十分艰难的社会中下阶层不丧失信心，并 逐渐扭转他们的生活状况。中国社会的自稳定机制、社会的可持续发展实在都与 这个阶层的变动有着最重要的关系。党的十六大明确提出：“要发展城乡社会救 济和社会福利事业，探索建立农村养老、医疗保障和最低生活保障制度 ，新一 届中央政府把“解决困难群众生产生活问题”确定为当前要着力抓好的重要工作 之一，俗话说：“社会保障是民安之策 ，悠悠万事，惟此惟大。 1 2 文献综述 2 公共管理硕士学位论文 农业、农村、农民问题始终是全党工作的重中之重，党的十六届五中全会提 出建设社会主义新农村是党中央审时度势、在新形势下解决“三农一问题的根本 方针，而加强农村社会公共事业尤其是社会保障事业的发展是当前构建社会主义 新农村的先决条件。 农村社会救助由于特殊国情和广大农村发展的复杂性和原有旧制度的惯性， 还没有形成比较有普通意义值得推广的固定模式，从2 0 世纪9 0 年代开始，我国 部分学者对社会救助制度进行了一些有价值的探讨，2 0 0 2 年中国社科院的刘翠 宵教授在政府有责任为农民提供最低生活保障一文中就系统分析和介绍了新 中国成立以来对农村先后实行各项救济制度的实施历史、过程、存在的问题以及 解决农民最低生活保障问题的对策，主张救助是政府的责任。其研究偏重于是一 种历史的总结，受当时时代限制而在实践意义上缺乏构想。但有的学者也提出了 更具体的解决方案。比如长沙技术学院的学者邹文开在他的农村社会救助模式 的不同选择中主张东部、中部、西部当前应当根据各自条件实施一种可选择的 以最低生活保障制度为主的农村社会救助模式。对于社会救助的改革，很多学者 都主张立法先行，认为只有在法律上尽快颁布新的社会救助法，才能完善社 会救助。也有学者参照国外“福利国家模式”的经验，认为我国因为生产力发展 水平不高只能实行以社会保险与社会救助相结合的模式。 近期相关文献表明：一些专家学者侧重于综合研究社会救助方面的理论很 多，而实践层面研究的比较少，尤其涉及农村的还较少。我国大部分入口生活在 农村，长期以来，由于历史原因，城乡差别很大，农民与城市居民相比，根本没 有什么保障可言，长期处于“真空地带；与发达国家相比，我国农业人口比重 相当高，占总人口8 0 以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则少得可 怜。据统计，1 9 9 0 年全国社会保障支出1 1 0 3 亿元，其中城市社会保障支出9 7 7 亿元，占8 8 6 ，农村支出1 2 6 亿元，城市人均4 1 3 元，农村人均1 4 元( 这其 中包括农村特困户救济和优抚军烈属等) ，相差近3 0 倍n 1 。建立社会保障制度尤 其是社会救助制度不应该抛开农村和农民，没有扩大农民参与的社会保障是不完 善的。因此建立和完善作为农村经济发展“稳定器 、“调节器 的农村社会救助 制度已成为政府当前一项急需解决的重要任务，并且成为构建社会主义和谐社会 的关键之举。 随着国家对“三农问题的关注，农村社会救助工作也越来越受到重视， 很多专家、学者发表了对这一问题的看法，但一直缺乏对这项事业的系统研究。 本文将运用公共管理的原理和原则来构筑政府在社会保障中的角色和定位。政府 是提供公 和社会福利事业，探索建立农村养老、医疗保障和最低生活保障制度，新一 届中央政府把“解决困难群众生产生活问题”确定为当前要着力抓好的重要工作 公共管理硕士学位论文 第2 章中国社会救助概述 2 1 社会救助的概念和背景 社会救济亦称社会救助，是国家通过国民收入再分配，对因自然灾害或其他 经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生 活水平的制度，我国社会救助内容大体上包括城乡贫困居民社会救助、灾害救助 和贫困地区救助( 扶贫) 三部分跚。社会救助在社会保障发展史上可谓历史久远， 在现代社会的社会保障体系中，社会救助仍然扮演着“基础和“基石的角色， 是社会保障的一道重要的“安全网 和“减震器。 在实际工作中，社会救助可以根据不同出发点，不同依据和标准，从多角度 作出不同的划分。例如：依据救助的实际内容来划分，可分为生活救助、住房救 助、医疗救助、教育救助、法律救助等；依据救助手段来划分，可分为资金救助、 实物救助和服务救助等b 】。 2 2 中国社会救助历史的演进及经验 2 2 1 中国古代社会救助思想和实践 在中国古代，济贫思想可谓源远流长。追溯历史，可以在2 0 0 0 多年前的春 秋战国时期的百家争鸣中，找到诸子百家对济贫的各种说法，最为著名的是儒家 的“民本”、“仁政 和“大同 思想。孔子在论语季氏第十六中写道：“有 国有家者，不患寡而串不均，不患贫而患不安，盖均无贫，和无寡，安无倾。 西汉杰出的政治家、文学家贾谊在汉书食货志中写道：“仓禀实而知礼节， 民不足而可治者，自古及今，未之尝闻”。“衣食足而知荣辱 ，正因为如此，历 代封建王朝为了维护自己的统治，都做过一些社会救济工作。早在西周时期，地 方官司徒就提出实行了“以保息六养万民。一日慈幼，二日养老，三日赈穷，四 日恤贫，五日宽疾，六日安富 的社会救济政策和救济办法。在济贫方面，儒家 是主张政府积极介入( “民本、“仁政”) 和提倡民间互助互济( “大同”) 的。墨 家的“兼爱 思想也广为流传。墨子主张“兼相爱、交相利”，提倡“天下之人 皆相爱，强不执弱，众不劫寡，富不侮贫，贵不敖贱，诈不欺愚 ，是为“兼爱 思想，是最具“社会性”的济贫思想。 儒家思想处于正统地位，对中国济贫制度的影响很深。国家的积极介入是中 国古代济贫思想的一个显著特点。在当时的自然经济条件下，济贫思想的实践主 要是以丰补欠的储粮度荒。从汉朝开始，中国就有了由朝廷兴办，名为“常平仓 的仓储制度；到了隋朝，又有了以地方劝募为主的“义仓 ；到了南宋年间，出 现了主要由社区管理，居民普遍加入，带有一定社会保障意义的“社仓”。除了 临澧县农村社会救助制度探析 仓廒制度外，中国古代还有济贫、养老和育幼等慈善事业，最早可追溯到南北朝 的六疾馆和孤独园。更为著名的则是唐宋年间的悲田养病坊，这种慈善机构最初 为佛教寺院所兴办，后来采取在官方补助下由佛教寺院办理的形式，所以得到较 大发展，最后逐渐完全转为官府手中，由官方委托地方名人管理，改称“福田院 或“居养院 。在宋朝年间，出现了完全由民间乃至个人兴办，而且没有宗教背 景的慈善事业，最著名的有范伸淹的“义田”和刘宰的“粥局。到明朝年间， 出现了最早的以民间互助为主的慈善社团一同善会h 1 。 上述种种济贫思想和实践在中国一直延续至现代，儒家的国家干预思想一直 得到贯彻，但是，在儒家的济贫思想中，注重的是社会整体和国家控制，而较少 强调个人权利和国家义务。这表明了中国历来注重贫富差距同时，中国古代的济 贫实践在传统上较为注重运用政府行政手段，而没有采取立法手段，这不能不说 是一个大的缺憾，湖南省临澧县社会救助实践也离不开这个根深蒂固的历史传 统。 2 2 2 近代中国社会救助制度 我国近代社会救助是沿袭古代社会救助思路的，但是，它又有明显受到资产 阶级民主革命和西方救济思想的影响，逐渐形成了一种独特的中国式“补救型 社会救助思想，并且在立法和实践方面进行了一些探讨。“补救型”社会救助思 想将社会救助看成是一种在常规的社会机制不能正常运转或者不能满足一部分 社会成员某些较为特殊的社会需求时而采取的应急措施，因此，社会救助的目标 被锁定为“为社会弱者服务，即济贫。在这种思想指导下，中国近代史上的国 家济贫制度形成于二十世纪初，中国民国建立后的第四年( 1 9 1 5 ) 年，政府便仿 照英国的“伊丽莎白济贫法颁布了游民习艺所章程。1 9 4 3 年社会救济法 公布实施，这是中国历史上第一部国家济贫大法。但是在国民党统治时期，上述 法律法规并没有得到认真贯彻。在实践中，政府只是敷衍了事，措施不力。尤其 救济机构在相当长的时间内只是沿袭封建时代的旧制和做派，难以作为。二十世 纪2 0 年代，西方现代社会学及社会工作理论和方法传入中国。1 9 2 1 年，燕京大 学成立了社会学系，他们广泛开展社会调查和社会救助的实践。在他们带动下， 有一批知识分子在中国发起了“乡村建设运动”。其中，以梁漱溟先生为代表的 “乡村建设派和晏阳初先生的“平民教育促进派”最为著名，并且在山东邹平 和河北定县进行了实验。当时，国外教会和慈善机构也曾在中国开办了一些慈善 活动。如最有代表性的基督教青年会，然而因为社会环境恶劣，这些只注重慈善 救助的尝试都没有取得大的实际效果，但这些尝试并非毫无意义，至少是对当时 社会救助的一种尝试。 2 2 3 当代中国社会救助制度 当代中国社会救助主要是指自2 0 世纪5 0 年代新中国社会救济制度建立起来 6 公共臂理硕士学位论文 的包括救济贫困人口的社会救济制度、救济无依无靠的鳏寡孤独者的“五保刀制 度以及灾害救济制度几大组成部分。新中国成立后，救助农村和城镇贫困人口的 生活成为人民政府的重要任务。建国初期，全国发生大规模自然灾害，国家内务 部提出了“不许饿死人 的口号和“节约救灾、生产自救、群众互助、以工代赈 的救灾方针，全国成立了中国人民救济总会，同时针对数以百万计的城市贫困户， 开展了大规模的城市社会救济和生产自救，城市社会生活走上正常轨道。5 0 年 代中期，中国农村实现了农业合作社，农民的生、老、病、死就基本上依靠集 体经济力量来给予保障，对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿，则 由集中实行“五保供给制度，即“保吃、保穿、保住、保医、保葬( 保教) ”。 到5 0 年代后期，中国与计划经济相配套的传统社会救济制度框架基本确立，从 整个社会保障制度的设计安排看，在城镇，以充分就业为基础，社会保障随着就 业而生效；在农村，随着农业合作社的层次越来越高，范围越来越广，到1 9 5 8 年建立人民公社，几乎所有农民都成了社员，享受集体保障。在城市和农村的集 体保障两张安全网中，已经网罗了绝大部分人口，漏在外面的是极少数，当时 只有这些边缘群体才是吃“政府救济的 ，社会救助制度的重要性自然无从谈起。 临澧县虽然没有比较详细数据，但大体上与国家的情况差不多。也同样经历了人 民公社、初级农业合作社、高级农业合作社阶段，农村社员都享受到了虽然水平 低但广覆盖的集体社会保障，建立了五保制度和农村合作医疗制度，灾害临时救 助制度等，被国家临时救助对象就少之又少了。( 见图2 1 ) 中国计划经济之下的社会保障网 i城市人口农村人口 l 单位保障集体保障社会救济对象 图2 1 2 0 世纪7 0 年代末，中国农村处于绝对贫困状态的贫困人口有2 5 亿人。改 革开放政策实施以后，通过推行家庭联产承包责任制等一系列富民政策，中国农 村的贫困人口急剧减少。1 9 8 5 年，为了实施大规模的扶贫开发活动，确定了以 人均年收入2 0 0 元为贫困线。当时，在贫困线以下的贫困人口仍有1 2 5 亿人。 经过政府和全社会的共同努力，到2 0 世纪8 0 年代末上述贫困人口已经减少到 3 0 0 0 万人，到1 9 9 3 年制定八七扶贫攻关计划时，将贫困线提高到4 0 0 元。按照 这个标准，中国农村贫困人口为8 0 6 5 万人。在整个计划实施期间，扶贫攻关成 效卓著，1 9 9 6 年中国农村的贫困人口已经减少到6 0 0 0 万人，到1 9 9 8 年又减少 到5 0 0 0 万人，到1 9 9 9 年底中国的农村贫困人口已经减少到了3 0 0 0 多万人。对 此，国际社会给予了高度评价，称之为“伟大的脱贫运动”。 临澧县农村社会救助制度探析 在2 0 世纪8 0 年代，民政部门对中国的传统济贫制度已经有了改革的意识， 进入9 0 年代以来，由于经济体制改革明确了以市场经济为取向，经济体制的急 剧转轨和企业改革的逐步深化，加上国际上经济全球化和亚洲金融风暴的影响， 引发出中国社会很多经济社会矛盾：下岗失业、养老保险制度的缺陷、通货膨胀 和通货紧缩、贫富差距加大。为适应新的经济体制而设立的最低生活保障制度， 开始挣脱传统观念的束缚，向着现代意义上的社会救助制度迅速靠拢。1 9 9 7 年8 月，国务院颁布了国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知， 1 9 9 9 年国务院又颁布了城市居民最低生活保障条例，这些城市较成功的社会 保障制度为农村建立相应保障体系提供了有效的借鉴作用。1 9 9 6 年底，民政部 印发了关于加快农村社会保障体系建设指导方案，国务院也提出在2 0 0 7 年在 全国农村建立最低生活保障制度，这些都为建立农村社会救助制度作了准备口3 。 从5 0 年代的农村五保到现代社会救助制度是一个由单一、片面到逐步完善、不 断发展的过程，取得了很大的成绩，但是随着中国经济社会的发展尤其是农村新 的经济社会变化，现有社会救助制度已越来越不能适宜时代要求。 8 临澧县农村社会救助制度探析 会救助金额只有1 2 8 万元，其中农村社会救助金额仅1 5 万元，到2 0 0 5 年临澧县 建立农村社会救助的乡镇( 区) 1 8 个，社会救助金额达到了1 6 8 0 万，其中农村 社会救助金额达到2 3 l 万元，基本上覆盖了整个临澧县范围。( 见表3 1 ) 表3 1 临澧县农村社会救助网络发展情况单位：个，万元 时间建立农村社会救助的社会救助其中农村社会农村救助年 乡镇( 区) 数( 个)金额救助支出均增长额 1 9 9 6 年31 2 81 5 2 0 0 5 年 1 81 6 8 02 3 l2 4 3 1 1 2 农村社会救助体系架构渐趋明朗 作为社会保障制度核心之一和重要载体的社会救助已纳入国家的“十一五 规划，成为各级党委、政府“关注民生、维护民权、以民为本、为民解困 的一 项主要措施，社会救助体系是一项系统工程，涵盖的内容多，涉及面广，经过几 年的实践，临澧县农村社会救助体系渐趋完善，主要包括农村最低生活保障、五 保供养、自然灾害救助，农村医疗救助、教育救助、住房救助、司法援助救助、 社会互助慈善救助等内容。( 见图2 2 ) 以2 0 0 5 年为例，全县共实施农村低保救 助5 5 0 4 人次，救助金额达5 3 万元；农村五保供养对象达1 6 0 0 人，落实五保金 额1 5 0 元；建立了自然灾害救助预防体系；颁布了新型农村合作医疗制度实施办 法；教育救助方面实施了义务教育阶段贫困家庭学生两免一补制度，全县救助 2 0 0 人次；住房救助方面建立爱心房l o o 座；司法援助8 0 人次；社会互助方面 筹集善款7 5 6 万元。 临澧县农村社会救助体系图 圈 1 0 农村低保 五保供养 灾害救助 医疗救助 教育救助 司法援助救助 住房救助 各种助孤助残安老济 贫赈灾等活动 公共管理硕士学位论文 图3 1 3 1 1 3 社会化原则初步得到体现 中国传统模式社会保障制度和工业化国家的社会保障制度，均强调由政府包 揽社会保障事务，许多地区还将社会救助资金直接纳入财政预算，从而使社会保 障成为官方化保障，从而忽视社会化这个重要途径。但是，临澧县在汲取历史的、 国外的经验教训基础上，走的是以政府为主、社会化为辅的目标模式之路。其中 社会化是个重要途径。主要是资金筹集的社会化，社会救助虽然主要由各级政府 部门负责资金供给与制度安排，却并不排除社会组织和个人的慈善捐款。每年全 县社会互助慈善救助资金达5 0 多万元，如县慈善一日捐活动开展已成惯例，九 八帮困助学进行了数年，有效地弥补了资金救助不足的困难。 3 1 1 4 管理体制逐渐理顺 经过1 9 9 9 年和2 0 0 2 年的县乡政府机构改革，逐步确立了适度统管的社会 救助的行政管理体制，准备着手建立由民政部门统一管理社会救助事务，其他相 关部门配合，即“政府领导、民政牵头、部门实施、社会参与、基层落实 的管 理体制。临澧县的社会救助经过这些年的发展，与国家社会救助发展历程基本相 似，现在己建立了最低生活保障制度为主的一系列救助体系，充分得到了社会的 支持，一定程度上缓解了城乡贫富差距，然而远远没有达到人民的要求，还存在 许多问题，这些救助制度还需进一步改迸完善。 3 1 2i 晦澧县农村社会救助存在的问题 3 1 2 1 社会救助中存在着城乡严重失衡的状况 长期以来，广大农村一直被排斥在现代化进程之外，积累着贫困，以反贫困 为目标的社会救助制度的建设却明显滞后于城市，即使临澧县已建立了农村最低 生活保障制度，城乡保障水平也存在着严重的失衡。以临澧县2 0 0 5 年为例，城 镇人口与农村人口占总人口数的比例分别为1 8 和8 2 ，而同年在城乡享受最低 生活保障的1 3 6 4 1 人中城镇居民为8 1 3 7 人，占享受低保总人数的5 7 ，而农村 居民为5 5 0 4 人，仅占低保总人数的4 3 ，其中城市低保金额支出也是农村低保 金额的十倍。h 1 ( 见表2 2 ) 表3 2 临澧县2 0 0 5 年城乡最低生活保障情况( 人、万元、) 项低保救助人占低保人口比低保支出金低保支出占总人口 目数例额比例比例 城8 1 3 7 5 75 6 3 5 29 1 41 8 6 7 市 农 5 5 0 44 35 3 0 2 88 21 2 6 村 ( 资料来源：临澧县统计年鉴2 0 0 6 年) 临澧县农村社会救助制度探析 3 1 2 2 在社会救助理念上存在着重消积救济轻积极救济的问题 社会救助是一种公共产品，它需要政府的有力支持，但在许多政府及工作人 员救济理念上仍然受传统救济思想束缚，在计划经济体制下形成的传统社会救济 制度，是专门针对“无劳动能力的边缘群体的。因为在当时，以全民低收入为 代价，确实也基本实现了有劳动能力的集体保障，而社会救助只需要面对那些极 少数的边缘群体一民政对象。这种“民政对象情结 导致部门政府及其工作人员 把对贫苦人口的救助单纯作为一种人道主义的帮助，只是通过钱、物等外部资源 的注入帮助他们解决温饱问题，而缺乏通过援建公共设施、人力资源培训，创造 发展的条件和环境来扶助他们进行自我生产、自我积累的制度建设，实行授人以 鱼到授人以渔的转变。由于脱贫群众缺乏持久脱贫的内在动力，使得广大贫困者 即使脱了贫也极容易出现返贫现象。 诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚森认为：人的“自由 的发展是最“实质 的发展，而其他物质性和社会性的现代化都只是工具性的手段，人的实质发展在 于增强人们能够过自己愿意过的那种生活的“可行能力”，并能够实现各种“政 治权益”。同理可以认为，社会救济的根本目的不在于物质性的资助，而在于提 高受救助者的改变自身命运的“可行能力 。所以要变消积救助为积极救助，把 救助的工作重心转移到开发受救助者的劳动潜能和人格健康发展上来，具体做法 包括增加对受救助者实行心理干预、专业社工指导和职业技师辅导等政策，引导 和督促有劳动潜能的受救助者自强自立。国际上比较流行的消除贫困的方式是进 行人员技能培训和心理辅导，比如联合国在援助发展中国家过程中，其中关于贫 困人口的能力建设是援助项目中很重要的内容。哺， 3 1 2 3 各级财政分担比例极不合理，并且投入少 一方面，客观的影响因素也是不可忽视的，最主要的是经济负担能力问题。 传统的救济制度的财政负担全在基层政权，也就是在县级。临澧县实施现代救助 制度后，救助人数较前大大增加，支出也大大增加，但救助资金除五保户纳入国 家统筹每人每月5 0 元补助外，其余救助经费完全是县级政府承担，省、市政府 财政未投入一分钱。正因为对保障对象的审批是由县民政局掌握的，对“贫困 的最终解释权实际也在他们那里，因此可以说，县级财政的困难对城乡贫困的定 义的影响是最直接的；另一方面，县级财政对农村社会救助资金的支出投入也是 十分有限的。2 0 0 5 年，全县财政支出农村社会救助资金为2 3 l 万元，占当年财 政支出的1 ，主要用于最低生活保障、五保供养和农村医疗补助，对农村养老 保险尚无投入，医疗补助也十分有限。使弱势群体得不到基本保障，影响到和谐 社会的发展。相比西方发达国家社会救助支出而言是少之又少，比如瑞典每年社 会救助资金占当年财政支出比例就达7 8 阳1 。 3 1 2 4 社会救助法律很不健全，法规政策尚待完善 1 2 公共管理硕士学位论文 到目前为止，我国社会救助方面的法律还未出台， 社会救济法在起草论 证中遇到了许多问题，社会救助工作只有靠国务院颁布的政策法规来规范，最低 生活保障、五保供养制度、农村医疗救助等靠政府文件来实行。法律的缺乏，法 规的不健全，政策文件的法律效应层次较低，严重影响了社会救助体系的完善和 运作，有的工作实际上无法可依。1 更为重要的是，我们还将社会救助作为慈善 或公益行为的做法，或者将社会救助简单看做是党和政府的送温暖活动以及对贫 困群众的恩赐，而不是将社会救助看成是现代国家的责任，没有站在应有的高度 去看待公民获得救助是基于权利而不是被施恩，所以导致我国社会保障法律的制 定受到阻碍。因此，只有社会救助制度化和法律化后，才能改变目前社会救助随 意性大、规范性差的特点，真正发挥社会救助的作用n 。 3 2 临澧县农村社会救助问题的历史背景及原因分析 2 0 0 6 年的中央农村工作会议指出，没有农民的小康就没有全国人民的小康。 小康社会是一个包括农民在内的全体社会成员的衣食住行和生老病死有保障的 社会，社会保障的重点和难点都在农村。笔者认为，现行的农村社会救助存在以 上的诸多问题，有着深刻的历史背景与现实原因。临澧县的问题就是全国的问题。 3 2 1 中国的“二元经济”结构使得我们走的工业化道路与众不 同 即在高度集中的计划经济体制下，政府用行政干预手段将城乡分开，以牺牲 农民利益为代价实现国家的工业化。结果大大削弱了农业资本积累、技术革新的 实力，窒息了农业的发展后劲，工业化的收益几乎为城市居民所垄断。特殊的重 城轻乡政策背景和挖农补工的非均衡发展战略所造成的一个直接后果是城乡二 元的社会保障差别过大，状况严重失衡。m 1 同时传统的以家庭和土地为中心的农 民保障形式受到了前所未有的冲击，传统的“小保障模式很难随着社会经济的 发展与时俱进。因此这些都是导致了城乡社会救助水平存在巨大差异。 3 2 2 传统救济思想影响根深蒂固导致了社会各阶层救济理念的 滞后 众所周知，在中国自汉朝以来一千多年的封建社会历史中，儒家“民本 、 “仁政 和“大同思想是处于正统地位的，所以它对中国济贫制度的影响很深， 其济贫思想和实践在中国一直延续到现代。在传统的济贫思想中，注重的是“恩 赐 、“施舍 的重养轻教的消积救济方针，道德色彩浓厚，救济行为成为评价政 府是否实施“仁政 的标准，而非政府管理责任和法定义务的体现。民间组织 的救济理念也一直停留在意识形态的灌输上，目的是突出救济的维护传统社会秩 序和观念的功能。这些思想都或多或少地影响了政府及其民政部门的救济方针和 行为，使得社会救济仅仅停留在物质救助上，而忽视了社会救济的根本目的不仅 在于物质性的资助，还在于提高受救者的改变自身命运的“可行能力 ，所以， 公共管理硕士学位论文 第4 章国外农村社会救助制度的经验借鉴 目前世界上已有1 5 0 多个国家建立了社会保障制度，从1 6 0 1 年英国伊丽 莎白颁布济贫法开始，经过几百年的发展，西方发达国家建立了体系完善， 保障水平较高的社会救助制度，积累了丰富的社会保障制度的经验。英国社会救 助立法悠远，美国社会救助体系完善。 社会救济及其相关立法最早产生于英国。在公元1 6 世纪前后，英国出现 较为严重的失业、流浪和贫困现象，社会陷入极不稳定状态，与此同时，教权开 始衰落，王权正在兴起，商品经济的发展，推动欧洲进入民族国家时代。1 6 0 1 年，英国颂布济贫法，低于贫困线的贫民被强迫在“贫民习艺所从事劳动， 这是国家以立法形式介入济贫事项的开始。1 8 3 4 年，新济贫法颁布，确立了 “劣等处置 与“济贫院”规则。进入2 0 世纪后，贝弗里奇报告将社会福利 作为一项社会责任确定下来，把救济贫民改成保障国民的最低生活标准，规定无 论何种原因，只要达不到国民生活最低标准的公民，都有权获得社会救济。1 9 4 8 年的国民救济法规定，凡没有收入或收入达不到最低标准的，均可以领取国 民救济金。1 9 6 6 年被修改为补充救济法。1 9 8 6 年颁布社会保障法后，贫 困救助发生较大变化，原来的贫困补助待遇改成贫困收入支持英国社会救助的 项目很多，甚至有些是福利式的救助，主要包括低收入家庭救助、老龄救助、儿童 救助、残疾救助、失业救助及疾病救助等内容。低收入家庭救助是对收入低于官 方规定贫困线家庭的救助，救助金随政府规定的贫困标准而变化。低收入者还可 以取得一部分取暖费，有子女的可取得学校免费牛奶和免费膳食以及免缴国民保 险费，还可以享受房租补贴等。老龄救助主要是对年满8 0 岁、没有资格享受养老 金或只有少量养老金的老年人给予补助。残疾救助包括残疾人的保姆补贴、活动 补贴和重残补贴。申请救济的人必须接受生活状况调查，包括教育、小孩照料、 保健、住房、个人福利等多项调查。调查后是否给予救济要根据“补充津贴标准， 即官方规定的贫困线来确定，这项标准由议会通过的法规确定。 美国救助制度丰富完善在罗斯福年代，社会保障受到重视，美国制定了历 史上第一部社会保障法。经过几十年的补充，社会保障制度日趋完善。救助制度 主要包括以下几方面：1 对有子女困难家庭的资助。政府以现金资助单亲有子女 家庭，或父母失业和丧失劳动能力的家庭。2 养老及困难补贴。主要做法是对老 年人和残疾人发放现金补贴。3 免费医疗。是为了使穷人获取医疗服务的项目， 在美国所有的资助项目中该项目耗资最大，由联邦和州政府分担。对于低收入个 人而言，免费医疗服务的范围很宽，从住院到门诊，从检查到手术治疗，大部分都 临澧县农村社会救助制度探析 不用自己花钱。4 食品券补助。食品券是政府发行的专供购买食品的有价证券， 以解决贫困阶层的基本生活。5 儿童营养补助。主要是为哺乳期的母亲、婴儿、 5 岁以下儿童而设立的，每年都有数千名妇孺享受这种补助n 9 1 。 英国、美国社会救助资金全部由国家负责，这说明了他们政府在此方面的 重要性。这种由政府全部包揽的模式，在我国社会主义初级阶段，虽然国家财力 还难以做到，但是我们政府还是应该尽力而为。本文将着重介绍瑞典和澳大利亚 社会救助制度，这两个国家的社会救助不同于英美，而是由政府与社会共同承担， 对于我国更具有借鉴意义。 4 1 瑞典的社会救助制度 4 1 1 瑞典的传统社会救济措施 与其他欧洲国家一样，瑞典传统的社会救济可以追溯到中世纪，中世纪欧 洲政治和文化的突出特色就是宗教权利高于世俗权力，因而在中世纪瑞典的各种 救济措施中，教会提供的慈善救济具有十分重要的影响。到1 8 世纪中叶，瑞典 开始把济贫工作正式列为教会的法定职责。1 9 世纪中期，瑞典的工业化速度加 快，失业、贫困等各种社会问题也开始加剧，在这种情况下，瑞典迈出了社会改 革的步伐，实施了一系列社会救济政策，以推动建立一种有效的社会安全调控机 制，1 8 4 7 年，瑞典颁布了济贫法，规定穷人有权接受救济，社会救助是一项 公民权利，而不是获得施舍的个人乞讨。因此，提供社会救助就成了不可推卸的 政府责任。1 8 7 1 年，瑞典政府再次通过新的济贫法，规定要动员体力强壮的 人自谋生计，对于老弱病残者提供必要的安置措施，这实际上是减少了政府在为 贫困人口提供救济方面的义务。瑞典各种传统救济措施特别是济贫法制度的实 施，在瑞典历史上曾发挥了一定的济贫助困和稳定社会的作用。然而传统的社会 救济措施难以有效地解决工业社会所面临的新的社会问题，瑞典工业社会的出现 和发展，需要一个与之相适应的社会保障制度。 4 1 2 瑞典现代社会救助制度的建立 1 9 1 8 年，瑞典政府再次颁布济贫法，恢复政府在向贫民提供救济方面的责 任。新的济贫法制度所提出的救济较之以前更容易获得，但受益者必须以丧失一 些公民权利为代价，其中包括丧失选举权。瑞典政府于1 9 5 7 年通过了社会福 利和社会救助法，废除了传统的济贫法，建立了新的社会救助制度，新的救助 制度体现了人道主义和公民权利意识。为了体现更多的人道主义，也为了尊重各 种社会救助接受者的自尊心和独立意识，1 9 8 2 年瑞典社会民主党政府又颁布了 社会服务法代替社会福利和社会救助法，成为社会救助和社会服务制度的基本法 律。新的社会服务法不仅涉及现金救助，也涉及老年、学前儿童、残疾人关怀及 其他形式的救助，从而为瑞典民众提供了较之以前更加全面、充分有效的社会保 障。 1 6 公共管理硕士学位论文 4 1 3 瑞典社会救助的管理和实施情况 瑞典有关社会救助的立法由瑞典中央政府中的社会事务部负责，社会事务部 下设国家社会委员会，负责对全国范围的社会救助情况行使基本监督权。社会救 助的直接实施机构是地方政府部门，主要针对城市和农村。在社会救助的资金 来源上，中央政府对地方政府的资助是瑞典社会救助制度中国家责任的根本体 现。 2 0 世纪7 0 年代中期，西方世界的经济进入“滞胀时期，瑞典的社会发展 开始出现了停滞，失业和贫困逐渐突出起来，越来越多的贫困者只能依靠社会救 助维持生活，接受救助的人数开始增加，1 9 7 4 一1 9 8 4 年，瑞典接受社会救助的 家庭数量由2 2 0 9 0 l 家增加到2 9 3 3 5 4 家。社会救助支出的增加和不断严重的经济 形势，再加上高标准的社会福利支出，瑞典的社会保障水平已超出了社会经济发 展的承受能力。瑞典政府开始采取措施降低社会救助方面的支出，当前，瑞典政 府正在为实现新的保障发展目标而努力啪1 。 4 2 澳大利亚的社会救助制度 4 2 1 社会救助制度的发展概况 在世界发达国家中，澳大利亚的社会保障制度非常独特，由于几乎没有社会 保险，社会救济是其社会保障体系的主要支柱。澳大利亚社会救济支出占整个社 会保障支出的9 0 以上，社会救济制度由联邦政府组织实施，受益人数占总人数 四分之一以上，每年的救济经费占联邦政府预算的3 0 左右。其重视程度对国际 社会救济史产生了重大而深远的影响。由于所采取的“收入支助 制度为主干的 社会救济制度范围十分宽泛，有关权利和管理的规定复杂而又系统，且完全是以 收入和财产状况调查为基础，因此被国际上称为“综合测试救助模式。澳大利 亚制定此救济政策基于两点思路：一是明确了政府与社区帮助困难居民的责任， 二是首先把政府实施“收入支助”制度作为一道“安全网，同时尽可能地鼓励 和发展个人与民间救济。因此建立社会救济制度的首要目标是抵押和缓解贫困， 而不是象其他多数发达国家那样把维持居民收入水平当作第一任务。 4 2 2 贫困与贫困线的测定 贫困分绝对贫困和相对贫困，前者是指家庭无足够收入支付最起码的生活需 求，如食品、住房等，后者则是相对于社会上一般生活水平而言的。澳大利亚作 为发达国家大部分关注于相对贫困问题，其“贫困线”是指各种类型的收入家庭 分配到的收入水平，当其收入水平低于一定数量时就被视为贫困，在贫困线运用 于救济标准的制定方面，澳大利亚官方一直按照“h e n d e r s o n 贫困线 ( 口l ) 的 标准每季度调整社会救济金标准。“h e n d e r s o n 贫困线 实际上成了澳大利亚社 会救济金标准的基本起点。 4 2 3 紧急救援计划和民间救济 公共管理硕士学位论文 4 3 3 发挥政府在建立社会救助体系中的主导作用 在社会救助制度的改革和健全中，政府部门应该主动参与、真诚服务、扎实 工作和有效管理，取得社会各部门的欢迎与支持。政府的角色主要表现在四个方 面及“四管一服务 ，具体而言就是“管方向 ，指的是政府负责整个社会救助事 业发展长远发展规划与引导；“管政策 ，指的是政府必须为社会救助事业的正常 进行提供所必需的制度、规则与安排；“管基础设施建设 ，指的是政府必须为开 展社会救助工作搭建平台，建立结构，配备人员；“管资金支持”，指的是政府必 须为社会救助工作的开展提供救助经费、工作经费，同时提供快捷便利的服务乜引。 政府只有认识到社会救助制度尤其是农村社会救助制度的重要性，加强各项工作 管理的必要性，统一思想认识，才能参与改革，主动工作，形成合力。只有政府 部门高度重视，才能加强对农村社会救助工作的组织、协调和领导，从而为社会 救助制度的发展与改革提供有力的领导保证。 4 3 4 努力追求社会化 传统社会的保障与救助主要是政府承担，它与一般社会成员并不具有双向交 流功能，一味只强调政府的义务与责任。而现代社会保障事业则被看成全体社会 成员的共同事业，一些国家鼓励本国社会成员主动参与社会保障与社会救助事 务，包括参与捐赠资金、参与经办社会救助事务、参与管理和监督社会救助制度 的实施等。大部分发达国家随着人口、社会、经济的发展，开始探索加大社会税 收，利用社会的广泛参与来解决社会保障逐渐不足的问题，从而解决社会贫困人 口的基本生活需要，社会救助不再单纯是政府的责任瞳制。这种做法使社会救助事 业具备了更为坚实的社会、经济基础，从而是一条值得重视的宝贵经验瞄1 。 4 3 5 制定科学合理的救助标准 社会救助的目标是克服现实的贫困。因此，一般会有一套称为“家庭经济情 况调查”的法定各种程序来审核申请救助的公民的收入状况。家庭经济情况调查 是公民的权利和国家与社会的义务这一对法律关系是否应该发生的必要前提，它 能保证有限的社会救助经费切实地用到最需要的人的身上，从国际经验看，在经 济社会发展较大变动的时期尤为如此。社会救助也常常被称为“须经家庭经济调 查的保障制度 。从具体操作的角度看，制定科学合理的救助标准是社会救助制 度得以正常运转的前提条件。 对比国际社会救助的经验，在中国向市场经济转轨并引起剧烈的社会变迁的 今天，中国现有的社会救助制度尤其是农村社会救助制度的效果是不尽人意的， 中国社会救助改革的当务之急是将农村社会救助制度好好设计、好好安装，以使 其能够真正对每个农民的生活水平起到“保底作用。 临澧县农村社会救助制度探析 第5 章完善临澧县农村社会救助制度的对策 我国农村救济体制的基本框架是在计划经济时期形成的，许多传统的救济手 段被承继沿用至今。尽管近些年来进行了很多改革，但从体系建设的角度来看， 仍然存在许多不足，都需要我们通过改革，抛弃不适应的东西，通过创新，拓展 充实新的内容。同时改革开放以来，我们在农村贫困群体的救助上进行的大量有 益的探索，积累的许多成功经验，很多做法以及许多行之有效的制度。都应成为 新型农村社会救助体系的基本内容和支撑点。 在社会主义市场经济体制不断完善的今天，农村社会保障经过一系列艰难摸 索也迎来了它的春天当前，我国已进入全面建设小康社会的历史时期。实现这一 宏伟目标，主体对象是农民，工作重点在农村。解决农村贫困群体的温饱，使他 们的生活水平得以不断提高，是全面建设小康社会的重要前提。改革旧的救济方 式，建立新的与市场经济相适应的救助体系，既是全面建设小康社会的本质要求， 也是当前各级政府必须解决的重大课题。我们必须顺应社会发展，落实十六大提 出的任务，把加快建立与市场经济相适应的新型农村救助体系摆上日程，通过整 合，搭起农村社会救助体系的框架，通过创新，满足贫困群体多层次的救助需求， 使农村社会救助工作更好地为党的中心工作服务。农村社会救助工作开始进入了 一个新的发展时期，社会救助由单项制度向制度体系发展。笔者认为，临澧县应 立足于本县实际，抓住机遇，着力推进农村社会救助改革步伐，努力构建和完善 社会救助体系，全面建设“以人为本、保障强县、小康临澧、和谐社会 的临澧 新局面。 在农村社会救助工作上，中央提出了“政府救济、社会互助、子女赡养、稳 定土地政策”的方针，这是对构建新型农村社会救助体系的总要求。临澧县社会 救助的总体目标是通过对现行农村社会救助制度的不断改革、完善和整合，建立 起以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其 他救助、救济和社会帮扶为补充，逐步形成城乡一体化、组织网络化、管理社会 化、保障法制化与经济社会发展水平相适应的覆盖全县的新型社会救助体系。现 阶段的目标是“争取通过3 5 年，进一步完善以农村最低生活保障制度为主的 社会救助制度，初步建立起管理有序、标准有别、相互配套、广泛覆盖，符合统 筹城乡协调发展要求的农村现代社会救助体系乜6 i 。 5 1 调整转变农村社会救助观念 “社会救助”作为一项政府的职能，最初主要指政府对贫困人口的救济和帮 助。几年来，全国各地就开展社会救助进行了一系列探索，在实践中大家比较认 公共管理硕士学位论文 同的是，社会救助应是政府救济和社会互助，即通过政府和社会相结合的办法， 在保障贫困者温饱的同时，帮助他们发展和摆脱贫困，以切实维护和保障贫困群 体的生存和发展权益。新的农村社会救助体系，就是政府的农村救济制度和社会 的互助帮扶制度相结合的体系。保障贫困群体的生存、发展权益是其基本宗旨； 政府主导，社会参与，国家、集体、个人和社会相结合是其基本方法；政府恪守 其责，社会自愿参与，量力而行，分步实施是基本原则；从整体上解决贫困是其 根本目的。从社会与经济发展的现状来看，建立新型社会救助体系具有“双促” 的作用，即促进经济与社会协调发展，促进城市与农村协调发展，是以人为本、 立党为公、执政为民的具体实践。从政府转变职能的角度来看，它又是政府职能 的一次回