（公共管理专业论文）中山市城市基础设施投融资方式研究.pdf

广 、 i - 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名虏坞 日期：z 哟年i 纱月l 口日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位论 文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非 赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文 的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名何参节吻 日期：乙裼年i 钞月i 口日 剥程轹事徘 日期： 门脚f l 月j 1 日 中山大学硕士学位论文 中山市城市基础设施投融资方式研究 专业：公共管理 硕士生：廖鹏 指导教师：韦曙林副教授 摘要 经过改革开放三十年的建设，中山市已经发展成为初具规模的现代化城市，投资环 境和居民生活质量有了明显的改善。但是，与上海、深圳、广州等国内先进城市相比较， 中山城市基础设施建设的发展速度滞后于当地的社会经济和城市化进程，出现了城市基 础设施供求失衡的现象。如何解决这个困境，为中山实现“十一五”城市基础设施建设 目标提供有力的保障，以及为中山城市基础设施建设投融资方式的改革提供理论依据是 本论文研究的主要目的和意义。通过探讨城市基础设施投融资的改革，找到适合中山的 城市基础设施投融资方式，最终使中山这个城市的资本实现“投入一经营一增值一再投 入”的良性循环，成为“以城养城，以城建城”的可持续发展城市。同时为我国类似地 区城市基础设施投融资提供良好的借鉴。 本论文从公共产品的研究入手，利用列举数据、理论研究、比较研究等方法，以项 目区分理论和投融资理论为基础，分析了公共产品私人供给机制的存在可能性。其次， 结合上海、广州及美、日、法、德、英等发达国家的先进经验，分析得出中山城市基础 投资面临的困境主要在于以政府财政资金投入为主的传统模式造成融资渠道狭窄、融资 方式偏少、间接融资力度不够。 针对上述问题，本论文提出了改变传统的城市基础设施建设投融资观念，创新投融 资方式，拓宽融资渠道，加大基础设施建设的资金投入的观点，探索和发展“投资主体 j 多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、建设实施市场化”的投融资体系。 j 。 关键词：城市基础设施投融资方式中山 t h er e s e a r c ho fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n t a n d f i n a c i n gm o d e o f z h o n g s h a nc i t y m a jo r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：l i a op e n g s u p e r v i s o r ：w e is h u - l i n a b s t i 认c t s i n c eo p e na n dr e f o r mh a sp a s s e d3 0y e a r s ，z h o n g s h a nh a sb e c o m eas i z e a b l e a n dm o d e mc i t y i to w n e dam u c hb e t t e ri n v e s t i n ge n v i r o n m e n ta n dp e o p l el i v e d t h e r ea l s oe a r n i n gb e t t e rl i v e s b yc o n 吼s t ，z h o n g s h a nc i t yi sn o ta sg o o da ss o m e m o d e lc i t i e ss u c ha s s h a n g h a i ，s h e n z h e n , g u a n g z h o u a n ds oo nb e c a u s e d e v e l o p m e n to f u r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o no fz h o n g s h a nw a so u t - o f - d a t ea n d t h el o c a ls o c i a la n de c o n o m i cl a g sa n du r b a n i z a t i o nw a si m b a l a n c eo fs u p p l ya n d d e m a n do fu r b a ni n f r a s t r u c t u r e h o wt os o l v et h i sd i l e m m ai st h et a r g e tt og u a r a n t e e z h o n g s h a n t of i n i s ht h ee l e v e n t h f i v e - y e a rp l a nu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o na n d t op r o v i d eap o w e r f u lg u a r a n t e ef o ru r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o no ff i n a n c i n g m o d er e f o r mi st h eb a s i st h e o r yo ft h i st h e s i sr e s e a r c h t oe x p l o r et h er e f o r mo f u r b a ni n f r a s t r u c t u r ef i n a n c i n ga n df i n dai n f r a s t r u c t u r ef i n a n c i n gm o d ew h i c hs u i t s z h o n g s h a nc i t y t o c y c l e i t s c a p i t a l i n t oac y c l ea si n p u t _ b u s i n e s 刚a l u e r o a s t r e i n p u t a n dm a k i n gz h o n g s h a nb e c o m et h es u s t a i n a b l ed e v e l o p i n gc i t ya s “o n et o w nh e l pa n o t h e ra n do n et o w nm a k ea n o t h e r a tt h es a m et i m e ，p r o v i d i n g g o o dr e f e r e n c et os o m e o t h e ra r e a si nc h i n ai nu r b a ni n f r a s t r u c t u r ef i n a n c i n g t h i sp a p e rs t a r t sf r o mt h ep u b l i cp r o d u c t sr e s e a r c h ，u s i n gt h ed a t aa n d i i 中山大学硕士学位论文 t h e o r e t i c a lr e s e a r c hm e t h o d s ，e n u m e r a t e di nc o m p a r a t i v er e s e a r c hm e t h o d s ，p r o j e c t d i s t i n c t i o nt h e o r y8 8t h et h e o r e t i c a lb a s i sm e t h o d s ，t h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g m e t h o d st oa n a l y z e st h ep o s s i b i l i t yo f p u b l i cp r o d u c t sp r i v a t es u p p l ys y s t e m s e c o n d l y ，t h ea d v a n c e de x p e r i e n c ei ns h a n g h a i ，g u a n g z h o ua n da m e r i c a , j a p a n ， f r a n c e ，g e r m a n y ，e n g l a n da n do t h e rd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n a l y s i st h a tt h eb a s i c d i l e m m ai n v e s t m e n to f z h o n g s h a nc i t yc a u s e db yt h ef i s c a lf u n di sm a i n l yc o n t r o l l e d b yt h eg o v e r n m e n ta n dt h et r a d i t i o n a lm o d e lf i n a n c i n gc h a n n e li sn a r r o wa n d l a c ko f i n d i r e c tf i n a n c i n gf u n d i nv i e wo ft h ea b o v ep r o b l e m s ，t h i sp a p e rp r o p o s e st oc h a n g et h et r a d i t i o n a l c o n c e p to fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ，i n n o v a t i o n ， b r o a d e nf i n a n c i n gc h a n n e l ，s t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no fi n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n t ， t oe x p l o r ea n dd e v e l o p ”t h ei n v e s t m e n ts u b j e c tp l u r a l i s m ，m u l t i c h a n n e l ，i n v e s t m e n t f u n d s ，c o n s t r u c t i o nm a r k e td i v e r s i f i c a t i o no ff i n a n c i n gs y s t e mi m p l e m e n t a t i o n k e y w o r d s ：u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ；i n v e s t m e n ta n df i n a c i n g ；m o d e ； z h o n g s h a n i i i 中山大学硕士学位论文 目录 中文摘要o oo oooooo dooooo oooooo ( i ) a b s t r a c t ( i i ) 目录o eoooo oooooo oooooo ( ) 第一章导论( 1 ) 第一节研究背景( 1 ) 第二节研究意义( 2 ) 第三节文献综述o ooooooobooo ooo oooiooooo ( 2 ) 第四节研究方法( 6 ) 第二章城市基础设施投融资方式的相关理论( 7 ) 第一节公共产品理论0 00000 000000000 0 00 ooo oooqoo 8oo ( 7 ) 第二节项目区分理论( 8 ) 第三节公共项目投融资理论( 9 ) 第三章中山市城市基础设施投融资方式的现状、存在问题和原因 分析( 1 2 ) 第一节中山市城市基础设施投资主体( 1 2 ) 第二节中山市城市基础设施资金筹措途径( 1 3 ) 第三节中山市城市基础设施投融资方式存在的问题( 1 5 ) 第四节中山市城市基础设施投融资方式存在问题原因分析( 1 8 ) 第四章国内外城市基础设施投融资方式( 2 1 ) 第一节国外先进城市基础设施投融资方式( 2 1 ) 第二节国内先进城市基础设施投融资方式( 2 4 ) 第三节国内外城市基础设施投融资方式的经验借鉴( 2 7 ) 第五章中山市城市基础设施投融资方式创新的思路( 3 0 ) 中山大学硕士学位论文 第一节中山市城市基础设施投融资组织创新( 3 0 ) 第二节实现筹资渠道多元化，创新投融资方式( 3 3 ) v ) ) ) 1 2 5 4 4 4 -，(_， 论献记 文考 结参后 第一节研究背景 第一章导论 城市基础设施是为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展的各种 工程及其服务的总称。它是社会生产不可缺少的外部条件，是国民经济发展的基础，也 是提高城乡人民物资文化生活水平的基本保障。城市基础设施的薄弱将从根本上制约城 市经济和社会的健康发展，因此有战略眼光的城市执政者们，无不把优先发展城市基础 设施作为城市发展的前提，投入了大量的人力、物力和财力，以谋求促进城市的高速发 展。 投融资方式是指经济主体获取资金的形式、手段、途径和渠道。由于投融资活动对 于社会再生产和国民经济运行起着决定性作用，投融资方式也就成为经济发展的重要组 成部分。传统的投融资方式始终是制约经济增长潜力发挥、制约资金配置效率提高的关 键性障碍。创新投融资方式，是实践科学发展观的有效保障，对于促进经济增长方式转 变，构建和谐社会，具有极其重要的现实意义。 经过十几年的建设，中山市已发展为初具规模的现代化城市，城市基础设施建设和 综合服务功能显著提高，投资环境和城镇居民的生活质量有了明显的改善，对经济社会 发展起到了积极的促进作用。但是，财政投入不足、融资渠道狭窄、融资方式偏少，间 接融资力度不够等问题造成了中山市基础设施的发展速度滞后于社会经济和城市化的 发展，成为了制约中山市经济发展的重要因素。因此，如果不能改变传统的城市基础设 施建设投融资观念，创新投融资方式，拓宽融资渠道，加大基础设施建设的资金投入， 中山市的经济和社会发展将受到一定程度的影响。 “十一五 时期是中山市率先基本实现现代化，建设“两个适宜城市的关键时 期，中山市将迎来新一轮经济社会的快速发展的热潮，提高集约发展能力、实施组团发 展战略、优化城市空间布局；进一步转变经济增长方式、产业结构进一步优化、提高产 业竞争能力；促进第三产业的协调发展、创建经济社会全面协调可持续发展示范市。这 些目标的实现必须有完善的现代化基础设施作保障，这给中山市原先滞后的基础设施建 设提出了更高的要求。“十一五 期间，中山市政府必须加大基础设施的建设力度，力 中山大学硕士学位论文 争早日实现基础设施现代化，达到“适度超前、突出重点、城乡一体、配套完善 的要 求。因此，如何创新中山市城市基础设施投融资方式，进步整合城市基础设施资源， 促进中山市城市基础设施进一步发展是当前有待解决的问题。这正是本论文研究的问 题。 第二节研究意义 本课题的研究有较强的理论和实践意义。从理论意义方面而言，本课题剖析了城市 基础设施在本质上属于公共产品或准公共产品，由于我国对公共产品的私人供给可行性 研究起步较晚，借鉴国内外关于这方面的研究理论，结合中国的国情和地方实际情况， 提出切实可行的城市基础设施建设投融资方式，可以为中山市实现“十一五城市基础 设施建设目标提供有力的保障，同时也为中山市城市基础设施建设投融资方式的改革提 供理论依据。 从实践意义而言，虽然经过改革开放三十年的发展，但是我国许多中、小城市的基 础设施建设还是比较薄弱，所谓“路通财通，要发展和提升一个地方的经济实力和水 平，离不开相适应的城市基础设施建设，这就需要大量的建设资金，而各级地方政府缺 乏行之有效的融资渠道和途径是众所周知的问题。所以，通过本课题的研究，开辟新的 融资渠道，探索合理、有效的地方政府投融资方式具有一定的实践意义。中山市作为珠 江三角洲的中等发达城市，经济基础较好，投资环境理想，其在基础设施投融资方式研 究方面的成果，必将成为我国类似地方城市基础设施投融资工作的良好借鉴。 第三节文献综述 一、国外相关领域的研究现状 政府作为城市基础设施的投资主体最出名的理论来自亚当斯密于1 7 7 6 年完成的 国民财富的性质和原因的研究( 简称国富论) ，他在“统治者的责任”中论述了 政府的角色：“首先，政府具有保护其社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责；其 次，尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和不公的职责；第三，建 立并维护某种公共工作或公共制度的职责，此种建立和维护永远不是为了个人或少数人 2 中山大学硕士学位论文 的利益。因为对任何个人或少数人而言，利润永远无法补偿其支出，尽管对广大社会而 言，其所做的常常要大于所得的补偿。 n 亚当斯密认为道路和桥梁降低了运输费用 而造福社会，但是征收道路通行费和过桥费的行政成本并不经济，这些公共商品包括教 育由政府提供最佳。 现代福利经济学中公共产品理论的奠基人保罗a 萨缪尔森在1 9 5 4 年发表的著名 论文公共支出的纯粹理论中，将公共产品定义为这样一种产品：每一个人对这种产 品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费。萨缪尔森并指出公共产品具有非排它 性和非竞争性两个本质特征。这两个特征导致了公共产品消费的“搭便车”现象，也决 定了政府提供是最理想的制度安排。在本论文中，我们将这部分理论统称为“公共产品 政府供给论”。 到1 9 世纪末期，开始出现广为人知的“福利国家”论，迫于选票的压力，很多西 方政府为所有阶层提供了广泛的教育和医疗保障，政府承担了大量的基础设施建设，而 为了维护这种福利计划，政府需要大量的资金，经济压力越来越大，于是出现了脱胎于 公共管理研究领域的城市基础设施投融资理论的研究。澳大利亚莫纳什大学公共管理学 系教授欧文e 休斯在其论著公共管理导论中提出“充分利用私营部门建立可靠 的、有效的、竞争性的以及公开的采购体制，将原来由公共部门提供产品和服务的生产 转包出去，通过合同形式购进中间形态的产品和服务，并终止供应的垄断现象和其他保 护形式。 英国学者罗纳德科斯1 9 7 4 年在其论著经济学上的灯塔( t h el i g h t h o u s e i n e c o n o m i c s ) 中对灯塔的私人收费可行性进行了分析。从1 7 世纪开始，英国的灯塔一 直是私人提供的，并且不存在不充分供给的情况，政府的作用仅限于灯塔产权的确定与 行使方面。具体的操作是：私人从国王那里获得修建灯塔的专利权，国王允许该修建者 向过往船只收费，费用通过港口的管理者( 如海关关员) 收取。在1 8 2 0 年，英格兰和 威尔士共修建了4 6 座灯塔，其中3 4 座由私人建造。科斯以事实为根据，证明灯塔的私 人收费效率比政府资助要高得多，改变了人们对灯塔必须由政府经营的观点。在本论文 中，我们将这部分理论统称为“公共产品私人供给论 。 二、国内相关领域的研究现状 由于我国建国以来长期实行的是计划经济，在很长的一段时间里面，城市公共产品 ( 1 ) 【英】哑当斯密：国富论( 下卷) ，2 7 页，北京，商务印书馆，1 9 7 4 。 3 中山大学硕士学位论文 严格实行政府供给的方式，基本上不存在基础设施建设的投融资研究。这种计划经济方 式存在以下几个明显缺陷：( 1 ) 投资渠道单一，以指令性计划确定价格。在计划经济时 代，城市的水电、交通等基础设施等公共产品的商品属性被忽略，政府对这方面的投资 和运营采取了大包大揽的手法，财政补贴现象严重。( 2 ) 公共部门垄断经营，行业条块 分割，管理效率低下。从水电到通讯、道路、交通各个行业均有自上而下的系统单位， 每个系统均有自己的设计院、研究所、施工单位，建设过程各自为政、排斥市场竞争， 结果造成基建成本高、质量水平低、管理效率差。 改革开放以来，国内经济突飞猛进，城市基础设施建设的速度逐渐跟不上经济发展 的速度，而且反过来制约了经济的发展。在这种局面下，我国开始出现了“公共产品私 人供给论的研究，国内关于城市基础设施投融资理论的研究也是起步于公共产品与私 人产品的研究理论。郭小聪o 等人提出公共产品具有两个特征：( 1 ) 非排他性；( 2 ) 其 消费具有非竞争性。而不同公共产品所具有的非排他性和非竞争性的程度也不同。这样 就产生了两种可能性：( 1 ) 政府直接生产公共产品；( 2 ) 公共产品的私人部门供给。就 公共产品的私人供给总体而言包括三种：一是私人的完全供给；二是私人与政府的联合 供给：三是私人与社区的联合供给。这就为城市基础设施投融资打下了理论基础。 近年来，我国各级政府官员以及政策研究人员陆续在各种刊物发表了一些切合当地 城市基础设施建设投融资的新思维、新看法。其中，南京市副市长陆冰等人在中国建 设报发表的城市基础设施建设投融资体制创新研究中提出，建立“政府与市场连 动的城市基础设施建设投融资机制”，根据城市基础设施具有的经营性、准经营性、非 经营性的不同类型建立不同性质的投融资模式，从而实现投融资主体多元化和投融资方 式多样化。同样是基于这种思维，上海市人民政府发展研究中心在上海市政、公用基 础设施投融资发展战略研究中提出了城市基础设施项目区分理论，强调严格区分项目 的经营性、准经营性和非经营性，将两种属性的项目分列于政府投资体系与社会资本投 资体系分别操作。 由于受到我国现有法律的约束，关于地方政府发行市政债券的研究则相对缺乏，毛 腾飞在城市公共基础设施财政融资制度创新的路径选择中认为，尽管我国还没有公 开发行市政债券，但却有这方面的“实践”，如1 9 9 7 年发行的广州地铁建设债券，发债 主体是广州市地铁总公司，但实际上是广州市政府负责偿还债券本息，因此，广州地铁 建设债券在很大程度上已经是真正意义的市政债券。他提出，市政债券是否可行，取决 ( i ) 郭小聪，政府经济学，中国人民大学出版社，2 0 0 3 年，1 7 2 1 7 3 页 4 中山大学硕士学位论文 于宏观经济是否稳定、城市政府是否具备发债主体资格、政府的偿债能力、社会的应债 能力和市场环境等几个因素。随着我国经济的发展和市场化运作的成熟，发行城市市政 债券不是零和博弈，而是一种双赢的结局。“ 三、国内外研究发展的趋势 目前国内外在城市基础设施建设投融资方面的研究趋势是：肯定公共产品私人供给 机制的存在性，提倡城市投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化。 由于“公共产品政府供给论 过于依赖政府资金的投入，随着社会的发展，市场经 济逐渐占领主导地位，“公共产品政府供给论 的缺陷越来越明显。正如香港著名经济 学家张五常指出的那样：“假若不付钱就会得到政府的供应，而政府的供应是由一般税 收所支持，那么还有什么人会在任何市场付价呢? 免费的午餐又能吃得了多久? 以p 萨缪尔森为代表的福利经济学家提出的“公共产品政府供给论有一个本质 的缺陷，就是忽视了公共产品的分类。国外的研究趋势在布坎南的俱乐部的经济理论 中表述得非常清晰，就是在萨缪尔森定义的“公共产品”与完全由市场来决定的“私人 产品”之间，大量存在一种商品，称作“准公共产品”或“混合商品”。 “公共产品”的特点是同时具有非排他性和非竞争性，例如国防和基础科学，这一 类产品适合政府负责供给，我们可以称之为“纯公共产品 。而在这一类公共产品以外 还有两种类型的公共产品，一类是公共道路、桥梁或者是公共游泳池等，它的消费特点 具有非竞争性，但是排他性明显，国外学者将这种产品称为“俱乐部产品 ；另外一类 是公共渔场、牧场等，它的消费特点有明显的竞争性，但却无法有效地排他，国外学者 将这类产品称为“共同资源”。这两类产品通称为“准公共产品”，其与“纯公共产品 的最明显区别和特点是不同时具有非排他性和非竞争性。 因此，国外的研究趋势认为“准公共产品”除了可以采用政府供给模式外，还可以 采用私人供给或消费者自主联合供给等多种模式。 国内的研究趋势多侧重于实践，中国城市发展研究会提出了按照市场规律，运作存 量资产，搞活增量资产，激活无形资产，把城市整体作为客体来进行经营和运作，构建 城市投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新机制，最终使城市资本实 ( 1 ) 毛腾飞，城市公共基础设施财政融资制度创新的路径选择，求索，2 0 0 3 年第6 期 ( 2 ) 张五常，卖桔者言，四川人民出版社，1 9 8 8 年 5 中山大学硕士学位论文 现“投入一经营一增值一再投入 的良性循环，以真正实现“以城养城，以城建城和 城市的可持续发展。 总而言之，目前国外关于城市基础设施建设投融资方式的研究比较系统化，国内关 于这方面的研究尚未形成规范的学术系统。由于国外、国内的经济体系不一样，市场发 育程度不一样，监管政策、法律尚存在一定的距离，生搬硬套国外的模式不一定适合社 会主义初级阶段的中国建设。本论文拟通过借鉴国内外城市基础设施建设现行的投融资 方式的经验，分析中山市基础设施建设投融资方式的现状，研究基础设施建设现存问题 的基础上，探索适合于中山市实际的城市基础设施的投融资方式。 第四节研究方法 本论文从公共产品的研究入手，利用列举数据、理论研究、比较研究、案例研究、 文献分析等方法进行研究，结合上海、广州、深圳等国内先进城市在城市基础设施建设 投融资方面的经验与做法及美国、日本、法国、德国、英国等发达国家的先进投融资方 式，探索“投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、建设实施市场化的 投融资体系，尝试寻找解决制约中山市城市基础设施建设瓶颈的办法，找到适合于中山 市实际情况的城市基础设施投融资方式。 6 中山大学硕士学位论文 第二章城市基础设施投融资方式的相关理论 第一节公共产品理论 早在上个世纪末，奥地利和意大利学者将边际效用价值论运用到财政学科研究上， 论证了政府和财政在市场经济运行中的合理性、互补性，形成了公共产品理论。 1 9 1 9 年产生的林达尔均衡是公共产品理论最早的成果之一，瑞典经济学家林达尔 认为公共产品价格并非取决于某些政治选择机制和强制性税收，相反，每个人都面临着 根据自己意愿确定的价格，并均可按照这种价格购买公共产品总量。林达尔均衡使人们 对公共产品的供给水平问题取得了一致，即分摊的成本与边际收益成比例。总之，林达 尔均衡指个人对公共产品的供给水平以及它们之间的成本分配进行讨价还价，并实现讨 价还价的均衡。 公共产品也是西方福利经济学的重要研究对象。长期以来，福利经济学中的主流观 点认为公共产品只能由政府供给。从2 0 世纪6 0 、7 0 年代起，随着经济自由主义和反国 家干预思潮在西方的兴起，一批经济学家开始探索通过市场方式即私人供给公共产品的 可能性和可行性。 现代福利经济学中公共产品理论的奠基人萨缪尔森在1 9 5 4 年、1 9 5 5 年分别发表了 著名论文公共支出的纯粹理论和公共支出理论的图式探讨。他在公共支出的 纯粹理论一文中，将公共产品定义为这样一种产品：每一个人对这种产品的消费并不 减少任何他人也对这种产品的消费。并指出公共产品具有非排它性和非竞争性两个本质 特征。这两个特征导致了公共产品消费的“搭便车”现象，也决定了政府提供是最理想 的制度安排。 而布坎南在1 9 6 5 年发表的俱乐部的经济理论一文中明确指出，根据萨缪尔森 的定义所导出的公共产品是“纯公共产品”，而完全由市场来决定的产品是“纯私人产 品”。现实世界中，大量存在的是介于纯公共产品和私人产品两者之间的一种商品，叫 做准公共产品或混合商品，公共产品的概念得以拓宽。从2 0 世纪6 0 、7 0 年代以来，随 着福利国家危机的出现，一批主张经济自由的经济学家，纷纷开始怀疑政府作为公共产 品唯一供给者的合理性。戈尔丁、布鲁贝克尔、史密兹、德姆塞茨以及科斯等人从理论 或经验方面论证了公共产品私人供给的可能性。德姆塞茨在公共产品的私人生产一 7 中山大学硕士学位论文 文中指出，在排除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品。科斯在其经 典论文经济学上的灯塔中又从经验的角度论证了私人提供公共物品的可能性。 我国对公共产品理论的研究起步较晚。吕恒立发表的试论公共产品的私人供给 中，围绕有关公共产品的争论、私人供给公共产品的必要性和可能性以及公共产品私人 供给对政府治理结构的影响等方面进行了论述。文中指出，在不完善的现实政府、不完 善的现实市场和现实社会之间，应建立一种有效的选择和相互协调机制，根据资源优化 配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则，努力寻求政府、市场和社会在公共产品 供给领域的均衡点，建立公共产品供给的多中心体制和互补体制，以更有效地提供公共 产品、实现公共利益。 2 0 0 2 年7 月发表于北望经济学院网站，署名北望的浅谈公共产品理论n 从公共 产品理论沿革，对公共产品理论的评价等方面对公共产品理论进行了研究。该文提出从 财政学角度而言，公共产品的存在给市场机制带来了严重的问题：即使某种公共产品带 给人们的利益要大于生产的成本，私人也不愿提供这种产品，因为公共产品非排他性和 非竞争性的特征，在公共产品消费中人们存在一种“搭便车”动机，每个人都想不付或 少付成本享受公共产品，只好政府出面担当此职能。中国长期实行的计划经济，没有买 方市场，大量产品有公共产品的特征，效率低下，阻碍了经济发展。中央宣布逐渐建立 和完善市场经济以后，这一状况得到了改善。但是“什么是政府应该管的，什么是应该 由市场内在运行解决的 以及“政府如何才能管好 依然是一个重要持久的课题。 第二节项目区分理论 绝大多数基础设施都属于准公共产品范畴。根据城市基础设施项目本身的特征和性 质，对不同类型的项目进行区别管理，这就是项目区分理论。 海南大学经济管理学院的王丽娅在政府资本与民间资本在基础设施领域投资范围 的划分认为应当从基础设施项目是否有收费机制( 资金流入) ，将基础设施项目区分为 非经营性、准经营性和经营性项目，然后根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模 式、融资渠道及权益归属，准公共产品应该由政府投资还是由民间投资要根据具体情况 进行具体分析。 上海市人民政府发展研究中心在上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究 ( 1 ) 北望，浅谈公共产品理论，经济学园网站h t t p ：w w w b e i w a n g c o m ，2 0 0 2 8 中山大学硕士学位论文 中则进一步深化了具体的做法：根据城市基础设施项目的不同属性，分为政府投资体系 与社会资本投资体系操作。其中，非经营性项目投资主体由政府承担，资金来源于政府 财政；经营性项目则属全社会投资范畴，政府在这里扮演的角色是城市规划和产业导向， 通过市场化方式运作，采用“企业报价、政府核价、公众议价 的定价方法，尽可能做 到公众、投资方、政府三方满意。 黄肖广在政府收费与公共产品供应方式一文中也提出，我国公共产品供应方式 的选择，应采取“区分类别、分析比较、择优选择 的策略，即科学划分公共产品的类 别，分别比较收税、收费这两种融资渠道的成本和效益，在不同类别的公共产品供给中 分别选择最优的融资渠道。 按照项目区分理论，敞开式城市道路、收费不到位的高速公路属于非经营性项目， 这类项目的使用者是全社会公众，由于没有收费机制，所以不存在现金流入的问题，为 了提升整个社会的投资环境，政府必须承担这类型基础设施的建设。而收费高速公路、 收费桥梁这些城市基础设施完全可以通过收费的方式收回全部的投资成本并产生一定 的利润，对全社会投资者的吸引力很大，政府财政资金完全可以退出这方面市场。因此， 在项目区分理论指导下，根据具体城市基础设施的特性，可以参照表2 - 1 的方式归类、 引导和具体操作。 表2 - 1 城市基础设施项目属性与投资主体 项目属性基础设施实例投资主体 收费高速公路、收费桥梁、废弃物 纯经营性项目全社会投资者 的高资源利用厂等 经营性项目 政府适当补贴、吸纳 准经营性项目煤气、地铁、轻轨、自来水 各方投资 敞开式城市道路、收费不剑位的高 非经营性项目 政府投资 速公路 资料来源：江锦康，上海城市发展研究论文集( 第二辑) ，上海城市发展信息研究中心编，2 0 0 0 ，5 ：3 0 第三节公共项目投融资理论 公共项目建设首先需要的是资金，资金的投入对社会的吸引力在于是否能产生资本 9 中山大学硕士学位论文 增值( 包括社会效益的增值) 。因此，针对不同的公共项目应该采取不同的投融资手段。 张永桃在其主编的市政学中指出，城市基础设施具有生产性、公益性、承载性、 垄断性、超前性等特点。一方面，城市基础设施建设需要大量投资，建设周期长；另一 方面，这种投资直接的经济效益比较低，影响了市场经济条件下多元投资主体的积极性， 这一直是制约城市基础设施建设和管理的主要矛盾。解决这个问题的首要环节是广开财 路，实现城市基础设施建设资金的多样化。 既然项目是多样化的，资金的投资主体也可以多样化。南京市副市长陆冰等在城 市基础设施建设投融资体制创新研究中结合当地的实际情况，提出了建立“政府与市 场连动的城市基础设施建设投融资机制”，根据城市基础设施具有的经营性、准经营性、 非经营性的不同类型建立不同性质的投融资模式，从而实现投融资主体多元化和投融资 方式多样化。具体分为，企业为主体的经营性城市基础设施投融资模式；政府主导下的 以企业为主体的混合型的准经营性城市基础设施投融资模式；以政府为主体的非经营性 城市基础设施投融资模式。这种论述，对于道路、桥梁等实体化建设项目的投融资主体 表述得已经十分明确了。 实际上，医疗、教育也是整个社会发展的基础设施，中国石油大学的刘子斌在城 市基础设施投融资方式的探索中又拓宽了“城市基础设施”的概念，界定了城市基础 设施包括技术基础设施和福利基础设施两方面的内容。前者包括市政工程、能源、交通、 通讯、城市供水、污水处理等，后者涉及住宅、医疗卫生、文化教育、幼儿保健等设施。 城市建设投融资改革的方向是逐步建立“政府引导、社会参与、市场运作 的投融资新 模式。刘子斌提出，把政府资金继续作为城市基础设施建设投资的稳定来源；把经营城 市作为扩大城市基础设施建设投资的重要途径；把引入社会资金作为城市基础设施建设 的投资体制改革的重点；把多种融资方式作为城市基础设施建设投资的主要渠道；把依 法管理作为城市基础设施建设投资的根本保证。 不同的经营项目有不同的投资主体，不同的投资主体可以采取不同的项目投融资方 式，这些融资方式可以是单一的，也可以是多种方式并举，随着社会的发展还可以创新 一些投融资方式。 首先，财政资金就可以创新一些融资方式，虽然财政资金无法像社会和私人资金的 方式增值发展，但是政府这个投资主体的特殊性是社会和私人资金无法比拟的。中国城 市发展研究会在经营城市理论思考及对策中提出，经营城市土地是经营城市的核心， 政府通过有效运作城市土地资产，促使土地资源向土地资本转化，实现收益最大化，并 l o 中山大学硕士学位论文 有效筹集城市化建设资金。经营城市的创新在于完善经营机制。按照市场规律，运作存 量资产，搞活增量资产，激活无形资产，把城市整体作为客体来进行经营和运作，构建 城市投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新机制，最终使城市资本实 现“投入一经营一增值一再投入 的良性循环，以真正实现“以城养城，以城建城和 城市的可持续发展。 毛腾飞在城市公共基础设施财政融资制度创新的路径选择中提出三条财政融资 的创新路径：( 1 ) 适度扩大城市政府税收征管权；( 2 ) 增加中央转移支付力度；( 3 ) 允 许城市政府发行市政债券。 随着经济的发展，社会实践越来越丰富，城市基础设施的建设不在完全拘泥于单一 的投资主体框架。陈伟强、宋耀在关于基础设施建设融资模式的研究中介绍了国际 上现行的项目融资模式，基本有如下几种： 1 b o t ( b u il d - - o p e r a t e - - t r a n s f e r ) ，即建设一经营一移交模式。 2 b o o t ( b u il d o w n o p e r a t e t r a n s f e r ) ，即建设一拥有一经营一移交模式 3 b t ( b u il d - - t r a n s f e r ) ，即建设一移交模式 4 b l t ( b u il d l e a s e t r a n s f e r ) ，即建设一租赁一移交模式 5 a b s ( a s s e t - - b a c k e d - - s e c u r i t y ) ，即资产一支持一证券模式。 6 p p p ( p u b l i c - - p r i v a t e - - p a r t n e r s h i p s ) ，即公共部门与私人企业合作模式。 当然，由于我国在b o t 融资活动中存在的法律法规不完善、工程项目前期工作滞后、 专业人才缺乏和过于重视对外融资等问题，要在我国推广b o t 等项目融资模式，不能完 全照抄照搬外国的成功范例，需要结合中国的国情，首先要建立健全相关的法律法规， 转变领导观念。然后需要规范政府投融资管理体制，重视国内融资，并加强专业人才培 养。而比较现实的做法就是优选一批适合b o t 融资模式的基建项目，作为试点，在实践 中锻炼、在实践中磨合、在实践中改进。 目前，b o t 融资在我国比较成功的基建领域是在垃圾处理项目。宋自新在垃圾焚 烧发电等市政环保设施的b o t 项目分析还提出了以逆向b o t 引导民间资本投资环抱基 础设施的新思路，所谓逆向，即首先由政府出资完成项目建设，稳定经营一段时间后， 再转让给民营投资者经营，这种转让是有偿转让，将大量政府出资建成的市政环保项目， 采用b o t 模式经营，吸收私人资本，盘活国有资产，提高运行效率，是b o t 模式的新发 展。 中山大学硕士学位论文 第三章中山市城市基础设施投融资方式 的现状、存在问题和原因分析 第一节中山市城市基础设施投资主体 一、财政投资项目投资主体为政府 以2 0 0 7 年为例，中山市共安排重点投资项目6 0 项，其中全年实际完成投资3 8 1 9 亿元，项目牵涉交通能源、水利建设、城建环保、社会事业、重大产业、信息保障等方 面城市基础设施。实际完成投资额当中有2 8 6 0 亿元属于政府财政投资，占当年实际完 成额的7 4 8 9 ，而且从2 0 0 3 年至2 0 0 7 年，中山市财政投资占国有投资的比例一直呈 上升趋势，也就是说财政投资项目的主体仍然是以政府为主，具体数据见表3 - 1 。 表3 - 12 0 0 3 至2 0 0 7 年度中山市基建投资中财政投资额与国有投资额对比表 单位：亿元 财政年度国有投资额财政投资额占比( ) 2 0 0 33 4 8 31 1 3 73 2 6 4 2 0 0 4 4 7 6 0 1 5 4 53 2 4 6 2 0 0 54 8 5 42 2 7 24 6 8 1 2 0 0 65 2 3 82 1 8 74 l7 5 2 0 0 73 8 1 92 8 6 07 4 8 9 资料来源：中山市统计局，2 0 0 3 至2 0 0 7 年中山市国民经济和社会发展统计公报。中山统计信息网 二、中汇投资集团( 公用事业集团) 是中山市重要的融资主体 中山公用事业集团有限公司成立于1 9 9 8 年1 0 月3 0 日，为国有独资企业。2 0 0 7 年 8 月2 0 日为保持中山市公用事业产业的资源优势，实现公用事业产业优质资产证券化， 有效拓宽中山市融资渠道，对原中山公用事业集团实施重大资产重组、整体上市而组建 成中山中汇投资集团有限公司，注册资金8 6 亿元人民币，总资产近9 5 亿元人民币。 目前中汇集团控股上市公司“中山公用( 股票代码：0 0 0 6 8 5 。原名“公用科技 ，自 1 2 中山大学硕士学位论文 2 0 0 8 年8 月1 5 日变更为“中山公用”) ，全资拥有中山市名城环境服务有限公司、中 山公用燃气有限公司、中山市珍家山污水处理有限公司等7 家企业，参、控股中山公用 信息管线有限公司、中山市金叶贸易有限公司、中山市小榄进出境货运车辆检查场有限 公司、中山中富达投资管理有限公司、中山广电视讯有限公司等1 1 家企业。 中汇投资集团( 公用事业集团) 既可以通过银行贷款手段融资，也可以通过上市公 司“中山公用”增发、配售股票的方式在资本市场进行融资，是中山市目前重要的融 资主体。 第二节中山市城市基础设施资金筹措途径 一、城市基础设施建设主要依靠财政直接投入 中山市城市基础设施的资金