（公共管理专业论文）公共信息服务平台在构建公共服务型政府中的运用——以扬州为例.pdf

摘要 公共信息服务平台是运用信息技术创新政府治理和服务的整合概念，其 本质是要为公众提供方便、快捷、高质量的公共服公共信息服务平台通过提 高政府回应力、政府决策能力、政府行政效能，实现政府职能转变，从而构 建公共服务型政府。 本文通过对国外公共信息服务平台运行特点的分析和对我国公共信息服 务平台建设的启示，阐述了公共信息服务平台建设是构建公共服务型政府的 一个切实可行的手段，对构建公共服务型政府具有重要价值。通过比较国内 外电子化政府建设发展状况，对公共服务型政府与传统政府( 经济建设型政 府) 和公共信息服务平台与传统政务模式的两组比较，分析了公共服务型政 府和公共信息服务平台的内在契合性，采用了实地调研、文献检索、案例比 较、逻辑推理等研究方法，论证了公共信息服务平台对构建公共服务型政府 的促进作用，可以提高政府的决策理性和公共政策的品质，可以促进信息流 通利用和平等共享，可以促进政府职能重组和流程再造。并以扬州和加拿大 的公共信息服务平台建设为样本，探讨了国内公共信息服务平台建设存在的 问题，对扬州市公共信息服务平台系统设计提出了具体方案，并在此基础上 对国内公共信息服务平台建设模式提出了自己的思考建议：1 、流程改造是推 进公共信息服务平台的关键路径；2 、统一规划是推进公共信息服务平台的首 要目标；3 、创新文化是推进公共信息服务平台的首要文化；4 、参与意识是 推进公共信息服务平台的根本精神；5 、健全法规是推进公共信息服务平台的 根本保障；6 、多方合作是推进公共信息服务平台的重要力量。 关键词公共服务型政府公共信息服务平台关联性 职能重组流程再造 a bs t r a c t p u b l i ci n f o r m a t i o ns e r v i c ep l a t f o r mi st h ei n t e g r a t e dc o n c e p to fa ni n n o v a t i v e u s eo fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g ya n ds e r v i c e s 。i t se s s e n c ei st op r o v i d ec i t i z e n sw i t h c o n v e n i e n t ，f a s t ，h i 曲一q u a l i t yp u b l i cs e r v i c e s 。p u b l i ci n f o r m a t i o ns e r v i c ep l a t f o r m a c h i e v e st h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n si no r d e rt ob u i l dp u b l i c s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tb yi m p r o v i n gt h eg o v e m m e n t sr e s p o n s et op o w e r ， g o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n gc a p a c i t y ，a n dg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n 。t h i s t h e s i sd e s c r i b e st h eb u i l d i n go f p u b l i ci n f o r m a t i o ns e r v i c ep l a t f o r mg r e a tv a l u ea sa p r a c t i c a lm e a n so fc o n s t r u c t i n gs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tt h r o u g ha n a l y z i n gt h e o p e r a t i o n a l c h a r a c t e r i s t i c so ff o r e i g n p u b l i c i n f o r m a t i o ns e r v i c e p l a t f o r m 。i t a n a l y z e s t h ei n t e m a lf i to fp u b l i cs e r v i c e o r i e n t e dg o v e m m e n ta n dp u b l i c i n f o r m a t i o ns e r v i c ep l a t f o r mb yt w oc o m p a r i s o n sa sf o l l o w i n g ：d o m e s t i ca n d i n t e r n a t i o n a le g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n tc o n d i t i o n s ，a n dt w o m o d e l so ft r a d i t i o n a lg o v e r n m e n t ( e c o n o m i cd e v e l o p m e n t o r i e n t e dg o v e r n m e n t ) a n d p u b l i ci n f o r m a t i o ns e r v i c ep l a t f o r m 。t h et h e s i su s e sf i e l dr e s e a r c h ，l i t e r a t u r e s e a r c h ，c a s ec o m p a r i s o n ，l o g i c a lr e a s o n i n ga n do t h e r r e s e a r c hm e t h o d st o d e m o n s t r a t et h ep u b l i ci n f o r m a t i o ns e r v i c ep l a t f o r mu s eo fh o wt op r o m o t et h er o l e o fg o v e r n m e n t ，i m p r o v er a t i o n a lg o v e r n m e n td e c i s i o n - m a k i n ga n dt h eq u a l i t yo f p u b l i cp o l i c y ，f a c i l i t a t et h ef l o wo fi n f o r m a t i o nu s ea n de q u i t a b l es h a r i n g ，a n d p r o m o t et h ef u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n tr e s t r u c t u r i n ga n dp r o c e s sr e e n g i n e e r i n g 。 t h et h e s i st a k e st h es a m p l eo fy a n g z h o ua n dc a n a d a sc o n s t r u c t i o no fp u b l i c i n f o r m a t i o ns e r v i c ep l a t f o r mt od i s c u st h ep r o b l e m s d u r i n gd o m e s t i cp u b l i c i n f o r m a t i o ns e r v i c ep l a t f o r mc o n s t r u c t i o ni nc h i n aa n dp u tf o r w a r dt h es p e c i f i c p r o g r a m so nt h ep u b l i ci n f o r m a t i o ns e r v i c ep l a t f o r ms y s t e md e s i g ni ny a n g z h o u 。 a n do nt h i sb a s i s ，i tp u tf o r w a r dt h ef o l l o w i n gs u g g e s t i o n s ：1 、p r o c e s sr e f o r mi st h e c r i t i c a lp a t ht op r o m o t e p u b l i ci n f o r m a t i o ns e r v i c ep l a t f o r m ；2 、u n i f i e dp l a n n i n gi s t h ep r i m a r yo b j e c t i v e ；3 、i n i t i a t i v ec u l t u r ei st h ep r i m a r yc u l t u r e ；4 、s e n s eo f p a r t i c i p a t i o ni st h ef u n d a m e n t a ls p i t ；5 、l a w sa n dr e g u l a t i o n si st h ef u n d a m e n t a l g u a r a n t e e ；6 m u l t i p a r t yc o o p e r a t i o ni sa ni m p o r t a n tf o r c e 。 k e y w o r d s ：p u b l i c s e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t ，p u b l i ci n f o r m a t i o n s e r v i c ep l a t f o r m ，r e l e v a n c e ，f u n c t i o n sr e c o n s t r u c t i o n ，p r o c e s sr e e n g i n e e r i n g 扬州大学学位论文原创性声明和版权使用授权书 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下独立进行研究工作所取得的 研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含其他个人或集体已经 发表的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 杨汤 签字日期：为，口年j 月6e t 学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和 借阅。本人授权扬州大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 学位论文作者签名：聿易尚 导师签名： 签字日期：) - o ，o 年3 - 月y 6 日 ( 本页为学位论文末页。如论文为密件可不授权，但论文原创必须声明。) 杨海公共信息服务平台在构建公共服务型政府中的运j 目 1 绪论 1 1问题提出 2 0 世纪7 0 、8 0 年代，英国和美国等经合组织国家出现了“新公共管理( n p m ) 、“后官 僚制模式 和“企业化政府管理”等公共行政改革浪潮。在这股改革浪潮中，打造公共服 务型政府、推进政府职能改革和体制创新成为公认的新取向。在我国，党的“十七大报 告提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府的工作目标，强调“健全政府职责 体系，完善公共服务体系 ，提出了构建公共服务型政府的新要求。 公共服务型政府的建设是一个比较大的命题，涵盖的领域很多。通过利用现代计算机、 互联网技术，即公共信息服务平台建设，来加快构建公共服务型政府是其中的一个分支， 而公共信息服务平台建设也是一个内涵很广概念，公共信息平台是电子政务建设的主要内 容，是单向的，公共服务平台是公共服务型政府建设的内容，是政府与公众沟通的桥梁， 是双向的。公共信息服务平台是构建公共服务型政府在实际操作层面的一个切实可行的手 段，即以公共信息服务平台的建设为抓手，提升政府的行政效能，从而服务于构建公共服 务型政府这个目标。 1 2 研究思路 建设公共服务型政府是一个公认的努力方向，而如何推动我国公共服务型政府的建设 是一个摆在我们面前的实实在在的问题。本文以扬州市公共信息服务平台为例，通过介绍 扬州市公共信息服务平台的概念、特点、发展历程，对比国外发达国家的成功经验，分析 这一平台的成功与不足，来阐述公共信息服务平台建设是构建公共服务型政府的有效手 段，通过建设公共信息服务平台来促进流程改造，转变政府职能，从而推进公共服务型政 府建设。 1 3 研究方法 1 3 1 实地调研 先后到扬州市信息办、信访局、数字化城管、工商局、物价局、环保局、地税局、劳 动和社会保障局、农林( 业) 局、总工会、公安局、邗江区、广陵区、公共信息服务平台 ( 邗江区邗上街道) 等部门、单位进行调研，了解我市公共信息服务平台的实际建设运行 情况，以及在建设运行过程中遇到的问题，工作人员的意见和建议等，掌握第一手资料； 1 3 2 文献检索 通过图书馆、中国知网论文库、互联网等渠道，收集整理国内外公共信息服务平台的 建设现状、面临问题等的专著、论文和信息等，作为基础材料； 1 3 3 比较研究 比较国外公共信息服务平台的特色和优缺点，结合扬州市公共信息服务平台的实际情 扬州大学硕士学位论文2 况，推导出建设公共信息服务平台的合理模式； 1 3 4 逻辑推理 在研究中运用合理的逻辑推理，对公共信息服务平台建设与构建公共服务型政府之间 的关系进行分析和研究。 1 4 重点与难点 目前公共信息服务平台的建设在全国很多城市中开展，模式不尽相同，各有利弊。研 究时的重点是理顺在中国特色下，公共信息服务平台建设与公共服务型政府建设的内在结 合性与工作机理；公共信息服务平台建设的原则、模式；公共信息服务平台建设运行的建 议。 研究的难点在于，不同国家、不同城市的实际情况不同，公共信息服务平台的建设也 难以有共同的、固定的套路可循，提炼出一个统一的模式非常困难。 1 5 研究综述 所谓公共服务型政府是指具备以公众为导向的政府服务文化，并通过政府结构、功能、 人的行为模式等组织因素综合体现出来的政府模式。西方发达国家基于“电子政务 ( e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t 或e - - g o v e m m e n t ) 基础上建立发展起来的信息平台有效地实现行 政、服务及内部管理等功能，在政府、社会和公众之间建立一个跨越时间、地点、部门的 全天候的政府服务体系。它是政府管理方式的革命，其核心本质就是运用网络信息技术等 现代科学技术，打破传统政府部门之间的界限，构建一个电子化的虚拟办公环境，使公民、 法人和其他组织可以从不同渠道获得政府信息和电子化服务，告别传统层层书面审核的作 业方式。政府部门之间、政府部门与公民、法人和其他组织之间可以经由各种电子化的渠 道进行相互沟通和提供各种服务。 国内对公共服务信息平台模式的探索和实践主要有以下五种情况： 1 5 1 公共信息服务“以客户为中心一的服务模式 在公共信息服务平台建设的早期阶段，各个政府部门的网站都是按照政府的组织结构 和业务过程设计的。经过一段时间的实践发现，这对提高政府的服务水平和效果并不理想。 要真正地为公众提供高效、简便的业务服务， 公众的立场，细致考虑公众办理事项的程序， 求的公共服务信息平台。 1 5 2“一站式服务 的服务模式 在公共信息服务平台的建设过程中必须站在 建立以用户为中心，能够满足用户意向和需 这种公共服务信息平台通过一个门户网站可以进入到政府所有的部门，或者可以进入 任何一个由政府向用户提供的服务项目，通过利用创新的交互模式为公民提供服务，利用 信息技术对传统政府服务方式和内容进行改造和创新，以获得对公众服务的反应速度、效 率和准确性等方面的实质性提升。 1 5 3 “责任型一的服务模式 这种公共服务信息平台通过电子政务作业，实现了对行政业务的效能监察( 又称绩效 杨海公共信息服务平台在构建公共服务型政府中的运用 3 监督) 。所谓效能监察是指政府行政机关在公众广泛参与和科学评估的基础上，确定自身 的行政理念、职能目标以及与之层层配套的政策、计划、项目和事务体系，设定相关目标 数值，在此基础上开展定期检查、公布检查结果并接受公众反馈，并据此测评政府行政的 效能，继续或调整政府的政策、计划、项目或具体行政事务。电子政务为实现效能监察奠 定了基础，并为构建责任型政府提供了必要条件。 1 5 4 “透明型一的服务模式 这种公共服务信息平台通过政府工作的信息化和网络化，为公民了解政府的工作提供 了经济而快捷的渠道。使政策的指定、决策和执行过程不再是神秘的事物。政府设立了面 向社会公众的网页，提供了各种信息和政策咨询服务，这使整个行政审批过程处在公众的 监督之下，政府工作正在变得更公开、更透明。 1 5 5搿公众参与型 的服务模式 这种公共服务信息平台以网络平台的形式实现政府与公众、社会的双向沟通，确保公 民的知情权。与传统的政务相比，这种公共服务信息平台具有如下优势：一是信息公开成 本低。网络服务的重要特点在于，向一个人提供信息与向多个人提供信息的成本一样。二 是信息公开的内容全面。在纸质媒介时代，由于受成本的限制，不可能把政府所有的信息 以及做出的规定、命令、裁定都印刷公布，只可能择其中重要的部分公布。电子政务时代， 政府持有的所有信息( 除国家机密外) 都可在网络上公布。公众根据自己的需求，有选择地 接受信息服务。三是信息获得途径便利。因此，在电子政务环境下，公众可以在任何时间、 任何地点接受方便快捷的信息服务，从而确保公众的知情权。 目前，国内外关于公共服务信息平台在构建公共服务型政府中的运用的研究，大都集 中在理论层面和系统设计上，具体来说，可以概括为以下几点：公共信息服务平台建设模 式如何确定，如：王伟军、孙晶的我国公共信息服务平台建设初探、杨朋润、郭树行、 兰雨晴、李新的“一站式信息资源服务平台的建设；电子政务建设中如何强化信息 服务，如：陈祥荣的我国电子政务应强化信息服务、薛晓东、黄瑞丽的信息化中我 国电子政务的发展特征及存在问题探析；政府在信息化背景下如何进行职能转变，如： 刘文富的网络政治网络社会与国家治理、蔡立辉的电子政务：信息时代的政 府再造。涉及具体实践操作的并不多，即使实践推广的也还仅局限于利用现代网络的便 捷性，对以上提到的公共信息服务平台的特征、效用、利用、整合还运用不够，如山东烟 台、浙江宁波等地公共服务信息平台的运作都有这方面的局限。本文通过对国内外公共服 务信息平台系统设计的分析比较，认为扬州公共服务信息平台主要还有几个方面的制约因 素：一是建设工作缺乏系统性和整体性。在服务型政府的建设上，还缺乏系统性和权威的 长期整体规划，致使一些部门之间在提供公共服务产品上联动和协同性不够。对于政府各 部门提供公共服务的水平和能力，尚未建立起比较科学全面的绩效评估和监督惩戒机制。 二是提供的公共服务不能满足群众日益增长的需求。公共服务基础仍然比较薄弱，城乡公 共服务建设二元化明显，直接影响到社会安定有序、和谐发展。三是依法行政水平有待进 扬州大学硕士学位论文4 一步加强。由于受地方和部门自身利益驱动， 设过程中，主要是依靠来自政府的自我推进、 互动，使改革的推动力相对不足。 相应的监督制约力量乏力，在服务型政府建 自我变革和自我约束，尚缺乏公众普遍参与 杨海公共信息服务平台在构建公共服务型政府中的运用 5 2 公共服务型政府的内涵和特征 2 1公共服务型政府的基本含义 所谓公共服务型政府是指具备以公众为导向的政府服务文化，并通过政府结构、功能、 人的行为模式等组织因素综合体现出来的政府模式。国内外公共行政学者对公共服务型政 府的概念进行了不同的界定。但这些分析和概括都有一个共同点，就是强调公共服务型政 府的服务职能是根本出发点和归宿点，笔者赞成这一观点，公共服务型政府核心在服务职 能，关键在公共服务提供。成功的公共服务型政府在公共服务提供上既要体现公平正义又 要保证市场经济的效率。 2 2 公共服务型政府的基本特征 2 2 1 公共行政的民主化1 首先，权力分散。公共服务型政府与传统经济型政府的区别主要体现在权力分散上。 权力分散的好处主要体现在以下几个方面： 第一，分权更具灵活性，它们对于实际状况和群众需求的变化能快速做出反映； 第二，分权更有效率，应对情况变化时，具有更多的自主性，而集权需要汇总变化情 况，再层层上报，耽误了处置的时间； 第三，分权更具创新精神，分权的行政机关可以更好地在一定范围内实施具有创新的 措施和政策，操作性强而危害性较小，集权的行政机关需要应对的范围广，影响大，不利 于政策措施的创新试验； 第四，分权能更能提高生产率。权力分散有利于实现“管制型”政府向“服务型 政 府转变，为社会公众、企业和社会团体提供丰富的公共产品和公共服务。从而实现从服务 角度开展公共行政管理，而不是为了管理而被动管理。 其次，放松规制。规制是指政府为谋求社会整体利益，设立并依据一定规则对社会特 定主体限制权利或课以责任的强制性行为。公共行政由“无限责任”向“有限责任”转变， 既能充分发挥市场配置资源的基础性作用，实现公民和社会组织自我管理，又能够减少社 会对政府的依赖。 2 2 2 公共管理的企业化 企业化就是将企业文化中公平、公开、竞争、效率的文化内涵移植到公共行政当中， 从而改善政府工作的效率。它作用的对象是不能进行完全民营化的国有企业事业单位和政 府内部可以独立提供公共服务的行政管理部门。 公共服务型政府在管理领域引入企业化模式，提升了政府管理人员的成本观念，注重 有效使用有限资源，降低损耗；促进行政管理机构精简，增强了政府管理工作的回应性， 从而提升政府的行政效能；有利于形成了顾客意识，消除衙门作风，更好地为公众服务； 有利于激发创新精神，以提高政府管理的质量和水平。 1 参见马庆钰：国外行政改革的五大趋势，决策与信息，2 0 0 3 年第7 期，第1 l 1 4 页 扬州大学硕士学位论文 6 2 2 3 公共服务的市场化 公共服务市场化是指通过政府与社会之间的合作，利用竞争机制、价格机制、供求机 制与约束机制，调动社会资源参与政府公共服务的供给过程，从而实现政府以较少的资源 与较低的成本来实现提供数量更多、范围更广、质量更高的公共服务之目的。 公共服务型政府表现在公共服务的市场化。传统的公共服务提供方式是将服务对象按 地域或其他标准进行分割，给他们提供垄断性的集中配置服务。政府内部引入竞争机制是 指改变传统的集中配置做法，缩小服务供给机构的规模使其更加专业化，给客户自由选择 服务机构的权利，迫使服务部门不得不为赢得“顾客而展开竞争。公与私之间的竞争是 指政府与企业之间的竞争。通过将政府垄断的服务部门如交通、电信、邮政、水电等推向 市场，打破政府垄断格局，形成多家市场主体竞争的局面。政府的主要职能是扶持行业协 会，制定市场准入规则、竞争规则，维护市场竞争环境。这样做不仅避免了国家对企业经 营活动的直接干预，同时还可以引导企业，使之与国家政策计划协调统一。私与私之间的 竞争指企业之间的竞争。政府通过招标的方式将一些后勤业务，如环卫清扫、医疗卫生、 消防救护、职业培训等出租或承包给不同企业，形成不同企业之间的竞争，以提高公共服 务的供给质量和供给效率。 2 2 4 公共运营的信息化 公共运营信息化是指随着信息技术的迅速发展，特别是因特网技术应用的普及，在行 政管理领域出现的崭新事物。公共运营信息化是目前公共服务型政府的一个重要特征，通 过建设信息化政府，利用普及的信息技术，有效地让行政、服务及内部管理等行政管理行 为功能集中在一起，在政府、社会和公众之间建立有机服务系统的人机结合。具有以下三 个层面的内容：第一，行政管理部门各机构实行电脑化、网络化和信息化，帮助政府提高 在行政、管理和服务方面的效率。信息化政府通过对信息技术的利用，积极推动组织精简 和办公简化等工作。第二，利用政府内部建立的f - i p 网站、信息平台为公众、社会提供优 质的多元化服务。政府的信息网络覆盖各级政府的各个部门，信息化政府将各个机构的信 息资源整合到统一的公共信息服务平台，通过语音、互联网等现代化手段，为公众提供简 便、多元化服务。第三，以政府的信息化发展推动整个社会的信息化发展。只有让社会享 受信息网络的便利，才能切实地推动全社会信息化的发展。 杨海公共信息服务平台在构建公共服务型政府中的运用7 3 公共信息服务平台 公共信息服务平台这个词近几年才在我国出现。而在国内外与公共信息服务平台相关 的概念有：办公自动化、电子政务、政务上网、政府信息化、电子化政府等。笔者认为这 些概念只是揭示了公共信息服务平台的部分内涵，是公共信息服务平台发展的不同阶段的 表现形式，但并不能全面反映公共信息服务平台的内容。对国内外公共信息服务平台的发 展历程进行梳理，有利于我们全面、系统、完整的了解公共信息服务平台对构建公共服务 性政府的现实意义。 3 1 公共信息服务平台的基本内涵 张成福认为，公共信息服务平台是指政府有效利用现代信息和通讯技术，透过不同的 信息服务设施( 如电话、网络、公用电脑站等) ，对政府机关、企业、社会组织和公民， 在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应 力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。其内涵及精髓是建构一个“虚拟政府” ( v i r t u a lg o v e r n m e n t ) ，即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体。 基于“电子政务 ( e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t 或e - - g o v e m m e n t ) 基础上建立发展起来的 公共信息服务平台，有效地实现行政、服务及内部管理等功能，在政府、社会和公众之间 建立一个跨时间、地点、部门的全天候、全方位的政府服务体系。它是政府管理方式的革 命，其核心本质就是运用现代网络信息技术，打破传统政府部门之间的隔阂，构建一个电 子化、虚拟的办公环境，使公众、企业和其他群体性组织可以从正规渠道获得政府信息和 电子化服务，告别传统的层层书面审核的作业方式。政府部门之间、政府部门与公众、法 人和其他团体性组织之间可以经由各种电子化的渠道进行相互沟通和提供各种服务。 3 2 公共信息服务平台的发展历程 3 2 1 国际公共信息服务平台发展历程 从国际公共信息服务平台的发展历程来看，主要经历了3 个阶段： 第一阶段：办公自动化( 简称o a ) 阶段。在2 0 世纪7 卜8 0 年代，人们提出办公自动化， 其主要表现是：利用计算机和信息技术，处理内部办公业务，侧重于文件的撰写、传递和 存储。对办公自动化，国内外学者的观点也不一致，典型的是美国麻省理工学院m 季斯 曼教授所下的定义：指计算机技术、通信技术、系统科学和行为科学应用于传统的数据处 理技术难以处理的数量庞大而结构又不明确的业务工作的一项综合技术。办公自动化以政 府机关办公手段的改进为特征，其直接目的在于提高工作效率和质量，实现办公业务工作 运作的科学化、系统化和自动化。 第二阶段：“政府上网”阶段。“政府上网 这个词来源于1 9 9 9 年启动“政府上网工 程 1 。当年1 月，中国电信联合4 0 多家部委办局，共同倡议发起了政府上网工程。这项工 程的主旨是推动各级政府、各个行政管理部门开通自己的门户网站，并在网上向公众提供 便于查找的信息服务、进行公开透明的网上采购、政府服务初步电子化、公众在网上参与 1 苏新宁等；电子政务理论，国防工业出版社2 0 0 3 年版，第2 页。 扬州大学硕士学位论文 政府决策等。政府上网的重点在于开通政府门户网站，通过开通门户网站来推动政府部门 与公众之间电子媒介下的交流与沟通。 第三阶段：政府信息化阶段( 电子化政府阶段) 。2 0 世纪9 0 年代以后，随着互联网技 术的飞速发展和这项技术在政府管理中的进一步应用，逐步进入了政府信息化阶段。政府 信息化是指为了适应信息化时代的到来，运用网络技术、通信技术以及办公自动化技术等 现代信息手段，对传统的行政管理和公共服务进行改造，从而提升行政管理的有效性，满 足公众以及社会对行政管理和公共服务的需求，促进社会经济的发展。这个阶段是公共信 息服务平台发展的重要阶段，这个阶段的公共信息服务平台具备了电子化政府的基本内 涵。主要表现在政府从网络上获取信息，推进信息网络化；政府网络信息服务，即政府网 上设有自己的网站和主页，向公众提供非保密政府信息的搜索服务，以促进政务公开；指 导电子化的政府服务，建立网上服务系统( 行政审批等) ，使政务在网上与社会公众互动 处理，即电子政务；使政府采购电子化，即电子商务用于政府。显然，政府信息化的核心， 是通过信息技术改革政府行政管理渠道，从而实现一个开放的、互动的、负责任的和有效 能的政府。电子政府是公共信息服务平台发展的目标，从这个意义上讲，政府信息化或电 子化仅仅是一个工具或手段而已。政府在开展公共信息服务平台建设的过程中，进行组织 结构和工作流程的优化、重组，克服过去部门相互分隔的限制，实现在网上办公，最终提 升政府的行政效能。 3 2 2 我国公共信息服务平台的发展历程 从我国公共信息服务平台的发展历程来看，起步较晚，是从国外舶来的。 虽然我国各级政府没有明确提出公共信息服务平台的概念和发展目标，但我国的公共 信息服务平台的建设并不是空白状况，从1 9 9 7 年的全国信息化工作会议开展至今，已取得 了长足的进步。我国公共信息服务平台主要经历了4 个阶段1 。 第一阶段：数字化( 电子化) 阶段。主要是从利用电脑处理文件到办公设备自动化系 统的推广。中国办公自动化的提出源于1 9 8 5 年的“海内工程 。当时主要是在中央政府机 关开展办公设备自动化建设，借助计算机技术帮助完成一些基础的政务活动2 。 第二阶段：w e b 化阶段。以政府上网为代表，主要表现为政府设立门户网站，实现信 息的单向发布，发展到政府机关之间少量业务网上执行的双向流动网络平台。 第三阶段：资源化阶段。部门信息建设、地区信息服务中心建设以及政府信息门户网 站的建设。 第四阶段：平台化阶段。大部分的行政管理工作都在网上处理，横向和纵向的政府条 块网络被统一在同一个国家公共信息服务平台上面。具体操作上，遵行“机关内部办公自 动化 、“三金工程( 金桥、金关、金卡工程) 3 、“管理部门的电子化工程 、“全面 1 薛晓东、黄瑞丽：信息化中我国电子政务的发展特征及存在问题探析， 电子科技大学学报( 社会科学版) 。2 0 0 1 年第3 卷，第4 期。 2 赵廷超、张浩：电子政务干部培训读本，中共中央党校出版社，2 0 0 2 年，第8 0 页。 3 参见王长胜等：电子政务蓝皮书：中国电子政务发展报告，社会科学出版社，2 0 0 3 年 杨海公共信息服务平台在构建公共服务型政府中的运用9 的政府上网工程”主要发展线索。 总的来说，经过多年的发展，我国的公共信息服务平台战略部署已经基本完成，发展 公共信息服务平台的整体思路越来越清晰，实践成效也越来越明显。 3 3 公共信息服务平台的表现特点 3 3 1 与办公自动化、电子政务、政务上网的根本区别 一是表现为三个方面的显著特点。首先，网上交互式办理。实现了行政管理部门对外 服务事项网上交互式办理，使简单的单个部门转变为整个区域政府。其次，跨部门协调办 理。行政管理部门按照社会企业、群众的实际需要，进行流程重组，实现资源共享，一站 式服务，突破了部门、地域限制，拓展了政务链条。第三，统一平台操作1 。公共信息服务 平台，构架在统一的政府资源共享服务平台上，按照虚拟的电子政府的机制运行，实现了 互联、互通、互动。 二是实现了三个方面的转变。首先，实现了行政管理部门封闭式资源管理向网络化、 公开化资源管理的转变，行政管理部门各职能处室的信息以及具体的行政管理业务内容向 社会公开。其次，实现了从事先的、静态的政务公开向事中的、动态的政务公开的转变。 第三，实现了分散的、条线的工作平台向统一的、立体的服务平台的转变。通过加长政府 链条和构建新型政务平台，从分割的独立的政务公开和操作转变为跨部门协同的政务公开 和操作。 3 3 2 公共信息服务平台的特点 第一，直接。电子化政府实现了行政管理部门与公众的直接沟通和交流，公众可以在 网络上按照自己的想法发表个人见解，提出自己的合理要求，甚至可以直接的参与到政府 的决策与管理。而行政管理部门则可以从网络上了解公众的需求，及时地作出回应，可以 获得原本难以获得的信息，增强决策与管理的针对性、科学性和可操作性，提高了效率， 减少了不必要的浪费，也有助于行政管理部门的廉政建设。 第二，平等。电子化政府的最大特点是虚拟性，其所体现的平等是一种虚拟平等。比 尔盖茨认为互联网的优点之一是“虚拟平等远比现实世界中的平等容易实现。电子化 政府体现的平等性表现在：一是政府与公众地位的平等。在网络上传统政府所具有的衙门 习气、官僚作风不再存在，公众不必再为行政管理部门的“门难进、脸难看、事难办、话 难听”而犯愁，行政管理部门与公众在地位平等的基础上直接进行交流与沟通：二是公众 之间的平等。正如法律面前人人平等一样，在网络上，也是人人平等的，在网络上没有男 女长幼的区别，也没有财产多少的区别，人人都可以在网上平等的发表自己的意见，提出 自己的需求，且所取得的效果是一样的，可以共享信息资源。 第三，便捷。电子化政府依托的是互联互通的国际互联网，是真正意义上的信息高速 公路，以及一个大型的、一体化的、智能化的科学决策和大量信息的快速处理系统，公众 的意见、需求和行政管理部门的服务、管理、决策在信息高速公路上以高速传播，大大方 1 卢海新：政府信息化与政府绩效，湖北社会科学，2 0 0 3 年第l o 期，第5 6 - 5 8 页。 扬州大学硕士学位论文1 0 便了公众。 第四，廉价。从行政管理部门的角度来讲，电子化政府治理的成本较低，如实现无纸 化办公，召开电子会议，在网上进行民意调查、采购等，可以节约大量的人力、物力、财 力。新加坡的公共信息服务平台每年可为其政府节约2 3 0 0 万美元。 第五，虚拟。电子化政府是一个现实与虚拟相结合的、跨平台的政府，虚拟性是其最 显著的特征。电子化政府改变了传统政府的存在形态，实现了政府职能的转型和政府结构 的重新设计，使行政业务流程得以再造，实现了业务网络化、计算机化，大大提高了政府 的行政管理效率，以适应虚拟的、全球性的，以知识为基础的信息经济。 第六，开放。通过网络把行政管理部门与公众、企业、社会联系起来，电子化政府打 破了传统政府的物理界限，促进了行政管理部门与公众的沟通效率，易于行政管理部门与 公众双方搜索各自所需要的信息。另外，电子化政府意味着政府信息的彻底公开化。信息 公开是民主政治的基础，也是开放政府的根本。通过公开除涉及个人隐私、商业机密和国 家机密以外的信息，不仅可以促进政府信息的增值利用，更重要的是有利于公众、媒体等 监督政府施政，起到透明和公开的作用。 第七，高效。电子化政府的目标之一，在于通过信息化的手段，改变传统政府的组织 形式，使行政程序简单化、系统化，行政管理业务智能化、网络化，从而大大提高政府的 行政效率。 杨海公共信息服务平台在构建公共服务型政府中的运用 1 l 4 公共服务型政府和公共信息服务平台的关联性 4 1公共服务型政府与传统政府的区别 4 1 1 本质区别 从公共服务型政府的内涵与本质特征来看，公共服务型政府与传统政府有着本质的区 别，主要体现在以下四个方面。 其一，管制型政府与服务型政府的区别。由传统的管制型政府向服务型政府的转变， 体现着政府职能的根本性变化。如何为社会公众、企业和社会组织提供优质、高效的公共 服务，既是服务型政府工作的出发点，也是转变政府职能、深化行政管理体制改革的基本 指导思想。 其二，无限责任与有限责任的区别。所谓有限责任政府，是指政府行政管理范围限制 在保护法制、维护公平、颁布规则和服务公民这些方面1 。实行社会主义市场经济，就是要 发挥市场配置资源的基础性作用，就是要给予公众、企业、社会组织应有的自主权，转变 政府行政职能，就是要使政府从过去大包大揽和全能政府模式中解脱出来，把现在由政府 承担的部分公共服务的管理职能，交给社会组织承担，如将资格认证、行业规范、技术职 称的考核等交给行业协会承担。这样，政府、企业、市场、公民和社会组织各就各位、各 司其职，既能够发挥市场对资源配置的基础性作用、实现社会组织、群众的自我管理，又 能够减少政府的无限责任，减少社会对政府的依赖。在我国，实现政府行政管理职能由全 能行政向有限行政的转变，在公共权力的配置上各司其职，各行其道，也能够促进政府的 依法行政。 其三，集权行政与分权行政的区别。在市场经济条件下，根据利益划分、信息多元、 回应管理的需求，强调的是依据事项的分类和政策管理与执行管理分离的原则，建立分类、 分级管理的政府体系。所谓分类管理，就是对某一类事项，依据利益相关性、管理的便捷 性、管理的参与与效率要求，确定由哪一级政府管理更合适，如住宅项目管理等涉及当地 百姓利益的事项，应当由区县级政府管，而涉及整个城市公共利益的治安管理、交通管理 等问题，可交由市级政府统一管理。所谓分级管理，是不同层级的政府给予统一的公共政 策的制定与执行的分工。逐渐改变“条块交叉”的行政管理格局，一项事情只由一个层级 的政府负责，责任明确清楚。根据事项划分和分级管理的公共财政体制，明确一些事项的 具体管辖归属权，改变过去按管理对象级别、隶属关系、项目大小、资金多少的“分段管 理 和上下“重复管理 的模式。 其四，行政管理和公共管理的区别。与传统行政管理模式下政府作为单一的公共事务 治理主体相比较，现代公共管理模式具有如下三个突出特征：首先，公共服务的市场化， 即某些公共服务的提供、公共基础设施的投资与经营、公共资源的开发与管理、公共项目 的开发与管理，不再采取由政府直接投资或政府企业直接垄断的方式，而采用市场机制和 竞争机制进行运作；其次，公共管理的社会化，即某些公共事务的管理，可交由社会行业 1 方福前：政府与市场秩序的形成， 经济理论与经济管理，2 0 0 7 年第7 期，第5 页。 扬州大学硕士学位论文 1 2 组织、中介组织、社区组织来管理，利用社会力量进行自我管理、自我规制，政府主要起 引导作用；第三，政府行政的民主化，即不仅政治领域要实现民主化，行政领域也要实现 民主化，政府的决策和执行行为应该是公开的、透明的，在公众参与下接受社会监督。 4 1 2 具体表现 传统政府难以避免为政府自身利益着想，以全能政府为职能定位，内部金字塔式结构 不仅影响了工作透明度，而且无法让公众参与进来；而公共服务型政府强调以公共利益为 导向的政府服务文化，以建立有限责任政府为目标，内部扁平化的层级结构不仅有利于透 明操作，而且充分实现与群众的沟通。这些区别反映了传统政府的局限性和公共服务型政 府的优越性，推进了建设公共服务型政府的需求。具体表现在以下七个方面1 ：第一、公 共性，与传统政府相比，公共服务型政府代表公共利益；第二、法治性，与传统政府相比， 公共服务型政府更加强调法治性；第三、有限性，与传统政府相比，公共服务型政府更加 强调政府职能有限性；第四、责任性，与传统政府只对上级部门和行政首长负责相比，公 共服务型政府强调对社会公众负责；第五、回应性，与传统政府相比，公共服务型政府对 公众需求反应更加及时；第六、透明性，与传统政府透明性差相比，公共服务型政府透明 性强，阳光作业；第七、参与性，与传统政府公众参与途径少、程度低相比，公共服务型 政府公众参与途径多、程度高。 4 2 公共服务型政府与公共信息服务平台的契合性 公共服务型政府与公共信息服务平台是有关联的，表现在内在目标的一致性，具体为： 4 2 1 公共服务型政府的“执政为民理念与“以客户为中心力的公共信息服务平台相 契合 在公共信息服务平台建设的早期阶段，各个政府部门的网站都是按照政府的组织结构 和业务流程设计的。经过一段时间的实践发现，这对提高政府的服务水平的效果并不理想。 要真正地为公众提供高效、简便的业务服务，在公共信息服务平台的建设过程中必须站在 公众的立场，细致考虑公众办理事务的程序，建立以用户为中心，能够满足用户意向和需 求的公共服务信息平台。 4 2 2 公共服务型政府的“便民政府一与“一站式服务 的公共信息服务平台相契合 这种公共信息服务平台通过一个门户网站可以进入到政府所有的部门，或者可以进入 任何一个由政府向公众提供的服务项目2 。通过利用创新的交互模式为公众提供服务，利用 信息技术对传统政府服务方式和内容进行改造和创新，以获得对公众服务的反应速度、效 率和准确性等方面的实质性提升。行政审批中心就是一个很好的例证，它的建立就是尽量 减少群众无谓的奔跑次数，更大程度上的方便群众办理事务，扬州市的行政审批中心目前 正在进行网络审批的改造，使群众可以足不出户的情况下就可以办到事、办成事、办好事。 4 2 3 公共服务型政府的“效能政府 与“责任型一的公共信息服务平台相契合 1 参见吴爱明： 公共管理理论与实践，山西人民出版社，2 0 0 4 年版。 2 李靖华：政府一站式服务研究综述，科技进步与对策，2 0 0 5 年第9 期，第9 5 页 杨海公共信息服务平台在构建公共服务型政府中的运用 1 3 这种公共服务信息平台通过电子政务作业，实现了对行政业务的效能监察( 又称绩效 监督) 。所谓效能监察是指政府行政管理部门在公众广泛参与的基础上，确定自身的行政 理念、职能目标以及与之配套的政策、计划、项目和事务体系，设定相关目标数值，在这 个基