（公共管理专业论文）公共支出的全面绩效管理研究.pdf

中文摘要 目前我国公共支出管理相对薄弱，预算约束弱，政绩工程、豆腐渣工程时 有出现，领导意志、随意性支出时常发生，这样，易于滋生腐败，给国家造成巨 大浪费。在我国市场经济逐渐成熟的条件下，公共财政制度也在不断完善，公共 支出的范围的在重新确定，同时公共支出呈现不断增长的趋势，公共支出的绩效 管理显得尤为重要。 本文将绩效管理和全面质量管理两种理论结合起来，提出了全面绩效管理 的理论，来研究如何提高公共支出的绩效。公共支出的全面绩效管理，就是运用 科学的方法、标准和程序，持续地对公共支出的全过程、各个方面进行管理，对 公共支出的业绩、成效等做出全面的尽可能准确的评价，在此基础上使公共支出 的绩效得到不断地改善和提高。 本文通过对政府与市场的关系、公共支出及其管理的一般理论、如何进行 公共支出的全面绩效管理、公共支出的成本一效益评估方法、公共支出的绩效评 价指标体系的建立及相关实证分析等方面的探讨，对我国如何加强公共支出管 理，提高公共支出绩效，进行了有益地研究。 本文认为，我国要提高公共支出绩效，主要应从以下几个方面加强管理：一 是宏观方面：理顺政府与市场的关系，重新确定政府职能，进行进一步的机构改 革；以公共支出总规模的理论作指导，结合国情，合理制定中长期财政计划。二 是微观方面：通过修改预算法增强预算的刚性，每年预算一经批准便上升到 法律条文，必须依法执行；运用成本一效益分析等进行科学决策；通过建立“国 库单账户体系，零余额清算”的现代国库管理制度，加强预算执行的日常监督， 提高资金运用效益；改变财政总预算会计和单位预算会计的记账原则，由收付实 现制向权责发生制转变，便于绩效评价；建立政府集中采购制度，提高资金使用 效益；建立公共支出绩效评价制度，对公共支出的各部门、单位、各项目进行绩 效评价，通过绩效评价来评价政府领导人的业绩，并建立责任追究制度，确保绩 效评价的严肃性，确保各项制度得到落实。 关键词：公共支出绩效全面绩效管理成本一效益分析绩效评价 a b s t r a c t a tp r e s e n t p u b l i ce x p e n d i t u r em a n a g e m e n ta n db u d g e tc o n t r o li no u rc o u n t r ya r e r e l a t i v e l yw e a k , a c h i e v e m e n t - i n - p o s tp r o j e c ta n dv a n i t yp r o j e c to c c a s i o n a l l ya p p e a r , a n de x p e n d i t u r ea tl e a d e r sw i l lo f t e nt a k e sp l a c e j 刀sc o r r u p t i o na n dg r e a tw a s t e i n c l i n et ob ec a u s e d u n d e rm a t u r em a r k e te c o n o m y , p u b l i cf i n a n c es y s t e ma r e i m p r o v i n g ，t h er a n g eo f p u b l i ce x p e n d i t u r ea r er e - e s t a b l i s h e d ，p u b l i ce x p e n d i t u r eh a v e at e n d e n c yo fi n c r e a s e a n d 也em a n a g e m e n to fp u b l i ce x p e n d i t u r ea c h i e v e m e n ta n d e f f i c i e n c yb e c o m e sm o r es i g n i f i c a n t o nt h eb a s i so ft 1 1 et h e o r yo f m a n a g e m e n to fa c h i e v e m e n ta n de m c i e n c y , t h ep a d e r a t t e m p t st op u tf o r w a r dc o m p r e h e n s i v em a n a g e m e n to fa c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y , a n dt os t u d yh o wt oe n h a n c ep u b l i ce x p e n d i t u r ea c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y n 圮 c o m p r e h e n s i v em a n a g e m e n to fp u b l i ce x p e n d i t u r ea c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c yr e f e r s t oac o n s t a n tm a n a g e m e n to fp u b l i ce x p e n d i t u r ei nt h ew h o l ep r o c e s sa n df r o ma l l a s p e c t s ，a n daa sc o m p r e h e n s i v ea n da c c u r a t ee v a l u a t i o na sp o s s i b l ew i t hs c i e n t i t l e a p p r o a c h e s ，s t a n d a r d sa n dp r o c e d u r e s o ni t sb a s i s t h ea c h i e v e m e n ta n de m c i e n c yo f p u b l i ce x p e n d i l u r ec a nb ec o n s t a n t l yi m p r o v e da n dr a i s e d t t l cp a p e re x a m i n e sh o wt oc a r r yo u tc o m p r e h e n s i v em a n a g e m e n to fp u b l i c e x p e n d i t u r ea c h i e v e m e n ta n de m c i e n c y , h o wt oe v a l u a t ec o s t - b e n e f i to fp u b l i c e x p e n d i t u r e ，h o wt oe s t a b l i s he v a l u a f i o ni n d e xs y s t e mo fp u b l i ce x p e n d i t u r e ，h o wt o t a k er e l e v a n te m p i r i c a la n a l y s i s ，h o wt oe n h a n c ep u b l i ee x p e n d i t u r em a n a g e m e n ta n d a c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y i no r d e rt oe n h a n c e 讥t h ef o l l o w i n ga s p e c t ss h o u l db es t r e n g t h e n e d f i r s t l y , i n m a c r o - m a n a g e m e n t , t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e m m e n ta n dm a r k e ts h o u l db ec l e a r - e n t , a n dt h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n ts h o u l db er e e s t a b l i s h e d ，a n di t si n s t i t u t i o n ss h o u l db e f u r t h e r l yr e f o r m e d i na d d i t i o n , al o n g - t e r mf i n a n c ep l a ns h o u l db em a d eu n d e rt h e g u i d a n c eo fg e n e r a lp u b l i ce x p e n d i t u r es c a l e ，o nt h eb a s i so fn a t i o n a lc i r c u m s t a n c e s s e c o n d l y , i nm i c r o - m a n a g e m e n t , r i g i d i t yo fb u d g e ts h o u l db er m s e db yr e v i s i n gb u d g e t l a w o n c et h eb u d g e ti sp a s s e d i tb e c o m e st h ec l a u s e so fl a wa n di se x e c u t e di n s t a n t l y f u r t h e r m o r e ，d e c i s i o ns h o u l db em a d es c i e n t i f i c a l l yb yc o s t - b e n e f i ta n a l y s i s m o d e m e x c h e q u e rm a n a g e m e n ts y s t e mb a s e so ns i n g l ee x c h e q u e ra c c o u n ts y s t e ma n dz e r o b a l a n c es e t t l e m e n t ；d a i l ys u p e r v i s i o no f b u d g e te x e c u t i o ns h o u l db es t r e n g t h e n e dt or a i s e t h ee f f i c i e n c yo fc a p i t a l ；t h ep r i n c i p l et ok e e pa c c o l l r l tb yg e n e r a lf i n a n c eb u d g e t a c c o u n t i n ga n du n i tb u d g e ta c c o u n t i n gs h o u l db ec h a n g e d , c h a r g e - p a y m e n tr e g u l a t i o n s s h o u l db es h i f t e di n t op r i v i l e g e - d u t yr e g u l a t i o i l sf o rt h es h eo f e v a l u a t i o no f a c h i e v e m e n t a n de f f i c i e n c y ；c e n t r a l i z i n gp u r c h a s i n gs y s t e ms h o u l db es e tu pt or a i s et h ee f f i c i e n c yo f t h ec a p i t a lu s e i nb r i e f , e v a l u a t i o ns y s t e mo fa c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c yi np u b l i c e x p e n d i t u r es h o u l db es e tu pi ne a c hd e p a r t m e n t , e a c hu n i t ，a n de a c hp r o j e c t ，a n dt a k ei t a sa n i m p o r t a n t c l u et oe v a l u a t et h ea c h i e v e m e n t - i n - p o s to ft h el e a d e r s d u t y - i n v e s f i g a b o ns y s t e ms h o u l db ee s t a b l i s h e dt oe n s b r gs e r i o u s n e s so fe v a l u a t i o no f a c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c ya n di m p l e m e n t i n 培o f e a c hr e g u l a t i o n k e yw o r d s ：p u b l i ce x p e n d i t u r e ；a c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y ；c o m p r e h e n s i v e m a n a g e m e n to fa c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y ；c o s t - b e n e f i ta n a l y s i s ； e v a l u a t i o no f a c h i e v e m e n ta n de f f i c i e n c y 独创性声明 人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不含为获得天津大学或其他教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 学位做作者躲邓嵋 签字眺珈衍钼如 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解天津大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权天津大学可以将学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，并采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有 关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 靴敝储鹕。叩峤 签字日期：。竹占月；阳 导师躲卜缎 签字日期：2 ，吖，年万月j 口b 第一章政府、市场与公共财政 1 1 政府与市场 第一章政府、市场与公共财政 市场经济，以其独特的运行规律，显示了其在社会资源配置方面的巨大优 势，与其他资源配置方式相比，市场机制是最具经济效率的。然而，市场也并不 是万能的，市场的固有缺陷即市场失灵的存在成为政府干预经济的理由。但是， 政府干预经济又不可避免地出现政府失灵。因此，如何处理好政府与市场的关系， 这即是一个古老的话题，也是一个永恒的话题。这一直是理论界争论的热点，也 是各国政府面临的首要课题。 1 1 1 政府干预经济的历史阶段 政府干预经济，西方社会在二百多年问经历了三个阶段。 一、第一阶段：古典主义阶段( 自由经济的社会阶段) 自1 8 世纪以前，西方国家出于巩固资本主义制度，保护国内市场和对外掠 夺资源，扩张海外市场的需要，以政府直接参与经济活动和操纵市场为特点的“重 商主义”盛行一时。自1 8 世纪后期开始，在反对以前重商主义的基础上，西方 国家陆续进入经济优先于政治的自由经济时代。这一时代的理论代表，苏格兰经 济学家亚当斯密在著名的经典著作国富论中通过界定君主的义务的方式来 阐述政府的三个主要职能。第一，“君主的义务，首先保护本国社会的安全，使 之不受其他独立社会的暴行与侵略这种义务的实行势必随着社会文明的进 步，而逐渐需要越来越大的费用”，e 1 这就是政府的对外职能，即保护自己的社 会免受其他独立社会的侵犯。第二，“君主的第二个义务，为保护人民不使社会 中任何人受其他人的欺侮或压迫，换言之，就是建立一个严正的司法机构”。 2 这就是政府的对内职能，即保护本国内部各成员生命及财产免受其他社会成员的 侵害。第三，“君主或国家的第三个义务就是建立并维持某些公共机关和公共工 程。” 3 这就是政府的基本经济职能。这一职能的充分发挥绝对有助于便利社 会商业和促进人民教育。 自由经济阶段的政府角色被形容为“守夜人”，即政府应该尽可能的远离社 会经济生活，最小限度地干预经济，自由的市场机制能产生比政府干预更好的整 体效果。政府对社会起的作用是一种必要的“恶”，当然是越小越好。 二、第二阶段、福利国家的阶段 1 9 2 9 1 9 3 3 年的世界性经济危机成为资本主义经济体制和西方经济理论发 展的转折点。英国经济学家凯恩斯1 9 3 6 年发表了就业、利息和货币通论一 第一章政府、市场与公共财政 书，凯恩斯的国家干预经济活动、医治资本主义经济危机和失业、消除贫困等思 想，对社会保障制度的影响是比较明显的。英国经济学家阿赛庇古， 1 9 2 0 年出版了福利经济学一书，庇右的福利经济学理论，没有立时发挥多大的作 用，到第二次世界大战以后，才产生广泛的作用。至第二次世界大战之后，大多 数西欧国家已经相继实行了失业救济、医疗计划、教育资助以及对弱势群体的社 会扶助等福利制度。同时扩大了对经济的介入，相当一批产业部门被收归国有。 三、第三阶段、新古典主义阶段( 新自由主义经济阶段) 1 9 7 4 1 9 7 5 年爆发的新的世界性经济危机被认为是国家干预经济的恶果。 “滞胀”现象的出现，动摇了凯恩斯主义和后凯恩斯主义经济理论的主流地位， 新自由主义经济思潮随之兴起并发展起来。1 9 7 9 年，以小政府理论( 亦称反政 府主义) 和自由市场经济方针为主要政策的撒切尔政府与里根政府相继上台，对 英国和美国进行了一系列的政府改革。减少税收和缩小政府规模、国有资产私有 化、大量公共部门转向私营、让市场机制发挥更大的作用等等。其后，加拿大、 新西兰、澳大利亚也相继实行了类似的政策和改革。 第三阶段的政府角色与第一阶段有很大的相似性，但也有一些不同点，主 要表现在社会福利措施并未全面缩减，政府的规模不一定是越小越好，而政府角 色的转变才是最重要的。 1 1 2 市场失灵 市场失灵是指市场在资源配置的某些方面是无效的或缺乏效率的。按照古典 经济理论，亚当斯密所称的“看不见的手”( 市场机制) 是完全有能力自动调 节经济，从而使政府的干预成为多余。但事实并非如此，这就是市场失灵和为什 么需要公共部门的理由。 一、完全市场竞争 在市场经济活动中，价格多数情况下是由供需规律决定的，因此价格具有调 节社会资源配置的功能。但是整个社会的经济活动能够完全靠市场机制调节的前 提是存在完全竞争的市场，即以下六条假设存在：一是市场中参与交易的人数足 够多，以至无人可以影响价格，每个人都是价格的接受者；二是市场上出售的产 品具有同质性；三是参与市场交易的各方对于市场的信息都能充分地掌握：四是 产品的成本与效益都反映在供需曲线上：五是没有任何人为的限制，每个人都只 单独地追求私利，不会有价格协定和勾结的情况；六是任何厂商与个人可以自由 进出市场。从上面的六条假设可以看出来这种市场在现实中是不可能存在的。于 是就存在了市场机制本身不足以实现所有的社会经济职能，这就是市场失灵问 题。 第一章政府、市场与公共财政 二、市场失灵的主要原因 市场机制的失灵是由以下几方面的因素引起的：外部效应、公共产品、垄断、 不完全市场、信息不对称、公平与效率的冲突、失业和通货膨胀等等。下面分别 进行分析。 ( 一) 外部效应也称外部性 是指一个经济单位的活动所产生的对其他经济单位的有利的或有害的影响。 有利的影响称为正的外部效应，有害的影响称为负的外部效应。这些外部效应无 法通过市场交易为获得正的外部效应收益付费，也无法通过市场交易为获得负的 外部性的损失补偿。这就必然造成外部效应的当事方只从自己的利益最大化进行 决策，而没有动力将外部性给他人带来的收益或损失纳入优化决策的过程。其结 果必然导致两方面的低效率，或者称为市场失灵。 这种市场失灵表现在对帕累托最优状态的破坏。比如有正的外部性时，由 于当事方得不到相应的补偿，他的投资带来的益处白白地被别人分享了，自己付 出的成本无法收回，这样他就减少产量，从而使这种产品的供应不足。相反，当 存在负的外部性时，当事方给自己带来利益的同时，给别人带来了损失，又不用 付费，他就愿意增加生产，从而使这种产品供应过度。 ( - - ) 公共产品 是指具有共同受益或联合消费特征的产品或劳务，是由公共部门供给用来满 足社会公共需要的商品和服务，它可以同时进入许多消费者的效用函数或许多厂 商的生产函数。它具有非排他性和非竞争性。非排他性即当某人消费某种商品时， 并不能排除他人同时也消费这种商品。竞争性即消费者在购买同一种商品时存在 着竟相购买的情况，生产者在生产这种商品时也存在着竟相生产的情况，这两种 竞争导致形成市场供求平衡供求相等，决定了均衡价格和均衡产量，而这个均衡 产量是由边际收益= 边际成本决定的。非竞争性是指消费者的增加不会引起某种 产品生产成本的增加，也就是说多增加一个消费者引起的社会边际成本为零，即 一定量的公共产品是按零边际成本为消费者提供利益和服务的。由于公共产品 所提供的效用具有不可分性，从而无法像市场交易原则一样一手交钱，一手交货， 它不能向个人或企业销售所有权。出于公共产品的非竞争件，从而无法为它定价， 也就无法达到帕累托最优，因为消费者和生产者都无法根据市场价格调整各自的 供求。由于公共产品的非排他性，就很容易产生免费搭乘者。公共产品的这些特 性，导致了公共产品市场的失灵。比如国防、公安、司法、生态环境等等，这些 公共产品就是非竞争性和非排他性的。这些公共产品既无法定价，又无法通过市 场进行交易，所以市场的规则对它们是无效的。 在现实经济生活中，除了纯公共产品之外，更多的是混合产品，即处于私人 第一章政府、市场与公共财政 产品与公共产品中间的产品和劳务，也可称之为准公共产品。准公共产品兼有私 人产品特征和公共产品特征，它们一方面可以由个别消费者占有，独享其使用价 值，在占有和消费上具有竞争性；另一方面它们的效益或成本又具有外溢性，即 它能够对他人或其他企业产生利益或损害。这种外溢的利益或损害使这类产品具 有和公共产品类似的特征，即在其利益或损害的覆盖面的范围内，它外溢的利益 或损害具有非竞争性的，人或企业既不能拒绝自己受益或受害，也不能排斥别人 或别的企业受益或受害。教育是典型的混合产品，医疗、水坝等也和教育一样， 也是混合产品。市场无法全部解决混合产品的供应问题。为了弥补这一市场缺欠， 应通过政府干预，用财政补贴、征税和罚款等方法，使社会总资源得到合理的配 置。这些政府干预经济的内容，是公共部门经济活动的重要组成部分。 ( 三) 垄断 l 、竞争中产生的垄断 当一个企业可以通过减少其所出售的产品的供给量，从而使得产品的出售价 格高于该种产品的边际生产成本时，就发生了所谓“垄断”。一般说，垄断者实 现利润最大化的办法是将其产量确定在边际效益( m r ) 等于其私人边际成本的水 平上。 价格、效益 m s b m = - p m m s c m o 成本 c b净效益损失 d _ 】s b 图1 1 垄断所造成的净效益损失 q 如图l 一1 所示，对垄断性产品的需求曲线代表着其社会边际效益。假定垄 第一章政府、市场与公共财政 断性产品的私人边际成本代表着生产最后一个单位产品所使用的所有生产要素 的价值，即代表着社会边际成本，那么，该垄断企业的产量将为q m 。妯是a 点 所决定的产量，而在a 点上，m r = m s c 。在这样的产量水平上，其价格将为p 。 p m 正是这种产量水平上的社会边际效益m s b m 。由于垄断者的边际效益低于该产 品的价格，生产的社会边际成本也会低于该产品的价格。因此，在q m 的产量水 平上，p = m s b m s c 。而只要m s b m s c ，资源配置的最优效率就不会实现。在图 1 1 中，三角形的阴影面积a b e 代表着因垄断所造成的净效益损失。不难看出， 如果能通过政府部门的干预，强迫垄断者增加产量，使其价格降至同社会边际成 本相等的水平，即按照e 点所决定的产量水平，将产量由陆增至q e ，从而使得 m s c = m s b ，便可以因此而获得a b e 所代表的净效益。所以，政府有责任通过法律 和经济手段保护有效竞争，排除垄断对资源有效配置的扭曲，使资源配置重新恢 复到帕累托最优状态。 2 、自然垄断 自然垄断是由规模报酬递增或规模成本递减形成的垄断。 p 垄断利 p = m c 时的亏 图1 2自然垄断需求与成本示意图 q 自然垄断是市场运转失灵的又一个现象。它是指某些行业如供水、供电、煤 气管道、电话服务等，具有经营规模越大，经济效益越好的特点。也可以说这些 行业具有边际成本不断下降的特点，因而独家经营的经济效益将远胜于多家竞 争。在这种情况下，可以说天然存在着竞争失灵的可能性，或者说，天然存在着 政府介入这些企业的必要性。图1 2 给出了自然垄断的平均成本曲线和需- * f t t t 第一章政府、市场与公共财政 线。它显示出生产的平均成本是随着生产规模的扩大而不断减少的，因此仅有一 家企业从事该行业的经营是最有效的。图1 2 显示，在不亏本的前提下，该 企业最大的可变产量处于q - 处，即，当需求曲线与平均成本曲线相交，该企业 处于不亏不盈的状态。图1 一z 也显示出，自然垄断的企业也不能按边际成本定 价，因为边际成本低于平均成本。同时，如果没有政府的干预，垄断企业将会限 制它的产量于q 。处。在那里，企业的边际收入等于边际成本，企业将获得垄断 利润。垄断利润的数额即为阴影所表示的面积。 ( 四) 不完全市场 除了纯公共产品和服务外，还存在市场难以适度供应的其他产品和服务。市 场机制在提供保险和信贷等方面无法兼顾社会效益，这也为政府活动介入这些领 域提供了理论依据。不完全市场存在的领域主要有： 1 、保险市场 私人的商业保险市场并不能为个人所面临的许多风险都提供保险。迄今为 止，各国政府都已建立了大量的社会保险制度，其目的至少有一部分是为了克服 市场失灵。如1 9 3 3 年，由于大危机中的银行大量倒闭对经济造成的巨大冲击和 破坏，美国政府成立了联邦储蓄保险公司。银行每年支付给该公司保险费，而公 司则对银行破产造成的储蓄损失提供保险。 2 、资本市场 西方政府近年来积极介入不完善的资本市场活动。1 9 6 5 年以前，美国大学生为 接受大学教育而申请贷款是很困难的。就在当年，美国政府通过了法律，开始由政 府出面为大学生贷款( 该贷款所收取的利息率通常低于市场利率) 提供担保。到了 1 9 7 0 年这一政府纲领又有了发展，它不仅保留了对大学生贷款进行担保的内容，还 新增了补助教育的内容。联邦国民抵押协会( f e d e r a ln a t i o n a lm o r t g a g e a s s o c i a t i o n ) 为房屋抵押提供基金。政府为农场主提供贷款，进出口银行为从事国 际贸易的企业提供贷款小企业管理局( s m a l ib u s i n e s sa d m i n i s t r a t i o n ) 为小企 业提供贷款等等，这些政府活动起到了减少进入资本市场所受限制的作用。 3 、互补市场( c o m p l e m e n t a r ym a r k e t s ) 单个人合作易于在有关个人之间产生而无需政府干预。然而，一旦需要大规 模的合作，市场机制往往出现失灵，这就需要政府的计划和干预。例如，对于城 市市区改建计划，仅靠市场是无法有效完成的。当改建一个城市的某个较大部分 时，需要在工厂、商店、土地所有者和其他行业之间进行大规模的合作。这样的 市场即为互补市场：在这种市场中，政府有关机构的职能之一，就是为实现有关 当事人之间的合作而进行协调。 ( 五) 信息不对称 第一章政府、市场与公共财政 分析竞争市场的帕累托有效性时，假定了信息是完备的。即市场交易过程中 存在完全的确定性，有关方向可以确切地了解从事互利的交易所需知道的一切。 但现实是，我们不但无法充分了解别人，甚至也大法充分地了解自己，比如基数 效用的衡量或精确计算生产的边际成本等等，更不大可能预测未来。所以，在风 险和不确定件存在的领域里，市场也是不完全的。 当交易双方中一方掌握的信息多于另一方时就称存在信息不对称。这有可能 是卖方知情较多，如旧车销售商、医生、劳动者、经理等等；也有可能是买方知 情较多，如保险市场h 的投保者，信用卡的购买者等等。无论怎样，拥有信息较 多的一方都会通过以下两种途径在与对方的交易中充分利用自己的信息优势造 成市场失灵。这两种途径分别被称为逆向选择( a d v e r s es e l e c t i o n ) 和道德风险 ( m o r a lh a z a r d 或译“败德行为”等) 。 1 、逆向选择造成的市场失灵 逆向选择指的是市场交易中的一方无法观察到另一方的重要的外生特征时 所发生的劣质品驱逐优质品的情形。 2 、道德风险造成的市场失灵 道德风险或败德行为指的是市场交易的一方无法观察到另一方所控制和采 取的行动时所发生的知情方故意不采取谨慎行为的情形。由于知情方故意不采取 提防行动会招致对交易中另一方的损害，所以称之为“败德行为”。 ( 六) 公平与效率的冲突 1 、帕累托最优无法解决收入分配的公平问题 经济效率是指资源配置的帕累托最优状态。市场竞争虽然能使资源配至帕累 托最优，但这种最优并不能考虑收入分配的公平。 在公平与效率之间存在着一种替代关系，即要想实现收入分配的公平，就必 然要以降低效率为代价，即存在着一定的效率成本。相反，要想提高效率，就必 须牺牲一定程度的公平。这种关系可用图1 3 证明。 公平 t b a 0 ( a ) 0nb 的收入 ( b ) 图l 一3 公平与效率的冲突 7 第一章政府、市场与公共财政 图1 3 ( a ) 中的曲线t t 表示公平与效率存在着替代的关系，即，若将公平 程度从a 增加到b ，则需以效率水平由c 降低到d 为代价；反之，若将效率水平 由d 增加到c ，则需以公平程度由b 降低到a 为代价。图1 3 ( b ) 中，设d 点为 税前的收入分配格局，b 的收入h 大干a 的收入y 。现考虑由d 点通过税收和 转移支付等手段移动到e 点，实现收入分配的完全平等；由于存在效率成本，实 际上再分配不一定会从d 到正直线移动，可能的一种移动路径是d r e7 。虽然在 e7 点也实现了收入分配的平等，但是可供分配的收入总额却减少了，这就是效 率成本。这一成本，一方面是税收本身的成本，另一方面税收有可能使b 的生产 成本提高，从而减少生产以避税，减少社会总收入。 2 、有益品 竞争市场还无法保证人们在各种情况下都能根据自己的最佳利益行动。即使 在信息完备的情况下，也会出于疏忽或缺乏远见等原因而不能做出明智的选择。 只靠消费者的市场选择行为是不够的。必须由政府以强制性的法规形式提供这些 有益品。 ( 七)失业和通货膨胀 1 、失业与市场失灵 在竞争性市场条件下，企业对劳动力的需求取决于以下两个因素：( 1 ) 雇用 劳动力所带来的收益；( 2 ) 雇用劳动力应支付的工资。当增加雇用劳动力所带来 的利润大于为此支付的工资时，企业对劳动力的需求将增加，根据正常的总体生 产函数条件，边际劳动力物质产量是就业水平的递减函数。在此条件下，企业最 终雇用的最大劳动力数量是实际工资与边际劳动力物质产量相等时的劳动力数 量。因此，如果劳动力的供给超过需求，就会产生失业。失业是由需求不足和工 资刚性造成的，市场机制不可能自动地使经济趋于充分就业均衡。 2 、通货膨胀与市场失灵 通货膨胀是经济不稳定的另一种表现。一般分为需求行动型通货膨胀和成本 推动型通货膨胀。市场机制虽然能够对这种通货膨胀作出反应，但只靠市场机制 的作用力度是不够的，而且存在者相当长的时滞，这就需要政府干预。 ( 八) 市场经济下的收入不平等 依据自由竞争的市场机制，虽然可以实现资源优化配置，使得消费者的效用 最大化和生产者的利润最大化，但是基于市场机制的社会收入分配具有严重的不 平等性。由于个人能力、财产继承、受教育机会等各方面客观条件的不同，造成 人们在市场竞争中的收入不平等。如果不加控制，这种差距将以乘法级数的速度 不断扩大，从而造成社会的不稳定和社会整体经济效益的低下。 第一章政府、市场与公共财政 1 1 3 政府失灵 在市场经济中，政府一个重要功能是纠正、弥补市场的功能缺陷，或者恢复 市场的功能，也就是说。正是由于“市场失灵”的存在，才有政府干预调节的必 要。但随着政府经济功能的扩大和加强，其职能渗透到社会经济生活的多个领域， 出现了种种问题，“政府失灵”现象出现了。政府为克服市场功能缺陷所采取的 立法、行政管理以及各种经济政策手段，在实施过程中往往会出现各种事与愿违 的结果和问题，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。也就是说， 政府在力图弥补市场缺陷的过程中，又不可避免地产生另外一种缺陷，即政府活 动的非市场缺陷，或称之为“政府失灵”。 经济学家们尽管对“政府失灵”有不同的理解，但一般都认为它是一种客观 存在的现象。如美国经济学家萨缪尔森指出：“应当认识到，既存在着市场失灵， 也存在着政府的失灵。当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效 率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵就产生了。” 4 一般认为，“政府失灵”包括以下几种情况。 一、政府行为的低效率 政府活动、政府行为的低效率是导致政府失灵的重要原因之一，而政府对经 济的干预或调控缺乏效率电事出有因。 首先，政府决策难以达到帕累托最优。从决策动机和倾向来看，政府部门决 策的出发点是部门利益，个人风险和责任、降低个人成本的前提下的预算最大化 和政府政治偏好。从决策标准来看，政治决策匡标的多样性、决策环境的多变性 和决策影响的多元性决定了决策标准难以完全量化。市场决策取决于买方的“货 币选票”。政府决策是非市场决策，仅就决策模式的选择而言，就难以决断，受 目标多样、有限信息、决策时滞、环境多变和决策机制缺陷、官僚制本身的弊病、 政府部门利益、决策者本身素质与偏好等因素的影响，政府决策十分复杂且极易 失误。这也就导致政府决策并不能反映公共利益，也难咀实现资源配置的帕累托 最优。 其次，政府活动缺乏成本一收入机制，既无成本压力，又无收入动力，缺乏 降低成本增加收益的激励。政府部门活动的支出源于公共资金，具有非价格来源 的特征，且这种资金缺乏明确的利益主体，没有产权约束，政府活动时，根本不 必担心成本问题。再说，政府活动又无具体利润要求，而降低成本的努力不仅得 不到回报而且还会影响政绩和今后的预算。此外，由于维持政府活动的收入和生 不到回报而且还会影响政绩和今后的预算。此外，由于维持政府活动的收入和生 第一章政府、市场与公共财政 产这种收入的成本无关，那么在维持一个给定的政府干预或调控行为时，政府就 会用尽预算甚至超出，即较多的使用资源而并非是必要的资源。因此，政府部门 的活动大多不计成本，不会主动节约成本。即使计算成本，也很难做到精确，这 就造成公共产品超量供应，政治产品过剩，社会福利费用过高，导致社会资源的 浪费。 第三，公共部门机构规模不断膨胀。英国著名的政治家、历史学家、作家c 吒若 思科特帕金森( c n o r t h c o t ep a r k i n s o n ) 于1 9 8 5 年写了一本名为帕金森定 律及有关行政研究的书，提出了关于官僚机构日益庞大与行政效率成反比的规 律，称之为帕金森定律。帕金森定律的基本涵义是：行政机构如金字塔一样不断 增高，各种人员总是越来越多，结果势必组织效率越来越低。主要包括以下内容： ( 1 ) 帕金森时间定律：工作可以自动膨胀占满所有可用时间。一项工作所需要的 时间具有极大的弹性，由此推出，一项工作的完成与该项工作所需的工作人数几 乎无关。( 2 ) 帕金森人员增加乘法定律：由于任何当官都喜欢以工作需要为名增 加机构，扩充编制，增加人员，以抬高自己的身份。但增加的是下级，而不是竞 争对手，而且下级也同样要求再增加下级职员，这样一层一层递推下去，就不免 造成人员以乘法增加，并且人员素质越来越差，一代不如一代。( 3 ) 帕金森工作 增加乘法定律：人员增加后，仍做以前同样的工作，这时，公职人员协调自己与 上级、下级、同级之间的关系是主要的工作，而且这个工作任务量的大小随着发 生联系的人数的增多而呈现几何级数增长。同事之问互相扯皮的事更多了，工作 效率更低了，形成了一个个低效以至无效的官僚主义体系。( 4 ) 帕金森机构效率 递减律：机构部门与人员越多，工作效率越低，因为多余的人会做多余的事，而 且对多余的人的管理也成为多余的任务；机构的历史越长，人员素质越差，因为 没有人会选择明显比自己优秀的人作为下级，否则会影响到自己的职位。 一个不断膨胀的机构，预算规模也在不断膨胀，其支出总是有增无减。这就 造成了政府不但效率低下，而且成本过高，效益也低下。 此外，政府权力的垄断性和政府组织活动的内部性也会导致政府行为的低效 率。 二、政策实施的复杂性 即便政府的决策方案确实是优秀的，但还有一些问题会妨碍决策的有效实 第一章政府、市场与公共财政 施。首先，政府各部门在政策实施中的不和谐运作，降低了政策的权威性，以致 各市场主体无所适从。第二，政府与私人部门都是理性人，其利益矛盾会弱化政 策效应，当他们找到共识时，那就是政府被“俘虏”之日，此时谈何政策效应。 第三，政府与私人部门在政策认识、政策理解的“失真”及信息不对称会导致执 行上的偏差。此外，政策实施还有个时滞问题。如传导时滞；生效时滞；信息时 滞。政策实施的时滞问题导致政策极易在不适当的时候发挥不适当的作用，政府 失灵也就在所难免。 三、政府决策信息不完备 信息是决策的前提和基础。信息不足、信息失真等“信息问题”同样会导致 政府失灵。 关于政府决策信息问题，人们似乎有这样一种错觉：无论是在量上还是在质 上，政府较之市场中的微观经济主体总是拥有信息优势，然事实并非如此。政府 所处的特殊地位使其在宏观经济信息方面可能具有相对优势，但就微观经济信息 而言，政府并不具有相对优势，在信息敏感度、信息传递速度以及对信息的关切 度等方面甚至还不如微观经济主体。在简单生产条件下，政府还有可能搜集到较 为完整的信息资料，根据经济运行状况做出正确的决策。然而，在以社会化大生 产为基础的现代经济中，社会经济运行状况复杂多变，需要考虑的因素众多，政 府要全部占有并准确而迅速处理所有的经济信息是不可能的，“信息问题”不可 避免。第一，信息不完全。第二，信息质量问题。由于政府一般总是游离于微观 经济活动之外，对经济活动结果也没有切实的利益关系，况且它还要考虑决策成 本、政策权威和社会经济的稳定以及自身内部性作祟等，政府决策信息质量往往 不高。按照信息不对称理论，在不完各信息条件下做出的决策不可能达到帕累托 最优的。即政府任何干预经济的良好愿望与理性都难以保证其决策不失灵。 四、行政性垄断与地方政府保护主义 在经济转型的过程中，当着手打破传统的中央计划的国有主权体制和中央政 府管制，迈向市场经济的时候，各个经济部门就有了各自相对独立的经济利益， 于是一些部门就利用自己掌管的资源分配权将产权不清的国有资源市场化、价值 化。总之，当某项政策制度有利于本部门或者能使本部门成为的潜在的受益者时， 这项政策制度就会得到有效的贯彻落实，否则就束之高阁或“灵活处理”；当某 第一章政府、市场与公共财政 项干预政策能给本部门带来利益，实施政策干预的要求就会得到满足，否则， 就不会被满足。在这种状况下，政府不失灵倒是一种奇怪。 地方政府的地方保护主义也是导致政府失灵的重要原因。具有相对独立经济 利益且拥有充分经济活动自主权的地方政府具有理性“经济人”的特征，他们在 经济决策中总是从本地区的经济利益出发，以本地区利益最大化为目标函数，选 择最有利于本地区经济发展的战略，采取地方保护主义，限制稀缺资源的自由流 动，以使本地区预算最大化，保护并发展本地区居民的经济福利。同时，由于它 不考虑本地的资源禀赋，片面强调本地区经济体系的完整性，使得经济活动就由 专业化分工倒退至落后的自给自足的自然经济，产业结构也难以得到合理调整和 升级。由于国内市场分崩离析，全国市场的统一性被破坏，也使得整个国民经济 的发展畸形而低效。中央政府的经济政策、发展方略也就随之消散。 五、经济当事人的理性 经济当事人( 消费者和厂商) 也不是一个完全听任政府摆布的被动受体，他 们也是理性人，其行为也依据他自身的经济理性。他们有自己的利益追求，有自 己的价值取向，有自己的判断标准，有自己的行为依据。他们直接参与社会经济 活动，体察经济环境的变化，其信息( 包括政策信息) 敏感度和对信息的关切度 以及掌握的信息总量较之政府具有一定的相对优势，其拥有的知识、智慧和决断 能力应变能力也丝毫不逊于政府，并能在洞察政府意图的基础上依据自己长期社 会经济活动中建立的经济理性做出预期并采取相应的对策。因此，一旦政府采用 了系统的或能够加以预期的政策，经济当事人会立即相应的调整自己的行为，即 形成“上有政策下有对策”的局面，结果抵消了政府政策的预期效果，导致政策 失效，政府失灵。 六、寻租行为 从广义上讲，寻租( r e n t s e e k i n g ) 就是使用稀缺资源追求财富转移的行为。 它是一种寻求直接的非生产性利润的行为。从狭义上讲，寻租就是利用行政法律 的手段阻碍生产要素的自由流动、自由竞争来维护或攫取利益。从本质上讲，寻 租乃是利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获 得者收益的行为，寻租活动阻碍