（公共管理专业论文）乡镇政府公共服务能力建设研究——以龙岩市为例.pdf

摘 要 i 摘要 摘要 随着经济社会的发展，广大农民对公共服务的需求量日益增长与公共服务 投入不足、服务不到位已成为农村的主要矛盾，提高乡镇政府公共服务能力已 成为化解上述矛盾的关键因素。 论文以龙岩市为例，采取定性研究方法，点面结合，抽取具有代表性的乡 镇，对它们的公共服务能力建设现状进行问卷调查和深度访谈，在此基础上， 具体运用新公共服务理论、治理理论等行政理论为分析框架，对乡镇政府公共 服务能力建设现状进行了分析。研究表明，当前在乡镇政府公共服务能力建设 方面存在一些突出问题，包括：公共服务职能弱化及制度供给能力不强；公共 财政缺位；供给效率不高等问题。形成这些问题的主要原因是公共服务理念的 缺失；公共服务型政府推进不快；乡镇经济社会发展存在问题较多；农民民主 意识总体淡薄等。要增强乡镇政府公共服务能力，就必须借鉴国内外实践经验， 紧紧围绕乡镇政府公共服务能力构成的“六个要素” ，重塑公共服务理念、增强 公共财政能力、提高公共服务效能的“三大建设” ，以进一步提高乡镇政府公共 服务水平和能力，加快构建公共服务型乡镇政府。 研究选取龙岩市经济社会综合指标较好的乡镇和较差的乡镇等作为研究切 入点，研究成果可能对于龙岩来说更具有操作性，具有地域研究的创新意义， 研究中针对性地提出了增强乡镇政府公共服务能力的“三大建设” ，具有较强的 可行性和操作性。 关键词：关键词：乡镇政府；公共服务能力建设；策略选择 abstract ii abstract abstract with the economic and social development, the majority of farmers growing demand for public services, and inadequate investment in public services, the service is not in place has become the principal contradiction in rural areas, improve the ability of township governments public service has become a key factor in resolving these conflicts. papers will longyan city as an example, using qualitative research methods, a typical and comprehensive combination of extracted representative of the townships, for their public service status of capacity-building conducted a questionnaire survey and depth interviews. on this basis, the specific application of new public service theory, governance theory administrative theory as analytical framework, the township governments public service capacity-building are analyzed. studies have shown that the current public service capacity in the township government building, there are some outstanding issues, including: public service functions and the system weakened supply capacity is not strong; absence of public finances; the supply of high efficiency is not the problem. these issues formed the main reason for the lack of public service concept; public service-oriented government to promote unhappiness; township there are many problems in economic and social development; farmers generally weak democratic awareness and so on. to enhance the township governments public service capacity, we must draw on practical experience at home and abroad, closely around the township governments public service capacity to constitute the six elements in reshaping the concept of public service to enhance the ability of public finances and improve the effectiveness of public services, the three major construction projects in order to further enhance the township governments public service level and capacity to accelerate the construction of public service-oriented township government. longyan city were selected composite indicator of economic and social good of the township and other towns and poor as a research starting point, longyan is for research may be more operational, with a geographical study of innovative, the study abstract puts forward the township governments public service to enhance the ability of the three-building, with a strong feasibility and operability. key words: township government; public service capacity-building; strategies. 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。 据我所知， 除了文中特别加以标注和致谢的地 方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含 为获得 南昌大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 （手写） ： 签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 南昌大学 有关保留、 使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权南昌大学可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、 缩印或扫描 等复制手段保存、 汇编本学位论文。 同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库 ，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文作者签名（手写） ： 导师签名（手写） ： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 第 1 章 绪论 1 第 1 章 绪 论 第 1 章 绪 论 1.1 研究背景及问题的提出 1.1.1 研究的背景 1.1 研究背景及问题的提出 1.1.1 研究的背景 当前，转变政府职能，建设公共服务型政府，是深化行政管理体制改革的 核心内容。公共服务型政府是指政府以公民本位、社会本位为指导理念，以服 务为宗旨，向公民、社会和企业提供公共服务和公共产品，并承担服务责任的 政府。从经济层面上说，政府要为社会提供市场、企业、个人不能或不愿提供 的公共产品和公共服务；从政治层面上说，政府要为社会各阶层提供一个安全、 平等和民主的制度环境，实现有效的治理而不是统治；从社会层面上说，政府 要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差 距，打击违法犯罪，确保社会健康发展。 1中国（海南）改革发展研究院院长迟 福林认为， “公共服务型政府”的基本内涵是：为全社会提供基本而有保障的公 共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公 共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。 2中共十六大报告明确指出 要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效能，降 低行政成本，形成行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制” ，随后 2004 年温家宝总理在提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观讲 话中第一次提出建设服务型政府，指出：公共服务“就是提供公共产品和服务， 包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文 化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经 济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府” 。而后的政府 工作报告再次重申我们政府的各项改革一直以建设服务型政府为目标。2006 年 3 月，我国政府制定的国民经济和社会发展“十一五”规划纲要更进一步提 出要加快建设服务政府、责任政府、法治政府，全面构建公共服务型政府。这 一目标定位确立了我国政府管理改革的未来取向，这一点已经成为中央政府和 各地方政府的共识。一时间，建设服务型政府成为我国各级政府管理创新的共 同举措与发展潮流。服务型政府作为一种以民本服务行政理念为支撑的全新的 政府运作模式，它将政府的服务理念渗透到政府管理的全部系统之中，其首要 的职能即是服务职能，政府必须为公众日益增长的物质和文化需求提供增益性 第 1 章 绪论 2 服务和维持性服务。2007 年 4 月，由国务院发展研究中心宏观部、中国社会科 学院数量与技术经济研究所等单位共同完成的中国公共服务研究报告 2006 在北京发布。这是关于我国政府公共服务的第一份综合研究报告。报告认为， 当前社会的主要矛盾，已经不是所谓人民群众日益增长的物质文化需求同落后 的社会生产之间的矛盾，而是公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺低 效之间的矛盾。报告显示，从投入、产出和效果三方面综合评估，我国当前政 府公共服务整体呈现出总体水平偏低、发展不平衡、效率低、水平趋同的基本 特征。 3 党的十六届五中全会作出了加快社会主义新农村建设的重大决定，提出实 施以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为内容的新农 村建设战略。新农村建设的根本目的是增强农业生产能力、改善农村面貌和提 高农民福利；而增强农业竞争力、改变农村现状和增加农民收入的关键是靠政 府加强和完善农村公共产品供给，增强公共服务能力，提高公共服务水平。 乡镇政府是我国最基层的政府，与广大农村联系密切，担负着农村绝大多 数行政事务和社会管理的工作，对发展农村经济、维护基层政权和实现社会稳 定与和谐起着重要的作用，其提供公共服务能力如何，关系到新农村建设目标 的实现，关系到统筹城乡发展、加快推进全面奔小康进程的实现，更是事关国 家稳定、富强的宏图伟业。 1.1.2 问题的提出 1.1.2 问题的提出 国际经验表明，经济发展到人均国内生产总值 1000 美元到 3000 美元水平 的时候，对于发展中国家来说是现代化进程中一个非常关键的阶段。我国人均 国内生产总值在 2003 年已经达到 1000 美元，预计到 2020 年达到人均 3000 美 元的水平。4许多国家的发展进程显示，这一阶段会出现两种可能的发展结果： 第一种是政府措施得力，经济和社会继续向前发展，顺利实现工业化和现代化； 另一种结果是政府措施不得力，出现贫富悬殊严重，涌现大量失业人口，城乡 差距拉大，社会矛盾加剧，生态环境恶化，甚至出现社会动荡和倒退。可见这 一时期是经济和社会发展的关键时期，政府的作用至关重要。 乡镇政府是我国政治制度的重要组成部分，对于国民生活意义重大。随着 我国经济的不断发展，农村公共需求不断发展和变化，对乡镇政府的公共服务 能力提出新的要求。 “公共需求的全面增长与公共产品的严重短缺，成为改革发 第 1 章 绪论 3 展新阶段的突出矛盾;强化政府的公共服务职能，满足广大百姓对公共产品的基 本需求已成为各级政府的主要任务。 ”目前的公共服务理论更多的是关注中央政 府，我国乡镇政府如何不断提高公共服务能力，从而促进我国地方经济的持续 发展以至带动整个国家的持续健康发展成为摆在我们面前的重要课题，因此， 针对乡镇政府的公共服务能力的现状，研究如何提高乡镇政府公共服务能力显 得尤为重要和迫切。 当前，乡镇政府公共服务能力建设存在哪些突出问题呢？如何增强乡镇政 府公共服务能力建设呢？本文以龙岩市为例，来研究这样的一个问题。 1.2 论文核心概念的界定 1.2.1 公共服务 1.2 论文核心概念的界定 1.2.1 公共服务 目前国内学者对公共服务认识概括起来有四种表述：第一种认为公共服务 一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务；第二种认为公共服 务就是为消费者提供公共物品的服务；第三种认为公共服务是社会管理的主要 内容，为公众提供高效的公共服务是政府企业的责任；四是认为公共服务是指 用以解决公共问题，维护社会经济秩序的主要手段，也是一种资源配置，其基 本目的是为了解决每一独立的市场主体所不能单独解决的许多公共问题。 5我国 学者李军鹏将政府提供的公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务和社 会性公共服务三类：维护性公共服务指确保统治秩序、市场秩序、国家安全的 公共服务，包括权利保护公共服务、维护市场秩序的公共服务、维护社会秩序 的公共服务、国防公共服务等；经济性公共服务指政府为促进经济发展而提供 的公共服务；社会性公共服务指政府为促进社会公正与和谐而为全社会提供的 平等的公共服务，包括教育公共服务、公共医疗卫生服务、社会保障公共服务 等。本文认为公共服务实际上就是政府及其他公共部门提供有形的以及无形的 公共物品，是指一国全体公民都应公平、普遍享有的服务，不仅包含通常所说 的公共产品(具有非竞争性和非排他性的物品)，而且也包括那些市场供应不足的 产品和服务以及制度安排、法律、产权保护、宏观经济、社会政策等。当前， 政府公共服务的基本特征：首先是为大众服务，提供基本公共服务，有非常广 泛的覆盖面；其次是如义务教育、新农村合作医疗、最低生活保障制度和养老 保障制度等；再次是非营利性的服务。从政府提供公共服务的角度来看，政府 第 1 章 绪论 4 公共服务就是汇集和表达公众的公共需求，安排相应的财政投入，组织和监督 公共服务的提供，而不一定去直接生产。 1.2.2 政府能力 1.2.2 政府能力 根据辞海的解释，所谓能力，是指成功地完成某种活动所必须具备的个 性心理特征，是主体从事某种活动时所具备的内部条件和内在可能性。从政府 职能的角度看，政府能力是一个政府在实现自己职能、从事某项活动过程中所 拥有的资源、能量。人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、 信息资源、结构资源等七种资源是政府能力的基本构成要素，是政府能力大小 强弱的基础。它们在政府能力系统中分别以人力、财力、权力、公信力、文化 力、信息力、结构力的形式发挥作用。 6政府的公共服务职能是政府的一项重要 和基本的职能。 1.2.3 乡镇政府公共服务能力 1.2.3 乡镇政府公共服务能力 本文认为乡镇政府公共服务能力是乡镇政府在提供公共产品和服务时所具备 的内部条件和内在可能性，即乡镇政府在提供公共产品和服务时所拥有的能量、 资源，包括主要包括职能与制度能力、财政保障能力、组织协调能力、人员素 质能力、高效运转能力以及体制机制创新能力。 职能与制度能力是指乡镇政府在职能建设上实现由管制型政府、经济建设 型政府向服务型政府转型，政府的主要职责就是在以人为本的前提下，围绕社 会公共利益和公共目标的实现，合理制定和执行公共政策，为社会、企业和个 人提供全方面、高质量公共服务的能力。 财政保障能力是指乡镇政府一方面积极拓宽财政渠道，确保财政收入快速 增长；另一方面按照公共财政的原则，管好用好公共财政，进一步调整财政支 出结构，从保障“生产”发展到提高“生活”水平，增加公共产品和服务的支 出比重，特别是在关乎民生的社会保障、教育、医疗等领域，为公共产品和服 务提供资金保障的能力。财政保障能力是乡镇公共服务能力建设中最基础性的 能力之一，没有强劲的财政保障能力，乡镇公共服务能力就不能持续增强。 组织协调能力是指乡镇政府是指乡镇政府在农村公共服务的生产和提供过 程中与其他农村公共服务供给主体，如上级政府、参与农村公共服务供给的社 会组织、企业等，以及与农村公共服务的受益者农民、社区和其他组织等， 第 1 章 绪论 5 进行有效地沟通、互动和合作的能力。在农村公共服务供给过程中，乡镇政府 离不开上级政府的政策支持和财政援助，中央和上级政府也需要通过乡镇政府 才能实现其农村发展的政策目标。参与农村公共服务供给的各类社会公益组织 和自治团体是农村公共服务供给的重要力量，它们在特定的公共服务领域往往 具有独特的优势，充分发挥它们的功能对于满足农村多样化的公共服务需求， 提高农民对农村公共服务的满意程度具有重要作用。 人员素质能力是指乡镇政府公共服务人员在履行政府公共服务职能时，运 用现代公共行政方法和技能，利用公共资源，为社会和公众提供公共服务，有 效实现公共服务目标，以满足公共需要所具备的本领，是一项整合公共服务理 念、公共服务态度、公共服务技能、公共服务方式的系统能力。乡镇公共服务 能力建设中人的力量不可忽视，公共服务人员素质能力不仅是政府形象建设的 基本要求，更是关系到公共服务目标实现的进程与效益问题。 高效运转能力是指乡镇政府自身的行政运转成本较低，行政效率较高，行 政活动的效果明显。乡镇政府的运转能力是推动农村公共服务供给效率提升的 重要因素，它受到政府组织的人员素质、组织结构、权责体系、运转程序、组 织资源等多方面因素的影响。高效运转能力是是行政管理改革的目标要求，也 是政府公共服务能力建设的最终完善体现。 体制机制创新能力是指乡镇政府加快推进行政管理改革，从而形成公共服 务的新体制、新机制，使政府更好地履行公共服务职能，提高政府公共服务效 益的创新能力。乡镇政府应紧跟国内外行政管理步伐，逐渐建立起适应服务型 政府所需要的体制机制，不断增强创新能力、发展活力，真正使乡镇政府成为 公共服务建设者、维护者，进而提高乡镇政府的公共服务能力。 1.3 国内外研究现状 1.3 国内外研究现状 关于公共服务的研究。上世纪 70 年代中后期以来，由撒切尔政府开端的 行政改革浪潮发展成为一股“政府再造”的运动，一种新的公共行政理论 新公共管理理论得以产生并在西方各国扩展开来。该理论主张政府采用市场 机制，借鉴私营企业管理经验实现制度创新，运用企业家精神改革政府，以顾 客为导向，强调政府与非政府组织、私人部门的合作，将竞争机制引入公共服 务领域，提升了公共服务的效率。但是，由于新公共管理理论的盛行，削弱了 第 1 章 绪论 6 公民的主人地位，忽视了公共精神和公共服务观念，严重损害了现代民主制度 所倡导的宪政主义和公共精神，在与新公共管理理论的争论中，治理理论与新 公共服务理论得以产生。治理理论追求公共管理主体的多元化，公民参与、回 应性、有效性、责任性、法制化。新公共服务理论强调政府应该是服务而非掌 舵，公民优先、公共利益、公平、公正、公民权利。与新公共管理不同，新公 共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并 确实全心全意为他们服务之上。 国际著名公共行政学家，登哈特（robert b.denhardt）博士认为政府的职 能是服务而不是掌舵，而公共利益是目标而不是副产品，政府与公民的关系不 同于企业与客户的关系，政府是为公民服务而不是为顾客服务，政府应当重视 人，而不只是重视生产，公民权利比企业家精神更重要。 7戴维h罗森布鲁 姆（david rosenbloom）也指出， “公共行政与私营部门管理的区别在于：政府 有义务增进社会的公共利益。 ” 8罗纳德j奥克森)(ronald j.oakerson)提出 将公共产品的生产和供应区分开来，认为地方政府的职能在于公共服务的供应， 而公共产品和服务的生产应当交给私营部门来进行 9。理查德c博克斯 （richard c. box）以公民治理的模型，提出了提高地方公共服务能力的对策。 人们应当要求公共管理者对公共利益责任的承担，并不能着眼于特定问题的范 围，而是应当遍及社会的各个层面 10。以上当代公共管理理论的历史演变，虽 然价值结构呈现出日益多样化趋势，但这一趋势最终形成了以服务为核心的公 共管理价值体系，政府的服务理念渗透人心，这些理论都为我国的服务型政府 的建设提供了最直接的理论支撑。服务型政府作为一种以民为本服务行政理念 为支撑的全新的政府运作模式，它将政府的服务理念渗透到政府管理的全部系 统之中，其首要的职能即是服务职能，政府必须为公众日益增长的物质和文化 需求提供增益性服务和维持性服务。关于地方治理方面。在我国，俞可平在其 著作中深入探讨了治理与经济发展的关系、治理与现代福利国家之间的关系， 治理与市场模式之间的关系，治理与世界银行的作用，治理与地方自主治理的 关系，治理与治理能力，治理与国际关系、治理与非政府组织等问题。 11孙柏 瑛从多维度透视了当代地方治理制度内在的管理理念、逻辑及特征等。 12为此， 在公共管理过程中，坚持以公民为本位，以质量为导向，不断提升政府的公共 服务能力，既是服务型政府目标达成的切入点，又是地方政府直面新形势，迎 接新挑战，努力推进理论创新、实践发展的出发点和落脚点。 第 1 章 绪论 7 关于政府能力的研究。研究政府能力，学者们通常是在两个层面上展开， 一是指什么样的能力，二是指何种程度的能力。前者是就能力的类别而言，后 者强调的是能力的强弱与大小。单从能力的类别来考察，它往往同政府职能的 含义较为接近，如果就能力之大小来研究，则要切入诸多变量，更多地从实证 分析中得出一种比较的相对的量的规定性。显然后者的研究更具挑战性，当然 也更具有说服力。不过其不足之处也是显而易见的，比如变量的确定，统计的 偏差，难以预测的相关因素的干扰等。所以，在政府能力研究中的歧义和纷争 就不是那么令人费解了。 从国外研究来看，世界银行曾给政府能力下过定义，认为政府能力是指政 府以最小的社会代价采取集体行动的能力，从产出来看，政府能力就是政府提 供公共产品和公共服务的能力。 13 阿尔蒙德（g.a.almond）和鲍威尔 （g.b.powell）从结构功能主义的方法论出发，提出政府功能三分方案，一是系 统功能，包括政治社会化、政治录用、政治沟通；二是过程功能，包括利益表 达和综合、政策制定、政策实施；三是政策功能，包括提取、限制、分配与输 出，并用“政治生产力”给以概括和总结，无疑，这种尝试是令人耳目一新的， 也是具有一定抽象性的，我们当然可以把“政治生产力”作为衡量政府能力的 一个重要参数。 14 古德诺（f.goodnow）的政府观似乎更为简洁，他说： “在所 有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功 能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立 的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是 政治与行政。 ” 15这实际上是对政府能力的二元划分，即政治能力与行政能力的 二元组合。持系统政治观的学者则是从输入、转换、输出、反馈等向度来定位 政府能力的，具体表现为体系的维持能力，体系的生产能力，体系的适应能力， 体系的统合能力等。当然，各部分的能力之和并不等同于体系的综合能力。 中国学术界对于政府能力也有不同角度的理解。王绍光、胡鞍钢指出政府 能力是指中央政府将自己的意志、目标转化为现实的能力，包括财政汲取能力、 宏观调控能力、合法化能力以及强制能力，并主要体现为政府的财政能力。 16 金太军将政府能力界定为政府依据自己拥有的公共权力，通过制定政策和组织 动员，实施自己承担的职能，贯彻自己的意志，实现自己目标的能力，主要包 括：社会抽取能力、社会规范能力、维护社会秩序的能力、社会整合能力、维 持社会公正能力、创新能力、宏观调控能力、自我更新能力 17。赵晖将政府能 第 1 章 绪论 8 力界定为是政府作为社会的普遍性和强制性组织，汲取公共资源和为社会公众 提供公共产品的能力，基于此，他给出了包括三个维度的政府能力分析框架， 即:汲取社会资源的能力、公共产品供给能力和文化秩序供给能力 18。张钢、徐 贤春研究指出，地方政府能力就是指地方政府在特定的地方环境和制度条件下， 通过获取、配置和整合各种有形资源和无形资源而形成独特的组织行为模式， 并最终提供各种社会所需要的公共产品与服务，以及制定恰当的公共政策和执 行法律法规维护社会秩序的能力，主要包括四种能力：资源获取能力、资源配 置能力、资源整合能力、资源运用能力。地方政府能力运用的结果就是输出政 府组织的产品公共服务。地方政府能力可以划分为静态能力与动态能力， 静态能力就是地方政府提供公共产品与服务的能力，也就是公共服务能力，它 是地方政府能力的最终表现形式，也是评价地方政府能力最重要的方面 19。 关于乡镇公共服务能力研究。近年来，国内从研究公共服务型政府建设转 向研究公共服务能力建设，从宏观层面转向微观层面，有一定的研究成果，但 大多从基层政府的视角出发，注重实践操作，然而却对最基层的政府乡镇 的较为全面的研究不多。有的从公共服务能力的内容构成方面加以研究，认为 地方政府公共服务能力是指地方政府运用现有资源为社会提供公共产品、公共 服务，服务地方市民社会、市场，并协调市民社会与市场间关系的能力表现， 其构成主要有：提供基础设施的能力、提供医疗卫生的能力、提供基础教育的 能力、提供环境保护的能力、提供社会保障的能力、提供社会秩序的能力、提 供政策法规的能力 20。有的从理念、职能、制度建设、财政体制、服务机制、 服务的多样性供给及层次性供给等方面加以阐述 21。有的研究角度深入到价值 取向、政府职能、责任体制、供给机制等方面 22。有的研究除了操作层面的叙 述外，还较为全面地从理论层面阐述了政府公共服务能力的内涵、政府公共服 务能力与政府其他能力的关系 23。有的从制约基层政府公共服务能力建设的关 键因素加以研究，认为主要是受财力困乏、自主权缺失、严重的行政资源分割 和基层公务人员素质较低等影响了公共服务能力建设 24。在对策研究方面，有 的认为要通过完善责权统一和转移支付等制度、加强乡镇政府自身建设、发挥 农民的需求主体作用等三方面的支撑来强化乡镇政府在农村公共服务供给中的 主导作用 25。有的认为要从公共服务内容、公共服务方式、公共决策的机制体 制、干部政绩考核体系和标准等方面来考量公共服务能力 26。 第 1 章 绪论 9 以上研究回顾表明，建设公共服务型政府已成为我国地方政府管理创新的 共同举措与发展潮流，对政府公共服务、政府能力及地方政府公共服务能力的 研究也较为全面，但对我国最基层的政府乡镇政府公共服务能力的系统研 究还有待深入，鉴于此，本文拟在文献研究的基础上，选择龙岩市乡镇公共服 务能力建设作为研究切入点，进行分类调查研究，全面了解乡镇政府公共服务 能力建设，以期提出一些可行的建设性策略，帮助龙岩市乡镇政府在公共服务 型政府建设中，不断增强公共服务能力，加快农村发展步伐。 1.4 研究意义 1.4.1 现实意义 1.4 研究意义 1.4.1 现实意义 随着西方公共行政管理理论的逐步发展，以及我国进行服务型政府建设的 实践探索的不断推进，公共服务理念不断深入人心，提高公共服务质量，构建 服务型政府逐渐成为各级政府所要追求的目标。政府公共服务能力直接影响公 共服务的总体水平。当前，加强乡镇政府公共服务能力研究是解决乡镇政府公 共服务水平不高、供给效率低下的重要途径之一，具体而言： 1、有助于了解当前乡镇政府公共服务能力的缺陷与不足，通过改进基层政 府公共服务能力的建设，有助于提高它们的公共服务水平，促进社会主义新农 村建设。 2、有助于为推动乡镇政府的职能转变提供借鉴，使乡镇政府公共服务能力 建设做到重点突出、有的放矢，提高针对性和实效性，确保广大农村的水电供 应、社会保障、义务教育、基本医疗卫生等基本公共服务能够实现全面覆盖， 从而实现人人都享有基本公共服务的目标。 3、 有助于帮助乡镇政府树立新形象， 增强基层政府的服务意识和责任意识， 提高政府的行政绩效，改善干群关系，提高服务效益，提高基层政府执行力， 促进整个社会经济持续、快速、稳定发展 4、龙岩市地处福建西部山区，是我国著名革命老区之一，在福建省尚处于 欠发达地区。本研究选取龙岩市部分乡镇作为乡镇政府公共服务能力建设的研 究对象，能为我国东部欠发达山区、革命老区增强乡镇政府公共服务能力建设 提供借鉴和帮助。 第 1 章 绪论 10 1.4.2 理论意义 1.4.2 理论意义 1、通过对文献研究及实地调研，更进一步从理论上认清乡镇政府公共服务 能力的内涵及结构，完善公共服务体系建设，使其更加系统化、规范化。 2、本文通过研究公共服务提供过程中的权威机制、市场机制和志愿机制之 间合作的逻辑模式，加深对公共服务供给中合作生产理论的认识，深化对现代 政府公共服务职能的理解。 1.5 研究思路与方法 1.5.1 研究的方法 1.5 研究思路与方法 1.5.1 研究的方法 1、文献研究法。本文通过查阅政府公共服务供给与制度建设方面的文献和 档案资料，从中掌握乡镇政府历年来的公共服务实践情况的历史资料，全面把 握乡镇政府公共服务能力建设的发展脉络。 2、案例研究法。案例分析方法是公共管理学研究的重要方法之一，案例分 析能够对公共管理中的实践进行客观描述，并对其进行深入分析，从而有利于 支持论点。本文所使用的案例主要来源于龙岩市乡镇的实地调查研究。 1.5.2 研究思路 1.5.2 研究思路 本文首先通过对政府能力及政府公共服务的关系进行系统分析，科学概括 出乡镇政府公共服务能力的概念内涵及结构，分析乡镇政府公共服务能为建设 的动因。其次，以龙岩市为例，分析乡镇政府公共服务能力建设现状，探讨存 在的主要问题及原因分析。 在此基础上，借鉴国内外有关提升基层政府公共服务能力的经验，着重从 乡镇政府公共服务能力的构成要素职能与制度能力、财政能力、人员素质 能力、组织协调能力、高效运转能力、创新能力方面考虑，突出公共服务能力 建设中的公共服务理念、公共财政能力、公共服务效能的“三大建设” ，阐述龙 岩市增强乡镇政府公共服务能力建设的路径选择。 1.6 研究内容与创新 1.6.1 论文主要内容 1.6 研究内容与创新 1.6.1 论文主要内容 第 1 章 绪论 11 第一部分，研究的背景及主要问题的提出；相关概念的界定；国内外研究 现状；研究的主要理论基础；研究的思路及方法；分析加快乡镇政府公共服务 能力建设的现实意义等。 第二部分，介绍研究的主要理论基础，包括新公共服务理论、治理理论等。 第三部分，以龙岩市为例，用实证研究方法分析乡镇政府公共服务能力建 设现状。 第四部分，以龙岩市为例，探讨乡镇政府公共服务能力建设存在的主要问 题及原因分析。 第五部分，借鉴国内外有关提升基层政府公共服务能力建设的实践经验， 探讨中国乡镇政府公共服务能力建设的策略选择。从两个方面加以阐述，一是 简要概述新西兰、美国、新加坡等发达国家提升政府公共服务能力的理论创新 与实践探索，二是挖掘龙岩个案的普遍意义，围绕乡镇政府公共服务能力构成 的“六个要素”职能与制度能力、财政能力、人员素质能力、组织协调能 力、高效运转能力、体制机制创新能力，突出公共服务理念、公共财政能力、 公共服务效能的“三大建设” ，阐述龙岩市增强乡镇政府公共服务能力建设的现 实选择。 第六部分，结论。 1.6.2 可能的创新 1.6.2 可能的创新 1、研究问题的创新。本文选取龙岩市经济社会综合指标较好的乡镇和较差 的乡镇等作为研究乡镇政府公共服务能力建设的切入点，研究视角有别于之前 研究人员较多的关于全国性“地方政府（基层政府）公共服务能力”建设的研 究，研究成果可以对于龙岩来说更具有操作性，具有地域研究的创新意义。 2、研究成果的可能创新。在研究成果中，本文创造性地提出乡镇政府公共 服务能力构成的“六个要素”职能与制度能力、财政能力、人员素质能力、 组织协调能力、高效运转能力、体制机制创新能力。在乡镇政府公共服务能力 建设的策略选择中，本文围绕乡镇政府公共服务能力构成的“六个要素” ，针对 性地提出了乡镇政府公共服务能力的“三大建设” 重塑公共服务理念、增 强公共财政能力、提高公共服务效能，以进一步提高乡镇政府公共服务能力水 平及建设实效。 第 2 章 研究的主要理论基础 12 第 2 章 研究的主要理论基础 第 2 章 研究的主要理论基础 本文研究的主要理论基础是治理理论， 特别是借鉴新公共服务理论的研 究成果。 2.1 治理理论 2.1 治理理论 1989 年，世界银行在概括非洲国家经济社会发展情况的一份报告中首次使 用了“治理危机”(crisis in governance)一词，此后，治理理念为政治学、 经济学和管理学等不同学科吸纳和引入，并被不断丰富。在西方学术界，特别 是在经济学、政治学和管理学领域， “治理” （governance）一词十分流行。它 表明，随着全球化时代的来临，人类政治过程的重心正在从统治（government） 走向治理（governance） ，从善政（good government）走向善治（good governance） ，从政府的统治走向没有政府的治理（governance without government） ，从民族国家的政府统治走向全球治理（global governance） 。 治理，按照全球治理委员会的定义，是指各种公共的或私人的个人和机构 管理其共同事务的诸多方式的总和。与统治（government）不同，治理 （governance）指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未 必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。作为社会控制体系的治理， 是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动，是各种公共的或私人 的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它表明，在现代社会，国家 正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿 团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。治理是政治国家与公 民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自 愿的合作。 治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础 不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种 正式的制度，而是持续的互动；治理不再是中央集权，而权力分散；不再是监 督，而合同包工；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行 政部门的管理，而是根据市场原则的管理。 第 2 章 研究的主要理论基础 13 治理是一种政治管理过程，像政府统治一样，治理的最终目的也是为了维 持正常的社会秩序。但是，其权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政 府和法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主， 后者以自愿为主。即使没有多数人的认可，政府统治照样可以发挥其作用；治 理则必须建立在多数人的共识和认可之上，没有多数人的同意，治理就很难发 挥正真的效用。 我国古已称之的“善政” ，大体相当于英语里所说的“good government” （可 直译为“良好的政府”或“良好的统治” ） 。在中国传统政治文化中，善政的最 主要意义，就是能给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官员像父母一样 热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。 善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于，它是 政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家和市民社会的一种新颖关系。 善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。 从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治意味着国家与社 会或政府与公民之间的良好使用。没有公民的积极参与和合作，至多只有善政， 而不会有善治。 从一定意义上说，全球治理是国家层面的治理和善治在国际层面的延伸。 研究治理理论的专家格里斯托克（gerry stoker）总结了治理理论研究 的五种主要的观点，分别是：(1)治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府 的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府 并不是国家唯一的权力中心。各种公共的私人的机构只要其行使的权力得到了 公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。(2)治理意味着在为 社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它 表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各 种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责 任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界线和责任便日益变 得模糊不清。(3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在 着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其组织；为达到目的， 各个组织必须变换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的 资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。(4)治理意味着参与者最终 将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的 第 2 章 研究的主要理论基础 14 权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。(5)治理 意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或动用 权威。在公共事务的管理中，还存在着其他管理方法技术，政府有责任使用这 些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。 27 我国学者从 90 年代中后期开始了对治理理论的引介和研究工作， 以俞可平、 毛寿龙和陈振明教授为代表，结合我国具体实践，从不同的角度出发研究治理 理论，探讨治理理论中国化的适用条件和范围 28。俞可平教授从“公民社会” 视角出发分析治理，认为“治理与善治的本质特征是公民社会组织对社会公共 事务的独立管理或与政府的合作管理” ， “善治”作为弥合国家失效和市场失效 的一种治理机制，是在政府与市民社会间相互合作达成共识的一种状态，其中 体现的是二者各以主体身份而存在的合作与对话机制和模式，并将善治的标准 概括为合法性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性等六个方面。 29毛 寿龙教授则从政府管理的角度来研究治理理论，将治理定义为“新公共管理” 框架内的政府部门的改革。因此，上述两种研究方向和侧重点存在着很大的差 异，在微观操作手段方面，俞可平更为关注市民社会和民间自治组织的壮大和 成熟，而毛寿龙则强调企业经营技巧及市场导向的激励机制在公共管理中的运 用，但两者均重视构建多中心治理模式的问题。第三种研究方向以陈振明教授 为代表，提出“合作网络”治理理论路线，力图调和上述两种研究路径，认为 “治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统” 30，在 管理网络内，公民社会部门是治理的主体，政府掌控大方向，起到“掌舵而非 划桨”的作用，公民社会主体与政府的地位是平等的。 无疑，治理理论的兴起契合了政府管理和市场调节不足的需要。市场在财 富的公平分配、提供公共品、克服生产的无政府状态等方面存在着固有的局限， 单纯依靠市场调节不可能实现社会资源的最佳配置；同样，仅仅依靠国家的计 划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化。治理理论的提出恰恰是为弥 补国家和市场在调控过程中的某些不足，但治理理论也不是万能的，也存在着 许多局限，尤其是现当代的中国，在引进治理理论这一“舶来品”时，必须从 中国的具体国情出发，对现实问题进行研究。 2.2 新公共服务理论 2.2 新公共服务理论 第 2 章 研究的主要理论基础 15 新公共服务理论是美国著名公共行政学者登哈特夫妇基于对新公共管理理 论的反思，特别是针对“企业家政府”理论缺陷的批判，而提出的一种全新的 公共行政理论。所谓新公共服务是公共行政将公共服务、民主治理和公民参与 置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论 31：公共行政官员 在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权 的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨， 而是应该建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。 “新公共服务”理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出 和建立的，它本质上是对“新公共管理”理论的一种扬弃，它试图在承认“新 公共管理”理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，同时在摈弃“新 公共管理”理论，特别是“企业家政府”理论的固有缺陷的基础上，提出和建 立一种更加关注民主价值和公共利