（公共管理专业论文）以市场租赁替代协议出让的工业用地供给政策研究.pdf

国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 摘要 我国目前实行的工业用地协议出让制是引发工业圈地热的制度原因，在短期它导致 了市场价格机制的失灵，在长期则引发工业用地市场需求的恶性膨胀。本文探讨了工业 用地供给政策以市场租赁替代协议出让，即以农村集体经济组织加公司形式创立的产权 多元化的土地租赁企业替代地方政府作为工业用地主要供给方，以企业竞争替代地方政 府竞争，以市场调控替代行政审批来更好地调节供需平衡和提高土地利用效率。工业用 地供给政策的改革是我国国土资源管理中的大事，它直接关系到我国工业化进程能否顺 利完成。本文认为以市场这只看不见的手替代政府这只看得见的手为宗旨的制度创新是 土地使用制度改革的必由之路。 关键词：工业用地土地使用制度协议出让租赁制 第1 页 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 a b s t r a c t t h ea p p r o v e ds e l l i n gp o l i c yf o ri n d u s t r i a ll a n dn o wa d o p t e di no u rc o u n t r yi st h e i n s t i t u t i o n a lr e a s o nf o ri n d u s t r i a ll a n do c c u p y i n gf e v e r i ns h o r tt i m ei tc a u s e st h ep r i c i n g m e c h a n i s mo ft h ei n d u s t r i a ll a n dm a r k e to u to fo r d e ra n di nl o n gt i m ei tr e s u l t si ng a l l o p i n g d e m a n de x p a n d i n gf o ri n d u s t r i a ll a n d t h i st h e s i sw i l ld i s c u s sap r o p e r t yd e c e n t r a l i z e d e n t e r p r i s ee s t a b l i s h e db yp e a s a n ta d d i n gc o m p a n y f o r mt os u b s t i t u t ef o rl o c a lg o v e r n m e n ta s t h em a i ns u p p l i e ra n de n t e r p r i s ec o m p e t i n gt os u b s t i t u t ef o rl o c a lg o v e r n m e n tc o m p e t i n gi n t h ei n d u s t r i a ll a n dm a r k e t t h em a r k e tr e g u l a t i o nm a ys u b s t i t u t ef o ra d m i n i s t r a t i v ea p p r o v i n g t oa d j u s td e m a n d s u p p l ye q u i l i b r i u mo fi n d u s t r i a ll a n da n dt h em a r k e tl e a s i n gm a y s u b s t i t u t e f o rt h ea p p r o v e ds e l l i n gt ol o wd o w nt h eu s i n gt h r e s h o l do ft h ei n d u s t r i a ll a n d t h es u p p l y p o l i c yr e f o r mo ft h ei n d u s t r i a ll a n dd i r e c t l ya f f e c t st h es t a t ei n d u s t r i a l i z a t i o n i ti sn e c e s s a r y f o rt h ei n d u s t r i a ll a n dr e f 0 1 1 1 1t os u b s t i t u t et h eu n s e e nh a n do ft h em a r k e tf o rt h es e e nh a n do f t h el o c a lg o v e m m e n t k e yw o r d ：i n d u s t r i a ll a n d ，l a n dp o l i c y , a p p r o v e ds e l l i n g , l e a s i n g ， y - g 7 9 0 3 0 独创性声明 本人声爨斩呈交纳学位论文是我本人在导师指导下进行的研茕工作及取褥螅研 究成果尽我所知，除了文中特剔加汉标注和致谢的地方外，论文中不包含其他入巳 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均巳在论文 中作了明确的说明并表示谢意 学位论文题目：送壹置塑篮叠i ! 盖挫丛出让鲢王墅蕴垃缢猃熬箧珏究 学位论文作者签名：1 蔓：鍪j i 、日) l | i ：妒印年f 月，口日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅：可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索。 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书) 学位论支题目：噬直扬塑篮盐岱土2 越出让鲍互韭闰土b 供给政筮熟究 学位论文作者签名： 作者指导教师签名： 日期：泗峰年f 月，毋曰 日期：矿够年6 月c 日 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 图表目录 表2 - 11 9 9 9 - - 2 0 0 3 年我国耕地、粮食总产和人口变化表2 图2 1 政府定价对工业用地短期市场的影响1 2 图2 2 政府定价对工业用地长期市场的影响1 4 图3 - 1 定额分付现金流量图”1 7 图3 2 实行市场租赁制初期的工业用地市场短期供需关系2 1 图3 3 市场租赁制下工业用地市场长期供需关系2 2 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 第一章绪论 1 。1 本课题研究背景 1 1 1 工业化进程对土地资源的依赖 我国正处在由传统农业社会向现代工业社会的转变过程中。要加快经济发展和实现 现代化，工业化是不可逾越的重要历史阶段。从清末的洋务运动，到民国的“实业救国”， 到新中国建国初期“赶超型”的工业化，到党的十六大提出的新型工业化，都是渴望建 立强大的工业体系，实现由落后的农业国向先进的工业国转变，实现富民强国，赶超世 界的梦想。 在新帕尔格雷夫经济学大辞典中工业化的定义是从一国经济结构的变动入手， 指出工业化乃是机器大工业诞生以来经济结构的变动过程。“一种明确的工业化过程的 一些基本特征是：首先，一般说来，国民收入( 或地区收入) 中制造业活动和第二产业 所占比例提高了，或许因经济周期造成的中断除外。其次，在制造业和第二产业就业的 劳动人口的比例也有增加的趋势。在这两种比例增加的同时，除了暂时的中断以外，整 个人口的人均收入也增加了。”从工业化的定义可以看出，工业化的进程实质上是发展 中国家农业部门的大量剩余劳动力，随着工业增加值占国内生产总值比重不断的提高， 可以逐渐被吸纳到工业部门；工业的边际产出提高，进而提高农业的边际产出，以至提 高社会的劳动生产率，整个入口的人均收入也随之增加。 在拉尼斯一费景汉的二元经济模型中，工业化进程中最关键的前提就是农业总剩余 ( 农业总产出减去农民总消费) 要正好可以满足工业部门劳动力对粮食的需求。土地既 是农业生产的关键要素，又是工业生产的关键要素。要增加土地在工业生产中的投入， 就必然相应减少土地在农业生产中的投入。我国正处于工业化的第二阶段，工业化的加 速发展意味着要兴办大量的企业，厂房、道路、公用设施等都要占用大量的地资源， 其中很大一部分是维系我国粮食安全的耕地资源。在单位面积农作物产量难以提高的情 况下，耕地面积的下降将使农业总产出下降，必然使农业总剩余产出减少，经济中将开 始出现农产品，尤其是粮食短缺。粮食短缺引起粮价上涨，粮价上涨推动工人工资上升， 由此会减少可用于工业资本的投资，工业扩张减慢。而且，在口粮减少、粮价涨的威 胁下，农业人口向工业人口的转移也受到抑制，这就会使工业化进程在全部农业剩余劳 动力被吸收完毕之前就停止。可见，土地作为农业生产和工业生产中都必不可少的稀缺 资源，已成为制约我国工业化进程的一个关键因素。 第l 页 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 1 1 2 我国工业化和粮食自给矛盾 我国是一个入口大国，2 0 0 3 年末，人均耕地仅1 4 3 亩，不到世界人均耕地4 0 ， 不到俄罗斯的i 8 ，美国的1 6 ，加拿大的1 1 5 ，甚至不到印度的1 2 。我国东南部人 口密集地区，人均耕地早已不能满足吃饭的需要。在这有限的耕地中，缺乏水源保证、 干旱退化、水土流失、污染严重的耕地占到了相当大的比例。由于优质耕地少，我国耕 地平均单产水平仅2 5 0 公厅左右，与发达国家相比差1 0 0 多公斤。“1 下表反映的是1 9 9 9 年到2 0 0 3 年我国人增地减，人均耕地面积和人均粮食产量不断下降的情况。 表2 1 ：1 9 9 9 - - 2 0 0 3 年我国耕地、粮食总产和人口变化表 耕地非农建设粮食人均人均粮人均人均粮 总人口 年份 面积占用耕地总产耕地食产量耕地食产量 ( 万人) ( 亿亩)( 万亩)( 万吨)( 亩人)( 公斤降幅变化率 1 9 9 91 9 3 83 0 85 0 8 0 01 2 5 9 0 91 5 44 0 6 2 0 0 01 9 2 32 4 54 6 2 5 11 2 6 7 4 31 5 23 6 51 3 一1 0 1 2 0 0 i1 9 1 42 4 5 64 5 2 6 21 2 7 6 2 71 5 03 5 5- i 3 一2 7 2 0 0 21 8 8 92 9 4 84 5 7 l l1 2 8 4 5 31 4 73 5 72 + 0 6 2 0 0 31 8 53 4 3 74 3 0 6 71 2 9 2 2 71 4 33 3 42 7 一6 4 注：人均耕地降幅指该年度人均耕地与上年度的差值除以上年度人均耕地数。 人均粮食产量变化率指该年度人均粮食产量与上年度的差值除以上年度人均粮食产量。 数据来源：1 9 9 9 - - 2 0 0 3 年中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报和2 0 0 0 - - 2 0 0 3 年国七 资源公报。 我国粮食总产于1 9 9 9 年达到5 0 8 0 0 万吨以后，粮食产量开始逐年下降。从1 9 9 9 年到2 0 0 3 年，4 年间粮食总计减产7 7 3 3 万吨，累计降幅达1 5 2 。平均每年减产1 9 3 3 万吨。导 致粮食减产一个真正重要的原因就是非农建设占用耕地。国家统计局的数据显示，从 1 9 9 9 年末至2 0 0 3 年末4 年间非农建设占用耕地总计l1 2 9 万亩，非农建设平均每年占用 耕地2 8 2 万亩。而据国家土资源部对一些省的抽样和典型调查，非农业建设实际占用耕 地数一般是统计数的2 5 倍左右。与耕地下降趋势相反，我国入口增长的速度依然不低。 从1 9 9 9 年末至2 0 0 3 年末同期中国人口净增3 3 1 8 力- 人，平均每年净增8 3 0 万人。我国 人均耕地从1 9 9 9 年末的1 5 4 亩下降到2 0 0 3 年末的1 4 3 亩，4 年累计降幅高达7 ，1 ： 而人均粮食产量从1 9 9 9 年的4 0 6 公斤下降到2 0 0 3 年3 3 4 公斤，4 年累计降幅高达1 7 7 。 如果我国人均耕地和人均粮食产量继续以这种速度下降，那么很快就会出现耕地危机和 粮食危机。2 0 0 3 年末全国耕地面积由2 0 0 2 年末的1 8 8 9 亿亩下降到1 8 5 l 亿亩，净减 第2 页 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 少3 8 0 6 万亩，一年的减少幅度竞达2 0 1 。在面积减少和质量下降的双重作用下，2 0 0 3 年我国粮食总产比2 0 0 2 年减少2 6 3 9 万吨，减产幅度达5 8 。粮价则出现从1 9 9 9 年至 2 0 0 3 年五年来的首次上涨，上涨幅度2 3 。“ 虽然目前我国粮价的上涨还是一种温和的上涨，暂时还不足以推动工资、物价的轮 番上涨，不会对工业扩张产生较明显的遏制作用。然而。从人均国内生产总值、制造业 增加值占总商品生产增值额的比重、三次产业的生产结构和就业结构以及城市化水平等 综合分析，我国从总体上说正处于工业化中期阶段，全面完成工业化还需要2 0 一3 0 年左 右时间。这就意味着，未来2 0 3 0 年我国工业化和城市化每年仍需占用大量的耕地。如 果不节约用地，使耕地减少的趋势得到有效控制，现存的培5 亿亩耕地将用不了二、 三十年就会减至1 2 亿亩。根据中国科学院自然资源综合考察委员会中国土地资源生 产能力及人口承载量研究课题组的研究成果，到2 0 2 5 年，人口低预测值为1 5 1 5 亿， 而高预测值是1 6 3 3 亿。如果耕地减缓的速度得不到遏制，那时人均耕地将降到0 8 亩 以下，就会全面低于联合国粮农组织确定的粮食安全警戒线。如果粮食总产量下降的趋 势得不到有效控制，在粮食总产量下降到刚够维持全国人口的粮食需求的临界点附近 时，由于粮食是一种需求缺乏弹性的商品，总产量再下降就会引起粮价的飞涨，粮价的 飞涨又会推动工资、物价的轮番上涨，直接引发恶性的通货膨胀，继而会阻碍我国的工 业化进程，甚至有可能引起工业化进程的倒退。 1 1 3 目前工业用地供给政策引起的问题 在我国，工业化被普遍看作是取得较高经济增长率和较高生活水平的主要战略。各 级政府都认为，只有工业化才能解决现在下岗工人再就业和大量隐性失业的问题，只有 工业化才能提高接个社会的生产力，提高人均国民生产总值，推动社会的转型和发展， 也只有工业化才能改变我国在国际贸易中分工不利的弱势地位，增强国际竞争力。建国 以来我国工业化取得很大成绩，但一直走的是一条资源高消耗型的工业化道路。财税体 制改革前是中央政府采用集中垄断的计划体制直接占有全国的工农业剩余产品来推进 国家工业化的阶段，对工业用地的供给是采用按计划指标进行行政划拨，农民的集体土 地被征用后只得到很少的补偿款。财税体制改革后则主要是地方政府在中央放权让利的 条件下追求地方工业化的阶段，地方政府采用行政审批的协议出让方式向企业供给工业 用地。在农村集体土地向非农建设用地转化过程中出现的增值收益成为地方政府和购地 企业的原始积累，农民在集体土地被征用后只得到最基本的土地费和安置费，而且就是 这些最基本的生活保障费还在全国很多地方被大量拖欠。 目前在全国范围内普遍实行的工业用地协议出让制还是一种以行政审批配置土地 资源的方式。在工业用地市场上，各级地方政府是主要的供应者。但政府不应作为市场 经济的竞争性主体，因为政府与将追逐最大利润作为唯。目标的经济法人完全不同。政 府存制定工业用地供给政策时考虑的目标是多重的，包括促进经济增长、培育税源和增 第3 页 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 加就业。政府在制定工业用地政策时的程序是极不完善的，有时政策由动机良好但信息 不充分的领导人制定，有时政策由追求政绩工程的领导人制定，有时政策的制定受到利 益集团的影响而有利于征地企业。工业用地价格是调节工业用地市场供需的杆杠，但目 前由各级地方政府自行制定的工业用地协议出让价不是真正由市场供求关系决定的均 衡价格，而是地方政府在招商引资上相互竞争的结果。地方政府为了追求g d p 增长，搞 政绩工程，在招商引资中竟相压低地价，使得工业用地协议出让价远远低于由工业用地 市场供求关系决定的均衡价格，在很多情况下低于工业用地开发的成本价，甚至还出现 了零地价。由于地方政府不是经济法人，为了追求政绩在工业用地出让中可以不计成本， 其在工业用地开发中的融资手段就是通过政府拥有的公司向银行贷款，其亏本出让工业 用地的目的就是从引进企业日后的税收增长中获得补偿。一旦引进企业效益不佳，地方 政府所获税收增长不能弥补工业用地成本亏损，那么债务和风险就被转嫁到下一届政府 和银行身上，而风险的最终承担者还是地方民众。在这种行政审批协议出让的畸型价格 机制下，企业的用地成本很低甚至为零。这就吸引企业超规模用地甚至圈而不用，使得 工业用地市场需求远远大于供给，引发了很多的矛盾和问题。 l 、在强大的需求拉动下，工业化消耗土地资源速度太快。近年来开发区工业圈地 热愈演愈烈。据国土资源部统计，1 9 9 6 年底全国各类开发区占地2 3 2 3 万公顷，”1 1 9 9 9 年各类开发区批准规划面积1 5 8 万公顷，旧而到2 0 0 3 年各类开发区规划面积达到3 5 4 万公顷，“1 6 年间各类开发区面积增长1 4 倍。 2 、工业用地撂荒严重。许多投机商将工业圈地作为融资或赚钱的手段，地到手后 就抵押到银行闲置。据统计，全国开发区4 3 的土地闲置。“ 3 、工业用地利用效率低，单位面积工业产出低。例如根据江苏省国土资源厅的测 算，江苏省g d p 每增长1 ，就要消耗2 4 万亩土地。”1 再如以南宁高新经济技术开发区 为参照，该区要求每亩投资不少于1 0 0 万元，产出不少于1 5 0 万元。照此计算，全国开 发区面积5 3 1 0 万亩，总投资应有5 3 1 0 0 0 亿元，总产出应有7 9 6 5 0 0 亿元。但我国2 0 0 3 年全社会第二产业投资还只有1 5 0 0 7 亿元，2 0 0 3 年g d p 还只有11 6 6 9 4 亿元。两者对 照，可见我国全国范围内的开发区工业用地利用效率之低。 4 、国有土地资产流失严重。根据土地交易量估算，我国每年国有土地收益流失至 少在1 0 0 亿元以上。“ 5 、农民的利益得不到保障。如2 0 0 3 年底全国共清理出拖欠农民征地补偿款9 8 8 亿元。 如何协调工业化和粮食自给的矛盾，如何实现从土她资源高消耗的粗放型经济增长 向土地资源低消耗的集约型经济增长转变，如何实现失地农民的再就业，这已经成为我 国从农业大国向工业强国转变过程中必须解决的难题。党的十六大报告明确提出，我国 在新世纪头2 0 年经济建设的主要任务之一，是基本实现i q k 七，并强调要走出一条科 技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的、可 第4 页 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 持续发展的新型工业化路子。因此，在我国，耕地是最可宝贵的稀缺资源，保护耕地是 我国的一项长期国策。一要吃饭，二要发展，既要保证粮食生产所需的耕地，又要保证 工业扩张所需的用地，那么就只有提高工业用地的利用效率。要提高工业用地的利用效 率，最关键的是必须改革现有的工业用地供给政策。这种制度创新必须符合市场经济规 律的要求，要逐渐淡化政府在工业用地供给中的主导地位，使土地价格真正成为调节工 业用地市场供需的杆杠，通过工业用地市场上平等独立经济主体间的相互竞争来实现工 业用地稀缺资源的高效配置。 1 2 本课题研究目的与意义 本课题研究的目的旨在揭示地方政府的相互竞争如何导致了工业用她市场价格机 制的失灵，工业用地的行政审批协议出让政策又如何扭曲了市场的供给与需求，指出继 续实行工业用地协议出让制将造成我国工业用地利用的低效化和土地资源尤其是耕地 资源的极大浪费，并使我国工业化陷入到“低水平均衡陷阱”中。本文将探讨以市场租 赁替代协议出让的工业用地供给政策研究，以市场调控替代行政审批来更好地遏制圈地 热，以市场这只看不见的手替代政府这只看得见的手来提高工业用地资源的配置效率。 工业用地供给政策以市场租赁替代协议出让，更多地依靠市场力量来调节工业用她 的供需，具有更大的优势和灵活性。第一，对农民而言，农民集体经济组织以土地入股 后每年取得的分红是随中国经济发展而不断增加的未来收益，相对于以目前农地平均年 产值为参考计算出的一次性征地补偿费，农民的未来更有保障；第二，对企业而言，租 赁方式可以遏制恶意企业大量圈地的土地投机行为，而善意企业办实业用地的门槛则大 大降低，促使工业用地资源从效益差的企业向效益好的企业流转；第三，对地方政府而 言，市场租赁可以使政府摆脱作为工业用地供给方的角色，真正行使好政府的监管职能， 杜绝目前在全国范围内广泛存在的工业用地低于成本价的协议出让，防止国有资产的大 量流失；第四，对国家而言。市场租赁可以提高全国工业用地资源的利用效率，有利于 盘活存量土地，通过市场调节和国家宏观调控相结合使目前工业用地需求远大于供给的 不平衡逐步走向供需平衡，减缓工业化消耗耕地资源的速度，保障我国工业化在隐蔽失 业者被工业吸收的阶段中农业总剩余可以满足非农部门劳动力对粮食的需求，有利于我 国二元经济结构向一元经济结构的转变。 因为我国土地产权制度和土地市场的特殊性，市场租赁理论研究在土地经济学和现 代租赁经济学理论研究中都具有一定的前沿性和开创性，而有关以市场租赁替代协议出 让的工业用地供给政策研究对我国工业化进程的实践具有重要的指导意义。 1 3 国内外相关领域研究现状综述 土地租赁自古有之，而有关传统租赁的理论也形成较早。古巴比伦的汉穆拉比法 典对土地、船舶、农具、车辆等财物的租赁有较详细的规定；古罗马的第一部成文法 第5 页 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 典十二表法明确规定了承租人的违约责任；到公元1 2 8 9 年，英国政府制订并颁布 了最早的一部关于租赁业务的单行法威尔士法，明文规定了租赁契约的法律行为来 自英国的土地法，并适用于动产租赁。 1 3 1 古典的地租理论 地租理论是土地租赁学的核心问题。在1 7 世纪后期，英国古典经济学创始人威 廉配第( w p e t t y ) 在他的名著赋税论中在劳动价值论的基础上提出了他的地租 理论。英国古典政治经济学的杰出代表和完成者大卫李嘉图( d r i c a r d o ) 在他1 8 1 7 年发表的名著政治经济学与赋税原理一书中，运用劳动价值论研究地租，对级差地 租理论作出了突出贡献。 马克思( k m a r x ) 的地租理论是在批判地继承西方古典经济学的地租理论的基础上 创立起来的，在马克思恩格斯全集的有关文献中马克思对地租理论的主要贡献表现 在以下几个方面：第一个明确指出地租是土地所有权在经济上的实现形式，发展了资本 主义级差地租理论，创立了资本主义绝对地租理论。指出土地价格不是价值的货币表现， 而是土地所提供的地租的购买价格。 1 3 2 现代西方经济学的土地租赁理论 雷利巴洛维( r b a r l o w e ) 是西方现代经济学家，在他所著的土地资源经济学 不动产学一书中，指出地租可以简单地看作是一种经济剩余，即总收益超过总成 本的余额。他认为地租产生的直接原因是农产品价格的上涨，间接原因是土地具有相对 稀缺性，无法满足人类对土地的需求。保罗萨缪尔森( p s a m u e l s o n ) 是美国现代资 产阶级经济学的权威代表人物之一，他侧重于从土地供求关系来分析地租量的确定，他 认为地租是为使用土地所付的代价。野口悠纪雄是日本经济学界的著名学者，在他所著 的土地经济学一书中在分析日本土地问题时首次提出“泡沫经济”一词，该书对日 本的租地政策进行了研究。 然而在资本主义国家土地属私人所有，企业租赁工业用地必须与土地的私有者讨价 还价达成协议，而土地私有者的目标是实现租金最大化。我国是社会主义国家，土地属 国家或集体所有，目前我国各级地方政府是工业用地市场上的主要供给方，向企业供给 工业用地绝大部分是行政审批的协议出让方式，只有在极少数情况下采用年租制。而且 地方政府采用年租制的方式将国有土地租赁给企业并不是为了实现租金最大化，而是从 长远考虑希望能促进经济增长、培育税源和增加就业，低廉的租金实际上是对企业的一 种扶持。因此，不能将国外的土地租赁理论照搬用来指导我国的工业用地租赁实践。 第6 页 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 1 3 3 国内的土地租赁理论研究 在我国是先出现国有土地租赁的实践而后才有专家进行理论研究。1 9 9 7 年最先对土 地租赁制感兴趣的是襄樊、津市等内地中小城市。这些城镇对外开放晚，实行土地使用 制度改革的重点是占用原划拨土地的国有企业。对经济困难的国有企业来说，如果不能 承受为用地几十年一次性补交出让金，那么按年交纳地租使用土地也应是合情合理的， 因此土地租赁制在许多中小城镇是以土地出让变形的方式开始试行的。 为了规范这种土地有偿使用的方式，在1 9 9 8 年底国务院颁布的土地管理法实施 条例中，已将国有土地租赁与国有土地使用权出让、国有土地使用权作价出资或者入 股一起并列为三种土地有偿使用方式。国土资源部也在1 9 9 9 年出台了关于规范国有 土地租赁若干意见的文件。但在国土资源部关于规范国有土地租赁若干意见的文 件中，仍指出对于新增建设用地，重点仍应是推行和完善国有土地出让，租赁只作为出 让方式的补充。而对于租赁制和协议出让制各自的利弊，人们的认识还存在很大的分歧。 国内对于租赁经济学理论进行研究的人并不多，仅有黄秀清、陈闽等少数几个的租 赁经济学专家进行了一些现代租赁理论研究，其研究方向主要侧重于融资性租赁和服务 性租赁。国内对于土地使用制度改革理论进行研究的人也不多，杨重光、袁绪亚、黄桐 城等土地经济学专家的研究重点还是国有土地使用权出让，而对有关适合中国国情的工 业用地市场租赁理论研究尚不多见。 我国1 9 8 9 年前企业所需工业用地使用权主要通过行政划拨方式获得，1 9 8 9 年后则 主要以行政审批的协议出让方式获得。从心理上说，企业以协议出让方式获得土地使用 权就意味着拥有这块土地的资产，是一种财产显赫的地位，人们不愿将土地使用的概念 从拥有土地使用权证书中分离出来。但企业就赚钱而论，使用土地比获取一张转让土地 使用权的证书要重要得多，利润是通过使用土地而不是通过拥有使用权来取得的。只有 当一个国家的社会心理上发生了变化，人们自行放弃对声望的追求，并通过租赁而不是 靠传统的办法来获取资产使用权，才能使土地资源市场迅速繁荣，否则租赁无法象发达 国家那样迅速发展起来。凡租赁业发达的国家，普遍发生了重使用轻所有的变化。租赁 理论研究在各国可以说是正处于方兴未艾的阶段。随着新的租赁方式的出现和实践经验 的不断积累，人们对租赁理论的研究也进行了深化与创新。实践的发展促进了理论的完 善，而完善的理论又进一步用于指导租赁实践。 我国工业用地的供给政策急需进行改革，以租赁政策替代协议出让政策是一种制度 创新。这种制度创新通过对传统的土地租赁理论进行改造使其符合中国国情，因而具有 强大的生命力，真正能够用于解决我国目前工业用地中存在的尖锐的供需矛盾。 1 4 本课蹶主要研究内容与创新点 本课题研究将从土地市场的供求关系入手，分析作为工业用地市场上主要供给者 第7 页 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 的地方政府间的相互竞争如何导致了工业用地市场机制的失灵，分析作为工业用地市场 上需求者的企业又是如何通过土地在银行的抵押实现其圈地扩张，分析行政审批协议出 让政策如何引发对工业用地的需求恶性膨胀，分析继续实行这一政策将给我国工业化进 程造成的巨大危害。在此基础上，本文探讨了在工业用地市场上以市场租赁替代协议出 让来遏制在农用地转变为工业用地过程中出现的“圈地热”和实现工业用地资源的最优 配置。本文对市场租赁制的研究主要包括下列四个方面：一是农村集体经济组织以土地 入股和开发商以对基础设施投资入股相结合成立的以盈利为目的的市场经济主体替代 地方政府作为工业用地主要供给者的可行性；二是工业用地租赁效益评估的方法；三是 研究租赁制对工业用地市场的影响：四是研究以市场租赁替代协议出让可能遇到的问题 及其对策。 本论文创新点： 1 、通过分析地方政府间相互竞争导致市场丧失优化配置工业用地资源的作用从而 得出地方政府不能再作为工业用地的主要供给者的结论； 2 、分析目前行政审批协议出让制引发工业用地长期需求恶性膨胀的原因及其危害； 3 、提出农村集体经济组织以土地入股和公司以对基础设施投资入股相结合创建的 产权多元化公司作为新增工业用地供给的市场经济主体； 4 、建立一个工业用地租赁效益评估的基本模型； 5 ：探讨工业用地供给政策以市场租赁替代协议出让可能遇到的问题及其对策。 第8 页 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 第二章协议出让制引发工业圈地热的原因研究 2 1 我国土地使用制度存在的问题 我国工业用地的使用制度是由土地管理法确定的。土地管理法第4 3 条规定，任何 单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇 企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡 ( 镇) 村公共设旆和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。土地管 理法第4 4 条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用 审批手续。我国建设用地主要包括工业用地、房地产用地和基础设施用地。每年新增建 设用地有一半以上由耕地经彳亍政审批转化而来。例如，2 0 0 2 年新增建设用地6 1 3 5 万亩， 其中占用耕地2 9 4 8 万亩，比例为4 8 。“”2 0 0 3 年新增建设用地6 4 1 7 万亩，其中占用 耕地3 4 3 7 万亩，比例为5 4 。“” 2 1 1 农用地转为建设用地的程序 目前我国的土地市场被行政审批分割为三个相互独立而又相互联系的部分，即农用 地市场、工业用地市场和房地产用地市场。农用地的所有权是农村集体所有，工业用地 和房地产用地的所有权是国家所有。农用地的使用权经过承包后归农户所有，工业用地 的使用权经过协议出让后归工业企业所有，房地产用地的使用权按国家法律规定必须经 过招标拍卖挂牌出让后归房地产企业所有。之所以说农用地市场、工业用地市场和房地 产用地市场是相互独立的，不仅表现在农用地、工业用地和房地产用地的所有权性质不 同，三者取得使用权的方式不同和在同区域同地段的三者之间的地价存在巨大差别，而 且表现在农用地转为工业用地和房地产用地要经过行政审批，工业用地转为房地产用地 也要经过行政审批。农用地市场和工业用地市场、房地产用地市场的联系表现在大部分 新增的工业用地和房地产用地都是由农用地转化而来，其一般程序是先由政府经过一个 行政审批程序后征收农民的集体土地，并向农民一次性支付征地补偿费彻底解除农民与 土地的关系，再由政府或政府拥有的公司投资做好土地的“三通一平”( 通水、通电、 通路及土地平整) 并交纳有关的土地使用税费，最后按城市规划要求划分工业用地和房 地产用地，工业用地按协议价出让给工业企业，房地产用地通过招标拍卖转让给房地产 企k 。 2 1 2 农用地转为建设用地的土地增值 因为国家禁止农用地买卖，但允许转包，所以农用地价格只能以理论价格和征地补 第9 页 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 偿费来衡量。马克思认为：“土地价格不过是地租资本化的另一种表现。实际上这个购 买价格不是土地的购买价格，而是土地所提供的地租的购买价格。”“4 因此土地价格等 于地租除以利息率，公式可写成：p = r i ，其中p ：土地价格，r ：土地年租金，i ：利 息率。在1 9 9 9 年1 月1 日起施行的中华人民共和国土地管理法中第4 7 条规定征用 耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕 地的土地补偿费，为该耕地被征用前3 年平均年产值的6 一l o 倍。每一个需要安置的农 业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3 年平均年产值的4 - 6 倍。土地补偿费和 安置补助费的总和不得超过土地被征用前3 年平均年产值的3 0 倍。这基本上是按马克 思地租理论并结合中国国情确定的土地补偿费标准。 工业用地和房地产用地的成本价组成有三大部分，包括付给农民的征地补偿费( 含 农民房屋拆迁补偿) 、“三通一平”的投入和有关土地使用税费。工业用地的协议出让价 是地方政府招商引资相豆竞争的结果，往往远远低于其成本价。房地产用地的拍卖价是 房地产用地市场的供给与需求决定的，是真正由市场经济供求规律决定的均衡价格，往 往远远高于其成本价。农用地转为建设用地的土地增值是建设用地的市场价与其开发成 本价的差值。土地增值产生的根本原因是建设用地的边际产出高于农用地的边际产出。 以苏南某经济开发区为例，农用地的征地补偿费( 含农民房屋拆迁补偿) 为每亩6 万元， 由农用地转为工业用地或房地产用地的成本价( 含需要缴纳的有关土地使用税费) 约为 每亩3 0 万元，工业用地地方政府确定的协议出让价仅为每亩1 2 万元，而同区域同地段 的房地产用地的拍卖价则达到每亩4 0 - 6 0 万元。在这里，农用地转为建设用地的增值约 每亩l o 一3 0 万元。 2 1 3 土地增值收益分配的不合理 因为地方政府掌握着征地权，所以土地增值分配的权力也掌握在地方政府手中。由 于地方政府在征地过程中只给予农民最基本的征地补偿费，农民就被排除在土地增值收 益分配之外。如果房地产用地实行协议出让，那么土地增值的收益由政府与房地产商分 享，而在绝大多数情况下房地产商占大头；如果房地产用地实行招标拍卖，那么土地增 值的收益由政府独享。我国工业用地基本上实行的是协议出让，不但农用地转为工业用 地的增值收益成为购地企业的原始积累，而且地方政府还要补贴一部分土地开发成本。 协议出让制下土地增值收益分配是由权力决定，权力成为被寻租的对象后导致大量 的违法违规批地，国有土地资产流失严重。例如，国家审计署在对鞍山、济南、深圳三 市2 0 0 0 、2 0 0 1 年度土地使用情况调查后形成的审计署关于国土专项资金试点审计情 况的报告中披露，三城市两年问共违规减免和低价出让国有土地使用权2 6 宗，面积 1 2 7 1 9 公顷，减免和低于市价出让金额8 3 9 亿元。截至2 0 0 1 年1 2 月3 1 曰，三城市开 发商欠缴或地方政府批准缓缴应收未收的地专项资会高达5 8 5 7 亿元，国有土地资产 潜在流失严重。“”土地增值收益分配不合理是我国地使用制度存在的大问题，我国第 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 一次房地产开发圈地热和第二次开发区圈地热都是由这个问题引起的。 2 2 协议出让制对工业用地短期市场的影响 2 2 1 工业用地协议出让价低于成本价的原因分析 各级地方政府都将工业化作为经济发展的主要战略，招商引资被视为迈向工业化的 一条主要捷径，而大办开发区则被视为工业化的一个重要法宝。据国土资源部统计，2 0 0 3 年底全国共有各类开发区( 园区) 6 0 1 5 个，规划面积3 5 4 万平方公里，超过了现在城 镇建设用地总量。“” 在招商引资中，作为工业用地主要供给方的地方政府为了引进企业，竞相压低工业 用地协议出让价，使工业用地的协议出让价远远低于其成本价，在个别地方甚至出现了 零她价。所以，工业用地协议出让价既不是市场供需关系决定的，也不反映其成本，而 是地方政府间竞争的结果。地方政府之所以愿意把协议出让价定得低于成本价是因为地 方政府不是以盈利为目的的市场经济主体，其目的或者是培植税源、增加就业，或者是 追求g d p 增长，搞形象工程、政绩工程。地方政府之所以能够承受协议出让价与成本价 之间的亏空，一是因为地方政府能向银行借款或者以地方政府拥有的公司变相向银行借 款，二是因为地方政府采用大量拖欠农民征地补偿款的方式。而亏空的最终弥补则寄希 望于引进企业的税收增长的地方分成部分。一旦引进企业效益不佳，税收增长的地方分 成部分不足以弥补亏空，则债务和风险被转嫁到下一届政府和银行身上，而风险的最终 承担者还是当地民众。所以，地方政府拖欠农民土地补偿款在我国是一种普遍现象。 2 2 2 工业用地协议出让价低予成本价的受益者 农用地转变为工业用地要经过一个复杂的行政审批程序和一个费时费力的拆迁腾 地过程，还要做好“三通一平”，一般要半年到一年时间。由于每年国家下达给地方的 农用地转为建设用地的指标是固定的和受规划的限制地方政府不能随意调整土地的用 途，因此在短期内地方政府可供出让的新增工业用地数量是固定的。在短期，在一个城 市寻找工业用地的投资者对地价也不会非常敏感，因为投资者在一个地方投资要综合考 虑包括原材料、市场、劳动力质量与成本、投资环境在内的诸多因素，而且投资计划的 调整也要花时间。因此，工业用地的短期供给与需求都是较为缺乏弹性的，如图2 - 1 所 不。 第1 1 页 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 工 业 用 地 价 格 l 侠 蛩控制的地价 ，、 短缺 需求 图2 - 1 ：政府定价对工业用地短期市场的影响 由于地方政府制定的协议出让地价p 。低于工业用地市场上供给与需求共同决定的均衡 价格p 0 ，引起了工业企业对工业用地的需求大于地方政府的供给，出现了短缺。但由于 短期中供给与需求缺乏弹性，最初由政府定价引起的短缺并不大。短期中政府定价的主 要影响是降低了地价，购地企业得到了p = e o p 。的地价实惠。所以说，购地企业成为工 业用地协议出让价低于成本价的受益者，获得了农用地向建设用地转化过程中出现的增 值收益和地方政府对工业用地的补贴。 2 3 协议出让制对工业用地长期市场的影响 2 3 1 协议出让制对工业用地长期需求的影响 协议出让制对工业用地长期市场的影响与对短期市场的影响完全不同。因为工业用 地协议出让价远远低于其真正的市场价，企业取得工业用地后向银行抵押贷款，而银行 发放抵押贷款时对土地的估价又是其市场价，因此这宗土地在银行的贷款额有可能超过 其协议出让价。如果土地的抵押贷款额超过协议出让价，企业就能通过圈地一融资一再 圈地一再融资的循环获得大量的融通资金。对企业来说，圈地越多，融资越多。因此， 在长期中，工业用地协议出让价远远低于市场价是企业圈地扩张的动力，而银行抵押贷 款则是“催化剂”，协议出让制和银行抵押贷款的协同作用引发了对工业用地长期需求 的恶性膨胀。 仍以苏南某经济开发区为例，某企业购买工业用地每亩向政府支付协议出让价1 2 万元，取得国有土地使用权证书后向银行申请抵押贷款。银行对该宗土地的估价是参考 同区域同地段房地产用地的拍卖价，而同区域同地段房地产用地的拍卖价达到每亩 4 0 一6 0 万元。如每亩估价4 0 万元，银行发放7 0 的抵押贷款，则企业每亩可获银行贷款 2 8 万元。除去每亩成本1 2 万元，企业每亩净赚现金1 6 万元。如企业购地数量为1 0 0 第1 2 页 国防科学技术大学研究生院硕士学位论文 亩，则企业的净资产增加为( 4 0 一1 2 ) 1 0 0 = 2 8 0 0 万元，企业持有的现金净增加为( 2 8 1 2 ) 1 0 0 = 1 6 0 0 万元。在这种圈地赚钱的利益机制的驱动下，就引发了企业超规模用地甚至 恶意圈地的行为。 对于办实业的企业来说，只要每亩工业用地的市场价高于协议出让价，购地越多净 资产赚得越多，以土地向银行融资的能力就越强，所以企业想方设法多占地。这方面的 典型例子有江苏的“铁本事件”。“”2 0 0 3 年常州高新区管委会、扬中市政府在未依法办 理用地审批手续的情况下非法批准铁本公司征用、占用土地，并违规组织实施征地拆迁， 导致铁本公司违法占用土地6 5 4 1 亩( 其中耕地4 5 8 5 亩，含基本农田1 2 0 0 亩) 己无法 复垦，造成大量耕地被毁，大批农民在未拿到征地补偿费的情况下流离失所。而铁本公 司的资金来源还是依靠银行贷款，此项目共获得银行授信余额折合人民币4 3 3 9 亿元， 其中贷款2 5 6 亿元。铁本项目直接损失达5 0 亿元，而这些损失的最终承受者还是社会 大众。 对恶意炒作的企业来说，只要每亩土地所能获得的抵押贷款高于协议出让地价，购 地越多所获得的净现金收入就越多，企业就能够通过圈地圈钱再圈地的循环去 套取银行资金后逃之天天。出现这种事件的结果就是耕地浪费一大片，农民失业一大群， 官员倒下一大批，银行损失一大笔。这方面最典型的例子就是春来集团董事长出逃事件。 。6 1 春来集团在上饶开发项目一期获得低价协议出让地1 6 6 1 亩。春来集团在政府向其提 供土地后，用地向银行抵押贷款，董事长黄眷发随后卷走银行贷款六七千万出逃国外， 与之有牵连的上饶市原市委警记、市长余小平自缢身亡。 2 3 2 协议出让制对工业用地长期供给的影响 工业用地的长期供给包括每年新增的工业用地和工业用地存量中可转让的部分。从 理论上讲，我国每年新增工业用地数量主要受国家下达的年度用地指标的限制，而实际 上则是中央政府和地方政府博弈的结果当前者收紧政策时，后者就按部就班；当前 者政策松动时，后者就大步前进。只要国家查处违法用地的力度减弱，就总会有一些地 方政府在利益机制驱动下违法违规批地。国家监督的力度越弱，违法违规批地的数量就 越多，新增工业用地供给量就越大。同时，协议出让价有可能因为地方政府间的竞争而 越来越低。 协议出让制下工业用地协议出让价远远低于其市场价一方面引起了工业用地长期 需求的恶性膨胀，另一方面又压制了工业用地存量土地的转让。因为新来投资者只会愿 意购买政府的低价土地，而已购地企业也宁可将持有的工业用地存量土地向银行抵押融 资也不愿按政府定价低价转让土地。 从长期看，协议出让价是地方政府在招商引资上相互竞争的结果，而工业用地的长 期供给在很大程度 二是地方政府和中央政府博弈的结果，协议出让价根本不能用来调节 供给与需求的平衡。所以说协议出让制导致了工业用地市场