（公共管理专业论文）公共支出绩效评价研究及实践思考.pdf

摘要 摘要 不论何种社会制度，何种所有制形式，其政府在配置资源过程中都力求 以最少的耗费，取得最满意的效果，即都讲求公共支出绩效的最大化。随着 国家财力的不断增长，政府参与经济社会活动的力度不断加大，公共支出绩 效评价的重要性越来越体现出来，这是当今世界财政管理的大趋势。 公共支出绩效评价在我国是一项开拓性和探索性的工作，目前还没有形 成一套成熟的工作方法体系。努力探索科学评价公共支出的经济性和有效 性，是新时期转变公共财政管理职能、提高财政管理水平的重要任务。就江 西而言，经济社会的加快发展需要进一步完善经济管理制度，提升公共管理 效能，其中，如何把有限的公共资源分配好、把有限的财力使用好，实现财 政与经济社会的良性互动，显得尤为紧要。 作为具体从事财政政策研究和操作的工作者，本人在该论文的思考撰写 过程中，坚持将理论研究、经验总结和发展趋势相结合，从公共支出管理理 论分析入手，深入了解西方公共支出绩效评价的理论和成功经验，实证分析 我国公共支出绩效管理试点情况，研究探索科学评价公共支出经济性和有效 性的绩效考评模式，并紧扣现实需要，对农业产业化、新农村建设、农村中 小学校舍维修等八个方面的省级财政大额专项资金绩效考评工作方案作了 初步的构思。本文还结合江西实际，提出完善公共支出绩效评价工作的思路 对策：推动财政支出管理方式根本性转变，摆正绩效评价工作的定位，加强财 政专项资金计划编制，规范专项资金的分配使用，在评价结果应用中引入激 励机制等，以求对实际工作有所裨益。 关键词：公共管理；财政支出；绩效评价；工作实践 a b s t r a c t a b s t r a c t g o v e r n m e n m ，n om a t t e ri nw h a ts o c i a ls y s t e mo ro w n e r s h i p ，s t r i v et oo b t a i n m o s ts a t i s f a c t o r yr e s u l t si nt h ep r o c e s so fa l l o c a t i n gr e s o u r c e s 。n a m e l yt om a x i m i z e t h er e s u l t so fp u b l i ce x p e n d i t u r e s w i t ht h eg r o w i n gi n c r e a s eo fn a t i o n a lf i n a n c i a l c a p a c i t ya n dt h es t r e n g t h e n i n go fg o v e r n m e n t sp a r t i c i p a t i o ni ne c o n o m i ca n ds o c i a l a c t i v i t i e s ，t h es i g n i f i c a n c eo fe v a l u a t i o no np u b l i ce x p e n d i t u r eh a sb e e ng r a d u a l l y r e c o g n i z e d ，w h i c hc u r r e n t l y , i st h em a i nt r e n do ff i n a n c i a lm a n a g e m e n ta r o u n dt h e w o r l d i nc h i n a , e v a l u a t i o no up u b l i ce x p e n d i t u r ei si ni t se a r l ye x p l o r i n gs t a g e ， l a c k i n go fa s e to fm a t u r em e t h o d o l o g ys y s t e m e f f o r tt os e a r c hf o re v a l u a t i n g , o na s c i e n t i f i cb a s i s t h ee c o n o m ya n de f f e c t i v e n e s so fp u b l i ce x p e n d i t u r ei sa ni m p o r t a n t t a s kf o rt r a n s f o r m i n gd u t i e so nf i n a n c em a n a g e m e n ta n di m p r o v i n gf i n a n c e m a n a g e m e n t a sf a ra sj i a n g x ic o n c e r n ，i tn e e d st of u r t h e rc o m p l e r et h ee c o n o m i c m a n a g e m e n ts y s t e ma n du p l i f tp u b l i cm a n a g e m e n te f f i c i e n c ya c c o r d i n g t ot h e r e q u i r e m e n to fe o d n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，i nw h i c h ，i ti sp a r t i c u l a r l yc r u c i a l t oa l l o c a t et h el i m i t e dp u b l i cr e s o u r c e sa n du t i l i z et h el i m i t e df i n a n c i a lc a p a c i t yi n o r d e rt oa c h i e v et h eb e n e f i c i a li n t e r a c t i o nb e t w e e nf i n a n c ea n de c o n o m i cs o c i e t y a sap e r f o r m e ro nf i s c a lp o l i c yr e s e a r c ha n dp r a c t i c e ，l ，i np r e p a r a t i o nf o rt h e t h e s i s m a n a g et ol c a ma b o u tt h ei n d e p t ht h e o r i e sa n ds u c c e s s f u le x p e r i e n c e so n w e s t e r np u b l i ce x p e n d i t u r ee v a l u a t i o n , s t u d yt h ep i l o tc a s e so fp u b l i ce x p e n d i t u r e e v a l u a t i o ni nc h i n a , a sw e l la ss e e kf o rt h em o d e lf o re v a l u a t i n gt h ee c o n o m y , a n d e f f e c t i v e n e s so fp u b l i ce x p e n d i t u r e i na c c o r d a n c ew i t ha c t u a lr e q u i r e m e n t 1 l l i s t h e s i sa l s op r e s e n t st h ei n i t i a lm e a s u r e sf o re v a l u a t i o nf o r m u l a t i o no nb i gs p e c i a l f u n d so fp r o v i n c i a lg o v e r n m e n tf u n d sc o n c e r n i n ge i g h ta s p e c t ss u c ha sa g r i c u l t u r a l i n d u s t r i a l i z a t i o n , b u f f d i n g - u po fn e wc o u n t r y s i d e ，m a i n t e n a n c eo fc l a s s r o o m sa n d d o r m i t o r i e so fe l e m e n t a r ya n dm i d d l es c b o o li nr u r a la r e a s ，c t c a sar e s u l t ，a c c o r d i n g t oa c t u a lc o n d i t i o no fj i a n g x ip r o v i n c e ，ic o m eu pw i t has o l u t i o nw i t hr e g a r dt o b o o s t i n ge v a l u a t i o ns y s t e mo np u b l i ce x p e n d i t u r e ，n a m e l y , t op u s ht h ef u n d a m e n t a l t r a n s f o r m a t i o no fm a n a g e m e n ts t y l eo fp u b l i ce x p e n d i t u r e s ；t od e f i n et h ep o s i t i o no f e v a l u a t i o ns y s t e m ；t os t r e n g t h e nf o r m u l a t i n gg o v e r n m e n tf u n d sp l a n s ；t or e g u l a t et h e a l l o c a t i o no fs p e c i a lf u n d s ；t oi n t r o d u c ei n c e n t i v em e c h a n i s mi ne v a l u a t i o nr e s u l t s a p p l i a n c e k e yw o r d s ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , f i s c a le x p e n d i t u r e ，e v a l u a t i o n ，p r a c t i c ei n w b r k n 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得直昌太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 靴黻储徽汗勒：澎铲铷飙习咿月叫日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌盔堂有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌盔堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：明年f p 月p 7 日签字日期：击硼7 年f 1 月f 1 日1 。 第1 章引言 第1 章引言 1 1 政府公共支出绩效评价问题的提出 公共支出，是指政府为了实现其职能，由财政部门按照预算计划。向有关 部门和方面支付财政资金的活动，也称预算支出。绩效，是指既定目标的实现 程度以及取得相应结果的有效性和效率。评价，是指为了达到一定目的，运用 特定的指标、设定的标准和规定的方法，对事物发展结果所处的状态和水平进 行分析判断的计量或表达的过程。由此，所谓公共支出绩效评价，是指采用科 学、规范的绩效评价方法，对照统一制定的评价标准，按照绩效的内在原则， 对财政支出行为过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。 简单来说，就是对财政资金与办事效果的比较，即能否以低成本的方式办更多 的有效果的事。 政府公共支出绩效评价作为提高公共资金分配使用有效性的重要手段之 一，近几十年来已在西方发达市场经济国家广泛开展，日益完善。随着我国市 场经济体制的建立、政府职能的转变和公共财政框架的构建，政府公共支出绩 效评价越来越受到人们的关注。 1 1 1西方国家的实践为我国开展公共支出绩效评价提供了经验 西方国家实行政府公共支出绩效评价，是民众的要求、政府自身的需要和 理论发展的结果。早在上世纪二三十年代，一些国家就开始了政府公共支出绩 效评价的探索与实践，目前已成为西方国家进行政府公共支出管理的重要手段。 首先，为弥补“市场失灵”，保持经济和社会的稳定协调发展，政府职能及 公共支出逐步扩大，政府活动成本相应增加；与此同时，在政府管理中也出现 了一系列的问题，如政府管理目标不明、责任不清、效率不高、浪费严重、官 僚主义等，引起公众对政府的角色、活动范围以及政府活动效率的关注。纳税 人对政府管理方式和效果不满意，要求政府转变管理理念和管理方式，对政府 公共支出的绩效进行评价，披露财政资金的使用情况和效果，提高政府管理的 有效性。 1 第1 章引言 其次，西方国家政府在不断增加的公共支出压力面前，也在积极探索规范 政府公共支出管理，提高公共资金使用效率的途径，赢得公众的信任。 第三，伴随着社会和政治的变革，西方公共管理者和理论研究者都在探讨 和寻求解决政府公共管理的理论和实际问题，一批有价值、成系统的理论应运 而生，这些理论为西方国家在转变政府施政理念、完善施政方式、提高管理效 力等方面提供了依据。 鉴于此，西方国家对政府部门的管理进行了一系列改革，政府公共支出绩 效评价制度正是源于公共支出管理改革的需要，繁盛于2 0 世纪七八十年代实行 行政改革的国家，尤其是英、美等国。2 0 世纪9 0 年代以来，政府绩效评价在 加拿大、丹麦、芬兰、挪威、新西兰、荷兰、澳大利亚等国都得到了广泛应用。 实践证明，虽然绩效评价从理论提出到实施的时间不长，但效果明显，体现出 了很强的生命力，对于提高政府管理效率，增强政府行政的责任意识，提升公 共支出的质量和成效都很有裨益。国际社会普遍认为，这是现代西方国家政府 管理改革的最重要的事件之一。西方国家政府绩效评价的实践，为我国开展公 共支出绩效评价提供了经验。 1 1 2 我国转变政府职能和完善公共财政体系为绩效评价创造了客观需 要 我国作为一个发展中国家，正处在经济转型期，伴随改革的深入和国际国 内形势的变化，社会对政府行为的“可控性”、“透明性”和“服务性”的要求 越来越高，政府需要进一步提高决策、管理与服务的水平，加快建设廉洁、高 效政府的进程，尽快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管 理体制。、 1 9 9 4 年的分税制改革，建立了比较稳定的财政收入增长机制和政府间转移 支付制度。当前，如何按照建立公共财政框架体系的要求，深化财政支出改革， 加强财政支出管理，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性，就显得十 分迫切。在国库集中收付制度、政府采购制度、部门预算改革稳步推进的形势 下，需研究探索提高财政支出有效性的新措施、新方法，建立绩效评价制度就 是进一步深化财政支出改革的重要内容。 2 第1 章引言 1 1 3 江西财政加强资金管理、提高公共服务水平的发展方向为绩效评 价提出了现实要求 新世纪以来，在经济加快发展的基础上，江西财政收入蛋糕逐步做大，与 此相适应，财政支出大幅增加。“十五”时期，全省财政总支出累计2 0 2 5 亿元， 年均增长2 0 3 ，比“九五”时期提高5 1 个百分点。2 0 0 6 年，全省财政总支 出6 9 6 亿元，比上年增长2 3 5 ，超出“十五”时期年均增幅3 2 个百分点。 在具体分配使用中，通过调整用财理念、优化支出结构，公共财政特征日益凸 现。在支出原则上，以科学发展观中的“五个统筹”为指导，将更多的财政资 金投向公共服务领域，满足人民群众的公共产品需求，不断提高公共服务水平， 妥善处理好人与社会、人与人、人与自然等各种关系；在支出保障上，坚持“五 个确保”，即：确保国家标准工资按月足额发放，确保机构正常运转，确保社会 保障资金及时落实到位，确保维护社会稳定支出需要，确保科技、支农、教育 支出增幅高于财政经常性收入增幅；在支出力度上，将新增财力进一步向困难 群众倾斜，向农村倾斜，向基层倾斜，向社会事业倾斜。比如，2 0 0 6 年，江西 省级统筹财力新增部分6 0 以上用于“三农”，除直接投入农村生产生活方面的 外，还包括农村税费改革转移支付、乡村两级补助和乡村工资性补助等政府性 财力资金。 与公共财政体系建设步伐日益加快不相适应的是，江西财政在具体的专项 资金管理方面还存在不少问题。对此，江西省财政厅厅长胡幼桃指出，“主要表 现有四点，即：散、慢、弱、低。散，是指资金支出面较散，政府资 金切块分散在政府各个部门，而各部门内部又将资金分散在各相关业务口 上，再又分解于各个项目之中，由此造成撒胡椒面，无法捏成拳头办大 事。慢，是指资金支出进度慢，大量资金支出往往集中在下半年乃至最后一个 季度，造成年终支出压力非常之大，更重要的是资金不能及时发挥效益。弱， 是指资金支出管理弱，由于支出散、支出慢，导致我们难有力量、难有时间、 难有成效对各项支出做到有效监管，挪用浪费、虚报冒领现象时有发生。低， 就是资金使用效益低”。解决上述问题的对策思路也存在，比如，积极探索部 门间、层级间对同类资金进行统筹集中使用的有效途径，加快财政支出拨付进 。江西省财政厅厅长胡幼桃在2 0 0 7 年初全省财政工作会议上所作的工作报告，2 0 0 7 年1 月1 2 日。 3 第1 章引言 度，强化财政监督检查，做好日常监管和会计信息质量检查等等。但笔者认为， 这些对策也只是具体的工作措施，治表不治本，只有制度建设是根本性的。为 此，必须结合江西实际，加紧建立健全科学、规范、有效的公共财政支出绩效 评价体系，形成事前审核、事中监督、事后考评的全方位绩效管理机制，从制 度的深层面督促各地、各部门切实把每一笔公共财政资金用在刀刃上，用出效 益。 1 2 公共支出绩效评价的研究目的和意义 1 2 1 公共支出绩效评价的研究目的 不论何种社会制度，何种所有制形式，其政府在配置资源过程中都力求以 最少的耗费，取得最满意的效果，即都讲求公共支出绩效的最大化，都致力于 建立起科学而有效的监督约束机制，把公共支出的范围和重点引导到政府最关 心的领域，提高财政资金的使用效益。 随着国家财力的不断增长，政府参与经济社会活动的力度不断加大，公共 支出绩效评价的重要性越来越体现出来，财政支出管理的重心由分配给谁、分 配多少，逐步转向怎样分配才能绩效最大化，这是当今世界财政管理的大趋势。 公共支出绩效评价在我国是一项开拓性和探索性的新工作，目前还没有形 成一套成熟的工作方法体系。学习借鉴国外公共支出绩效管理的成功经验，研 究分析中央财政和部分省份在公共支出绩效考评方面的积极实践，从而努力探 索科学评价公共支出的经济性、效率性和有效性，是新时期创新财政管理制度、 转变公共财政管理职能、提高财政管理水平的重要任务。就江西而言，我省正 处在“坚持科学发展，促进社会和谐，加快富民兴赣，在新的起点上实现江西 崛起的新跨越”的阶段，经济社会的加快发展需要进一步完善经济管理制度， 提升公共管理效能，其中，如何把有限的公共资源分配好、把有限的财力使用 好，实现财政与经济社会的良性互动，显得尤为紧要。 作为具体从事财政政策研究和操作的工作者，笔者可以也有责任潜心归结 自己在财政实践中的思想心得，充分运用公共管理理论和方法，对建立完善公 共支出绩效评价制度的理念、方向、对策等作系统性的研究探讨，以求在理论 上有所创新，对实际工作有所裨益。 4 第1 章引言 1 2 2 公共支出绩效评价的研究意义 第一，有利于改变人们在财政支出上不讲求绩效的旧观念过去在计划经 济体制下，公共支出管理将重点置于财政资金分配的过程，忽视了财政资金的 使用效益，这就导致了预算部门和预算单位重向国家财政伸手要钱，轻“花钱” 所应产生的结果。加强公共支出绩效评价，有助于预算部门、单位强化“花钱” 的责任意识，形成“花钱”看结果的管理理念。 第二，是提高财政决策水平的重要基础公共支出决策的合理性和科学性， 直接关系到财政在经济增长中的基础功能发挥、对经济宏观调控的力度和对社 会全面发展的推动作用。通过开展公共支出绩效评价，可以提高财政资金分配 的经济性、有效性和效率性，加强财政支出在相关领域、相关行业中所起的作 用，提高财政决策水平。此外，还可以使财政资金管理和使用部门形成自我评 价、自我监督和外部评价、外部监督相结合的有效机制，有利于提高各部门的 公共支出决策水平，并最终实现国家财政支出决策水平的整体提高。 第三，是强化财政资金使用监督的迫切需要多年来，虽然国家有关部门 为提高财政投资管理水平，有针对性地开展了公共支出绩效评价工作，但由于 评价方法不科学、工作不规范、约束力不强等原因，因而没有取得应有的成效。 为此，迫切需要建立一套客观、准确、公正衡量财政资金支出行为、支出效果 的评价指标体系。而通过加强管理，建立科学的绩效评价制度，可以对财政支 出的科学性、支出管理水平、投入风险、效益水平等方面进行综合评判，找出 项目运行中存在的问题及其形成原因，明确责任方应当承担的责任，这样有利 于建立起强有力的财政执法和监督约束机制，促进提高财政资金使用效益。 第四，是缓解当前收支矛盾的有效途径改革开放以来，我国存在着一个 十分矛盾的财政现象，即在财政收支的规模不断扩大的同时，财政困难的程度 也在深化，入不敷出，甚至出现一些地区拖欠公教人员工资的问题。隐藏在这 一现象背后的重要问题就是资金管理弱化，支出效率低下。今后一个时期财政 收入的增长是有限的，但财政支出需求还会较快增长，财政支出刚性很强，财 政收支矛盾异常尖锐。因此，加强公共支出绩效评价，促进提高财政支出的效 益，是缓解当前财政收支矛盾的有效途径。 1 3 本文的研究思路和研究方法 第1 章引言 1 3 1 研究思路 根据研究目的，本论文主要分为基础理论、实践分析、对策措施三大方面， 它们逐步展开就形成了课题研究及论述的主线。 基础理论方面，由第一章引言和第二章内容组成。引言部分，从公共支出 绩效评价问题的提出入手，介绍这一课题产生的背景和基本内容、研究的目的 及意义所在，并把本文的研究脉络作个清晰的陈述，从而为整篇论述铺垫基础。 第二章，通过阐释绩效公共支出绩效公共支出绩效评价三者之间内涵 的递延性，力图对公共支出绩效评价的概念作准确的界定。同时，对国内外公 共支出评价理念演变作简要描述。在此基础上，较为完整地勾画出政府公共支 出绩效评价的总体运行模式、组织形式及内容要求，本文研究的目的就在于努 力探寻适应实际工作需要的公共支出绩效评价体系及具体的实施操作方法。 实践分析方面，由第三章和第四章内容组成，即从国外和国内两个角度对 公共支出绩效评价进行实证分析。其中，第三章，选取了美国、加拿大、澳大 利亚、新西兰和英国等典型国家，对其开展政府公共支出绩效评价实践的特点 进行具体剖析，旨在介绍和分析西方国家政府公共支出绩效评价的具体做法和 基本经验，立足点还是在于通过国际比较与借鉴，总结出对我们改进工作的有 益启示。第四章，主要介绍国内开展绩效评价的实践探索，包括中央教科文项 目、广东省旅游扶贫项目、江西省财政扶贫项目等绩效评价的指标设计、组织 实施、取得的成效与经验，以期对推进公共支出绩效评价起到示范作用。 对策措施方面，由第五章和第六章内容组成，这是在上述理论和实践分析 铺垫的基础上。转入论述成果的总结提炼之中。其中，通过第五章的分析，力 图结合我国转变政府职能、提高执政水平与执政效率、建立公共财政框架等要 求，提出构建政府公共支出绩效评价制度体系的具体思路。同时，根据工作实 践，对省级财政大额专项资金绩效考评工作方案作了初步的构思，并设计了农 业产业化、职业教育、农村中小学校舍维修改造等社会较为关注的七个项目资 金绩效考核指标表，供探讨交流。第六章，紧密结合江西在开展公共支出绩效 评价试点工作中的实际，提出应完善的措施：推动财政支出管理方式根本性转 变，摆正绩效评价工作的定位，加强财政专项资金计划编制，规范专项资金的分 配使用，在评价结果应用中引入激励机制。这两章内容，也是本文努力达到的终 极任务。 6 第1 章引言 1 3 2 研究方法 鉴于该课题的政策性，尤其是实践的可操作性较强，在具体论述撰写过程 中，必须采取科学的研究方法，以使研究工作及研究成果不仅符合绩效评价理 论的一般要求，而且符合改革发展与实际工作的具体要求，做到研究的理论性 与实践性的统一。 第一，坚持将理论分析与实证分析相结合理论指导实践，实践又为理论 提供了生动的材料，两者相得益彰。在研究过程中，笔者力图既全面把握公共 管理方面的知识理念和政府公共支出绩效管理理论的基本内涵，又深入分析国 内外开展政府公共支出绩效评价实践的成功经验和启示。 第二，坚持将西方国家实践争我国实际相结合西方国家从2 0 世纪初期开 始研究政府公共支出绩效评价问题，经历了曲折的实践发展历程，积累了比较 丰富的实践经验。同时，即使在不同的西方国家，因国情不同在绩效评价实践 中也各具特色。我国既是一个社会主义的市场经济国家，又是一个发展中国家， 社会经济发展正处在转型过程中，行政管理体制及财政管理体制的改革逐步走 向深入。在开展我国政府公共支出绩效评价工作中，既要借鉴西方国家的成功 经验叠又要紧密结合我国的具体实际，探索建立公共支出绩效评价的成熟模式。 第三，坚持将经验总结扣发展趋势研究相结合一方面，将国内外政府公 共支出绩效评价的实践进行系统的归纳总结，深入研究不同绩效管理模式的机 理和成效，掌握绩效评价工作的一般规律；另一方面，及时跟踪政府公共支出 绩效评价的研究和实践发展动态，并结合工作需要，不断改进和完善政府公共 支出绩效评价工作，探索建立适合国情及省情、科学规范的制度体系。 7 第2 章公共支出绩效评价内涵及模式要求 第2 章公共支出绩效评价内涵及模式要求 2 1 公共支出绩效评价的概念分析 2 1 1 绩效的概念分析 “绩效”一词，一般解释为成绩、成效、效益，在人力资源管理、工商管 理和社会经济管理中都使用这个词。 在公共支出领域中，效益、效率经常在不同的场合被使用，但其本质内涵 并无实质性的差别，它们都是从资源投入与产出关系的角度描述资源配置所处 的特定状态，说明这个状态是否合理。但对于衡量公共支出结果，效益、效率 都是其中的一个方面。笔者认为，绩效的内涵比效益、效率更广泛，它包含了 产品与服务的数量及质量、机构所做的贡献，也包含了节约、效益和效率。运 用“绩效”概念来衡量公共支出行为，所指的不单纯是一个政绩层面的概念， 主要包括公共支出成本、支出效率、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵。 从2 0 世纪8 0 年代开始，在美国、英国、澳大利亚、加拿大等国家新公共 管理的影响下，许多国家的公共部门无论在其管理策略中，还是在制定和执行 公共规划中，正日益增多地使用“绩效”这一概念。 2 1 2 公共支出绩效的概念分析 不论何种社会制度，何种所有制形式，其政府在配置资源过程中都力求剀 最少的耗费，取得最满意的效果，即都讲求公共支出绩效的最大化。所谓公菇 支出绩效，就是政府为满足社会共同需要而进行的资源配置活动与取得的社会 实际效益之间的比较关系，其基本内涵是政府资源分配的合理性和政府资源运 用的有效性。因此，我们完全可以提出，公共支出绩效是财政工作的出发点希 最终目标，也是整个财政工作的中心。 从公共支出绩效结果体现上，可从经济绩效、社会绩效和政治绩效去分析 讲求社会绩效和政治绩效是财政活动与企业活动的根本区别。政府理财不仅俜 8 第2 章公共支出绩效评价内涵及模式要求 留在经济绩效层面，而且必须注重社会绩效和政治绩效的提高。经济绩效表现 在经济持续发展上，不仅经济总量不断增长，而且经济结构和生产效率有质的 提升；社会绩效是在经济发展基础上的社会进步，包括居民生活水平和生活质 量的普遍改善，社会公共产品供应质量与水平的提高，社会治安状况良好，就 业水平稳定增长，公民素质不断提高，社会环境不断得到优化：政治绩效主要 体现在制度安排和制度创新方面的改进，通过制度创新改进决策机制，降低决 策成本，实现公平与效率原则。 2 1 3 公共支出绩效评价的概念分析 当前财政管理实践中的突出问题集中反映在：财政收支矛盾比较突出；政 府支出范围界定不清，“越位”与“缺位”问题并存；财政资金支付链条过长； 财政资金使用缺乏监督，效率低下，截留、挪用、浪费乃至贪污等现象不同程 度地存在。针对当前财政管理的任务和存在的突出问题，应当说公共支出管理 比收入管理更为关键，而公共支出绩效管理更是重中之重。提高公共支出绩效 评价的有效性，是缓解和解决这些问题的最佳途径。 根据以上概念递延分析，我们可以对公共支出绩效评价作一个比较符合实 践需要的概念界定，就是财政部门通过科学规范的方法，以投入产出分析为内 在核心的综合绩效指标体系进行考察，对照一定的标准进行比较分析，实现对 财政资金使用情况的客观、公正和真实的判断，以此建立起科学而有效的监督 约束机制，把公共支出的范围和重点引导到政府最关心的领域，提高财政资金 的使用效益。 公共支出绩效评价作为一项有效的管理工具在公共管理中受到广泛研究和 运用。当代西方各国，随着政府成本意识的强化和公民监督意识的加强，都致 力于建立以绩效为导向的公共管理体制。通过绩效评价来制定公共支出的分配 依据或参考标准，建立对财政资金支出效果的监督手段。其核心目的，是改进 公共支出的分配方式，促进公共支出规范化、科学化和合理化，从而达到提高 公共支出使用效益和资源配置效益最大化的目标。 2 2 公共支出绩效评价的理念探寻 9 第2 章公共支出绩效评价内涵及模式要求 2 2 1 公共支出绩效评价是公共财政发展的必然趋势 从社会资源的角度看，资源永远都是稀缺的，资源的稀缺性正是公共财政 研究的理论基点。既然社会存在着资源稀缺问题，就有一个如何提高资源配置 效率的问题。财政支出的效率性体现在政府对公共产品的资源配置是否达到最 优化，公共产品的提供成本是否最低，提供的财政资金总量和结构是否合理， 从而能达到社会福利最大化的目标，这正是公共财政研究追求的永恒主题。这 就要求对财政支出的资金去向合理性及资金使用效果两个问题作出解释，进行 科学的描述。这也是财政支出绩效评价存在的前提。 一 从实际工作来看，只有通过对单位支出效益进行评价，才可以了解单位预 算编制是否科学、合理，预算执行是否符合规定的要求，以便及时发现问题， 采取措施，避免或减少实际工作中可能出现的偏差，保证预算圆满实现。通过 对支出绩效进行评价，可以反映单位财务活动是否认真执行财务制度和财经纪 律，有无违法违纪行为，以便促进单位财务管理工作健康、有序地开展。 总之，只有公共支出效益得到提高，公共财政框架才能真正建立起来。加 强公共支出绩效评价是公共财政发展的必然趋势。 2 2 2 新公共管理主义是公共支出绩效评价的理论背景 新公共管理主义是西方政府改革的理论基石。新公共管理强调私营部门的 管理方法与公共支出管理方法有相似之处，可以广泛运用于公共支出管理。主 张引进私营部门的管理人员，借用私营部门的管理哲学、模式、原则和技术方 法来重塑政府形象，如努力精简组织机构，大幅减少行政人员，推行目标管理、 绩效管理、全面质量管理，利用社会和市场力量实现公共服务社会化，强调结 果为本的“讲究效果的政府”。公共支出绩效评价正是在这种背景下被引入财政 管理的。一方面，新公共管理的模式要求主管部门必须明确职责范围，建立工 作需求、结果产出方面的指标，确定绩效标准，设计具体程序和绩效测定方法， 对各工作人员和单位进行评价；另一方面，公共服务社会化常以公共业务合同 出租形式体现，提供服务要求通过竞争性投标，这迫使政府对服务和管理的绩 效作出清晰明确的定义，也必须对单位提供的服务确定明确的绩效标准、指标， 以此评价其工作绩效。 1 0 第2 章公共支出绩效评价内涵及模式要求 2 2 3 “购买论”更新了公共支出绩效评价理念 “购买论”也是从企业管理中引进的理论。这一理论认为，政府之所以对 行政事业单位拨款，简单地说，就是为购买其服务。这就像我们去商店，付款 的目的是为了购买商品，而不是单纯的施舍一样。既然政府拨款是为了购买这 些部门的公共服务，就存在着政府“拨款”( 即投入) 与“效果”( 即产出) 的对 比问题，也就是通常说的财政支出效益问题。对于效益低的部门，就应该减少 或者停止拨款，或者委托其他机构去做；反之，那些高效益的部门对社会的贡 献大，应该获得更多拨款，这也是对他们业绩的奖励。 2 3 公共支出绩效评价的总体模式 根据国内外实践经验，笔者采用系统分析法，初步拟制了公共支出绩效评 价运行模式图，如图2 i 所示。其中，我们通常所i 抟的公共支出绩效评价更多 地集中于实施绩效评价阶段，本文的论述也侧重于此。 图2 1 公共支出绩效评价运行模式图 第2 章公共支出绩效评价内涵及模式要求 1 制定政府和部门战略计划，一般以五年或十年为战略规划期。政府战略 规划是政府综合考虑未来一个时期社会经济形势，所研究制定的促进经济持续 快速健康发展和社会全面进步的政府施政纲领和中长期规划。国民经济和社会 发展五年规划是其典型代表。部门战略规划是政府各职能部门根据法定职责、 国家产业政策、政府战略规划，所研究制定的包括部门工作和重大项目在内的 中长期工作计划，是政府战略规划的细化和具体化。 2 确定部门和项目年度绩效计划和目标，阐明具体工作任务、产出目标和 成果目标，建立用于衡量部门和项目成本、服务水平及产出和成果目标的绩效 指标体系。 3 在部门预算基础上编制绩效预算。根据部门和项目年度绩效计划，统筹 考虑如何从资金上保证政府职能的实现，依次排列各个预算项目的先后顺序， 编制财政性资金绩效预算，明确部门和项目负责人的支出绩效责任，报经人大 批准年度预算。部门和项目承担着按照绩效计划和预算要求，按进度执行预算， 实行国库集中收付制度和政府采购制度。绩效预算使公共支出预算的编制更具 合理性、公开性、引导性和有效性。 4 实施绩效评价。对比部门( 单位) 和项目预算执行的实际产出和成果与年 度绩效目标的差异，深入剖析问题，提出改进措施，编制绩效评价报告。它为 财政支出绩效评价运行提供了参照依据和衡量尺度，也为公共支出绩效评价管 理提供了工作方法和监督手段，因而是整个绩效评价模式的关键或实施平台。 5 建立绩效反馈制度。人大和政府建立追踪问效和奖惩制度，根据绩效评 价结果，调整和修改下一年度的绩效目标和绩效预算。绩效反馈是整个绩效评 价体系循环回路中非常重要的一个阶段，也往往是最容易被忽视的一个阶段。 绩效反馈是为最终的绩效改善提供支持，其作用可以反映出绩效评价体系的动 态性和成长性。 总之，公共支出绩效评价模式，其核心就是把提高财政资金使用效益的努 力贯穿于财政支出管理的全过程。该模式以财政资金为主线，以部门预算为基 础，在财政预算、执行和监督三个环节的基础上，完善五个核心制度，即绩效 预算制度、政府采购制度、国库集中收付制度、财政监督制度和实施评价制度， 五项制度既互相独立又相互联系。绩效预算制度，核心是提高绩效；实施评价 制度，核心也是对绩效评价的具体操作；国库集中收付制度、政府采购制度， 真正内涵也在于财政支出效益的提高；财政监督制度通过检查财政支出的合规 1 2 第2 章公共支出绩效评价内涵及模式要求 性和合法性，也是为了确保资金的使用绩效。因此，这一财政管理模式的核心 是绩效，是一种实旋全过程监控、面向结果的管理方式。与以前的管理模式相 比，以前的管理模式只是从编制预算到拨款到报决算，主要看钱花得是否正确 和有没有按预算来花钱，当中再加一些监管，至于对钱花得是否科学、合理、 有效，则考虑得不够。而这种评价模式重点关注的是该不该办这件事、钱花得 是否合理和科学，通过面向结果的管理促使用钱单位在要钱的基础上考虑怎样 去花钱，建立一种花钱看结果的财政管理理念。 2 4 公共支出绩效评价的组织方式 2 4 1 从评价对象上研究分析 按公共支出绩效评价的对象不同，可以划分为：公共支出综合绩效评价、 部门公共支出绩效评价、单位公共支出绩效评价和公共支出项目绩效评价。 1 公共支出综合绩效评价。评价对象是中央政府的财政支出或地方政府的 财政支出；评价内容是各级政府财政支出的整体效益，涉及财政规模、财政结 构、财政体制、财政管理和财政监督等方面的内容。 2 部门公共支出绩效评价。评价对象是各级政府的组成机构或承担相应公 共职能、取得本级财政资金的部门；评价内容是对部门财政资源配置的效果和 部门自身工作业绩的评价。 3 单位公共支出绩效评价。评价对象是预算部门所属二级和基层预算单位； 评价内容侧重于对单位预算执行、事业发展、资源利用、发展潜力等方面的评 价。 4 公共支出项目绩效评价。评价对象是财政资金支持的公共支出项目；评 价内容是对财政投资项目产生的效益、作用和影响的评价。 2 4 2 从评价主体上研究分析 按公共支出绩效评价的主体不同，可以划分为：自我评价、财政部门评价、 主管部门评价和中介机构评价。 1 自我评价。自我评价是财政资金使用单位对年初设定目标与其实现情况 1 3 第2 章公共支出绩效评价内涵及模式要求 的对比性评价，主要是判断本单位的工作是否达到了计划的目标，并做出分析 和说明。其主要作用是为内部总结和财政部门、主管部门审核与评价使用。 2 财政部门评价。财政部门负责组织实施预算部门绩效评价工作和选择重 大项且实施绩效评价工作。财政部门可以联合审计部门、人事部门、监察部门 共同实施评价。目前，审计部门提出绩效审计，监察部门提出绩效监察，但牵 头部门还应该是财政部门。 3 主管部门评价。主管部门负责对分管项目及所属事业单位的评价工作。 4 中介机构评价。由于评价涉及面广、任务重、技术难度大，同时考虑到 公正、公平，绩效评价工作可以委托社会中介机构进行评价。 2 4 3 从评价形式上研究分析 按公共支出绩效评价的形式不同，划分为过程评价和结果评价。 1 过程评价。评价的重点是分析研究财政支出活动或项目的进展情况，包 括资金到位情况、实施进度完成情况等内容。根据过程评价的结果，决定继续、 改进、终止或摒弃正在进行的项目。 2 结果评价。重点是分析评价财政支出活动或项目完成的结果，审查和评 价各种绩效指标是否符合计划的要求。 2 4 4 从评价时间上研究分析 按公共支出绩效评价的时间不同，划分为：事前评价、事中评价和事后评 价。 1 事前评价。是在制定公共支出决策之前进行的评价，是一种预测性、探 索性的评价。其目的是通过对即将安排的支出项目潜在效益进行分析，为优化 决策提供依据，以减少公共支出的盲目性，避免造成资金的损失和浪费。 2 事中评价。是在公共支出活动进行中所做的评价。评价的重点是分析研 究公共支出活动或项目的进展情况，发现工作中出现的问题，并根据对项目绩 效评价的情况决定继续、改进、转向、终止或摒弃正在进行的项目。 3 事后评价。是公共支出活动或项目完成并经验收后进行的评价，其重点 是全面分析公共支出活动的成果，审查和评价各种绩效指标是否符合计划的要 求。 1 4 第3 章西方国家政府公共支出绩效评价实践与借鉴 第3 章西方国家政府公共支出绩效评价实践与借鉴 2 0 世纪3 0 年代的经济危机和7 0 年代的石油危机，以及相应的政治危机， 不断地推动西方国家提高政府行政效率，改善公共服务，并不断地汲取私营部 门的绩效管理经验，改造政府。由此引发了2 0 世纪8 0 年代开始的、至今仍在 进行的西方工业化国家的政府再造运动，也即新公共管理运动。目标是建立一 个“少花钱多办事”的高效政府，主要手段是建立政府部门的绩效评价制度， 其核心是优化公共资源( 财政资金) 的支出结构，提高使用效率和效益。下面 以美国、澳大利亚、新西兰、英国、加拿大为例，就西方国家公共支出绩效评 价工作的各自特点进行简要介绍，以期对本论题的研究有所裨益。 3 1 美国政府公共支出绩效评价特点变“过程管理”为“结果 毒管理” 美国的公共支出绩效管理工作开始比较早。在2 0 世纪5 0 年代以前，美国 政府采用的是分项排列预算。在以后的5 0 年中，政府预算改革主要有；6 0 年 代采用的项目计划预算( p p b s ) 、8 0 年代采用的零基预算和9 0 年代采用的绩 效预算。虽然这些改革在实施范围和手段上各不相同，但每次改革都试图将资 源使用与效果相连起来，因此，从这一意义上说，其实质就是一种以绩效管理 为目的的预算改革。1 9 7 9 年美国管理和预算办公室出台了“关于行政部门管理 的改进和后评价工作应用”的文件( 即a - 1 1 7 号文) 。该文件明确提出：联邦 政府所有行政部门的机构都应评价其项目实施结果和效益，不断寻求改进措施， 以最大程度地优化政府的公共决策行为，促进提高政府投资项目的使用效益。 从8 0 年代起，美国联邦、州和地方政府发起了一场旨在提高管理效率、减少浪 费，实现财政收支平衡的“政府改革运动”，其核心就是采用绩效预算，按执 行效果而不是按投入拨款，在预算管理上变传统的“过程管理”为“结果管理”， 把重点放在业绩指标的测定、检查上。为了加大绩效预算的实施力度，美国国 会于1 9 9 3 年通过政府绩效和结果法案。该法案要求联邦政府各部门提供预 期5 年以上的年度绩效计划和绩效报告，主要目的是通过设立政府财政支出的 第3 章两方国家政府公共支出绩效评价实践与借鉴 绩效目标，比较绩效目标和实施效果，提高联邦政府的工作效率