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全椒县城市经营现状分析及对策建议 摘要 城市经营是市场经济不断深入的结果，也是城市化进程加速发展的必然课 题。随着市场经济的不断完善和城市化进程的日益加速，中小城市特别是县域 城市建设成为人们越来越关注的一个重要话题。运用城市经营理论、方法与手 段经营城市，是加速县域城市健康发展的必然选择。 本文在综述城市经营相关理论和观点的基础上，运用城市经营的一般原理 和方法，结合全椒县城市发展的实际，站在全椒县政府的角度，对全椒县城市 建设现状、经营基础、存在的问题及面临的环境进行了系统分析，重点研究了 全椒县城市化经营的对策，并提出建议，期望能为全椒县城市化发展提供一定 的借鉴和参考。 关键字：城市经营县域城市全椒 s t u d yo nt h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dc o u n t e r m e a s u r eo fu r b a n m a n a g e m e n t o fq u a n j i a o a b s t r a e t u r b a nm a n a g e m e n ti sar e s u l to fu n c e a s i n gd e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m y ，a n d a l s oi sa ni n e v i t a b l et o p i co fa c c e l e r a t i v ed e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o n a l o n gw i t h t h eu n c e a s i n gc o n s u m m a t i o no fm a r k e te c o n o m ya n dt h ed a i l ya c c e l e r a t i o no f u r b a n i z a t i o n ，t h es m a l la n dm e d i u m s i z e dc i t i e sc o n s t r u c t i o n ，e s p e c i a l l yt h ec o u n t y c i t yc o n s t r u c t i o nb e c o m e sa ni m p o r t a n tt o p i ct h a tt h ep e o p l ep a ym o r ea n dm o r e a t t e n t i o nt o i tw i l lb ea ni n e v i t a b l yc h o i c et ot h eh e a l t h ya n df a s td e v e l o p m e n to f c o u n t yb yu s i n gt h eu r b a nm a n a g e m e n tc o n c e p t ，t h em e t h o da n dt h ew a y b a s i n go nt h er e l a t e dt h e o r ya n dc o n c e p t ，u s i n gt h eg e n e r a lp r i n c i p l eo fu r b a n m a n a g e m e n t ，c o m b i n i n gt oq u a n j i a oc o u n t yr e a l i t ya n df r o mt h ea n g l eo fq u a n j i a o c o u n t y sg o v e r n m e n t ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h ep r e s e n ts i t u a t i o n ，t h ee n v i r o n m e n t f a c e do na n dt h ed i f f i c u l t i e so fq u a n j i a oc o u n t ys y s t e m a t i c a l l y ，s t u d i e sh o wt ot a k e u r b a nm a n a g e m e n to ft h ec o u n t y ，t h e np r o p o s e st h er e l e v a n tc o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n s t h ea u t h o rh o p e st h a ti tc o u l dp r o v i d ea m o d e la n dar e f e r e n c ef o rt h e u r b a n i z a t i o nd e v e l o p m e n to ft h ec o u n t y k e yw o r d s ：u r b a nm a n a g e m e n t ：c i t yo fc o u n t yr e g i o n ：q u a n j i a o 插图清单 图3 一l “十五”时期全县生产总值( 按当年价计算) 及增速1 5 图3 2 “十五”时期全县固定资产投资1 6 图3 3 全椒县交通区位图2 l 表格清单 表3 - 1 滁州市区及各县市发展水平比较( 2 0 0 5 年) 1 1 表3 2 全椒县1 9 8 1 年一2 0 0 5 年部分年份城镇化率统计表l l 表3 3 全椒县财政收入及占g d p 比重变化表1 6 表3 3 近年全椒县财政投入城建的基本情况表1 8 表3 5 全椒县及周边县区发展水平比较( 2 0 0 5 年) 2 4 独创性声明 本人声明所星交的学位论文是本人任导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知除j ，文c l i 特别加以标志和致谢的地耵外沦迁- l 小包禽其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包岔为获得 盒壁王些友堂 或几他教行机+ 句的化或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论殳- t f l 7r , f l i , l i j 的说明并表示谢意。 学位论文作者签字：客堆磊侮il j 9 l ：么 ) 年，月矽日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金e e ： ! 世厶堂 何父你斛、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家仃天部门或机构送交论文的复印件和i 磁舭允订沦文破查阅或借阅。本人授权盒目i 王些盔 兰一可以将学位论文的全部或部分论：盘：l 勺容编入仃天数拼：库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复：制手段保存、乳：编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授枞| 5 ) 学位论逻肯签名 采维谚 签字r i 期：伊哆年岁月力日 学位论定作者毕业后去向 工作单f = ： 通i 扎地址： 导i j l f i 签名 袭研乞 签字口期：弘矽乍，月刁日 i u 话 | l i i ；编 致谢 在合肥工业大学管理学院攻读公共管理硕士( m p a ) 学位的两年多时间，是 我人生旅途中的重要转折，通过与各位良师益友的交流学习，使我受益匪浅， 这一切都将是我职业生涯中一笔无比宝贵的财富。 首先感谢我的导师吴子稳老师，在我的论文写作过程中，吴老师对我倾注 了大量的心血，百忙中抽出宝贵的时间对我的论文进行仔细审阅和修改，给我 极大的帮助和指导。同时，吴老师广博的学识、严谨的治学作风、对教育事业 的热爱、高尚的道德情操，为我树立了以后做人、工作的榜样。 在即将完成学业之际，我还要感谢在整个学习过程中给予我帮助的所有老 师、同学和朋友。 衷心祝愿合肥工业大学明天更加辉煌，各位老师身体健康、工作愉快，每 位同学前程似锦! 作者：朱维宏 2 0 0 7 年5 月 第一章绪论 1 1 问题的提出 改革开放2 0 多年来，中国城市和城镇化进程取得了长足的发展，不仅出现 了长三角、珠三角、京津塘等充满生机和活力的都市圈，而且在这些中心城市 强大的辐射带动下，各中小城市发展速度也在加快。然而，与大城市、沿海发 达城市相比，我国绝大多数中小城市，特别是县域城市的经济基础比较薄弱， 城市功能不完善，城市化水平低，有限的财力无法实现大规模的建设，容易出 现“头痛医头、脚痛医脚”的投资现象。此外，由于政策、体制等传统思维束 缚较多，许多县域城市的改革创新意识不强，难以形成有效城市发展机制。因 此，随着中小城市特别是县域城市战略地位的日益凸现，如何按照市场经济规 律，运用城市经营理念，使我国县域城市朝着现代城市化方向健康、可持续地 发展，是一个亟待解决的课题。 1 2 研究的目的和意义 城市经营是一门实践性很强的学科，受到了众多学者特别是城市管理者的 关注。在实践中已得到广泛的运用并取得一定成就，但是有关城市经营的理论 研究尚处于起步阶段。城市的发展需要理论作指导，因此，研究城市经营是城 市化发展的需要，对加快城市经济和社会发展，提高城市品位，增强城市竞争 力，实现城市健康发展都具有重要现实的意义。 本文在对城市经营相关理论综述的基础上，重点结合全椒实际，就全椒县 城市经营的具体实践进行了有益的探索，力求寻找一条促进全椒城市健康、可 持续发展之路，并期望其它兄弟县市提供一定的借鉴和参考。 1 3 研究方法与基本框架 本文采取理论与实践相结合的研究方法，运用公共部门经济学、公共管理 学、营销学等相关知识，引用分析和论证等方法，借助已学过的知识、图书查 阅、网上浏览以及实地调研等形式，开展研究和分析。 论文共分为六个部分撰写：第一章，绪论。介绍本课题研究的背景、目的 和意义以及基本框架。第二章，城市经营理论综述。阐述城市经营的基本理论， 并结合县域城市的特点，分析城市经营的一般思路。第三章，全椒县城市建设 现状及经营基础。重点分析全椒县城市建设的基本现状、城市经营基础及存在 问题。第四章，全椒县城市经营外部环境分析。主要从区位、交通、国家宏观 政策等外部因素分析全椒县城市经营所面临的机遇和挑战。第五章，全椒县城 市经营的对策与建议。根据城市经营的基本原理，结合全椒城市发展实际，提 出全椒县城市经营的对策与建议。最后，结束语，简要归纳主要研究的内容和 成果。 第二章城市经营理论综述 2 1 城市经营理论的产生与发展 城市经营的产生有着深刻的背景，城市经营理论的兴起和实践的发展有着 清晰的脉络。2 0 世纪中叶，城市经营的概念在西方一些发达国家就开始萌芽。 在我国，城市经营是以改革开放为背景，是社会主义市场经济体制不断完善和 城市间竞争日益激烈相互作用的产物，是解决中国城市化过程中面临诸多问题 而提出的一种全新理念。著名经济战略专家王志纲先生认为，城市经营是市场 经济不断深入的结果，也是中国城市化进程快速发展的必然课题。政府的职能 从建设城市到管理城市，再从管理城市到经营城市，是政府运营城市的必然选 择。 无论是国外还是国内，城市经营中的许多理念都是源于城市经营的具体做 法而产生的，并在实践的基础上得到不断充实和完善。国外，城市经营从起初 主要涉及对权力关注、财力供给不足等问题的研究，逐步发展到对城市基础设 施和公共服务供给问题、城市经营中政府角色的定位以及政府与非政府组织( 包 括市民) 之间的关系、城市形象定位、城市经营的战略思路等一系列问题的研 究。并形成了相对固定的城市经营内容和方法，提出了通过充分整合各种资源， 发挥自身优势，实现快速发展的城市营销策略，为城市经营的实践提供了很好 的思路；同时，对城市经营的目的也有了明确内涵，认为城市经营的目的是促 进经济的整体发展和福利的全面提升，对城市经营实施可持续发展有着重要的 意义。国内，城市经营是新生事物，在城市建设与管理的实践中也探索出了“以 路带房，基础设施建设带动旧城改造”，“市政设施专营权有期限转让”，“发 行城市建设债券”等许多好的经验和做法。由于受到中国国情的限制，城市经 营的理论研究主要还是集中在解决过去计划经济体制下中国经济不发达的遗留 问题、现阶段中国城市化进程加速所带来的眼前问题以及未来中国的可持续化 发展等问题上，其核心思想是如何有效整合城市资源，促进城市健康、可持续 发展。随着社会主义市场经济的不断发展和完善，城市经营理论将会日趋成熟。 2 2 城市经营的理论依据 城市经营理念之所以能产生，被广泛运用到城市建设中去，并越来越成为 加快城市化发展的重要手段，有其根本理论依据： ( 1 ) 城市是具有价值的客观存在是城市经营的最根本理论基础。城市是生 产力发展、社会分工和生产关系变革的结果，是社会漫长发展中人类通过劳动 和智慧面积聚的巨大财富，所以城市是有价值的客观存在，也是政府所拥有的 最大国有资产。由于市场是资本化运作的载体，盈利最大化是资本化运作的本 质特征，所以城市作为资本的实物形态，同样可以经营。而对城市资源进行资 本化运作就是促进城市资源的不断优化和价值的实现，推动城市健康、持续发 展。 ( 2 ) 市场经济的不断发展和完善是城市经营得以开展的先决条件。在计划 经济体制下，从中央到地方，面对的都是亚当斯密的世界一一没有任何竞争 对手。政府更多地注重城市工业的发展，而对城市本身的发展与建设却相对忽 略。市政建设和管理都由政府包揽包办，在建设上，资金只有投入没有回收， 表现为资金短缺；在管理上，机制僵化，表现为服务质量低下，导致城市发展 缓慢。改革开放以后，随着市场经济的发展，公共物品的性质及生产条件在不 断发生变化，计划经济体制下的城市建设、管理方式越来越不适应新形势的需 要，市场更多地决定了资源配置方式，政府在资源分配中的作用迅速缩小。为 适应市场经济发展的要求，政府必须加快自身职能转变和体制改革。城镇土地 市场改革极大地推进了中国制度改革步伐，并成为中国城市经营的起点；“分灶 吃饭”的财政体制改革为城市经营提供了基本的财力资源，极大地激励了地方 政府的积极性；工资分配制度的逐步市场化也在不断改变人们的收入水平，人 们经营意识不断在强化，对经营机制、经营方式的认识在不断加深，所有这些 都为城市建设和管理走向市场化、产业化提供了必然性和可行性，这就要求城 市政府不能仅仅依靠计划经济时代的行政手段，而要充分运用市场规律和政策 法规来进行城市建设和管理，走出一条市场化的城市建管之路。 ( 3 ) 城市间的激烈竞争是城市经营产生的最直接动力。城市是各类先进生 产要素( 主要包括资本、技术、人才、信息等要素) 的积聚地，而生产要素在 空间上是可以流动的，各城市为了吸引投资者和高收入的纳税人，必然会产生 激烈的竞争。正如蒂伯特( c h a r l e st i e b o u t ) 在1 9 5 6 年发表的地方支出的纯 理论一文中所指出的：企业家和公众通过“以脚投票”的方式，选择提供税 收和公共物品最好的地方政府，哪里的政府税收少，提供的公共服务好，就向 那个城市流动。为此，各城市政府为了提供更好的公共服务、增强竞争力，必 须要加强与民间的合作，充分调动民营企业的积极性，参与到城市建设中来； 而城市政府主要把资金和力量投入到那些民营企业不愿做、但为了提高城市竞 争力又不得不做的事情上去。目前，我国各级地方政府都在优化发展环境，大 力开展招商引资，也正是城市间激烈竞争的结果。 2 3 城市经营的基本内涵 2 3 1 城市经营的概念 何谓城市经营，目前学术界还没有统一的概念，总结起来主要有以下几种 观点： 4 第一，资金导向论。认为城市经营就是城市政府为了解决财力的不足，突 破城市建设资金的瓶颈，而对城市资源进行市场化运作，提高城市资本和空间 的使用效益，促进城市的发展。 第二，生产要素论。是把城市作为一个整体，进行整合和优化，使得城市 每个要素的效益得到最大发挥，实现城市资产增值的最大化。 第三，功能导向论。其核心思想就是根据城市功能定位，按照城市环境的 要求，以城市经营的理念规划城市，以城市经营的手段建设城市，以城市经营 的方式管理城市，以城市经营的谋略推销城市，从而实现城市资源在城市功能 上的最大化和最优化，最终实现城市建设投入和产出的良性循环和城市的可持 续发展。 第四，形象塑造论。认为城市经营就是树立城市形象、创造城市品牌、彰 现自身优势、实现有形增值和无形积累，从而得到增强辐射力、扩大吸引力、 提高竞争力的目标。 第五，城市营销论。认为城市经营就是城市营销，通过创造、提供有价值 的“城市产品”，以满足城市消费者需要和欲望的一种社会活动和管理过程，并 由此发展城市经济和城市文明。 以上几种观点，反映城市经营的主要指导思想和基本思路，是不矛盾的， 说明了城市经营理念在不同的发展阶段有不同的目的和要求。城市经营的初衷 是拓宽城市建设融资渠道，解决城市建设资金不足，增加城市基础设施和公共 设施的有效供给，满足人们生产生活的需要。相应地，随着这些供给的增长， 城市软、硬环境必将相应地得到了改善，一方面使城市的功能得到优化，另一 方面为城市经济社会的发展奠定了坚实基础，通过相互影响、相互作用，最终 达到增强城市综合实力，促进城市可持续发展的目的。 综合上面的观点，本文认为，城市经营是指城市政府充分借助于市场的力 量，综合运用行政和市场两种手段，高度积聚、重组和营运城市中一切可经营 性资源，进行优化组合，最大限度地组织和发挥各方面社会力量参与城市建设 和管理，实现城市建设资金的高效运作，促进城市可持续发展，增强城市综合 竞争力。 2 3 2 城市经营的特点 上述定义概况了城市经营的几个本质特点，深刻理解和准确把握这些特点， 对弄清城市经营的实质和有效地开展城市经营具有积极的指导意义。 ( 1 ) 城市经营的主体具有多元性。一方面，政府是城市经营的主导力量。 城市作为一种有价值的实物存在，是最大的国有资产，而政府是这国有资产所 有权的代表者，这就决定了政府在城市经营中必然处于主导地位，担负着城市 规划、建设、经营、管理的重任。另一方面，企业、各类社会团体以及广大市 民是城市经营不可缺少的重要力量。城市经营的基本理念就是运用市场手段， 调动民间资本参与城市建设与管理。没有企业和广大市民参与的城市经营就象 鱼离开了水无法生存。相反，企业以及广大市民对城市建设和管理的投入热情 往往决定一个城市的经营水平和城市化程度。 ( 2 ) 城市经营的客体具有广泛性。城市经营的客体是指城市经营的对象， 具有广泛性，即凡是城市所拥有的可以资本化、资产化的资源，不管是物质的 还是精神的、有形的还是无形的，只要它是有利于筹集城市发展资本，有利于 增加城市吸引力和竞争力，有利于城市可持续发展，都是城市经营的范畴。主 要包括自然生成资本( 如土地、河流、山川i 等) 、人力作用资本( 如煤气、电 力、供水、桥梁、道路等基础设施) 以及相关延伸资本( 如城市广场、道路的 冠名权与灯箱、垃圾污水再开发权等) 。 ( 3 ) 城市经营的手段具有灵活性。运用市场经济手段是城市经营的核心思 想，也是城市经营的价值和魅力所在。因此，在城市经营的过程中，必须始终 树立市场这个理念，否则，就失去了城市经营的真谛。但是，在城市经营过程 中，也不能完全依靠市场作用，必须附之有效的行政手段。这是因为：一方面， 由于城市经营的对象或多或少都具有公共物品的属性，而公共物品具有非排他 性的特点，其消费很容易产生“免费搭车”现象，所以仅仅依靠市场很难也不 可能有效提供这些公共产品；另一方面，是由城市经营的目的和意义所决定的。 城市经营最终是为了加快城市经济和社会发展，提高人们的生活质量，增强城 市综合竞争力，实现城市的可持续发展。而过分地依赖市场，追求经济效益的 行为，必将会导致城市资源的浪费和破坏以及城市功能的退化。 ( 4 ) 城市经营的过程具有系统性和长期性。城市是市民生产生活的空间， 是一个地方经济、社会文化和生态的综合体，其内部的各种经济结构相互作用、 相互影响、相互依存。因此，城市经营是一项系统工程，在操作中必须要综合 运营城市的各项资产，最大限度地发挥每一项资本的作用，必须把城市经营的 意识贯穿于城市规划、建设、管理和运营的各个环节。同时，城市经营也是一 项长期的、循序渐进的工程。从土地的运作、基础设施建设到城市形象的营销， 都要有一个长期的考虑和打算，不能一哄而上，更不能看成简单的买与卖。城 市经营更侧重于资产结构的不断优化，存量资产的高效运营和增值，实现城市 长期稳定和可持续发展。 ( 5 ) 城市经营目的具有经济、社会和环境效益的综合性。城市经营不同于 企业经营，企业经营管理的主要目的是追求经济利益的最大化，而作为公共管 理一部分的城市经营反映的是公众利益，其首要目的是确保社会绝大多数人民 群众利益的最大化。不能只顾城市经营的眼前利益，而忽视了城市可持续发展 的战略要求，更不能以牺牲环境和生态为代价搞一些经济效益高的建设开发项 目。因此，城市经营的目的在于促进城市经济、社会、环境效益的优化组合和 6 可持续发展，实现城市综合竞争力的不断提高。 2 4 城市经营的一般思路 不同的城市资产，由于其特点不同，经营的思路和策略也是不尽相同。本 文在国内外学者研究的基础上，重点结合县域城市的特点，阐述城市经营的一 般思路： 2 4 1 分析和整合城市资源 城市经营的对象虽然具有广性，但不是所有的城市基础设施和建设项目都 可以采用市场化经营。对县域城市来说，由于市场发育不够成熟、城市规模小 以及环境条件差等原因，更需要对城市所有资产( 包括有形或无形资产) 进行 系统、客观、深入分析和梳理。按照经营性、准经营性、非经营性进行有效整 合和分类，列出名目，区分出应由政府投资的项目或由社会投资的项目、由政 府运作可经营性项目和准经营性项目。对可以经营的资产还要进行资产评估、 产权界定和清产核资，准确测算出城市国有资产的份额和规模，以便根据类别 的属性来确定项目投资主体、运作方式、资金渠道、权益归属等。在此基础上， 还要通过自然环境和社会环境综合分析以及纵向和横向对比等手段，找出自身 的现实优势和后发优势以及劣势所在。这些将为下一步开展城市经营活动奠定 了坚实的基础。 2 4 2 科学编制城市规划 城市规划是一定时期内城市各项经济设施、社会设施和城市基础设施的综 合部署，是城市经营的前提。一个科学、合理的城市规划，是城市经营获得良 好经济、社会和环境综合效益的根本保证。 就我国绝大多数县域城市来说，基础设施相对比较薄弱，长期以来人们的 规划意识淡薄，加之市民的素质普遍较低等因素的存在，做好城市规划显得尤 为重要。但在做城市规划时，必须注意以下几点：一是要起点高，舍得投入。 因为规划一旦形成，在一定期间内具有相对固定性，所以必须要聘请具有相对 较高资质的规划设计单位进行设计，同时要充分征求民意，只有这样才能保证 规划的合理性和科学性。二是逐步完善城市的规划体系。规划不仅包括城市的 总体规划、分区规划、重点建设区域控制性详细规划，还包括系统规划，如城 防、消防、环卫体系规划等。在做城市规划时，这些都要统筹考虑，分步完成。 三是保证规划的执行和宣传到位。一部好的规划关键在于它的执行力度，即维 护规划的权威性，否则规划只能流于形式。然而规划的执行好与坏，取决的一 个重要因素就是规划的宣传是否到位，市民是否真正认知、感知它。四是城市 规划必须始终贯彻城市经营的理念。城市规划过程也是城市经营的过程，城市 规划的编制和评审工作只有通过公开招标、竞争授权等市场化运作模式进行， 才能保证城市规划的水平，节省规划成本，提高规划效率和规划可操作性。 2 4 3 组织开展城市经营 城市经营是一项复杂的社会系统工程，需要大量的人力、物力和财力投入。 对我国大部分县域城市来说，保工资、保运转的财政体系更难深入开展城市建 设，政府必须采取相应的政策优势，优化环境，做好宣传，鼓励社会各界( 包 括国内外企业、组织和社会机构、知名人士) ，让他们有机会指导、参与城市 经营和管理活动，有热情宣传、推介、促销城市，只有这样城市经营才具有活 动和源泉。在此基础上，重点做好土地和基础设施经营活动： 一是搞好城市土地经营和管理。土地是一切经济活动的最基本载体，是不 可移动和再生的稀缺资源，也是调节一个地方经济社会协调发展和保证广大人 民群众基本生活的决定性因素。有专家认为城市经营的本源是经营城市的土地。 因此，城市政府必须要建立城市建设用地供应体制和有效的土地储备制度，严 格控制土地供应总量；全面推行城市国有土地有偿使用制度，实行非饱和适度 供应，合理调控土地和房产价格，实现土地资本的效益最大化；并将土地收益 主要用于城市建设。 二是大力开展城市基础设施经营。我国大部分县域城市经济基础薄弱，有 限的财力难以实现长期以来欠帐众多的基础设施建设，因此大力开展基础设施 经营成为县域城市做好城市经营的首要内容。总体思路是：一方面，要按照“谁 投资、谁经营、谁受益、谁承担风险”的原则，既采用独资、合资、合作等多 种形式，吸引县内外投资者参与城市基础设施建设经营，也可以采用b o t ( 建设 一经营转让) 或b t ( 建设一转让) 方式建设经营城市基础设施。另一方面，要 极力盘活城市现有基础设施存量资产，通过产权转让、入股、拍卖、使用权出 让、经营权转让等方式，吸纳社会资金，进行资产运营，也可以采用t o t ( 转让 一经营一转让) 方式，直接把存量资产转让给社会独立法人经营。通过城市基础设 施资产经营，实现存量资产的保值、增值和变现。 2 4 4 树立城市形象 良好的城市形象是一个城市的无形资产和特有的资源，体现城市的价值。 在现代经济和社会发展中，城市和企业一样，有品牌效应，无论是招商投资、 城市建设、旅游开发、工农业科技的发展，还是政府效能建设等等方面，都涉 及到城市形象，如何构筑良好的城市形象，提升一个地方的综合竞争力，是现 代市场经济条件下城市政府必须研究的课题。城市的形象塑造包括城市形象设 计、城市营销以及经济、社会和人文环境的发展等多方面内容，需要综合考虑 和创造。 2 4 5 改革和创新政府体制 社会主义市场经济体制本身就是体制创新的产物，这是解决经济和社会发 展中所遇到诸多矛盾和问题的必由之路。正如本文绪论中所述，由于我国许多 县域城市政府职能转变不快、城市发展制度创新意识不强、投入体制单一等多 种不利因素的存在，加快县域城市的体制改革和创新，是更好地开展城市经营 的关键所在。 一是要改革城市建设投融资体制，建立城市资本经营的有效机制。目前， 比较成熟的一种做法是建立城市建设投融资平台，成立专业公司。 二是多渠道筹集城市建设资金，构建城市建设资金的良性循环机制，确保 资金的有效运作。 三是不断推动公益事业的市场化。对计划经济体制下的一些公益事业经济 体制和经营方式，逐步放开作业市场，引入竞争机制。 四是强化政府自身改革，牢固树立服务意识。 五是规范城市经营行为。全面开展城市经营的政策研究，尽快制定适合本 区域的城市经营的规章和制度，规范城市经营行为，保障城市经营有序推进。 第三章全椒县城市建设现状及经营基础 3 1 县域概况 全椒县地处皖东，江淮分水岭南侧，滁河北岸。东部毗邻南京市浦口区， 南与和县、含山县隔河相望，西临巢湖市、肥东县，北与滁州市南谯区接壤。 县城位于全椒东部南屏山下，襄水河畔，东邻南京4 6 公里，西接省会合肥9 8 公里，北距辖区滁州市2 2 公里，距全国最大的经济中心上海市3 9 0 多公里。全 县总面积1 5 6 8 平方公里，现有总人口4 5 0 6 万人。 3 2 城市建设现状 3 2 1 综合经济实力不断增强 “十五”期间，全椒县国民经济保持稳定增长的态势。2 0 0 5 年，地区生产总 值2 8 8 3 亿元( 第一次全国经济普查调整后的数据) ，比上年增长9 6 ；财政 收入1 9 1 亿元，同比增长3 6 4 ；全社会固定资产投资1 2 3 亿元，同比增长 6 9 8 ；全年房地产开发投资完成9 4 1 0 万元，比上年增长6 1 9 。年末，城市 居民各项存款余额2 3 5 亿元，比上年增加6 5 亿元；城镇居民人均支配收入9 9 0 5 元，比上年增加3 0 4 。全县规模以上工业总产值2 0 7 亿元，实现工业增加值 5 2 亿元，实现销售收入1 9 3 亿元，出口创汇7 0 0 万元美元。 全椒县在安徽省、滁州市和周边县区比较中，经济发展水平和潜力都处于 上游，产业结构调整具备一定基础。2 0 0 5 年，全椒县人均g d p 和财政收入等 指标均高于安徽和滁州平均水平，在安徽6 1 个县( 市) 中，排名中等偏上，在 滁州县( 市) 中处于第二位( 如表3 - 1 ) 。 3 2 2 城市化水平进入加速发展阶段 城市化水平就是指城市化率，主要是指一个地区的城镇人口占该地区总人 口的比重，是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。国际经验 表明，在现代化的道路上，有三个著名的城市化水平衡量指标，一个是城市化 水平达到3 0 左右时，开始进入城市化加速发展阶段；一个是城市化水平达到 5 0 时，进入基本实现现代化的发展阶段；一个是城市化水平达到7 0 时，进入 消除“三大差别”( 工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动差别) 发展阶段。 从全椒县部分年份城镇化率统计表可以看出，2 0 0 5 年全椒县的城镇化水平 已达到了3 0 6 ，进入城镇化普遍规律中的加速发展阶段( 如表3 2 ) 。 3 2 3 县城规模进一步扩大 随着经济的发展，城市功能的不断完善，全椒县城的规模也在不断的调整 0 人口逐年增加。常住入口由2 0 0 0 年的6 8 6 万人增加到现在的9 8 7 万人，现有 流动人口约2 5 万人。2 0 0 3 年，全椒的城市规划区范围由原来的1 7 平方公里 扩大到2 4 平方公里；随着宁西铁路的开通以及规划设计的京沪高速铁路和沿 江高速的开工建设，全椒县城市的规划将面临着新一轮修编和调整。新一轮的 城市总体规划不仅要考虑上述因素，还应该从南京都市圈和大滁州的范围加以 考虑。 表3 - 1 滁州市区及各县市发展水平比较( 2 0 0 5 年) 2 0 0 5 全市琅雅区南谯区来安县全椒县定远县凤阳县天长市明光市 人口( 万人) 4 3 5 6 22 4 5 22 6 8 34 8 9 64 5 0 69 1 9 27 2 ，9 56 1 8 l6 3 5 7 非农业人口 ( 万人) 9 3 6 41 9 9 63 1 88 2 81 3 8 71 1 2 61 0 3 01 5 4 81 1 3 l g d p ( 亿元)3 2 8 0 81 7 5 61 9 2 43 3 3 42 8 8 33 8 8 53 9 2 36 2 4 23 5 6 3 规模以上工业 总产值( 亿元) 7 1 5 83 1 95 0 25 8 05 2 23 3 07 1 72 0 1 92 4 4 社会消费品零 售额( 亿元) 9 4 5 08 7 05 o o1 1 1 51 0 8 11 1 6 31 l | 7 l1 4 8 11 2 7 0 地方财政收入 ( 亿元)2 7 6 2o 9 0 0 8 21 5 51 r9 11 5 32 1 14 2 21 6 3 人均财政收入 ( 元)6 3 43 6 73 0 63 1 74 2 41 6 6 2 8 96 8 32 5 6 城镇化水平 ( )2 1 5 08 1 4 01 1 8 51 6 9 13 0 6 01 2 2 51 4 1 22 5 0 41 7 8 0 资料来源：滁州统计年鉴2 0 0 6 ；注：表中地区生产总值( g d p ) 是非经济普查结果 调整后数据；工业总产值指国有及规模以上非国有企业总产值 表3 - 2全椒县1 9 8 1 年一2 0 0 5 年部分年份城镇化率统计表 年份 1 9 8 1 年1 9 9 1 焦 2 0 0 1 芷 2 0 0 3 年 2 0 0 5 焦 户籍人口( 万人) 3 6 8 5 4 0 1 84 4 5 14 4 8 34 5 0 6 城镇人口( 万人) 3 2 86 5 91 3 2 21 3 5 41 3 7 8 城镇化率( ) 8 92 7 92 9 73 0 23 0 6 3 2 4 基础设施建设逐步完善 近两年来，全椒重点围绕道路、开发区、城镇建设等高起点、高标准、快 速地加强基础设施建设，加快建设新城区，实旋与宁西铁路对接，有序改造老 城区，完善城市功能。县城初具规模，整体功能逐步提升，人居环境明显改善， 城市面貌发生了很大变化。相继建设和改造了城市的吴敬梓路、儒林路、外环 路、内环路、环河路、全谭路等城内主要干道，城内道路网络基本形成；修建 了城市防洪工程、改建了下湾桥和老襄河大闸，城市的防洪体系得到了完善； 改造了金融广场、河滨公园、城东三角花园和城内早厕；完成南麓花园、原政 府办公区、金色阳光、禾富花园、江海花园一期工程、三里小区等区域性地块 的开发改造；完成城内道路路名标牌设置，绿化、亮化了城市的主次干道；新 建了县政府综合办公大楼、建设大厦、公安综合办公大楼、地税综合大楼、国 税综合大楼、广电大厦、民政大楼、疾病防控中心等标志性建筑；日产1 0 万吨 的第二自来水厂已完工投入生产。2 0 0 5 年，县城用水普及率达到9 0 以上，污 水处理率3 5 6 ，人均公共绿地4 2 平方米，生活垃圾处理率7 0 5 ，人均住宅 面积2 8 6 平方米。 开发区基础设施建设加快，工业积聚效应初步显现。全椒县经济开发区成 立于2 0 0 2 年8 月，经过几年的发展，基础设旌不断完善，初步形成“两纵两横” 道路框架，实现了3 8 8 平方公里“七通一平”的起步区。截止目前，共引进企 业6 9 家，协议内资2 2 亿元，外资4 0 0 0 万美元，6 9 家入园企业已全部开工建 设，其中4 8 家正式投产，正在建设的2 1 家，实现工业产值7 1 亿元、税收6 8 0 0 万元。现已被省政府批准为省级经济开发区，是中国欧盟商会向其成员推荐的 唯一一家县级开发区，已成为全椒县招商引资的主要载体和经济增长新的亮点。 3 2 6 城市规划管理水平正在提高 在无序发展建设的历代中，全椒人吃尽了无规划的苦头，更是付出了惨重 的代价。近年来，随着经济的发展和观念的提升，规划在城市建设中的重要性 越来越被人们所重视。坚持规划先行，充分发挥规划在城市经营中的调控和龙 头作用成为全椒加快城市建设的首要任务。2 0 0 3 年，借鉴省内外优秀小城市建 设经验，完成了城市总体规划修编，明确提出了“南移、东扩、北连、内整” 的城市发展思路。该规划总体规模2 4 平方公里，年限为2 0 0 3 - - 2 0 2 0 年，到2 0 l o 年县城居住人口将达1 5 万人，到2 0 2 0 年，县城人口将达2 2 万人，将全椒县建 成全县政治、经济、文化中心及皖东地区重要的二级中心城市和富有山水特色 的新兴工贸、文化、旅游城市。县城总体规划布局为“组团式”结构，即全椒 县城由老城区、城南新区、城东区、城北区四个组团组成。其中，老城区为商 业、旅游服务、生活中心；城南新区为商务、办公、生活中心；城东工业区为 工业生产积聚地；城北区( 综合经济开发区) 为商业、生产、生活中心。明确 2 了城市的发展方向和功能定位。2 0 0 5 年又进一步突出了规划的重要性，出台了 关于加强城市规划工作的通知和关于加强全椒县城市规划区规划工作的 通知，明确规划的管理和审批权限、规划编制、规划执法监察等内容；规定新 建城市道路红线两侧各5 0 米的土地纳入储备中心，对未编制控制性详细规划的 地段，不得进行土地挂牌出让、拍卖和开发建设；严格规划管理，积极开展违 法占地、违法建设整治，城市违规建设得到有效控制。城市建设逐步走上了有 序的发展轨道。 3 3 城市经营基础 3 3 1 历史文化底蕴深厚 全椒历史悠久，文化底蕴深厚。西汉建县，几千年的发展，形成了特有的 人文文化，其中最有代表性的是以吴敬梓和他的著名小说儒林外史为标志 的“儒林文化”。中国讽刺小说鼻祖吴敬梓以一部儒林外史成就全椒文化之 乡的美名，儒林文化是全椒文化之魂和精髓。如今，全椒人发展了儒林文化， 赋予其新的内涵，尊师重教，崇文厚德，风清气正，谓之“新儒林文化”。 3 3 2 矿产和旅游资源丰富 全椒物华天宝，资源丰富。全椒县境内拥有生物资源1 0 0 0 多种，其中植物 资源8 0 0 多种，动物资源2 0 0 多种。目前已发现和探明的矿产资源有2 0 余种， 其中大理石储量为6 0 0 万立方米，石灰石储量2 亿立方米，铜金矿4 1 3 万吨， 花岗石1 3 6 0 万立方米，重晶石储量达6 万吨。旅游资源除了县志记载的“襄水 环清，古城霁月，水廉飞玉，铜井流金”八大景致外，现开辟的有神山寺、龙山 寺、国光楼、太平桥、三塔寺、碧云湖旅游风景区等新景观。 3 3 3 形象品牌有一定知名度 工业方面，全椒县现有统计考核的规模以上工业企业6 2 家，初步形成了以 机械加工、粮油饲料、服装玩具、医药化工、新型建材为主体的工业体系和综 合配套能力，4 至2 0 马力系列单缸、多缸柴油机，联合收割机，农用汽车，服 装玩具，新型环保建材，白酒等名优产品畅销海内外。全柴动力股份有限公司 是皖东第一家上市公司，现已形成年产3 0 万台各类型号的单、多缸柴油机产品 系列，不仅与美国组建了合资企业，雨且在东南亚等国家投资办厂；全柴欧波 管业从德国引进生产线生产的新型环保建材产品，销往全国各地。富爵集团生 产的服装7 0 销往美国、韩国、日本等国家和地区，并与韩国组建合资企业。 拥有自营进出口权的全椒玩具集团生产的长毛绒玩具产品全部出口。 农业方面，全椒县是全国生态农业建设先进县、绿化先进县、国家大型商 品粮基地县、油料生产百强县和棉花大县，全国十大绿色农业示范县试点县之 一，还是南京无公害农产品配送基地。现有达诺乳业、同兴面粉、联盟种猪等 农业产业化龙头企业8 家，已创出“高龙”牌大米、“同兴”牌面粉、“小康” 牌系列烹调油、“百年”牌辣醋等1 2 个国家绿色食品品牌和“襄水”鳜鱼等四 个国家级无公害农产品。拥有“绿环”牌盐水鸭，“银河”牌棉花、棉种两个省 名牌农产品。“睡莲”牌棉絮、。管坝”五香牛肉、“马厂”牌酥火牌等地方特色 农产品享誉省内外。 3 3 4 人力资源和土地价格优势显著 劳动力相对充裕，土地价格优惠。2 0 0 5 年底，全椒县乡村劳动力从业人员 2 5 万人，其中男劳力1 3 5 8 万人，从事一二三产业的劳动力之比为4 2 ：2 1 ：3 7 。 随着劳动生产率的提高，人口的增加，剩余劳动力将会越来越多。全椒现有各 类储备土地2 0 0 0 多亩，随着企业改制和老城改造步伐的加快，存量土地将不断 增加。在国家土地政策指导下，全椒县的工业用地和商业用地价格都明显低于 东部地区。 3 3 5 城市经营现实资源不断增加 综观全椒县城的发展状况，目前比较有代表性的城市可经营性资源是全椒 老城改造和新区建设中一些急待解决的现实资源，如位于城市黄金地段、占地 4 0 多亩的莲花宾宾馆地块改造，人民广场改造，城南新区的物流、仓储、商务 中心的建设以及涉及城市功能的道路、垃圾无害化处理和污水处理等项目；几 千来成为全椒市民母亲河的老襄河和环绕县城四周的新襄河以及耸立于县城中 心的南屏山仍然是一片待开发改造的处女地；另外，随着城市规模的扩大，还 有一些潜在的资源需要整合和挖掘。将为全椒县城市经营赋予了新的内容。 3 3 6 政策和体制逐步完善 近年来，全椒县委、县政府十分重视城市的规划、建设和管理工作，把城 市建设提高到与经济发展的同等高度，提出了“招商、建设、改革”三大战略。 相继出台了全椒县财政性投资城市建设若干规定、全椒县房地产经营管理 办法、全椒县物业管理办法、全椒县城市管理办法等一系列房地产经营 政策。同时，积极探索体制创新。 一方面，初步构建城市经营运营机制。成立全椒县国有资产投资经营有限 公司、全椒县城市经营建设有限公司、全椒县开发区建设有限公司、全椒县土 地储备中心，在城市建设的融资、土地储备、国有资产盘活、资金运作等方面 发挥了一定的作用。建立城市房屋拆迁管理机制，组建城市房屋拆迁管理办公 室，对城市规划区内和涉及农民的房屋拆迁实行统一管理，制定了城区规划范 围房屋拆迁安置政策，对加快城市建设步伐和维护社会稳定起到了重要作用。 另一方面，拓宽城市建设融资渠道。通过市场运作，鼓励全民参与，公开 1 4 招标条件，吸引社会资本参与城市建设。2 0 0 3 年城市经营的实践在全椒迈出了 实质性的第一步。通过协议出让土地3 5 0 多亩，与江西吉水县九州房地产开发 有限公司正式签订吴敬梓路和儒林路建设改造工程投资基础设旌建设合同 书，总投资5 0 0 0 多万元。从而以道路为突破口，拉开了县城南移、东扩、北连、 内整的建设框架。目前，其3 5 0 多亩土地的“江海花园”工程已全面启动，集 住宅、商贸、酒店为一体，投资额将达1 0 亿元。2 0 0 4 年和2 0 0 5 年，主要对城 区重要路段地名标识，交通标志、标牌和车辆停靠点通过广告经营权招标的资 金投入建设，解决了城内主要道路的车辆停靠点建设。2 0 0 6 年，为进一步推进 市政公用事业项目市场化，拓宽城市建设投融资渠道，拟定了关于以招商引 资促进城市基础设施建设的意见，采取b t 等形式，积极把城内公厕、垃圾中 转站、投资3 0 0 0 多万元的慈济项目道路等城市基础设旌建设项目推向市场，公 开招标，带资建设。积极争取政策性贷款。2 0 0 3 年以来，争取奥地利政府贷款 3 0 0 0 万元，投资建设了日产1 0 万吨自来水的全椒第二自来水厂。2 0 0 6 年又成 立了全椒县国有资产投资经营有限公司，作为融资平台，争取国家开发银行政 策性贷款近亿元。 其次，城市管理逐步市场化。积极探索环卫体制改革，完善城市管理长效 机制。按照“环卫作业市场化、环卫经营企业化、环卫服务社会化、环卫管理 法制化”的新型环卫管理模式，结合我县实际，借鉴周遍县市的经验和做法， 拟草了全椒县环卫体制改革方案，积极稳妥推动环卫体制改革。将城区的部 分道路保结、公益设施的