（公共管理专业论文）人大常委会预算执行监督研究.pdf

人大常委会预算执行监督研究 摘 要 监督政府财政是议会的传统权力 是议会控制和监督政府的最主 要的手段 赋予议会的财政权既是基于权力的分立与制衡 更是基于 人民主权的宪政原则 在西方宪政国家议会通过严格的制度和严密 的程序控制政府财政开支保证人民的钱正当合法地使用在我国 由于多种因素的影响 人大及其常委会的这一职权远未得到充分的行 使还不足以防止政府滥用权力和浪费国家财力 论文正是以公共财政建设为背景 分析了当前我国人大常委会在 实施预算执行监督中存在的主要问题和制度缺陷 并在吸收国外预算 监督制度优点的基础上 结合我国的现实国情对人大常委会改进预 算执行监督工作提出了具体的设想 全文共分为五部分第一部分我国预算监督概况该部分以公 共财政建设为背景 阐述了我国预算监督机制的基本构成和人大常委 会预算监督的基本内涵 第二部分 人大常委会预算执行监督的现状 和主要问题 该部分以河北省 广东省 嘉兴市人大的工作实践为例 反映近年来各地人大常委会在预算执行监督工作方面的创新与探索 并总结了四个方面普遍存在的主要问题第三部分 预算执行监督存 在问题的原因剖析该部分从预算编制不完整预算调整频繁决策 过程和预算过程分离 党委人大政府关系未理顺 人大自身 人员构成和信息收集存在不足等五个方面分析了人大常委会预算执 行监督作用未能得到充分发挥的成因 第四部分 国外立法机构开展 预算监督的情况及启示在介绍美英日德四国预算监督概况的 基础上总结了四点可供借鉴之处第五部分提出进一步加强和完 善人大常委会预算执行监督的构想该部分提出了树立预算即法理 念加强人大监督能力建设 提高开放度和加强对政府具体行政行为 监督等四个方面的构想 旨在进一步加强和完善人大常委会的财政预 算监督权树立和维护人大权威督促政府依法理财促进公共财政 建设 关键词人大预算监督研究 the studies on supervision concerning budget execution by the standing committee of people congress abstract i t s a t r a d i t i o n a l p o w e r t h a t t h e p a r l i a m e n t s u p e r v i s e s t h e g o v e r n m e n t p u b l i c f i n a n c e . i t i s a n i m p o r t a n t m e a n s o f t h e p a r l i a m e n t t o c o n t r o l a n d s u p e r v i s e g o v e r n m e n t . t h e p o w e r o f t h e p a r l i a m e n t i s a c c o r d i n g t o d e c e n t r a l i z e a n d b a l a n c e , i s a l s o a c c o r d i n g t o t h e c o n s t i t u t i o n a l g o v e r n m e n t p r i n c i p l e o f p e o p l e s s o v e r e i g n t y . a t t h e w e s t e r n c o n s t i t u t i o n a l g o v e r n m e n t n a t i o n , t h e p a r l i a m e n t c o n t r o l s t h e g o v e r n m e n t p u b l i c f i n a n c e e x p e n d i t u r e t h r o u g h t h e s t r i c t s y s t e m a n d t i g h t p r o c e d u r e , i n o r d e r t o e n s u r e t h e m o n e y i s t o b e u s e d l e g a l l y . i n o u r c o u n t r y , b e c a u s e o f t h e i n f l u e n c e o f v a r i o u s f a c t o r s , t h e p o w e r w o u l d n o t b e e x e r c i s e d v e r y w e l l . t a k i n g t h e c o n s t r u c t i o n o f p u b l i c f i n a n c e a s b a c k g r o u n d , t h e t h e s i s a n a l y z e s t h e p r o b l e m a n d t h e s y s t e m b l e m i s h o f t h e s u p e r v i s i o n o f t h e s t a n d i n g c o m m i t t e e o f p e o p l e s c o n g r e s s . b a s e s o n t h e p r a c t i c a l s i t u a t i o n o f o u r c o u n t r y , a b s o r b i n g t h e a d v a n t a g e o f f o r e i g n b u d g e t s u p e r v i s i o n s y s t e m s , t h e t h e s i s p u t f o r w a r d c o n c e i v e s o n i m p r o v i n g t h e s u p e r v i s i o n o f t h e s t a n d i n g c o m m i t t e e o f p e o p l e s c o n g r e s s . t h e t h e s i s i s d i v i d e d i n t o f i v e p a r t s , t h e f i r s t p a r t : t h e p r e s e n t a t i o n o f t h e b u d g e t s u p e r v i s i o n i n o u r c o u n t r y . t h e p a r t m a i n l y e l a b o r a t e s b a s i c c o n s t i t u t e o f o u r c o u n t r y b u d g e t s u p e r v i s i o n m e c h a n i s m a n d t h e b a s i c c o n t e n t o f b u d g e t s u p e r v i s i o n o f t h e s t a n d i n g c o m m i t t e e o f p e o p l e s c o n g r e s s . t h r o u g h c o m p a r e w i t h t h e o t h e r m e a n s , i t p r o v e s t h a t t h e s u p e r v i s i o n o f t h e s t a n d i n g c o m m i t t e e o f p e o p l e s c o n g r e s s h a s i m p o r t a n t m e a n i n g a n d v a l u e i n t h e p u b l i c f i n a n c e c o n s t r u c t i o n . t h e s e c o n d p a r t : t h e c u r r e n t s i t u a t i o n a n d p r o b l e m s o f t h e s t a n d i n g c o m m i t t e e o f p e o p l e s c o n g r e s s p e r s o n i n t h e s u p e r v i s i o n o f b u d g e t e x e c u t i o n . t h i s p a r t t a k e s h e b e i , g u a n g d o n g , j i a x i n g a s e x a m p l e a n d r e f l e c t s i n r e c e n t y e a r s t h e i n n o v a t i o n a n d q u e s t o f t h e s t a n d i n g c o m m i t t e e o f p e o p l e s c o n g r e s s i n t h e s u p e r v i s i o n o f b u d g e t e x e c u t i o n , t h e n t a l l i e s u p f o u r p r i m a l p r o b l e m s . t h e t h i r d p a r t : a n a l y z e t h e r e a s o n s w h y t h a t t h e s u p e r v i s i o n o f b u d g e t e x e c u t i o n d o e s n t n o t p o w e r f u l . t h e p a r t d r a w s u p f i v e r e a s o n s i n c l u d i n g t h a t t h e b u d g e t i s n o t c o m p l e t e , t h e b u d g e t a d j u s t s m u l t i f a r i o u s , d e c i s i o n p r o c e s s a n d b u d g e t p r o c e s s p a r t f o r e a c h o t h e r , t h e r e l a t i o n a m o n g t h e p a r t y - t h e s t a n d i n g c o m m i t t e e o f p e o p l e s c o n g r e s s - g o v e r n m e n t d o e s n t s t r a i g h t e n e d o u t , e t c . t h e f o u r t h p a r t : t h e c i r c u m s t a n c e a n d a p o c a l y p s e o f t h e f o r e i g n l a w m a k i n g o r g a n i z a t i o n i n t h e s u p e r v i s i o n o f b u d g e t . b a s e o n t h e i n t r o d u c t i o n t h e c o n d i t i o n o f a m e r i c a , b r i t a i n , j a p a n , g e r m a n y , a n d t h e p a p e r t a l l i e s u p f o u r p a r t s c a n b e p r o v i d e d t o d r a w l e s s o n s . t h e f i f t h p a r t : p u t f o r w a r d s t r e n g t h e n i n g f u r t h e r s a b o u t t h e s u p e r v i s i o n o f b u d g e t e x e c u t i o n o f t h e s t a n d i n g c o m m i t t e e o f p e o p l es c o n g r e s s . t h e p a r t p u t f o r w a r d t h a t b u d g e t i s a l e g a l t h e o r y , s t r e n g t h e n t h e s u p e r v i s i o n a b i l i t y o f t h e s t a n d i n g c o m m i t t e e o f p e o p l e s c o n g r e s s , o p e n t o t h e p u b l i c a n d s t r e n g t h e n t h e s u p e r v i s i o n t h e g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o n b e h a v i o r . t h e a i m i s t o s t r e n g t h e n f u r t h e r w i t h t h e p o w e r o f t h e s t a n d i n g c o m m i t t e e o f p e o p l e s c o n g r e s s i n t h e s u p e r v i s i o n o f b u d g e t e x e c u t i o n , s e t u p a n d m a i n t e n a n c e t h e a u t h o r i t y o f t h e s t a n d i n g c o m m i t t e e o f p e o p l e s c o n g r e s s , p r o d t h e g o v e r n m e n t t o m a n a g e f i n a n c e b y l a w , p r o m o t e t h e p u b l i c f i n a n c e c o n s t r u c t i o n . keywordst h e s t a n d i n g c o m m i t t e e o f l o c a l p e o p l e c o n g r e s s b u d g e t e x e c u t i o n s u p e r v i s i o n s t u d y 1 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文是本人在导师的指导下 独立进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式 标明本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名张洁 日期 年 月 日 2 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规 定同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子版允许论文被查阅和借阅本人授权上海交通大学可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 保密在 年解密后适用本授权书 本学位论文属于 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名张洁 指导教师签名周泽红 日期 年 月 日 日期 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 1 引 言 改革开放以后 尤其是在我国明确建立社会主义市场经济体制的改革目标以 来理论界提出了公共财政的观点该理论主要借鉴西方财政理论从市场 经济条件下政府与市场的关系出发阐述了公共财政的含义和职能公共财政 就是在市场经济条件下 主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政 运行机制1 随着改革开放的深入我国的财政改革也逐步向公共财政的方向迈进取 之于民用之于民是公共财政之本因此必须要在公共财政的框架之下真 正体现社会主义制度人民当家作主的优越性大力推进公共财政的改革提高财 政收支的透明度和公开性增强公众对财政资金使用的知情权参与决策权和监 督权强化预算的约束力和严肃性使财政真正为公共利益服务促进社会经济 的稳定健康发展作为人民的代言人人大应该也必须承担起更多的监督责 任推动和促进公共财政改革在公共财政体制下财政收入的主体是税收政 府征税是为了提供公共产品和公共服务满足公共需要纳税人纳税则是为了获 得市场无法提供或无法很好提供的公共产品和公共服务 也是实现其根本利益的 必要手段同时纳税人也享有广泛的权力从纳税人纳税政府收税并提 供公共产品和公共服务纳税人获得公共产品和公共服务的过程中可以看 到纳税人和政府就像是委托和受委托人是两个平等的主体两者之间实质 上是一种市场式的等价交换关系因此赋予纳税人应有的权利是公共财政 的必然要求随着我国市场经济的迅速发展纳税人数和税收量也在日渐增加 对公共产品和公共服务的要求也会水涨船高只有实现财政资金公开化的民 主监督 才能充分体现纳税人的意愿 更好地满足纳税人和其他公民的公共需要 而这也正是人大进行财政预算监督的出发点和落脚点 在代议制政府制度下 议会除了承担立法职能之外 主要就是为了监督政府 1 项怀诚社会主义政治文明与公共财政建设人民日报2003-2-12(1) 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 2 当代各国无论是否奉行议会至上议会都拥有监督政府的权力正如密尔指出 的代议制议会的适当职能不是管理这是它完全不适合的而是监督和 控制政府 2 在各项职能中财政预算监督是关键钱是行政机器的燃料 没有钱行政机器就无法运转因此对政府财政实施控制乃是西方国家议会监 督行政部门的最有效的手段之一 3 在我国人大及其常委会是国家的权力机关对政府财政进行监督是人大 及其常委会的固有职权 4 人大的财政预算监督实质上是从财政资金方面制 约和监督国家行政机关的活动近年来全国和地方各级人大预算审查监督权能 的回归既是人大依宪行使权力的逻辑结果也是强化人大监督的必然走势但 是由于多种因素的影响人大及其常委会的这一职权远未得到充分的行使还 不足以防止政府为所欲为滥用权力 9 0年代后期中国的政权合法性建设已经开始面临困境所以必须另辟 蹊径从预算的角度来看执政能力是和政府的收支活动紧密相关的如果政府 能将从社会中汲取的财政收入有效率地配置去生产民众需要的公共服务 真正做 到取之于民用之于民并且没有腐败和浪费那么执政党的执政能力就 会得到加强民众的支持程度就会比较高政权的合法性问题也就在很大程度上 解决了 为此就必须进行预算改革推进预算民主预算民主就是指建立这样的一 种预算制度在该制度下政府的收支行为都是置于人民及其代议机构的监督之 下的这种预算制度将对政府预算从外部进行政治控制使得政府预算能够实现 公共责任如果人大能够在执政党的领导下对政府的预算进行实质性的政治控 制那么人大就能够成为一种制衡政府的力量就能在一定程度上约束政府在 收入汲取过程中的掠夺性行为减少政府支出中的浪费与腐败促使政府将财政 收入用之于民 如果做到了这一点 那么 执政党的合法性就会得到巩固与加强 此外预算民主也有助于改进政府的预算管理促进国家制度( 包括预算制度) 2 英js密尔代议制政府m北京商务印书馆198280 3 候波关于扩大人大财政监督职责的几个问题j天津行政学院20024118 4 文正邦法治政府建构论m北京法律出版社2002664 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 3 的理性化因为预算民主后政府的预算要对社会公开并被人大监督因此 政府就面临着改进预算管理乃至于政治改革的压力因此加强和完善人大及其 常委会的财政监督权对于推进政府依法行政建设社会主义政治文明意义十 分重大 中国预算改革当前的最重要的目标就是将行政控制和公共监督引入预算过 程 现在中国正在进行的预算改革的控制重点主要是行政控制 比如像部门预算 政府采购 国库集中支付改革等等 都是以加强行政对财政预算的控制为目的的 公共监督能力的强化并没有被真正纳入改革的议程之中实际上要确保中国 的预算改革的实现 应该也必须要引入公共监督机制 需要加强人大的预算监督 由人大从外部对政府预算进行政治控制 现在普遍认为人大的实际作用与其所拥有的法律地位还有很大差距这一 点不可否认我们必须承认这种差距的存在同时也应认识到要缩小这种差距不 是一时一刻就能实现的因此从人大预算监督的角度来看其作用的发挥应有 近期目标和远期目标之分 首先人大预算监督的近期目标更多的是要起到一个推动作用因为如果 不对政府预算体制进行改革人大的监督职能就很难有效地发挥比如说近几年 开展的部门预算改革就是在全国人大的主导下推开来的在实践中也取得了不 错的效果 由于部门预算的改革使得政府提交给人民代表大会审议的政府预算报 告包括了比原来更加详细的预算信息尤其是各个部门的具体信息因此它 有助于人大代表更好地审查和监督预算如何来进一步推动政府预算改革的进 程应该作为当前人大预算监督工作的一个首要目标 其次 人大预算监督作用的远期目标就要最终建成一整套完善的公共监督体 系公开就是最好的监督如建立一个独立的人大预算监督机构实现对预算的 独立审查监督将财政工作监督过程透明化建立人大监督民众监督舆论 监督相结合的公共监督体系 2 0 0 7 年 1 月 1 日中华人民共和国各级人大常委会监督法的正式施行 对于各级人大来说是进一步规范监督行为提高监督能力加强监督实效的良 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 4 好契机从这部监督法的名称中我们不难看出这是一部旨在规范各级人大 常委会监督工作的法律而不是各级人民代表大会因为在实际工作中由于各 级人民代表大会每年通常只召开一次会议 而且会期较短 一般全国人大半个月 省级一星期 地市级四天 县市级三天左右 这一现实情况客观上制约了其对 一 府两院日常监督作用的发挥因此作为各级人民代表大会闭会期间的常设机 构各级人大常委会就要担负起绝大部分的日常监督职责 按照监督的客体来分有对预算编制的监督预算执行的监督和决算的监督 三类对预算编制的监督主要是指针对预算草案的审查和批准对预算执行的 监督 是针对预算执行过程中的一系列行为的监督 具有日常性和经常性的特点 对决算的监督是指对决算的审查与批准各级人代会主要承担对预算的审查和 批准职权而预算执行监督由于更多地是一种日常性的动态监督是为了更好地 保证人大批准的预算的贯彻落实所以就成为了人大常委会预算监督工作的最 重要的组成部分 笔者在本文中重点探讨的就是如何更好地发挥各级人大常委会在预算执行 方面的监督作用保证人代会通过的预算得到严格的贯彻执行进一步促进财政 资金的效益最大化 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 5 一 我国预算监督概况 一 我国预算监督机制的构成 预算监督是指权力机关行政机关司法机关和其他有关部门对预算编制 执行调整以及决算等活动的真实性合法性有效性实施的监督和督促这种 监督行为贯穿于整个预算的全过程是预算管理制度的重要组成部分也是公共 财政至为关键和重要的内容5当前我国的预算监督机制按法定的监督主体来 分主要由人大预算监督政府监督财政监督审计监督四部分组成这些监 督形式在法律依据方式方法上有着各自的特点在我国的监督机制中发挥着不 同的作用 1 人大预算监督 人大预算监督指各级人大及其常委会对预算所实施的监督 它直接来源于宪 法中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以下 简称地方组织法以及中华人民共和国预算法以下简称预算法和其他法 律法规的规定在整个预算监督体系中居于主导地位监督权的行使方式除听 取政府所作的预算草案预算调整决算和预算执行情况的报告审查和批准预 算预算调整方案及上年度决算外还有权撤销政府在这方面不适当的决议决 定并就预算中的问题询问或质询政府部门对预算中的重大问题或者特定问题 组织调查等 2 政府监督 政府监督是指政府对下级机关和部门单位遵守财税法律法规规章制度的 情况特别是预算执行情况所实施的监督它是依据行政管理权限和行政隶属关 5 何红地方人大常委会预算执行监督机制研究广州暨南大学2005 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 6 系而产生的监督形式通常是以行政监察等方式出现 3 财政监督 财政监督是财政部门实施的专业性监督它既包括对预算收入和支出决算 的合法性真实性进行监察还包括对本级政府管理的各个部门和单位的预算执 行情况和利用预算资金产生效益的情况进行监察 也包括对执行国家财经政策和 法律法规规章制度的情况进行监察 4 审计监督 审计监督是指对预算执行的真实性合法性和效益性进行的审计监督是一 种独立检查会计帐目的经济监督活动 它的依据是 中华人民共和国审计法以 下简称审计法的规定是预算监督的重要形式具有专业性强的特点 二人大常委会预算执行监督的内容方式和原则 1 监督的主要内容 1 是否将人大通过的预算计划及时批复给各预算部门2 是否按照预 算计划 及时合理地拨付预算资金3有关部门和单位是否依法组织预算收入 并及时足额地上缴国库其中包括依法征税依法收费等4 各部门的预算支 出数与预算的限额数是否相符是否用于预算确定的项目5 实现预算的各项 措施落实情况如何6 预算收支是否平衡其中包括预算的部分调整 2 主要监督方式 1 听取和审议政府预算执行情况的报告根据预算法第六十九条规定 各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人大常委会作预算执行情况的 报告听取报告成为人大常委会履行预算执行监督权的法定形式这也是人大常 委会行使职权的基本形式目前我国各地通行的做法是政府向同级人大常委 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 7 会报告预算执行情况多数是一年安排两次一般安排在年中和年终分别对半年 和全年的预算执行情况进行总结和汇报 政府对人大常委会组成人员在审议中提 出的意见建议要认真进行研究能采纳的要采纳不能采纳的要作出解释必 要时人大常委会还可以针对预算执行中的重大问题作出相应的决议和决定以 保证预算计划的顺利实施 2 询问和质询预算法第六十八条规定县级以上各级人民代表大会常 务委员会举行会议时常务委员会组成人员依照法律规定程序就预算中的有关 问题提出询问或者质询 受询或者受质询的有关的政府或者部门必须及时给予答 复这也是一种法定的监督形式人大常委会会议举行时组成人员可以向有关 部门或单位提出关于预算问题的询问 还可以按法定人数局面联名提出对本级政 府或者财政部门的质询案有关机关和部门必须认真负责地进行解释和说明询 问和质询虽然都是法定的监督方式但在程度上有些区别询问是对不清楚和不 理解的预算问题进行咨询性质比较平和在实践中有所采用质询则是对不满 意的预算问题进行问讯带有质问的性质是较为严厉的一种监督方式在实践 中采用的不多 3 组织特定问题调查委员会预算法第六十七规定县级以上各级人民 代表大会常务委员会有权就预算中的重大事项或者特定问题组织调查 有关的政 府部门单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料这是针对重大或特 定的预算问题所进行的专项监督也是一种法定监督形式同时具备人大常委会 个案监督性质这种监督方式的针对性比较强目的是要弄清预算执行过程中一 些重大事项或特定问题的真相有助于解决预算执行中的一些疑难问题扫清预 算执行的障碍这种监督方式虽然十分有力但因主客观的原因在实践中仍极 少使用 4 撤销根据宪法和地方组织法的规定人大常委会有权撤销本级人民 政府和下一级人大常委会有关预算不适当的决定命令和决议据此人大常委 会对不适当的预算决定可以直接采用撤销的法定形式予以否决 它直接来源于人 大常委会的监督权属于一种强制性的监督方式能够直接产生法律效效力这 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 8 种监督方式在实践中也甚少使用 5 组织执法检查预算的执行与法律的实施密切相关一者因为预算是 经法律程序确定的本身就是一个法律性的文件具有直接的法律效力执行预 算的过程实质上就是一个执行法律的过程 二者因为预算的执行需要以诸多法律 为依据涉及到宪法地方组织法预算法会计法审计法税法和其它一些 行政法规和规章制度的执行 人大常委会对预算执行中的执法不严和违法现象进 行纠正和处理促进和保障预算的顺利执行这种监督方式虽然经常为人大常委 会所使用但监督内容很少涉及预算的执行 6 组织人大代表进行视察和专题调查人民代表大会是由众多的人大代 表组成的 法律赋予人大代表的一项职责就是可以就本行政区域内的各项工作进 行视察还可以进行专题调查人大代表在人民代表大会行使职权的主要方式之 一就是视察各级人大常委会可以通过组织人大代表进行视察或者专题调查让 人大代表直接听取人民群众和有关部门的意见 从多方面了解预算执行的具体情 况及时发现预算执行中存在的隐患和问题再通过建议批评和意见的形式 由人大常委会转政府和有关部门依法研究办理协助预算的顺利执行对重大问 题还可以依法形成议案督促政府改进工作顺利完成预算计划 3 基本原则 1 依法监督原则依法监督是人大一切监督工作的基本原则也是预算 执行监督工作的根本原则预算作为具有法律效力的收支计划可以说属于一种 法的规范或者说是立法机构对政府活动的一种授权尤其是在英国德国这些 法制比较健全的国家 预算案往往是作为一种法案 按照立法程序加以审议通过 具有强大的法律约束力为预算的有效执行提供坚实的保障 2 先有预算后有支出原则先有预算后有支出是预算执行的基本原则 也是人大预算执行监督的一条重要原则通过对预算资金使用关键环节进行监 督强化预算的约束力减少追加预算和突破预算的随意性 3 确保平衡原则预算法第二十八条第一款规定地方各级预算按照量 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 9 入为出收支平衡的原则编制不列赤字收支平衡原则既是各级政府及有关 部门单位编制预算应遵循的基本原则 又是各级人大常委会实施预算执行监督的 主要内容这不仅是一个经济问题也是一个政治问题能否保持预算平衡关系 到一个地区的经济发展 社会稳定和可持续发展 是构建和谐社会的基础 因此 各级人大常委会不仅重视对预算支出的监督也十分关注对预算收入的监督不 断督促有关部门和单位加强管理 努力防范财政风险 确保预算资金的安全运作 三人大常委会预算执行监督与其他监督方式的不同 1 权威性 各级人大常委会对预算执行监督实施监督的权力 直接来源于宪法和法律的 规定和授权从其权力来源和授权主体的地位来看它无疑具有最高权威性今 年月日开始施行的中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法 以下简称监督法从名称上我们就不难看出这是一部旨在规范各级人大常 委会监督工作的法律而不是各级人民代表大会因为在实际工作中由于各级 人民代表大会每年通常只召开一次会议而且会期较短一般全国人大半个月 省级一星期 地市级四天 县市级三天左右 这一现实情况客观上制约了其对 一 府两院日常监督作用的发挥因此在预算监督方面人代会更多地把注意力 放在审查批准年度预算草案上 作为各级人民代表大会闭会期间的常设机构 各级人大常委会则担负着预算执行的日常监督职责 其实质就是地方国家权力机 关对财政预算进行的监督的制约 是代表人民行使管理国家事务的民主权力的具 体体现因而这种监督方式是在法律层面上是最高层次最具权威的监督这是 其它任何一种监督方式所无法比拟的同时作为法律层面最高层次的监督人 大常委会预算执行监督具有较强的宏观性而相比较而言审计监督的微观性较 强主要是依据人代会批准的预算审查政府及部门预算执行情况和预算变更情 况财税部门收入征管情况财政及有关预算执行部门资金的收支管理情况等 按照新修订的审计法的要求审计部门有责任代表地方人民政府将审计发 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 10 现问题的纠正整改情况和处理结果向本级人大常委会报告 使有关部门对审计决 定的执行及审计发现问题的整改落实情况纳入人大监督的范围只有这样才能 更好地将人大监督与审计监督相结合提高预算执行监督的效果进一步增加人 大监督的权威性 2 强制性 人大常委会预算执行监督还具有强制性预算法明确规定各级人大常委会 监督本级总预算的执行审查和批准本级预算的调整方案撤销本级政府和下一 级人民代表大会及其常务委员会关于预算决算的不适当的决定命令和决议 预算一经批准通过即产生法律效力不受政府和其他机关的限制原则上不受上 级部门的干预具有法律强制性任何不依法执行预算的行为都需要承担相应 的法律责任这也是其与其他监督方式相区别的重要特征之一 3 独立性 由于各级人大常委会不直接参与预算的具体执行 较少受到预算执行部门和 单位的影响决定了其监督职能具有独立性这也是它区别于政府监督和财政监 督的一个显著不同审计监督虽然相对独立但由于管理体制的限制各级审计 部门受各级政府直接领导客观上造成其或多或少仍会受到政府的影响与制约 而人大监督可以说是一种外部监督它只根据法律的规定听取预算执行情况的 汇报并从监督法律法规执行的角度对预算执行行为进行依法监督这从根本 上保证了人大常委会的预算监督具有独立性从而使其监督行为更为客观和公 正 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 11 二人大常委会预算执行监督的现状及主要问题 一预算执行监督的现状 从预算法监督法的内容来看并没有对人大预算执行监督工作进行十分具 体的规定因此无论是形式还是内容各地人大都是在实践中进行逐步的探索 与创新 其中以 1 9 9 8 年在河北启动的制度规范性改革和 2 0 0 1 年在广东启动的阳 光财政实践最为典型河北省是最早开展部门预算编制试点的省份之一而广东 省是最早将部门预算提交人代会进行审议的省份之一实践证明这两项工作的 开展是富有成效的现已在全国各地逐步推行 1 河北省构建完整的制度体系 从 1 9 9 8 年改革起步到 2 0 0 2 年河北改革的重点是打破传统预算管理模式 建立起一个与社会主义市场经济体制相适应的新型预算管理制度框架 突出在预 算管理机制形式时间等方面进行改革 1 机制上河北省 1 9 9 8 年 3 月开始进行全面的预算改革制定了改革 预算管理推进依法理财的实施意见1 9 9 9 年初省级预算改革正式启动相继出 台了关于改革预算编制执行监督发展管理运行机制的意见试行河 北省省级预算管理改革方案 试行关于推进全省预算改革的指导意见关 于进一步深化财政改革规范省级预算管理的若干意见河北省省级专项资金 预算分类分口切块管理办法河北省省级财政专项资金整合使用管理办法和 河北省省级预算机动财力使用审批管理办法等一系列文件2 0 0 5年省政 府颁布了河北省省级预算管理规定以地方法规的形式构建起预算编制 执行监督相互分离相互制衡的财政运行新机制 2 形式上编制形式1 9 9 8 年河北省编制 1 9 9 9 年政府预算草案时 提出了按照部门预算综合预算项目预算零基预算的要求进行编制部门预 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 12 算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要由基础预算单位编制逐 级上报审核汇总经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项 收支的综合财政计划6 综合预算是把预算内预算外资金全部纳入预算管理 项目预算是指只反映投入项目的用途和支出金额 而不考虑其支出的经济效果的 预算零基预算是指财政收支计划指标的确定不考虑以前的财政收支状况只 以对社会经济发展的预测为依据重新以零为起点而编制的预算7河北省把直 接使用省级财政资金的全部单位确定为一级预算单位编制部门预算其中包括 了下属基层单位的各种预算收支使预算更加具体透明如河北省工商税务 等对下级实行垂直领导的部门直接把预算编到乡工商所乡税务所监督形 式一是引入预算听证制度河北省人大常委会从 2 0 0 4年开始尝试预算听证制 度 对 2 0 0 5 年政府预算安排的教育资金和 2 0 0 6 年的农业水利资金举行了两次听 证这在全国尚属首次听证前将有关情况公布报端告之社会邀请公民自 愿参加听证会上由财政和预算部门陈述资金安排的理由公民发言人陈述自 己的意见对陈述意见作出笔录作为初审的重要资料保证合理的意见得到采 纳反映民意二是加强预算初审力度由人大财经委员会牵头从常委会各工 作委员政府财政厅各处审计厅有关处室发展与改革委员会统计局等部门 抽调人员聘请顾问组成 6 0余人的审查组分成科教农业政法环保 工交市场 6 个初审组审查中有不清楚的问题对该厅局负责人进行询问各 审查组把审查出的问题向财经委汇报经讨论以建议书的形式向政府发函 政府部门对建议意见采纳的情况以书面形式向财经委反馈 财经委认为必须纠正 而政府又未采纳的问题以人大党组的名义向省委报告 3 时间上预算编制是一项复杂细致的工作既要处理各种分配关系 又要进行大量的预测活动为使预算符合实际做到科学合理可行减少执行中 的随意性必须进行深入细致的调查研究掌握工农业生产市场基本建设和 社会事业等方面的发展情况找出影响预算执行的有利和不利因素并对这些因 素进行细致分析充分估计到各方面可能出现的变化然后选择预算编制的最佳 6 刘明慧政府预算管理m北京经济科学出版社2004116 7 刘明慧政府预算管理m北京经济科学出版社200417 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 13 方案 要搞好预测和论证 必须早编预算 为此河北省预算实行标准周期管理 由预算编制执行决算 3个阶段构成编制 1 0个月执行 1 2个月决算 6 个月一个周期为 2 8 个月预算编制起始于上年 3 月 1 日至 6 月 3 0 日政府各 部门预算编完后报财政部门7 月 1 日到 1 0 月 3 1 日政府编完后1 1 月 2 0 日报 人大常委会进行初审再交政府进行修改后到当年 1 月提交本级人代会审批 早编预算不仅使财政部门对预算的论证有了充分时间也为人代会前专门委员 会初审预算赢得了时间 2 广东预算监督阳光操作 2 0 0 1 年广东省人大出台了广东省预算审批监督条例共五章三十八条 分别对预算草案审查批准程序及审查的主要内容预算执行监督的内容程序与 基本要求预算调整的程序决算审批程序与审查的主要内容预算审查意见落 实与反馈的基本程序预算执行监督等作了明确规定其最大特点就是将预算项 目细化到项级既有高度的透明度又具可操作性这在全国其它省份是绝无 仅有的 1 细化预算到项目部门预算简而言之就是一个部门一本预算预算 支出细化到部门和项目过去因国家有关法律没有规定政府报送预算草案应达 到的深度要求在实际工作中政府报送人大审批的基本都是预算报告所附的 预算草案只是大类的数字人大审议批准政府预算时只掌握二十多个类级 收支总数而且各级人大常委会基本上只是每半年听取一次政府关于预算执行 情况的报告由于内容很粗科目不细往往流于形式广东省预算审批监督 条例对政府预算报告所列的预算科目从原来仅列的类级收支总数 扩延到具体运用的 3 0 0 多个款级5 0 0 多个项级财政资金增加人大预算监督的 透明度 2 0 0 3 年广东省财政部门编制了 6 0 5 页纸厚达 3 厘米的 2 0 0 3 年广 东省省级部门预算单位预算表详细地列出了省政府所有 1 0 2个部门的年度预 算数额细化到万元左右涉及的总金额达 2 2 0 亿元所有省级预算支出几乎 全部囊括在内各项开支的后面还附有简要说明 上海交通大学 mpa 学位论文 地方人大常委会预算执行监督作用研究 14 同时依照条例规定财政部门应在同级人代会举行前向同级人大财经委 员会或常委会财经工委汇报预算草案编制情况 并同时提交本级总预算草案和本 级预算草案以及编制说明等详细材料本级预算草案必须列至款级预算科目重 要的列至项级预算科目逐步做到全部列至项级预算科目人代会批准预算后 财政部门批复本级各部门预算时 要将批复的部门预算抄报同级人大财经委员会 或常委会财经工委使人大及其常委会对预算及其执行情况有更进一步的了解 人大常委会经过审议后认为同级政府安排不适当的可责成同级政府严格 执行人代会批准的预算 省 市人大常委会 5 人以上 县级人大常委会 3 人以上 对预算执行中同一问题提出疑问或者具体要求的 人大常委会财经委应将意见综 合向人大常委会主任会议汇报经主任会议决定可以要求政府或其财政部