（公共管理专业论文）促进废弃资源综合利用的税收政策研究——以上饶市为例.pdf

摘要 i 摘要 摘要 21 世纪以来，上饶市经济社会实现跨越式发展，财政总收入和税收收 入高速增长，但仍然存在经济总量偏小，产业层次低，发展质量不高，工 业化和城市化相对滞后的问题。随着经济的快速增长和工业化进程加快， 资源条件对经济社会发展的制约作用日渐显著，上饶市国税系统充分利用 废弃资源综合利用税收政策，为支持地方经济可持续发展作出了重大贡 献。但现行税收政策的制定与执行过程中，对区域经济发展还存在许多不 相适应的地方，需要改革和完善。建立健全促进资源节约和合理利用的税 收政策体系，对于构建节约型社会建设具有重大意义。 本文实证分析了上饶市经济社会发展现状，对上饶市国税收入结构和 质量、税收负担及税收政策实施的经济效应进行了详细研究，体现了税收 政策对地方经济发展的调节和导向进作用。在此基础上，评价分析了现行 资源综合利用税收政策绩效，指出现行资源税收制设计整体上存在不足， 具体税收政策的鼓励和约束导向作用不明显，部分税收政策的绩效水平偏 低的问题。由此，结合国内外在促进资源有效利用的税收政策实践，从上 饶经济社会的可持续发展和税收政策需求的实际情况出发，提出了改革和 完善促进资源综合利用税收政策的对策建议。 关键词：关键词：资源综合利用；税收政策；上饶市 abstract ii abstract since the 21st century, the economic and social development has been developing by leaps and bounds and the total fiscal revenue and tax revenue have been growing rapidly in shangrao city. but there still exsist some issues like the small economic volume, the low industrial level, the low development of quality and industrialization and urbanization lagging behind. with the rapid economic growth and the accelerating industrialization process, resource conditions constraint on economic and social development has become increasingly evident. the state tax system in shangrao city has made a significant contribution to supporting the sustainable development of the local economy in making full use of the tax policy of the comprehensive utilization of waste resources. however, during the existing tax policy formulation and implementation process, there are still many incompatibilities with the regional economic development which need to be reformed and improved. establishing the tax policy system of wholesome promotion of resource conservation and rational use has great significance for building a conservation-oriented social construction. this paper empirically analyses the status of the economic and social development in shangrao city. and also the tax revenue structure and quality, the tax burden and the economic effects of the tax policy implementation in shangrao are studied in detail. the role of regulating and guiding of the tax policy on local economic development is reflected. on this basis, the tax policy performance of existing comprehensive utilization of resources is evaluated and analysed. the paper points out that the current tax system of resources is designed deficiently, that the role of encouraging and binding orientation of the specific tax policies is not obvious and that some of the tax policy performance level is low. as a result, from the reality of the sustainable economic and social development and the demand of the tax policy in shangrao, the reforming and improving the promoting in the tax policy of comprehensive utilization of resources, combining the tax policy practice in promoting efficient use of resources at home and abroad is proposed. keywords:comprehensive utilization of resources, tax policy, shangrao city 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得南昌大学或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡 献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名（手写） ： 签字日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 南昌大学 有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅 和借阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同 时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据 库 ，并通过网络向社会公众提供信息服务。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文作者签名（手写） ： 导师签名（手写） ： 签字日期： 年 月 日 签字日期： 年 月 日 第 1 章 引言 1 第 1 章 引言 第 1 章 引言 1.1 研究背景及问题的提出 上饶市,古称饶州，素有“九省通衢” 、 “豫章第一门户”的称谓，位于江西 省的东北部，地处长江中下游南岸，东邻浙江、南连福建、北接安徽，是长江 三角洲、闽南三角洲等沿海发达地区的直接腹地，也是国家重点开放开发沿长 江经济带和中西部地区的前沿。2000 年 10 月经国务院批准撤地设市，现辖十县 一区一市及上饶经济开发区、三清山风景区管委会，人口 660 万，总面积 2.28 万平方公里。上饶市是农业大市和资源大市，生态环境优良，在世界已知的矿 产品资源中，上饶就有 120 多种，其中已探明并正在开采的达 70 余种，铜、金、 银、铅锌等矿产储量占全省及至全国都占有重要地位，其中铜储量占全国储量 的 16.8，亚洲最大的铜矿德兴铜矿就在上饶境内。农业资源开发潜力巨大， 全市有 5 个县（市）为国家级商品粮基地，被誉为“江南明珠”的环鄱阳湖地 区是国内著名的“粮仓” 、 “棉海” 、 “鱼库” 1。 首先，随着我国近年来经济的快速增长和工业化、城镇化进程加快，资源 条件对经济社会发展的制约作用日渐显著。 中共中央关于制定国民经济和社会 发展第十一个五年规划的建议中明确指出：必须加快转变经济增长方式。我 国土地、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约。要把节约资 源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境 友好型、促进经济发展与人口、资源、环境相协调。切实走新兴工业化道路， 坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。在此基础上特别强调 发展循环经济是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途 径，明确提出了实行有利于资源节约的价格和财税政策的具体要求 2。这表明， 构建有利于促进循环经济发展的税收制度已成为新时期我国税收工作面临的重 大课题。 其次， “十五”以来上饶市经济社会呈现跨越式发展，经济发展每年保持两 位数以上的增长速度，经济总量位居全省第四，财政总收入居第三。上饶市面 1资料来源于中共上饶市委宣传部， 上饶之窗网站 2 中共中央关于制定国民经济发展第十一个五年规划的建议人民出版社，2005 年出版，第 3 页、第 5 页、第 18 页 第 1 章 引言 2 临前所未有的发展机遇，2004 年上饶市被列为江西省 4 个重点发展城市之一； 2006 年 12 月，江西省委、省政府在省第十二次党代会上要求上饶市要发挥独特 的区位优势，加快产业发展，提出把上饶市建成江西对接长三角的“桥头堡” 和具有较强辐射和带动功能的区域中心城市；2007 年，上饶市被列为开放城市； 2008 年，被国家商务部确认为“国家加工贸易梯度转移重点承接地”的 20 个城 市之一；另外，上饶市还是海西经济区和鄱阳湖生态经济区包含的城市之一。 但是，上饶市经济欠发达地区的状况仍未得到根本改变，具体表现在经济总量 仍然较小，人均水平低、产业层次低、发展质量不高、工业化和城市化相对滞 后，转变经济发展方式的任务还十分艰巨。 经济决定税收，税收反作用经济，税收作为政府的重要经济手段，具有筹 集财政收入、对宏观经济进行调控、调节收分配及监督经运行等职能作用。税 收不仅是改善投资环境、引导资金流向的重要杠杆，也是促进市场资源有效整 合、增强有效竞争力的重要因素，对于区域经济发展的影响较大。自 2001 年以 来上饶市国税局为扶持地方经济发展，充分发挥税收政策的调节作用，特别是 废旧物资回收加工、废弃资源综合利用等税收优惠政策，大力扶持了有色金属 加工业、建材行业和新兴光伏产业的发展，培植壮大了税源，拉动了经济税收 的快速增长。2008 年，上饶市国税收入达 34.53 亿元，占 gdp 的比重达 5.5， 占全市财政收入的比重达 50.77， 上饶市国税系统为促进地方经济快速发展作 出了重大贡献。2001 年2008 年，全市共计减免废旧物资回收和综合利用行业 增值税 10.19 亿元，带动了有色金属回收加工业、水泥建材行业和新兴光伏产 业高速发展，2008 年这三个行业共实现增值税 7.9 亿元，比 2001 年增长了近 11 倍。 为实现上饶在江西东部地区迅速崛起，上饶市委、市政府提出转变发展方 式，大力实施主攻工业战略，走新型工业化发展道路，着力提高区域经济综合 实力和竞争实力,把上饶建设成为“赣浙闽皖四省交界区域中心城市”的目标。 在此背景下，从税收政策的角度出发，进一步探讨税收政策应该如何适应上饶 市经济持续发展的要求，反映上饶市经济发展的薄弱环节，提出相应的对策建 议，以充分发挥税收政策的宏观调控作用，实现对上饶经济可持续发展的引导 和促进。 第 1 章 引言 3 1.2 研究意义 资源和环境是社会可持续发展的基础，而我们生存的社会恰恰又是一个资 源稀缺的社会，这样促使我们在推动经济社会发展的同时，不能忽略资源的合 理开采和利用，尤其对于废旧资源的回收利用所体现的就是一种循环经济特征。 为了促进资源节约和环境保护，体现税收政策在筹集收入的基础上服务于国家 宏观经济发展目标的宗旨，结合税制改革和税种的特点，研究完善资源节约和 环境保护工作中资源节约、综合利用产品、环境保护等重点领域的税收政策， 建立健全促进资源节约的税收政策体系，对于促进节约型社会建设具有重大而 深远的意义。 税收政策是经济政策的重要组成部分，是公共政策的一个重要内容之一， 是促进经济社会发展的一项有效手段，具有重要的政策导向功能和宏观调控作 用。税收政策作为国家实施宏观调控的重要手段，是促进资源有效利用的“助 推器” ，税收政策工具的利用是解决资源供求矛盾的有效途径之一。通过税收政 策的利用，可以促进市场主体按照建立节约型社会的要求调整自身的经济行为， 强化节约意识；税收政策也是控制污染、保护环境、促进资源利用必不可少的 措施。 现行税收政策的制定基本上是由中央立法，地方的权限极小，但我们从税 收政策的执行落实层面入手，通过对税收政策与经济发展之间进行证分析和规 范分析，有利于客观评价税收工作，完善税源管理，从而指导税收工作，提高 税收征管效率，服务经济发展。同时，与上饶相似情况的中西部地区在我国较 多，以上饶市为例的税收政策研究，也能为这些区域的发展提供一种思路，一 种参考。 1.3 文献综述 税收的本质，是国家以法律规定向经济单位和个人无偿征收实物或货币所 形成的特殊分配关系。不同时期的学者对税收的认识和理解有着一定的差异， 这也从一个方面反映出税收的发展历程。亚当斯密在（adam smith，1776） 在国富论中把税收定义为“人民拿出一部分私人收入给君主或国家，作为 一笔公共收入” 3，并强调国家经费的大部分必须取自于各种税收。这一定义有 3 adam smith，1776：唐日松等/译， 国富论 ，华夏出版社，2005年版: 583605 第 1 章 引言 4 两个方面的内容，一是说明了一个国家税收的纳税主体是“人民”外，最主要 的是反映了税收是一种“公共收入” 。现代西方经济学中的“市场失灵”学，说 明在市场经济的自动调节不完善，容易产生诸多的缺陷时，市场机制不能有效 提供“公共物品”时，公共部门或政府就必须干预经济活动。 税收与经济的关系，原财政部部长金人庆（2000） 4从中国宏观经济与税收 关系的角度，阐述了在市场经济条件下，随着经济的发展，税收变得越来越重 要。税收与经济的关系集中表现在两个方面：经济决定税收和税收对经济的反 作用。经济决定税收，这是一个公理，是经济学和税收学的共同认知，经济是 税收得以存在和发展的基础，没有经济活动就没有税收活动，没有经济谈不上 税收工作，经济发展的广度和深度决定了税收分配的范围和程度，税收则根据 经济发展的变化和要求，在本质决定新税种的产生、发展和更替。但我们从税 收研究经济的角度出发，更重要的还在于税收对经济具有反作用，即我们常说 的促进和阻碍作用。随着税收分配的广度和深度的增加，税收职能也得到了充 分的体现，税收政策对经济的影响和作用也不断扩大。这主要表现在税收的组 织财政收入和调节经济、调节分配作用的日益增强，税收收入占财政的比重不 断提高。 税收政策，原财政部长金人庆在领导干部税收知识读本中指出： “税收 政策，是指国家为了实现一定历史时期任务，选择确立的税收分配活动的指导 思想和原则，它是经济政策的重要组成部分。税收政策有总政策和具体政策之 分。税收总政策是根据国家在一定历史时期税收实践中所必然发生的基本矛盾 而确定的，是用以解决这些基本矛盾的指导原则。税收具体政策是在税收总政 策指导下，用以解决税收工作中比较具体矛盾的指导原则。税收总政策在一定 历史时期具有相对稳定性，税收具体政策则应随政治经济形势的变化而变化。 税收总政策是建立各项税制的指针，而税收具体政策在每项税收制度中的体现 就不尽相同。 ” 5 税收与经济关系的有关论述： 庇古（1920） 6在福利经济学中表述了政府促进循环经济发展应采取的 具体思路，即由于生态环境问题的重要经济根源是外部效应，那么，为了消除 4金人庆： 领导干部税收知识读本 ，中国财政经济出版社，2000年版: 2023 5金人庆： 领导干部税收知识读本 ，中国财政经济出版社，2000 年版:180183 6薛钢.关于税收制度促进循环经济发的思考j.税收学术研究从集，2008， （16） ：235. 第 1 章 引言 5 这种外部效应，就应该对产生负外部效应的单位收费或征税，对产生正外部效 应的单位给予补贴。 孙飞（2000） 7在分析中国宏观税负理论模式创新的途径后认为，判断宏观 税负水平是否合理，仅从税收自身出发或从生产力决定论出发是难以找到正确 答案的，必须考虑企业的承受力和自我积累，自我发展的能力，优化税负应不 偏离这一目标，即法国庸俗经济学派创始人萨伊的结论： “最好的赋税是税负最 轻的赋税” ，但这并不意味着国民收入分配无原则地，过分地向企业倾斜，离开 公共财政收入和公共服务，企业的发展就难以得到保证。 曾康华（2006） 8在对 1978 至 2005 年税收变动情况进行实证分析后得出结 论：经济波动深刻地决定着税收收入增长率的变动，表明“经济决定税收”的 经典命题是永恒的。一般规律是，经济增长率波动在先，随后引起税收收入增 长率的变动，而且 gdp 增长率的变动要慢于税收收入增长率的变动。 安体富、蒋震在促进区域经济协调发展的财税政策选择中指出，区域 经济协协调发展的实质是落后地区赶上发达地区，但目前来看情况不妙，各项 差距越拉越大，分析引起区域经济不协调财税制度的原因剖析，主要有：现行 转移支付制度无法促进区域间协调发展，现行资源税制度无法促进中西部地区 的资源优势转化为经济优势，区域性税收收入和税源背离，造成“西税东移” ， 现行税收优惠政策造成的逆向调节以及中西部地区税收被中央拿走，造成“西 税上移” ，为此在宏观上提出了，改革转移支付制度，改革资源税、完善税收优 惠政策，在中西部加快进行新一轮税制改革，重新进行税权划分等举措 9。 石英华在促进资源有效利用的税收政策国际借鉴研究中指出,以米都斯 （dennis.l.meadows）为代表的悲观派和以西蒙为代表的乐观派关于资源永续 利用问题的争辩为资源的合理利用提供了相应的理论依据；经济增长方式的转 变要求税收在资源利用方面有所作为；我国的资源现状决定了促进资源节约利 用成为必然，税收政策工具的利用是解决资源供求矛盾的有效途径之一 10。 杨文利在促进西部循环经济发展的财税政策研究中指出，税收政策通 7孙飞： 中国宏观税负理论模式创新 ， 税务与经济 ，2000 年第 1 期： 1719 8曾康华： 19782005 年税收变动的实证分析 ， 税务研究 ，2006 年第 4 期： 1113 9安体富，蒋震： 促进区域经济协调发展的财税政策选择 ， 税务研究 ，2008 年第 5 期： 24 30 10 石英华： 促进资源有效利用的税收政策国际研究 ， 2004-2007 年国际税收借鉴研究系列丛书 ，中国 税务出版社，2008 年版：718 第 1 章 引言 6 过收入效应和替代效应调节收入分配关系，不仅对消费者的消费行为产生影响， 而且对生产者的生产行为有重要的影响。发展循环经济要求一方面在税收上整 体体现对发展循环经济的企业的公平性，促使其积极发展；另一方面体现对促 进循环经济发展的效率性即对高消耗、高排放、高废弃的生产及消费行为起到 抑制、惩罚作用，对产品清洁生产、资源循环利用、废物高效回收的企业生产 行为直到起到有力的激励作用。这要求制定激励和抑制两方面的税收政策加以 调控 11。 上述的文献，在经济与税收的关系、促进区域经济增长及资源有效利用的 税收政策方面进行了深入研究，对本文的撰写和思考给予了很多的启迪，但从 税收与经济发展的特点、宏观及微观角度，通过实例分析税收政策对经济发展 的影响研究不多，具体税收政策的效应研究有所简单，特别是具体税收政策在 促进某一区域经济可持续发展的对策研究不够。 1.4 研究内容和方法 全文共分六章，构成课题研究的基本构架： 第一章：阐述了本文的研究背景，发现问题和切入点，引出本文的研究问 题，并分析研究意义。 第二章：引入了经济与税收的相关概念和理论，借鉴了国内外国内外对经 济及税收政策进行研究所采用的成功理论。 第三章：研究了我国现行与资源综合利用相关的税收政策，评价分析了现 行税收政策绩效，研究国内外在促进资源综合利用方面的税收政策实践经验， 指出了两者之间存在的差异。 第四章：分析了促进资源有效利用税收政策实施对上饶市经济发展的影响 效应，重点分析了废旧物资回收及综合利用税收政策的运行情况，以及对经济 税收的影响，指出了税收政策执行过程存在的问题。 第五章：对策研究。针对现行税收政策制定及施行过程中存在的不足之处， 提出了改革和完善现行税制和税收政策的建议，以及促进上饶市税收与经济可 持续发展的具体措施。 11 杨文利： 促进西部循环经济发展的税收政策研究 ， 税收学术研究丛集 （16） ，中国税务出版社，2008 年版：132160 第 1 章 引言 7 第六章：结论与展望。总结主要研究的内容及创新点，提出本文的不足和 未来的研究方向。 关于促进废弃资源综合利用的税收政策研究既来源于上饶市经济社会发展 的实践，又运用了相关经济理论的指导，从而提出具有建设性的意见。在具体 研究的过程中，主要运用税收基本理论、公共政策分析、公共经济学和管理统 计等理论，采用了文献阅读法、社会调研法、统计学的规范分析方法，并通过 定量分析与定性分析相结合、理论分析与实证分析相结合的方法，进行了系统 性研究分析，以使本课题研究的问题更加真实、可靠，并提出可供实践借鉴和 参考价值的操作案例及对策措施。 第 2 章 经济与税收相关理论概述 8 第 2 章 相关理论概述 第 2 章 相关理论概述 2.1 相关概念 2.1.1 资源的概念 资源，通常被解释为“资财之源，一般指天然的财源” 。资源又有广义和狭 义之分。从广义来看，资源包括自然资源、人力资本是资源、社会资源等各种 资源；从狭义来看，仅指自然资源。联合国环境规划署（unep）对资源下过这 样的定义： “所谓自然资源，是指在一定时间、地点的条件下能够产生经济价值 的、以提高人类当前和将来福利的自然环境因素和条件的总称” 。12从政治经济 学的角度来看，资源主要指自然资源，即西方经济学中所说的天然禀赋，它是 重要的生产要素，并具有稀缺性。基于本文的研究角度和目的，这里所说的资 源仅指狭义的自然资源。 2.1.1 税收弹性概念 税收弹性是指税收对经济增长的反应程度，即税收收入变化率与经济增长 率之间的比例关系，其公式为： et=（t/t）/（y/y） 公式中，et 为税收弹性，t 为税收收入总量，t 为税收收入增长量，y 为 gdp，y 为 gdp 的增长量。根据弹性理论，et =1 时，表示税收为单位弹性， 税收与经济同步增长；当 et1 时，表明税收富有弹性，税收增长速度快于经济 增长速度，经济的发展能带来更多的税收收入；当 et1，时，表明税收缺乏弹 性，尽管税收绝对量可能比较大，但税收增长速度慢于经济增长速度，新增 gdp 的税收集中度下降。在实践中，et 数值为 1 的情况基本不存在，通常 et 的数 值总是表现为大于 1 或者小于 1。税收弹性系数目前尚无一个统一的标准，很多 学者认为在 1.21.8 之间是符合经济发展实际的 13。国家税务总局科研所理论 政策室主任张培森认为，在协调的经济增长形势下，税收弹性系数（税收收入 增长率与经济增长率之比）应该在 0.81.2 区间内波动。但实践中，从 1999 12 中国税务研究学会： 促进资源有效利用的税收政策国际借鉴研究 ，中国税务出版社，2008 年版：199 13舒启明： 宏观税收分析指标体系及方法 ，中国财政经济出版社，2007 年版：1517 第 2 章 经济与税收相关理论概述 9 年以来，中国的弹性系数基本上是大于 2 的，最高的时候甚至达到过 3.7 14。 2.1.2 宏观税负概念 宏观税收负担是一定期内一个国民经济核算单位的税收总量与经济总量的 比例关系，是一个静态指标。在西方国家政府收入形式比较规范的情况下，一 般意义上的税收负担应该是用税收收入占 gdp 的比重来衡量。在中国，由于政 府收入中除了税收收入之外，还包括相当数量的预算外收入以及制度外收入， 因此通常把宏观税负分为三种口径，一是税收收入占 gdp 的比重，称之为小口 径的宏观税负；二是财政收入占 gdp 的比重，称之为中口径的宏观税负；三是 政府收入占 gdp 的比重，称之为大口径的宏观税负。这里的“政府收入” ，包括 了预算外收入和各种费（基金）收入，以及没有纳入预算外管理的制度外收入 等 15。宏观税收负担既能体现国民收入分配关系，又能体现税收政策设计初衷， 同时还能说明税收征管状况，因此它是财税理论研究非常重要的经济指标。本 文在定量分析宏观税负时采用了小口径的角度，即用国税税收收入占国内生产 总值（gdp）的比重，直接说明了国税税收与经济发展的内在联系。 2.2 相关理论 2.2.1 拉弗曲线理论 对宏观税负与经济关系的研究是西方公共经济学和财政学的重要内容，而 有重要影响的当推美国供给学派的代表人物阿瑟拉弗，他认为“总是存在产 生同样收益的两种税率” ，主张政府必须保持适当的税率，才能保证较好的财政 收入，两种不同的税率，在曲线中可能会得到一种的经济效果，税率太高，人 们就被吓跑了，结果是什么经济活动都不发生，你反而收不上税来。只有在税 率达到一个最优值时，实际税收才是最高的 16。他设计了有关税收负担与税收收 人或经济关系的曲线，作为宏观经济运行的税收研究常用工具，即“拉弗曲线” （laffer curve） ，示意图如下，图中横轴代表税率，纵轴代表税收收入。税率 从原点开始为 0，然后逐级增加至 e 点，直到 100；税收收入从原点向上计算， 随着税率的变化而变化。当然税率为零或者 100均是不可能存在的，因此本图 14陈黛： 充分认识税收弹性系数、合理税改待提速 ，第一财经日报，2005 年 5 月 11 日 15周广仁 中国税收征管能力问题研究 ，中国税务出版社，2006 年版：3538 16樊勇明.公共经济学 ，复旦大学出版社，2006年版：196198 第 2 章 经济与税收相关理论概述 10 曲线不应与横轴相联。 图 2.1 拉弗曲线图 拉弗曲线是描绘政府收入与税率关系的曲线，随着税率提高，政府的税收 越多，当税率超过一定的限度，税收负担开始损害经济与税源，造成征税基础 的萎缩，政府收入总量反而减少。这样，存在一个最优税率，使得政府收入最 大化，但拉弗曲线确定的最优税率实际上是经济宏观税负的临界值，因为任何 税率均可在曲线的左侧对应一个较低的税率，所以，一般情况下，宏观税负都 不太可能超过最优税率，阴影部分的税率表现为与经济发展的不适应。同为供 给学派经济学代表人物的裘德万尼斯基（jude wanniski）对此作出了扼要的 解释： “当税率达到为 100时，货币经济（与主要是为了逃税而存在的交换不 同）中的全部生产都停止。 ” 原点为 0 以及直到 100是不存在的，税收收入与 税率的函数关系呈曲线 oae 状态，说明税负适度。 2.2.2 考虑税收征管的最优税收理论 考虑征管因素的最优税收理论。雅萨奇（yitzhaki，1979）认为，当优化 商品税基拓宽时，税收额外负担减少，但纳税成本上升，此时，优化商品税制 原则应要求边际税收额外负担率等于边际征税成本，使征税成本极小化 17。梅塞 尔（mayshar，1990）和斯林孟德（slemrod，1990）阐述了其观点，认为最优 商品课税理论的一般结论是成立的，在事实上存在最优的税收政策选择，税种 的设置都应满足边际超额负担量，社会中若存在偷逃税，除了理论上的最优税 17 雅萨齐： 关于优化税制的管理成本 ， 税收译丛 ，1997 年第 5 期：3539 第 2 章 经济与税收相关理论概述 11 收外，还包括防范偷逃税的管理成本以及税收入库的不确定性，这些成本在税 收政策的设计时应予以考虑。税制的强制性包含的征税成本是很大的，不同的 税收政策设置有着不同的成本，优良的税收征管措施能够更好地发挥税收政策 的作用，强化税源管理应是税收政策应考虑的问题之一，因此，必须将优化税 收政策与税收征管有机结合起来 18。 2.2.3 外部效应理论 政府利用税收政策促进资源合理利用和循环经济的发展，其主要的理论依 据是外部效应理论。外部效应，是指某个微观经济主体的行为对活动影响了其 他微观经济主体，却没有为此付出相应的费用或没有获得相应的报偿。或者说， 外部效应就是未在价格中得以反映的经济交易的成本或效益。在存在外部效应 的情况下，私人的边际效益和边际成本与社会的边际效益和边际成本发生偏离。 由于决定个人或厂商的经济选择是私人边际效益和私人边际成本，而不是社会 边际成本和边际效益，因此，当个人或厂商仅从自身的利益出发，而完全忽略 外部效应带给他人或厂商的效益和成本时，所做出的决策很可能会使资源配置 发生错误 19。 外部效应理论说明，当市场机制缺乏有效的监督制约和激励手段，不能有 效调节企业减轻生产过程中造成的外部性影响（主要指负的外部效应）就完全 有必要由政府采取适当的手段来干预，税收就是这种适当的手段之一。具体来 说，就是利用税收政策调节，对传统经济增长模式下不利于经济社会可持续发 展的经济行为课以重税，而对能够促进循环经济发展的经济行为在税收上给予 优惠鼓励。 2.2.4 循环经济理论 美国经济学家波尔丁在 20 世纪 60 年代最早提出循环经济的理念。循环经 济（circular economy）的本质上是一种生态经济，这是一种强调经济和生态环 境协调发展的新经济模式，即“资源产品再生资源”的反馈式经济运行模 式。20 世纪 90 年代以来，一些发达国家把发展循环经济、建立循环经济社会作 18任寿根： 实际最优税制改革理论与我国税制改革 ，转引自全国税务系统优秀税收科研成果获奖论文 集 ， 中国税务出版社，2007年第1版：852855 19 中国税务学会贯彻科学发展观的税收政策取向课题组： 支持企业自主创新和促进发展循环经济的 税收政策研究报告 ，2008 年：2930 第 2 章 经济与税收相关理论概述 12 为实践可持续发展战略的重要途径。循环经济的特征是自然资源的低投入、高 利用和废物的低排放，核心是“3r”原则，即废物减量化（rrduce）,资源的再 使用（reuse）和再循环利用（recycle） 。循环经济是一种以资源的高效利用和 循环利用为核心的，兼顾经济、社会和环境效益三者的和谐统一，所以是今后 社会发的一大重要课题。 第 3 章 现行资源综合利用税收政策及绩效分析 13 第 3 章 现行资源综合利用税收政策及绩效分析 第 3 章 现行资源综合利用税收政策及绩效分析 我国政府运用多种手段对资源利用进行综合调控，其中税收政策是政府采 用的重要手段之一。为配合国家经济发展的战略调整，体现税收的调控职能， 自 2001 年以来，国家陆续出台了一系列促进资源节约和综合利用的税收政策。 3.1 现行与资源综合利用相关的税收政策 3.1.1 增值税方面 一是对企业生的原料中掺有煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉底渣的建材 产品，包括以其他废渣为原料生产的的建材产品自 2001 年起实行增值税即征即 退政策；二是对企业以林区三剩物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品， 在 2008 年 12 月 31 日以前实行增值税即征即退；三是自 2001 年 5 月 1 日起， 对煤矸石、煤泥、煤系伴生油母页岩等综合利用发电实行增值税减半征收政策； 四是自 2001 年 5 月 1 日起，对废旧物资加收经营单位销售其收购的废旧物资免 征增值税；五是逐步取消对资源性产品的出口退税政策；等等。 3.1.2 消费税方面 2006 年 4 月 1 日开始实施的调整后的消费税政策将大量消耗木材资源的实 木地板、木制一次性筷子产品纳入消费税征收范围。 3.1.3 所得税方面 一是对企业在综合利用本企业生产过程中产生的、在资源综合利用目录 内的资源为主要原料生产的产品所得，自生产经营之日起，免征企业所得税 5 年；二是对企业利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉煤灰为主要原料生产的 产品所得，自生产经营之日起免征 5 年企业所得税；三是为处理利用其他企业 废弃的、在资源综合利用目录内的资源而新办的企业，经主管税务机关批 准后，可减征或免征企业所得税 1 年。 第 3 章 现行资源综合利用税收政策及绩效分析 14 3.2 当前税收政策的绩效分析 3.2.1 我国现行资源税收制度设计整体上存在不足 （一）税收政策对促进资源有效利用、保护环境的作用是零星的，不系统 的，调节范围的力度还远远不够，而且税负较轻。现有税收政策多为鼓励发展 资源综合利用以及限制资源性产品出口等方面的税收优惠，在限制、淘汰高能 耗、高污染、低效产品及产业发展方面基本处于缺位状态，政策调控还是延续 事后被动治理的格局。定期优惠设计弱化了税收调控的力度。对支持资源综合 利用的税收优惠政策设计一般限定实施期限，缺乏与发展循环经济，促进资源 有效利用的长期经济发展战略相一致的政策设计理念，增加了政策预期的不确 定因素，对企业长期决策产生了一定的消极影响。 （二）现行税收政策在整体上对资源关注不够，在生态环境资源补偿方面 功能缺位，缺少又保护环境为目的的专门税种，现有税种中有关环保的规定不 健全。 （三）财税优惠政策多表现为税收减免的单一手段，调控缺乏针对性、灵 活性，影响税收优惠政策实施效果 此外，现行税制结构与地区经济发展水平、资源禀赋状况不相匹配；现行 税收政策在促进资源有效利用中的环节选择上过于单一；现行税收分配体制没 有通过特别收益方式来参与资源开采的收益分配。 3.2.2 具体税制和税收政策存在不足 部分税收征税方式和征税范围不利于发挥对资源的调节作用，税收政策不 完善，不能有效发挥对提高资源综合利用效率的调节作用，对提高资源利用水 平的税收鼓励不足；税收政策对低效率利用资源行为调节力度较弱，对资源利 用效率低的企业和产业反向限制不足。部分税收政策绩效水平较低，与提高资 源利用率的目标不协调。 （一）现行资源税的鼓励和约束导向作用不明显，对促进资源合理利用的 调控作用有限。具体表现为，征税目的有待调整。现行资源税的主要目的是通 过征收调节资源级差收入，但这种单一的政策目标限制了其应有的作用，并没 有表达政府对资源的所有权和管理权，因此无法通过税收的征收表达保护资源 和限制资源开采的意图，计税依据不尽合理。资源税税额偏低、征税范围偏窄， 第 3 章 现行资源综合利用税收政策及绩效分析 15 有效补偿严重不到位，无法有效实现节约资源、促进资源有效利用的目标。 （二）现行增值税促进资源有效利用和促进节能生产的效果不明显。原生 产型增值税造成我国企业负担普遍较重，不利于企业自主迎新，不利于节能降 耗产品的开发和利用；在资源利用环节，增值税没有形成合理的税负差，再生 资源与原生资源的税负差距没能有效拉开。 （三）现行企业所得税制不利于企业长期综合利用资源，激励约束功能不 强。一方面激励优惠措施不到位、激励机制不完善，表现为对资源环境保护功 能不足；另一方面优惠期限过短，享受税收优惠政策的范围过窄，只对列入资 源综合利用目录和当前国家鼓励发展的环保产业（产品）目录等范围的 享受税收优惠政策。 （四）现行消费税在社会消费环节对资源利用的诱导功能还有待进一步强 化。消费税征税范围窄，税率偏低，调控乏力，在发展循环经济过程中对促进 资源降耗、能源节约、环境污染治理的功能尚有待开发。 3.2.3 部分税收政策绩效水平偏低 （一）税收政策对低效率利用资源行为调节力度较弱。我国为鼓励资源的 合理开发和利用效率，以税收优惠政策正向引导为主，而对资源利用效率低的 企业的产品反向限制不足。具体表现目前一些技术上没有达到节约标准的企业 和产品与那些已达到标准的企业或产品享受相同的税收待遇，因此对资源开发 和利用效率低的企业没有形成有效的税收方面的“惩罚” ，无法引导其提高资源 开发利用效率。 （二）资源综合利用税收政策可操作性差、漏洞大。我国目前关于资源综 合利用的税收政策大部分对产品和工艺规定了一定的技术指标。但在实际征管 中，税务机关难以鉴定和核查这些技术指标，在审批免税时存在较大随意性， 难以完全实现税收政策目标，因此这些政策所规定的条件不具有现实的操作性， 留下了较多的税收漏洞。 （三）税收政策执行中还存在其他不利因素。在实际政策执行中，还存在 税收优惠政策受制于地方经济发展政策，达不到优化环境的目的；享受税收优 惠政策企业的资格认定，各部门之间工作存在不协调等问题，制约影响了税收 政策绩效的发挥。 第 3 章 现行资源综合利用税收政策及绩效分析 16 3.3 国内外促进资源综合利用的税收政策实践 3.3.1 国外实践 从上世纪 80 年开始，西方国家（主要是 oecd 国家）就开始着手构建促进 资源可持续利用的税收政策体系，主要有激励型和约束型两方面的税收政策。 如美国就是利用直接税收减免和投资税收抵免等税收优惠政策来促进企业重视 与加强生态保护以及充分有效利用资源。1986 年美国规定对企业综合利用资源 的所得给予所得税的优惠；1991 年美国 23 个州对循环投资给予税收抵免扣除， 对循环利用设备免征销售税；美国康奈狄克州对前来落户的再生资源加工利用 企业除可获得低息风险资本小额商业贷款以外，州级企业所得税、设备销售税 金及财产税也可相应减免。日本政府对塑料制品类再生处理设备在使用年度内， 除普通退税外，还按取得价格的 14进行特别退税；对废纸脱墨处理装置、处 理玻璃碎瓶的夹杂物去除装置、铝再生制造设备、空瓶洗净装置等，除实行特 别退税外，还可获得 3 年的固定资产退税退还。欧盟国家为鼓励不可再生资源 产品重复高效利用制定了相关征税政策，如丹麦对新装玻璃瓶征税，鼓励玻璃 瓶的回收利用；芬兰对软饮料玻璃和金属包装盒征收的税款相应于饮料价格的 1015，对啤酒玻璃包装的征税相当于其价格的 5，结果使芬兰可回收容 器市场份额上升到 90；意大利政府对塑料袋征税后效果显著，使意大利塑料 购物袋的消费立即降低 2030。 3.3.2 国内实践 为促进资源的有效利用，我国相应出台了相关税收制度和税收政策鼓励废 弃资源的综合利用。一是工业废弃物的综合利用。1996 年国务院批转的关于 进一步开展资源综合利用的意见 ，将资源综合利用确定为国民经济和社会发中 的一项长远的战略方针。到 2003 年，全国工业“三废”综合利用实现产值 400 亿元，工业固体废弃物综合利用率达 53，其中粉煤灰综合利用率约 65，煤 矸石综合利用率约为 56。二是废旧物资回收利用。2001 年 5 月 1 日起，对纳 税人从事废旧物资回收经营业务，实行免征增值税优惠政策。到 2003 年，全国 有各类废旧物资回收企业 5000 多家，回收网点 16 万个，回收加工企业 3000 多 个，从业人员 140 万个，形成了一个覆盖全国的废旧物资回收加工网络。全国 每年回收的废旧金属、废矿渣、废纸等废旧物资回收量超过 6000 万吨。2003 年 第 3 章 现行资源综合利用税收政策及绩效分析 17 全国再生资源回收利用总值约 500 亿元，实现了经济效益和环境效益统一，提 高了再生资源的利用效率。 3.3.3 我国现行税制与国外比较差异 我国的现行税制，在促进资源有效利用方面有一些政策，对资源综合利用 和环境保护方面发挥了一定的作用，但与西方发达国家相比仍然存在很大差距， 主要存在以下几个方面不足： (一)税种缺位。当前的税收政策中缺乏限制资源浪费，减少资源投入等体 现循环经济的减量化原则的税种。没有将“绿色税收”的理念引入整个税收制 度，没有专门对环境保护设置专门的税种，目前对环境污染实行的是收取排污 费。 （二）优惠不足。表现为对企业发展循环经济的政策优惠范围窄，目前仅 涉及资源的回收利用、综合利用，许多有利于环境保护的无污染的产品和清洁 生产，企业引进的促进循环经济的新技术、新设备没有享受到更优惠的政策。 （三）手段单一。主要是通过减免鼓励发展、通过征收限制消费；而国际 上通用的加速折旧、特别折旧、再投资退税、延期纳税等税收政策在我