（公共管理专业论文）公共财政理论视角下税务部门绩效评估优化研究.pdf

华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的 成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作 品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的 法律结果由本人承担。 撇何瘕 日期：砷年易月，7 日 学位论文版权使用授权说明 本人完全了解华中师范大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中师 范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密论文在解密后遵守此规定。 论文储虢面穰 聊躲斛 日期：7 叼年多月7 日 日期：彦哆年易月，7 日 本人已经认真阅读“c a l l s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的学位论文 提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程中规定享受相关权益。 回重途塞握銮厘进唇；旦圭生；旦= 生i 旦三生筮盔。 论文作者签名：孑秘 日期：砷gb 爿，7 日 导师签名： 日期：沪口芦易月，7 日 硕士学位论文 m a s r e r st h e s i s 内容摘要 英国新大英百科全书给税收下了如下定义：“在现代经济中，税收是国家 公共收入最重要的来源。税收是强制的和固定的征收，它通常被认为是对政府公共 收入的捐献，用以满足政府开支的需要，而并不表明是为了某一特定的目的。税收 是无偿的，它不是通过交换来取得。这一点与政府的其他收入大不相同，如出售公 共财产或发行公债等等。税收总是为了全体纳税人的福利而征收，每一纳税人在不 受任何利益支配的情况下承担了纳税义务。 这一定义较全面地给出了税收的六个 特点，即税收是由政府征收的；政府征税凭借的是其政治权力；税收是强制征收的； 税收是无偿征收的；税收的征收有固定限度；税收是政府为实现其职能而征收的。 在市场经济环境下，政府的主要职能，便是提供市场本身满足不了的需要或者 通过市场解决不了的物品或服务。税收正是政府调节收入分配、调控经济的一个重 要杠杆。但在对公共财政学的学习过程中，有一个问题始终困扰着我，这就是：众 多的专家学者都提出国防、科技、文化、卫生、教育等是政府提供的公共产品，但 从没有提出过税收是一种公共产品。公共财政学中明确提出：税收学是公共收入理 论的重要组成部门，但一个朴素的问题始终在问：组织税收收入的开支不也是来自 于财政吗? 同样由政府财政支出支撑的国防、教育等是公共产品，为什么税收就不 是的呢? 带着这一疑问，我求证于众多的理论书籍。终于，一个朦胧的观念逐渐清晰： 在民主政治下，作为民选的政府要表达人民的意志，满足人民的公共需要。民众既 然选择了政府，同样也选择了政府所提出的国防、教育、税收等政策，那么，税收 应与国防、教育一样，同样应为一种公共产品，并具有其他公共产品所具有的特征。 作为政府部门提供税收这一公共产品的代理者，税务部门也应与其他提供公共产品 的公共部门一样，开展绩效评估，并针对目前绩效评估中存在的问题和不足，明确 税务部门绩效评估的价值取向、基本要求和原则，重构评估主体、结构和维度、指 标和指标要素等，以保证提供税收这一公共产品和服务的绩效。 本文主要分为四个部分： 第一部分是提出本文研究的意义，归纳目前国内外理论界对公共部门绩效评估 研究的现状，同时提出研究思路、主要观点和研究方法。 第二部分是从分析国家分配论和公共财政论的立论基础入手，指出公共财政理 论下，税收不但是公共供给的一种保障，也应该是政府为社会公众提供的一种公共 产品和服务，同时具有公共产品所具有的特征。 第三部分是以公共部门提供公共产品绩效评估的普遍做法为标杆，分析目前我 国税务部门绩效评估的现状，指出存在的问题和不足，如绩效评估主体的单一，绩 效评估模式的混乱，绩效评估指标和指标要素的不明确等。 第四部分为解决对策。要以公共部门提供公共产品的绩效评估的普遍原则和模 式为标准，结合提供税收公共产品的特殊要求，创新税务部门绩效评估理念，明确 绩效评估目标，拓展绩效评估领域，统一绩效评估标准、指标和要素，以科学的绩 效评估提高税务部门行政水平。 本文从公共财政理论入手，明确税收不但是公共供给的主要保障，同时也具有 公共产品的性质，从此角度出发，对税务部门绩效评估进行创新研究，提出了税务 部门绩效评估应设置效率、公平、服务和程序等四个维度，应突出的指标及侧重点， 对税务部门绩效评估体系的建立具有一定的创新意义和借鉴作用。 关键词：税收；公共产品；税务部门；绩效评估优化 一一一 硕士学位论文 m a s r e r st h e s i s a b s t r a c t ”n e w e n c y c l o p e d i ab r i t a n n i c a ”d e f i n e st a xa s ：”i nt h em o d e me c o n o m y , t a x r e v e n u ei st h em o s ti m p o r t a n ts o u r c eo fp u b l i cr e v e n u e t a xi s m a n d a t o r ya n df i x e d c h a r g e ，i ti su s u a l l yc o n s i d e r e dt ob eap u b l i cr e v e n u ec o n t r i b u t i o nt om e e tt h en e e d so f g o v e r n m e n te x p e n d i t u r e ，i td o e sn o ti n d i c a t et oap a r t i c u l a rp u r p o s e t a xi sf l e e ；i ti sn o t a c h i e v e dt h r o u g he x c h a n g e t h i si sd i f f e r e n tw i t ho t h e ri n c o m eo f t h eg o v e r n m e n t ，s u c h a st h es a l eo fp u b l i cp r o p e r t yo ri s s u i n gb o n d s ，e t c t a xi sf o rt h ew e l f a r eo f t h ee n t i r e t a x p a y e r s e a c ht a x p a y e rs h o u l d e rt h eo b l i g a t i o no fp a y i n gt a xw i t hd i s c l a i m e rt ot h e i n t e r e s t so ft h e m s e l v e s ”t h i sd e f i n i t i o nc o m p r e h e n s i v e l ys h o w st h es i xf e a t u r e so ft a x ： t a xi sc h a r g e db yt h eg o v e r n m e n t ；t h eg o v e r n m e n tc h a r g e st a xb yt h e i rp o l i t i c a lp o w e r ； t a xi sm a n d a t o r y ；t a xi s f l e e ；t a xh a saf i x e dl i m i t ；t h eg o v e r n m e n tc h a r g e st a xt o a c h i e v ei t sf u n c t i o n s i nam a r k e te c o n o m ye n v i r o n m e n t ，t h eg o v e r n m e n t sm a i nf u n c t i o ni st om e e tt h e n e e d sw h i c ht h em a r k e tc a nn o ts a t i s f yo ri t e m so rs e r v i c e sw h i c ht h em a r k e tc a nn o t p r o v i d e t a xi sa l li m p o r t a n tl e v e rf o rt h eg o v e m m e n tt or e g u l a t ei n c o m ed i s t r i b u t i o na n d c o n t r o le c o n o m y b u ti nt h es t u d yo fp u b l i cf i n a n c e ，o n eq u e s t i o nh a sa l w a y sp l a g u e d m e m a n ye x p e r t sa n ds c h o l a r sh a v ep r o p o s e dn a t i o n a ld e f e n s e ，s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y , c u l t u r e ，h e a l t h ，e d u c a t i o na n do t h e rg o v e r n m e n tp r o v i s i o no fp u b l i cg o o d s h o w e v e r ，n o o n eh a sp r o p o s e dt a xa sap u b l i cp r o d u c t p u b l i cf i n a n c eh a ss t a t e dc l e a r l y ：t a xr e v e n u e s t u d yi sa ni m p o r t a n ts e c t o ro fp u b l i cr e v e n u et h e o r y , b u tas i m p l eq u e s t i o ni sa l w a y s t h e r e ：i s n tt h ee x p e n d i t u r eo fo r g a n i z i n gt a xr e v e n u ef r o mt h eg o v e r n m e n tf i n a n c e ? s i n c en a t i o n a ld e f e n s ea n de d u c a t i o ni sp u b l i cp r o d u c t s ，w h yt a xi sn o t ? w i t ht h i sq u e s t i o ni nm i n d ，ic o n s u l t e dl o t so f t h e o r e t i c a lb o o k s f i n a l l y ，ab l u ri d e a g r a d u a l l yb e c o m e sc l e a r ：i nd e m o c r a c y ，t h ee l e c t e dg o v e r n m e n te x p r e s s e st h ew i l lo ft h e p e o p l ea n dm e e t sp u b l i cn e e d s s i n c et h ep e o p l ec h o o s et h eg o v e r n m e n t ，t h e yh a v ea l s o c h o s e nt h eg o v e r n m e n t sn a t i o n a ld e f e n s e ，e d u c a t i o n ，t a x a t i o na n do t h e rp o l i c i e s ，a n d t h e nt a xs h o u l db ea p u b l i cp r o d u c ta sn a t i o n a ld e f e n s e e d u c a t i o n s i n c et a xi sap u b l i cp r o d u c t ，i th a st h es a m ef e a t u r e sw i t ho t h e rp u b l i cp r o d u c t s a s a g e n to ft h eg o v e m m e n tt op r o v i d ep u b l i cg o o d s ，t a xd e p a r t m e n ts h o u l da l s oa s s e s s p e r f o r m a n c e ，m a k ec l e a rp r o b l e m sa n ds h o r t c o m i n g s ，c l a r i f ya s s e s sp e r f o r m a n c e s v a l u e o r i e n t a t i o n s ，b a s i cr e q u i r e m e n t sa n dp r i n c i p l e s ，r e c o n s t r u c ta s s e s s m e n tm a i nb o d y ， s t r u c t u r ea n dd i m e n s i o n i n d i c a t o r sa n de l e m e n t s ，t oe n s u r et a x - ap u b l i cg o o d sa n d s e r v i c ep e r f o r m a n c e t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rm a i np a r t s t h ef i r s tp a r ti st os t a t et h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c ea n ds u m m a r i z ec u r r e n t d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lt h e o r e t i c a lr e s e a r c ho np u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t a n dp u tf o r w a r ds t u d yi d e a s ，m a i nv i e w p o i n t sa n dr e s e a r c hm e t h o d s t h es e c o n dp a r ti sb a s e do nt h ea n a l y s i so ft h ed i s t r i b u t i o nt h e o r ya n dp u b l i cf i n a n c e t h e o r y i ts t a t e st h a tt a xi s ，i ne s s e n c e ，ap u b l i cp r o d u c ta n ds e r v i c eb yt h eg o v e r n m e n t f o r t h ep e o p l e i ta l s oa n a l y z e si t sf e a t u r e sa sap u b l i cp r o d u c t t h et h i r dp a r ti sb a s e do nt h ep r e v a i l i n gp r a c t i c eo fp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t i t a n a l y s e s t h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft a xd e p a r t m e n t ，p o i n t i n go u t t h e p r o b l e m s a n d s h o r t c o m i n g s ，s u c ha s t h es i n g l es u b j e c t a s s e s s m e n tm o d e lc o n f u s i o n ，t h eu n c e r t a i n t y o fp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t , p e r f o r m a n c e o fp e r f o r m a n c ei n d i c a t o r sa n de l e m e n t s ，a n d s uu 儿 p a r ti vi sa b o u ts o l u t i o n s w i t ht h eg e n e r a lp r i n c i p l e sa n dm o d a l i t i e so fp u b l i c p r o d u c tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ta ss t a n d a r d s ，i tc o n s i d e r st h es p e c i a ld e m a n d s ，r e n o v a t e s t a xd e p a r t m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nc o n c e p t ，c l a r i f i e st h eo b j e c t i v eo fp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ，d e v e l o p sp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n tf i e l d ，u n i f i e sp e r f o r m a n c e a s s e s s m e n t s t a n d a r d s ，i n d i c a t o r sa n de l e m e n t s ，a n ds c i e n t i f i c a l l ya s s e s s e st h ep e r f o r m a n c eo f t h et a x d e p a r t m e n tt oi m p r o v et h es t a n d a r do f a d m i n i s t r a t i o n t h i sa r t i c l eo b t a i n sf r o mt h ep u b l i cf i n a n c i a lt h e o r y ，i sc l e a ra b o u tt h et a xr e v e n u e n o to n l yi st h ep u b l i cs u p p l i e sm a i ns a f e g u a r d ，s i m u l t a n e o u s l ya l s oh a st h ep u b l i cp r o d u c t t h en a t u r e ，f r o mt h i st i m eo nt h ea n g l ee m b a r k s ，t ot h e t a xa f f a i r sd e p a r t m e n t a c h i e v e m e n t sa p p r a i s e dc o n d u c t st h ei n n o v a t i o nr e s e a r c h ，p r o p o s e d t h et a xa f f a i r s d e p a r t m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s e ds h o u l de s t a b l i s ht h ee f f i c i e n c y ，t h ef a i r , t h es e r v i c e a n dt h ep r o c e d u r ea n ds oo nf o u rd i m e n s i o n s ，s h o u l dh i g h l i g h tt h et a r g e t a i l dt h e e m p h a s i sp o i n t ，t ot h et a xa f f a i r sd e p a r t m e n ta c h i e v e m e n t sa p p r a i s e d t h es y s t e mt h e e s t a b l i s h m e n th a st h ec e r t a i ni n n o v a t i o ns i g n i f i c a n c ea n dt h em o d e lf u n c t i o n k e yw o r d s ：t a x ；p u b l i cp r o d u c t ；t a xd e p a r t m e n t ；p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n o p t i m i z a t i o n 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 目录 内容摘要i a b s t r a c t i i i 一、写! 论。1 ( 一) 研究背景1 ( 二) 研究的目的和意义1 ( 三) 税务绩效评估理论研究的现状2 ( 四) 本文的思路、研究方法及技术路线5 ( 五) 本论文的特色与创新之处5 二、公共财政理论下税收的本质。 7 ( 一) 国家分配论7 ( 二) 公共财政论8 ( 三) 公共财政的实质民主财政1 0 ( 四) 公共财政下税收的实质一一民主税收1 1 ( 五) 税收具有公共产品的特征1 3 三、税务部门绩效评估现状与问题分析。1 6 ( 一) 税务部门绩效评估的难度所在1 6 ( 二) 当前税务部门绩效评估的现状1 7 ( 三) 目前税务部门绩效评估存在的问题2 2 四、努力优化税务部门绩效评估的思考 2 5 ( 一) 重新定位税务部门多元化的价值取向2 5 ( 二) 重新构建税务部门绩效评估模型2 7 ( 三) 税务部门绩效评估过程中的侧重点2 9 结语。3 2 参考文献3 3 后记3 5 ( 一) 研究背景 一、导论 2 0 世纪4 0 年代，随着凯恩斯主义的流行，西方国家的财政理论主要集中于对 财政收入的研究，尤其是公债和财政赤字理论，主张财政支出可以脱离财政收入约 束，实行扩张性政策。5 0 年代以后特别是进入8 0 年代以来，由于连年财政赤字带 来的巨大经济危害，越来越多的人对凯恩斯主义持批评态度，从社会责任出发转而 开始了对公共支出理论和方法论的务实研究。此后，随着“新公共管理 思潮的兴 起，一些发达国家开始在公共部门管理中引入“绩效 的概念和指标，从绩效的角 度来评价公共支出和预算安排的合理性。 在我国，虽然政府职能转换和财政体制改革尚未完成，但市场经济运行也对公 共产品与服务提出了相应要求，公共支出的效果正在逐步受到关注，财政部门已开 始在一些业务领域进行绩效管理的试点。作为一个重要的政府行政部门，税务部门 担负着组织财政收入、调节收入分配、调控宏观经济等多项重要职能，其行政绩效 的高低，影响着这些职能能否履行到位，能否达到预期目标，能否保证财政收入， 能否充分发挥调控经济等作用。正因如此，对税务部门进行绩效评估，就成为一项 重要工作。但从目前各地税务部门所开展的绩效评估活动来看，缺乏统一的模式和 标准，缺乏固定而有效的机制，最终导致税务部门的行政活动缺乏较高的绩效。 ( 二) 研究的目的和意义 本文从公共财政理论出发，对国家分配论和公共财政论的立论基础进行分析， 对现代市场经济中的税收进行重新定位，最终得出税收与国防、教育、卫生等一样， 是由代理社会公众管理国家的政府为社会公众提供的一项公共产品，并具有公共产 品的所有特征。在此基础上，以政府部门提供其他公共产品的绩效评估为标准，对 税务部门绩效评估进行重新定位，明确税务部门行政的价值取向，绩效包括的具体 内容，绩效评估主体，绩效评估的指标要素，标准的设定等，以指导税务部门绩效 评估的开展。具体说来，本文的研究有几下几项意义： 1 有利于对税务部门绩效评估进行重新定位 虽然很多公共部门绩效评估理论将税收绩效评估已纳入进来，但只是将税收作 硕士学位论炙 m a s t e r s t h e s i s 为公共财政收入的一个重要组成部分，并未明确其公共产品的身份。本文将税收定 位为政府提供的一个公共产品，在将税收视为公共支出的一个组成部分的基础上， 使税务部门绩效评估的各种价值取向更加全面，如效率、公平、正义、责任等。 2 有利于税务机关目标体系的完善 虽然税务机关目前的绩效评估涉及多个方面，但仍然不能掩盖其突出组织收 入、规范执法、提高素质等几个多年来未变的主题，仍然存在只注重计划的完成情 况，忽略效率、公平、服务等其他内容，出现“以收入论英雄”、“一俊遮百丑”等 现象。而从提供公共产品的角度出发，可以让税务部门将专注于收入的目光覆盖到 更广泛的领域，完善绩效评估的目标体系。 3 有利于促进税务部门工作人员观念的转变 税务机关作为国家和政府的公共部门，代表国家行使一定的权力。从计划经济 向市场经济转型的过程中，税务机关的观念应逐渐向市场经济转变。然而，目前税 务部门的服务意识仍然欠缺，没有将纳税人的地位提高到应有的水平。本文通过对 税务部门绩效评估的优化，有利于税务机关树立顾客至上的服务意识。 4 有利于推动税务行政管理的公众参与 将税收定位于公共产品，政府及税务部门就必然要尊重社会公众的选择，亦即 产品消费者的选择。要将社会公众引入绩效评估，作为绩效评估的一个重要评估主 体，并以社会公众的满意为标准，对税务行政行为进行评判。这必然会提高税务部 门的公众参与意识，促进税务部门绩效水平的提升。 5 有利于提高税务部门工作人员的综合素质 建立一个完善而健全的绩效评估机制，让税务人员在组织收入的同时，重新审 视自己的职责，将自己定位于一个产品生产者、提供者和服务者的角色，置于社会 公众的评判对象的位置，增加其行政的压力，使其在履行执法职责的同时，要兼顾 服务、公平、正义等更多的目标，必然促进其综合素质的进一步提高。 ( 三) 税务绩效评估理论研究的现状 1 国外理论研究现状 作为市场经济的发源地和领跑者，西方发达资本主义国家对公共部门的绩效研 究也走在世界前列。西方学者的研究对象是公共部门整体，对于如何提高公共行政 管理效率，他们寻找的是一个“放之四海”而皆准的途径，而忽略了对各公共部门 包括税务部门个性的研究。当然，西方学者对公共行政管理的研究取得了巨大的成 果，并有极大的借鉴价值。纵观其理论研究历史，大概可分为两个阶段。 2 一是传统行政效率理论阶段。以18 8 7 年美国威尔逊发表行政管理学之研究 为标志，以德国的马克斯韦伯发表社会和经济组织的理论为代表，开始启动 对公共行政效率的研究。这一阶段主要将目光放在对行政效率的追求上。如威尔逊 认为，行政学研究的目的，在于揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作，以及 政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用与能源方面用尽可能少的成本去完成这 些适当的工作。但对效率原则的偏爱，并不表明他们忽视了其他有用的价值因素， 虽然这些价值因素的地位在他们的心中并不如效率重要。如威尔逊和韦伯均认为， 效率与民主二者存在一致性，至少在根本上是不矛盾的。 二是新公共管理理论与实践阶段。2 0 世纪后2 0 年在西方国家兴起的新公共管 理运行，是建立在现代政治经济学和私营部门管理方法之上的新理论。当代西方国 家以新公共管理主义为定向的政府改革基本可以被定义为追求“三e ( e c o n o m y ， e f f i c i e n c y ，e f f e c t i v e n e s s ，即经济、效率、效能) 目标的管理改革运动。与传统公 共行政追求效率原则不同，新公共管理实现由效率优位向绩效优位转移，实际上扩 展了效率的内涵，但不是简单地重复传统效率的请诉求，而是根据外界环境的需要 改变行政行为方式的新举措。 英国学者e 费利耶( e w a nf e l i e ) 曾把新公共管理的效率取向归纳为“效率趋 动模式 。他认为，这种模式代表了将私人部门管理的方法和技术引入到公共部门 的尝试，强调公共部门与私营部门一样应以提高效率为核心。其实现的方式主要有： 第一，灌输强烈关注财政控制、成本核算等有关效率问题的理念；第二，确立明确 的目标定向和绩效管理原则；第三，发展正式的绩效评估方法；第四，以市场为导 向，建立顾客需要应对机制；第五，整合公私两大部门力量，共同提高产品与服务 品质；第六，更多授权，更多解制。 以新公共管理理论为指导，西方各国先后开展了新公共管理的改革实践运动。 在美国，这一改革首先从预算部门开始。1 9 4 9 年在胡佛委员会的推荐之下，美国在 世界上首先大规模采用绩效预算编制方式。即通过测量完全成本，估计工作量和单 位成本的方法来编制绩效预算。1 9 5 1 年美国政府通过预算账户和叙述式计划与业绩 报表将计划和活动清单纳入预算，其中一些报表用于说明计划工作量和根据权责发 生制计算出的成本。但这次实验以失败告终，美国政府很快放弃了绩效预算编制的 方法。从2 0 世纪6 0 年代起，美国开始了新一轮的预算体制改革，到1 9 6 4 年美国 8 0 的政府机构在预算请求中提供成本资料。项目、计划和预算系统( p r o g r a m ， p l a n n i n ga n db u d g e t i n gs y s t e m ，简称p p b s ) 的公布，强调了美国公共支出项目管理 和预算的计划性，并首先在国防部开始实施，继而扩大到政府的其他部门。7 0 年代， 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 这种改革被项目管理( m a n a g e m e n tb yo b j e c t i v e ，简称m b o ) 和零基预算 ( z e r o b a s e d b u d g e t ，简称z b b ) 所取代。8 0 年代在目标管理和零基预算的基础上， 美国预算管理中强调三个动机：一是提高效率；二是质量管理；三是目标管理。由 于零基预算缺乏目标与结果之间的联系，以后逐步被绩效预算所替代。在这一阶段， 除美国之外的一些发达国家也相继开始重视并研究各政府部门的计划与实施能力， 并以此对部门的效率、效能进行评估与审定，并作为一种制度逐步在各个部门实施。 在这些政府行政改革中以公共支出，特别是预算管理的改革最为重要。 经过前期的探索与发展之后，2 0 世纪8 0 年代发达国家以政府再造为主要内容， 重新回到了绩效管理模式。1 9 9 3 年美国国会颁布了政府绩效与结果法案( g p r a ) ， 首次以立法的形式明确了绩效管理的实施方案。通过立法规定了绩效考评的概念、 范围和制度，明确了相关部门的职责，为绩效考评的顺利实施提供了法律制度保障。 澳大利亚和新西兰的改革重点是推行民营化，因而在实施策略上更加彻底。整个民 营化工作以提高绩效为目标，通过解除管制、引入合同制和向市场转移等方式，使 公共部门面貌焕然一新。 2 国内的研究现状 国内学者对公共部门绩效评估的研究目前尚处于起步阶段，但由于借鉴了国外 的研究成果，起步虽晚，起点很高。厦门大学卓越教授主编的公共部门绩效评估 一书，从宏观的角度，对公共部门绩效评估的内涵、模式构建、组织实施、方法运 用、系统功能、信息化实现等多个方面进行了深入的研究总结。卓越认为，从内容 方面看，公共部门绩效评估是一个综合性的范畴，包括经济测定、效率测定、效益 测定( 包括产出、社会效果、顾客满意度) 、质量测定等内容；从要素方面看，公 共部门绩效评估是一个完整的系统，包括确定目标、拟定评估指标、选择评估方法、 安排适当的评估时间和评估步骤、调配资源、识别管理哲学或管理文化等内容；从 程序方面看，公共部门绩效评估是一个动态的过程，包括确定绩效目标、架构绩效 指标体系、收集资料和评价绩效等的一整套操作程序。回 沈肇章、赵丽萍认为，在税务部门内部施行绩效评估，其实质是“以人为本” 管理的需要，体现了放松机制，又谋求结果的实现；既要提高税务人员的自主性， 又要使税务人员对公众负责，对结果负责；既要提高税务部门行政的效率和管理能 力，又要切实保障税务部门管理工作的质量。在绩效评估体系的建立上，指标必须 涵盖税务人员7 0 一8 0 以上的土作，其设计要体现多元化，要能综合反映税务人 吕炜我们离公共财政有多远 m i 北京：经济科学出版社，2 0 0 5 ，1 8 8 - - 1 9 0 。卓越公共部门绩效评估i m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 ，7 - - 8 4 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 员的工作业绩、工作态度、创新精神、知识水平、工作能力；绩效评估体系要坚持 定量分析和定性分析相结合的原则，并要引入激励机制和约束机制，做n - 者并重， 促进税务部门和税务人员提高行政管理绩效。 从这些研究成果中，我们发现国内学者也存在与国外研究一样的不足，即关注 公共部门绩效评估的共性，但具体到某一个部门的绩效评估研究，还显不足。对税 务部门绩效评估的研究一般是从公共部门绩效评估存在的共性出发，提出了基本的 原则和方向，并未制定比较完善的绩效评估体系。 ( 四) 本文的思路、研究方法及技术路线 通过对税收本质特征的剖析，揭示目前我国税务部门绩效评估中存在的问题与 不足，从规范和实证的角度阐明税务部门所应遵从的绩效评估理论，所应采取的绩 效评估方法，并系统提出绩效评估的新主张和新机制。 在研究方法上，本文拟采用规范研究与实证研究相结合、纵向比较研究与横向 比较研究相结合、文献参考等方法，以公共经济学中公共产品理论为基础，以行政 管理学、社会学、论理学等多种学科知识相配合，对税务部门绩效评估进行全方位、 多角度的综合论证和交叉研究。 在技术路线上，首先进行理论知识的积累，深刻细致地掌握公共产品理论和现 代绩效理论；其次，收集我国税务部门绩效评估的历史知识，归纳出我国税务部门 绩效评估的特点；其三，参考已有的对各国税务绩效研究的成果，力求对各国税务 部门绩效评估的方法有一个系统的了解；其四，收集湖北省多个地市州的绩效评估 办法和评估结果，分析绩效评估与实际工作的关系，找出其中存在的问题与不足； 其五，根据以上这些理论和资料，揭示出税务部门绩效评估存在的深层次原因，并 提出科学性和合理性对策和建议。 ( 五) 本论文的特色与创新之处 从特色来看，本文一是运用多种研究方法，采用了理论研究与实证研究相结合 的方法、纵向比较研究与横向比较研究相结合的方法、文献参考的方法、归纳分析 的方法，以公共经济学中公共产品理论为基础，以行政管理学、社会学、论理学等 多种学科知识相配合，对税务部门绩效评估进行全方位、多角度的综合论证和交叉 研究。二是收集国税部门的绩效评估资料，并进行整理归纳，分析提炼，揭示出其 中存在的深层次问题。三是研究的问题具有非常强烈的现实意义。目前我国正处于 建设社会主义市场经济的关键时期，税务部门能否提高行政绩效，关系到国家宏观 调控的目标能否达到，关系到国民收入分配的是否公平，关系到社会公平的能否实 现。本论文能对这些关系重大问题的解决提出一条较新颖的解决思路。四是提出的 对策和建议具有较强的可行性和可操作性。 从创新来看，本文选题新颖，现实感强。对绩效评估的研究已不是一个新鲜的 课题，但从公共财政理论入手，明确税收不但是公共供给的主要保障，同时也具有 公共产品的性质，并由此入手，对税务部门绩效评估进行研究的专题论著还很鲜见。 本文立足于税收的公共产品特性，提出了税务部门绩效评估应设置效率、公平、服 务和程序等四个维度，并指出了在绩效评估模型设计中应注重评估主体的多元结 构，注重评估指标的辩证设置等，对税务部门绩效评估的开展具有一定的借鉴意义。 6 二、公共财政理论下税收的本质 2 0 世纪9 0 年代，我国曾发生过一场轰轰烈烈的“国家分配论 与“公共财政 论”的论争。1 9 9 0 年当代经济科学第四期刊登了王雍君、吴强所著的文章：“走 向公共财政：摆脱财政困境的根本出路 。文章大意是：造成当时财政困难的原因 在于财政包揽一般工商经济，简单的增收压支不能从根本上解决问题，主张“财政 应从工商领域中退出，只承担那些市场不愿提供或市场不能提供的社会公共产品和 公共服务 。尽管“工商经济 这样的用词带有那个时代的鲜明特征，但其表达的 财政的含义已与我们今日所理解的公共财政很接近了。不过在当时的背景下，这一 思想并没有引起人们更多的关注。 1 9 9 3 年，张耀伦、周少云写的“发展社会主义公共财政的思考”先是发表于财 政研究资料1 9 9 3 年第1 2 期上，随后分别被财政研究、中央财政金融学院院 报转载。同年，财政研究资料上还发表了安体富、高培勇写的“社会主义市 场经济与公共财政的构建 一文。这些文章的发表给出了一个信号，一个国内财政 界开始关注公共财政的信号。 1 9 9 4 年，刘迎秋在改革杂志上发表题为“我国财政体制改革的更高目标： 建立公共财政”的文章，第一次公开而明确地提出我国财政改革的目标是建立公共 财政。1 9 9 6 年，我国公共财政学派的代表人物一一张馨教授在经济论坛的核心期刊 经济学家上发表了“论公共财政”一文，详细论述了公共财政的概念、特点、 发展以及在我国建立公共财政的理由。此时，公共财政论已经引起了当时财政学界 的主要人物的关注，且非议纷纷了。在随后的两年中，这场争议主要表现为“国家 分配论”与“公共财政论 的论战。在由高培勇主编、于2 0 0 0 年出版的公共财 政：经济学家如是说一书中，收集了表述双方各类观点的多篇文章。 1 9 9 8 年底，中央决策层以红头文件的形式正式肯定了“建设社会主义公共财政 的基调，于是一锤定音，所有争论霎时偃旗息鼓。但不论如何，要探讨公共财政体 制下的税收，我们必须先对国家分配论进行回顾。 ( 一) 国家分配论 自新中国成立以来，国家分配论从提出到发展和成熟，统治了我国财政学界几 十年。贾康曾将国家分配论的观点及理论的基本要素作了全面清晰的阐述，他认为 7 、。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s “国家分配论主要涉及以下四方面的问题： 第一，分配关系。即把关于财政本质的认识最终落在分配关系上，认为财政分 配说到底是社会生产方式中广义生产关系的内在构成环节之一一一分配关系的一 个组成部分。这一点继承了马克思主义经济学理论的传统，使关于财政的探讨在“人 与人关系 的角度上达到了比较充分的深度。 第二，国家主体。即认为财政分配关系与其他分配关系相区别的主要个性或特 点，在于分配的主体是国家政权或政府，而非别的任何一个经济主体。这一要点 隐含着“财政即为国家财政 的界定，在这一界定下，国家政权的惟一主体性是 不言而喻的：由国家政权掌握的分配，必属财政；不由国家政权掌握的财政，必 非财政。这种鲜明判断体现着一种深远的唯物主义传统，即从基本的实证材料中归 纳出结论。 第三，国家职能。即认为以国家为主体的分配在其功能、目标的客观规定性上， 必然要归结为“满足国家政权实现其职能的需要。当然，目标并不等于全部现实， 形成目标也不一定就能保证其实现，但关于这一目标规定性的理论总结是刻画国家 分配的作用方向，这种方向是由财政的特性客观地确定起来的，在逻辑上是顺理成 章的。 第四，阶级属性。若是仅以“国家职能”这一要点为前提，其实仍可派生出不 同的理论流派或“亚流派 。这里的关键在于如何解释“国家职能 。要言之，其内 容是阶级性的或以阶级性为主导的，还是公共的、全民的? 中国的“国家分配论 坚持前者，而历