（公共管理专业论文）关于上海城市基础设施投融资体制改革的研究.pdf

摘要 上海城市基础设施投融资体制改革是一个探索和创新的过程，也是一个政 府、企业、 社会、 市场互动的系统工程。 其中， 政府职能必须根据市场的成熟度 准确定位和不断调整。 而基于政府职能定位的对于城市基础设施领域的制度设计 和政策调节的政府投资管理模式， 将直接影响基础设施建设和管理的效率和成 就。 本文以规范研究为主，辅以案例分析，通过对2 0 世纪九十年代以来上海城 市基础设施领域投资管理方面积累的素材和案例的回 顾分析和总结， 力图为下阶 段城市基础设施的投资建设管理提供经验教训、指明方向。 本文正文分为四章。 第一章，回顾了上海城市基础设施投资管理两个阶段的 不同模式和投融资体制改革的过程， 分析了先后两种模式各自 解决的问题和存在 的缺陷，提出“ 借、 用、还” 没有良 性循环的投融资困境; 第二章， 通过国外政 府城市基础设施投资管理模式的比 较分析， 从国外政府的职能定位和具体操作实 践中借鉴经验。 第三章， 运用公共产品和准公共产品理论和公共产品供应的价格 政策理论， 提出城市基础设施作为准公共产品其供应需要政府制度设计和政策调 节， 为解决投融资困境寻找理论依据。 第四章， 提出市场经济条件下政府在城市 基础设施领域的职能定位和当前的重要任务。 关键词:城市基础设施投资管理: 体制改革 a b s t r a c t r e f o r m i n s h a n g h a i s i n v e s t i n g a n d f i n a n c i n g s t r u c t u r e i n c i v i l i n f r a s t r u c t u r e i s a p r o c e s s o f e x p l o r a t i o n a n d i n n o v a t i o n . i t s a l s o a s y s t e m e n g i n e e r i n g a m o n g g o v e r n m e n t , e n t e r p r i s e s a n d s o c i e t y . g o v e r n m e n t s h o u l d o r i e n t a t e a n d a d j u s t i t c o n s t a n t l y i n t h e l i g h t o f m a t u r i t y d e g r e e o f m a r k e t . t h e r e g u l a t i o n w h i c h b a s e d o n g o v e r n m e n t f u n c t i o n o r i e n t a t i o n w o u l d d i r e c t l y a f f e c t e f f i c i e n c y a n d a c h i e v e m e n t o f i n f r a s t r u c t u r e c o n s t r u c t i o n . t h i s p a p e r g i v e s p r i o r i t y t o n o r m r e s e a r c h , a n d a s s i s t e d b y c a s e s t u d y . b y w a y o f r e t r o s p e c t a n a l y s i s a n d s u m m a r y o n a c c u m u l a t e d m a t e r i a l s a n d c a s e s r e l a t i n g s h a n g h a i s i n v e s t i n g r e g u l a t i o n i n c i v i l i n f r a s t r u c t u r e f i e l d s i n c e 1 9 9 0 s , t h i s p a p e r s t r i v e t o p r o v i d e l e s s o n s a n d p o i n t o u t d i r e c t i o n s f o r t h e i n v e s t i n g c o n s t r u c t i o n r e g u l a t i o n i n n e x t s t e p . t h i s p a p e r c a n b e d i v i d e d i n t o f o u r c h a p t e r s . i n c h a p t e r o n e , t h i s p a p e r r e t r o s p e c t s d i f f e r e n t m o d e s i n t w o p h a s e s o f s h a n g h a i s i n v e s t m e n t r e g u l a t i o n o n c i v i l i n f r a s t r u c t u r e a n d p r o c e s s o f i n v e s t i n g - f i n a n c i n g r e g u l a t i o n s y s t e m r e f o r m s , a n d a n a l y z e s p r o b l e m s w h i c h r e s o l v e d b y f o l l o w i n g t w o m o d e s a n d e x i s t i n g d e f e c t s , t h e n p o i n t s o u t i n v e s t i n g - f i n a n c i n g d i l e m m a i n l e n d - e m p l o y - r e t u r n m o d e w h i c h i s d e v o i d o f g o o d c i r c u l a t i o n . i n c h a p t e r t w o , t h i s p a p e r d e r i v e s e x p e r i e n c e s f r o m f u n c t i o n a l o r i e n t a t i o n o f f o r e i g n g o v e r n m e n t s a n d c o n c r e t e o p e r a t i n g p r a c t i c e t h r o u g h c o m p a r a t i v e a n a l y s i s o n f o r e i g n g o v e r n m e n t s i n v e s t i n g - f i n a n c i n g r e g u l a t i o n m o d e s o f c i v i l i n f r a s t r u c t u r e . i n c h a p t e r t h r e e , b y m e a n s o f t h e o r y o f p u b l i c g o o d s , t h e o r y o f g a n s i - p u b l i c g o o d s a n d p r i c e p o l i c y t h e o r y o f p u b l i c g o o d s s u p p l y , t h i s p a p e r p o i n t s o u t t h a t a s a g a n s i - p u b l i c e g o o d s t h e s u p p l y p f m u n i c i p a l f o u n d a t i o n a l c o n s t r u c t i o n n e e d s g o v e r n m e n t s i n s t i t u t i o n a l d e s i g n a n d p o l i c y a d j u s t m e n t , a n d s t r i v e s t o f i n d t h e o r e t i c a l b a s i s f o r s e t t l e m e n t o f i n v e s t i n g - f i n a n c i n g d i l e m m a . i n c h a p t e r f o u r , t h i s p a p e r b r i n g s f o r w a r d f u n c t i o n a l o r i e n t a t i o n i n c i v i l i n f r a s t r u c t u r e f i e l d u n d e r t h e c i r c u m s t a n c e o f m a r k e t e c o n o m y a n d a l s o b r i n g s f o r w a r d c u r r e n t i m p o r t a n t t a s k s . k e y s t r u c t u r e : c i v i l i n f r a s t r u c t u r e ; i n v e s t m e n t a n d r e g u l a t i o n ; r e f o r m 引 言 自 二十世纪九十年代起，上海进入了大规模的城市基础设施建设发展新阶 段。 在城市基础设施供不应求和建设资金严重r乏的情况下， 上海市政府通过改 革投融资体制和创新投资管理模式， 走出了一条新路， 使上 海的 基础设施供应逐 步走出困 境， 基本满足了 社会经济发展和人们生活水平提高的 要求。 城市基础设 施投融资体制改革是一 个政府、 企业、 社会和市场互动的系统工程。 为适应社会 主义市场经济的发展， 政府的职能定位需要做出 不断调整。 今后一段时期上海的 城市基础设施建设的任务仍然繁重， 及时总结经验并完善管理模式和开展新的体 制、机制设计非常重要。 从理论上来说， 随 着我国 社会主义市场经济体制的不断完善， 城市基础设施 的 提 供方式 逐步 趋于多 样化， 政府的 职能 也 随 之不断 发生 变化。 运用公 共产品 理 论对这些变化进行分析， 有助于在向 社会主义市场经济转型中的公共财政体系的 建设， 有助于政府职能的准确定位和调整。 本文的研究思路是运用公共产品理论的基本观点， 通过对2 0 世纪9 0 年代以 来上海的城市社会基础设施投融资体制改革的回顾和经验的总结， 参照国内外地 方政府在城市社会基础设施投资管理中的经验， 对上海这样特大城市的政府职能 定位进行探索，寻求适应城市基础设施建设发展需要的投资管理模式。 本文将采用实证研究与规范研究相结合的方法， 通过解剖一些具体项目 或某 行业的投融资体制改革的实践案例来阐述观点。 通过对相关文献的检索、查阅，发现城市基础设施投融资管理问 题正引 起 方方面面的关注，已 有相当的研究成果。 依据对中国期刊网1 9 9 4 -2 0 0 3 年的检 索， 到2 0 0 3 年1 2 月为 止，计有相关论文1 3 篇， 其主要观点有以下几个方面: 1 、 对于城市基础设施的特性的认识 城市基础设施在经济发展中的基础性、 先行性和重要性己逐渐成为共识， 各 地都把基础设施建设作为发展城市经济的首要举措。 相当多的论著认为， 城市墓 础设施具有双重性: 一方面， 基础设施具有一般私人商品的性质， 可以按市场原 则标价买卖; 另一方面， 基础设施产品具有强烈的社会公益性和自 然垄断性( 1 ) ， 其建设、管理离不开政府的干预和管制。 2 、 对基础设施投融资模式的认识 城市基础设施投资多元化、 市场化是市场经济发展的必然趋势. 在拓宽基础 设施建设资金渠道、 创新投融资模式方面， 各地城市政府在综合开发、 经营城市 等理念指导下，以 各种方式吸收社会资金， 盘活资产存量， 利用土地级差，出台 各种收费政策。同时， b t , b o t , b 0 0 和t o t ( 2 ) 等项目 融资模式的 运用，既有 效地解决了建设资金短缺问题， 也有利于引进先进的技术和管理。 3 、城市基础设施运营管理模式的改革探索 在高度集中的计划经济模式下， 城市基础设施的建设和运营处于政府及其附 属机构的垄断状态之下。 垄断造成了企业经营效率和服务水平低下， 基础设施行 业普遍严重亏损。 对于这些公共部门 和企业的改革也成为投融资体制改革的一个 重要组成部分。 4 、 优化投资决策加强项目 管理方面 在从决策到建设的过程中， 如何优化项目 决策、 提高投资效益、 加强项目 管 理， 涉及到决策的程序制度和建设的程序制度。 实行重大项目 储备制和专家咨询 制度， 可以 提高政府宏观决策水平和能力; 实行项目“ 法人制” 可以明 确项目的 市场主体，并按市场化方式运作; “ 总承包”和 “ 代建制”( 3 )等项目 管理方式 的出 现不仅有利于对承揽项目 的企事业单位管理激励机制的建立， 也有利于发挥 专业建设队伍水平。 上述研究成果从多个侧面反映了各地对城市基础设施投资管理改革的理论 和实践。 本文侧重于基础设施投融资体制改革中 政府职能的分析， 围绕公共产品 理论中关于市场经济条件下政府的职能 定位这根理论主线来反思上海城市基础 设施投融资体制改革过程中政府的政策制度设计、 基础设施项目 投资决策、 公共 部门及公营企业的经营管理等方面的经验与教训， 并以此为基础对今后上海城市 基础设施投融资体制改革的政策取向 和若干操作性政策问题提出建议。 第一章上海城市基础设施投融资体制改革回顾 1 , 2 0 世纪9 0 年代初的大口 型单一投资公司模式 长期以来， 上海的道路、 桥梁、 供水、 燃气、公交等城市基础设施建设一直 靠市财政建设财力 ( 4 ) 拨款。建成的道路、桥梁无偿提供社会使用，供水、燃 气、 公交等公共事业产品的经营性收费远低于成本。 道路等设施的养护、 公用事 业产品价格和成本的差额也均由市财政城市维护事业费 ( 5 ) 和预算内亏损补贴 ( 6 )弥补。这种状况在上世纪 8 0年代末开始有了改变。1 9 8 8年上海市政府成 立了城市建设基金会 ( 下称 “ 基金会” ) ，1 9 9 2年又成立了上海市城市建设投资 开发总公司( 以下称“ 城投公司” ) 。 这两个机构的建立基本上结束了 城市基础设 施的建设和维护完全依赖财政拨款的状况。 上海市政府给予城投公司的任务和定位是“ 以 委办为口 子， 一个基金会， 一 个投资公司，实行自借、自 用、自 还，探索多渠道筹措资金新路子”( 7 ) 0毫无 疑问， 城投公司的成立是上海市政府为适应社会主义市场经济的需要而开展的城 市基础设施建设投融资体制和管理模式改革的产物。 城投公司与基金会合署办 公， 前者行使企业职能， 后者行使政府职能， 改 变了“ 政府给多少钱， 城建办多 少事”的建设模式。 城投公司筹措建设资金的来源主要有市建设财力拨款、政府规费收入 ( 8 ) , 土地出让金分配 ( 9 ) 、建设债券 ( 1 0 ) 、国际金融组织和外国政府贷款、国内政 策性贷款和国内商业银行贷款等，统称 “ 城建资金，o 1 9 9 4 年， 经上海市政府批准， 城投公司将 “ 两桥一隧” ，即打浦路隧道、南浦 大桥和杨浦大桥部分专营权的有偿出 让 ( 1 1 ) ， 专营期限2 0 年， 筹措资金2 4 . 7 5 亿元。 通过基础设施存量出 让的方式， 开辟了 筹措城建资金的新渠道。 1 9 9 5 年， 参照上述转让模式， 城投公司陆续转让延安路高架西段、沪宁高速公路、沪杭高 速公路的部分专营权， 转让的资金用于建设新的城市基础设施项目， 解决了当时 建设资金急度短缺的问题。 城投公司成立1 0 年内， 筹措城建资金1 0 0 0 多亿元， 建成了 涉及道路、 桥梁、 地铁、 水厂、 煤气厂、公交停车场、 垃圾填埋场、 公共绿地等几百项城市基础设 施项目。( 1 2 ) 城投公司的设立开创了社会基础设施建设资金来源由单一财政拨款转向多 元化筹资的新局面。 与此相对应的是政府各部门投资决策职能的 转变。 由 于“ 一 个委办一个投资公司” ( 1 3 ) ， 市建委根据事权、 财权一致的原则， 承担了日 常决 策的职fa g r 从建设项目 审批， 到编制年度固定资产投资计划、 城市维护建设计划、 城市维护事业费计划， 下达资金筹措任务， , r- 衡资金的供应和需求。 市计委、 市 财政局参与重大问 题共同研究决策 每年商议确定计划盘子， 听取年度资金安排。 市审计局行使投资管理监督。 一般讲， 建设项目由建设系统下属各 行业主管局提出项目 需求，经审批后， 由 行业主管局 作为 政府项目 的 建设 执行主体， 负责 按计划监督 执行项目 。 具体的 项目 业 主 一 般为 行业 主管 局下 属事 业或 企 业 单 位， 如 市 政道 路由 市 政 局 下 属市政 建设处实施， 建成后移交其另一个下属机构市管处养护。 很多时候项目 建设单位 也是建成后的 运营单位， 如新建自 来水水厂， 由自 来水公司自己 负责建设， 建成 后自己运营维护。 城投公司除筹措城建资金外， 还承担建设项目 的资金管理职能。每个使用城 建资金的项目 必须在城投公司设立项目 专户， 城投公司通过项目 专户了解项目的 资金使用情况， 并在此基础上进行城建资金月度平衡。 确保项目 用款的同时， 缩 短城建资金滞留 账户的时间，提高资 金使用效率。 城投公司 为 把好项目 资金支付关， 建 立了 项目 财务 监理 和审 价制度， 委托中 介机构根据项目 批文对每笔用款的内 容、 数量进行审核， 对单体工程的审价则是 施工单位与建设单位结算的依据。 城投公司 还尝试了根据项目 的森利能力， 将城建资金下达方式细分为“ 投资、 拨款、 贷款， 三种。 属于投资则要形成资产，纳入下一步资产管理范围; 属于拨 款则事后核销;属于贷款的必须考虑回收。 上述大口型单一投资公司模式的优势是非常明显的; a 、城投公司作为政府性投资公司以企业债务的形式筹措城市基础设 施建设资金，不仅使市政府规避了 预算法关于地方政府预算 不能赤字的束缚， 而且使城市社会基础设施建设资金来源多元化 摆脱了城市建设单纯依靠财政拨款的局面，有效地解决了建设资 金短缺问题。 b 、适应了 城市基础设施先行的需要， 使上海的基础设施在9 0 年代中 期出现了 超常规的发展，弥补了 历史欠账，改善了投资环境，为 上海提高城市综合经济实力做出贡献，打破了 上海建设“ 四个中 心”的瓶颈约束。 c 、政府性投资公司承担了一部分政府对于建设项目 的管理职能，有 利子政府在基础设 施建设管理中 从直接管理 转为间 接管理，以 运 用行政手段转为运用经济和法律手段，进一步推进公共产品的市 场化供给步伐。 由子这种模式所体现出来的巨大效益，重庆、 武汉、 沈阳、 广州、昆明等省 会城市也纷纷仿效组建城投公司，多 渠道筹措建设资金， 加快基础设施建设。 然而，这一模式的缺陷和问题也十分明显，主要有: a 、资金方面， “ 借、用、 还” 良 性的资金循环机制没有建立。在城 投公司的实践中， “ 借” 大胆创新， “ 用”上有所健全，而对 “ 还” 却无制度性保障和硬性要求，导致城投公司债务总量直线上升， 最高达7 0 0 多亿元 ( 1 4 ) ， 再融资能力下降。 而基础设施盘活后支 付的固定回报，增加了城投公司年度债务支出，陷入借新债还旧 债的被动局面。同时，城市基础设施总量增加、运营维护要求提 高、支出增加，而城投公司筹措的城建资金不能解决项目 运营维 护的经常性费用来源。 b 、体制方面，城投公司的定位不明确。城投公司是作为政府融资的 债务主体， 是项目的投资主体， 还是仅仅是政府的出纳、 账房?同 时，城投公司作为市建委直属的政府性投资公司， 应如何处理同 市建委下属各行业主管局的关系。客观上，行业主管局往往是全 力帮助下属企业从城投公司那里争取项目 和资金，而对城投公司 如何偿还债务却不甚关心。 c 、市场机制方面，由于基础设施商业化运作的市场机制不健全，包 括大场水厂在内的准b o t项目 和基础设施经营权出 让的盘活存量 项目， 政府按项目 的总投资每年支付固定回报，而不是按 b o t 项 目 支付运营经费，这使政府了背上沉重的债务包袱，没有分散项 目 投融资的风险。 d 、市场环境方面，由于当时城建资金投资的是事业单位或是亏损企 业，如环卫局下属生活垃圾的运营单位都是事业单位，而市自 来 水公司、煤气公司和公交三家公司当时每年亏损总额达 2 0亿元 ( 巧) ， “ 城建投资” 真正形成资产或股权的比例很少， “ 城建贷款” 更 少有 偿 还的， 所以 ， “ 投资、 贷款、 拨 款” 细分也 没有 起到 应有 的作用。 可以 看出， 上述问 题的产生从根本上讲是政府缺位造成的。 政府建立城投公 司解决了借、 却没解决还; 解决了建设、 却没解决运营。 政府想通过多元投资等 市场化方式解决问 题， 而市场机制又不健全， 基础设施产品的投入产出 机制也没 有建立。 这些问题不是城投公司本身能够解决的， 需要政府拿出行之有效的办法。 2 , 2 0 0 0 年以 后的 行业性多元投资公司 模式 2 0 0 0年以 来，上海的社会经济的发展对城市基础设施建设提出了更高的要 求。继续按现有模式的运作，城投公司债务势必大量增加， 融资能力急剧萎缩， 将对新时期的城市社会基础设施建设形成制约。 同时， 城市基础设施的 各个行业 发展不平衡， 某些行业需要给予特殊政策支持以加快发展速度: 政府部门内部机 构改革、 职能调整， 决策重心下移， 要求城市建设领域内 各行业主管局承担更多 的投资管理职能。 为了 解决上述新的矛盾， 市政府改 变了 城市社会基础设施建设投资单一大口 模式， 改为由在多个主管局分别设立投资公司( 或资产经营公司) 的办法。 2 0 0 0 年末到2 0 0 1 年初相继成立市市政局主管的上海市政资产经营公司、市水务局主 管的上海水务资产经营公司和市城市交通局主管的上海交通投资集团有限公司 和市计委直属的上海申 通集团有限公司( 以 下简称“ 申 通公司” ) 。 上述新成立的 行业性投资公司在行政上从属于某个政府部门， 但是在资产关系上， 新成立的各 公 司 均 是 城投公司的 子公司。 城投公司 划转一 定的 市 建设 财 力拨 款和政府 规 费收 入，使行业投资公司有一定的资金来源和相应的融资能力。 3 家行业性投资公司 成立是以1 9 9 6 年开始的 第一轮公用事业改革初见成效 为背景的。 到2 0 0 0 年为止， 曾经亏损总额达2 0 亿元的 煤气、 上水和公交行业通 过“ 裂变重组” ( 1 6 ) 、 引入竞争的体制机制改革， 除燃气还留有部分政策性亏损 外 ( 1 7 ) ， 上水和公交基本扭转亏损局面.同时由于我国水资源短缺的大环境和 保护环境、 节约用水的政策导向，自 来水和污水处理的价格得到上调， 使社会资 本纷纷看好其投资前景。 这些成果使得供水项目 和污水处理项目 具备了 项目 融资 能力，供水和污水处理业具有了投入产出平衡的可能。 然而， 绿化、市容环卫、 城市道路、 水利、内河航运业等非经营性项目 仍然 十分困 难， 只能通过政府财政性投入和利用行业投资公司盘活资产存量的资 金进 行建设发展. 2 0 0 0年以 后， 城市道路和水利、内 河航运的建设和管理分别归入 市市政局、 市水务局和市城市交通局， 其建设资金来源分别由 这3 个局下属的资 产经营公司( 或投资公司) 承担。 经过分流， 城投公司仅保留 绿化、 环卫投资 职 能， 其融资压力明显减轻了， 进入债务总量控制阶段。 赋予行业投资公司的 职责 有: 参与 行业建设规划和重大项目 的前期研究， 通 过资本经营和资产运作筹措建设资金， 以资 产为纽带， 对下属的全资、 控股、 参 股企业进行资产管理， 注重投资项目 效益， 研究建立科学的运营和还贷机制。 在 上述各项职能中， “ 借、用、还”三者的主体统一到行业主管局这一层面。 申 通公司的成立是为了 加快以 轨道交通为重点的 城市大容量快速公共交通 网络建设的步伐， 同时改革2 0 世纪9 0 年代以来地铁建设集投资、 建设、 运营于 一体的体制弊端。 上海地铁1 号线始建于1 9 9 0 年，线路总长度2 1 . 5 公里，项目 投资5 6 . 7 亿 元，资 金来源为久事公司和城投公司共同 投资; 地铁2 号线线路总长 度1 9 公 里， 项目 总投资1 2 4 亿元， 资金来源为城投公司和各沿线区政府。 地铁 1 号线、2号 线都由市市政局下属地铁总公司负责建设和运行。 当时的地铁公司是国内外贷款 的主体， 同时又是地铁建设和建成后运营的主体， 但是地铁总公司却不承担还债 责任， 还款责任人是城投公司。 这一体制客观上对降低造价、 提高效率不利， 其 弊病在地铁1 号 线和2 号 线的建设 和运营中 暴露无遗。为 此，自 地铁3 号 线起， 开始采用了项目 公司的模式。 项目 投资方为上海久事公司上海铁路局以 及3 号线 沿线的6 个区的区政府共同 成立了上海轨道交通明珠线发展有限公司。 项目 公司 通过资 本金和银行贷款解决了建设资金问 题， 并通过法人投资责 任约束机制加强 了项目 投资管理。 在尝试地铁3号线项目 投资管理模式的基础上， 2 0 0 0 年初市政府明确久事 公司和城投公司联合组建申 通集团， 明确由申 通公司作为市政府发展轨道交通的 专业性投资公司。 市政府要求申通公司按照“ 谁投资、 谁所有、 谁得益， 的原则， 进一步吸引社会多元投资， 引入竞争机制， 形成轨道交通行业投资、 建设、 运营 的市场化运作的 模式， 探索轨道交通行业可持续发展道路。 申 通公司的职能定位 是: 招商引资， 组建多元化投资的项目 公司; 体现政府的 财力和政策支持， 使项 目 公司成为自 负盈亏的市场主体。 申 通公司的具体思路是: 市场化运作， 多元化 投资， 即 吸收政府投资主体、 国有法人投资主体和社会其他投资主体， 以 及多渠 道筹资的原则， 即 通过发行债券、 融资 租赁、 信托凭证、 上市、 b o t , b t 等方式， 探索商业化的操作模式。 用最少的资金建最多的线路，不追求拥有资产的数量， 而是不断考虑将存量资产盘活变现、 滚动发展; 对于车辆段、 通信信号、 控制中 心等整体性资源考虑由申 通作为政府投资主体统一配置; 对枢纽、 主变等共享性 资源考虑统一规划、 超前实施。 对项目 的 投资控制， 从项目 的 源头 设计优化 抓起。( 1 8 ) 与成立申 通公司同 步进行的 是市 政府关于上海轨道交通实 行 “ 投资、 建设、 运营、 监管” 四分开体制的政策意见， 即申 通公司负责投资， 而由 地铁总公司拆 分成的地铁建设公司和运营公司分别负责地铁的建设和运营， 政府则负责监管。 同时， 对于基础设施领域中的黄浦江越江交通设施和高速公路项目， 政府分 别给予项目 投资主体贷 款道路通行费 ( 1 9 )作投资回报和给予高 速公路收费权， 引进社会资金承担项目 的建设、运营。 行 业 性多 投 资 公 司 模 式 扩 大了 上 海 在 社 会 基 础 设 施 建 设 中 的 融 资 能 力、 解决 了建设资金短缺的问 题。 2 0 0 0年以来. 城市基础设施投资规模每年都有较大幅 度增长，2 0 0 0 年、 2 0 0 1 年、 2 0 0 2 年城市基础设施分别 完成投资2 5 7 亿元、 2 9 0 亿元、 3 8 0亿元，呈快 速增长势头 ( 2 0 ) 。 行业性投资公司的主要资金来源是资 产存量股权资金。 水务资产经营公司通过招商方式向法国 威望迪公司转让了浦东 自 来水公司5 0 % 股权， 获得资金2 0 多亿元; 市 政资 产经营公司向 大众公司转让 了市南煤气销售公司5 0 % 股权. 获得资金4 亿。( 2 1 ) 由于决策重心下移， 市政府建设委员会的各行业主管局的角色起了 变化， 开 始从单 纯争项目 、 争资 金到当 家理财转变， 特别是各行业主管局开始认真考虑把 行业性投资公司的建设项目 作为体现行业政策的载体， 根据项目 性质确定行业内 的 财 力 分 配 政 策 ; 制 定 政 策以 建 卒 行 业内 的 投 入 产 出 平 衡 推 进 行 业 产 业 化 发 展 : 并尝试项目 特许经营制度和股权转让、 合作经营方式， 这对吸引多元投资、 打破 行业垄断、压缩企业经营成本、优化行业资源配置起了积极作用。 在探索“ 借、 用、 还” 三统一机制的过程中， 政府性投资公司的投资主体地 位得到进一步确立。 对于能够形成股权的 项目， 投资公司以 控股、 参股的方式进 行投资， 例如: 轨道交通项目的几个项目 公司先后组建: 对于近期没有投资效益， 或不能形成股权的消耗性支出， 例如: 城市道路积水点改造、 环卫设施设备购置 等，投资公司则以 拨款方式下达资金。 由大口型单一投资公司向行业性多元投资公司的转变无疑是适应了上海城 市建设的新要求， 解决了建设需求和资金短缺的矛盾。 但是， 这一模式也不尽完 善，在实际工作中存在许多问 题。其中主要有: a 、 由于政府市建设投资管理体制的条线分割， 各行业主管局往往只考虑 部门 利益，行业间缺乏有机协调和统筹发展。 b 、政府性投资公司的债务总量实际还是上升了，不过是其表现形式 有 了变化，由 城投公司一家集中负债转为各行业性投资公司各自 分散 负债，从而使债务隐性化，容易被有关部门忽视。 c 、分散的财力状况也影响市政府重大决策安排， 遇到问题需要集中 几 家行业性投资公司的力量，调动全市财力时，综合部门只能同各行 业主管局反复协商，增加决策难度，影响了政府工作效率。 无论是大口型单一投资公司模式， 还是行业性多元投资公司模式， 都没有解 决城市基础设 施建设领域中非经营性项目 建设 和运行的根本问 题， “ 借、 用、 还” 三统一机制始终未形成。 再看行业性投资公司关心什么。 为做到行业总体上的投 入产出的平衡， 各家普遍关心经营性产品的价格和考虑出台收费制度问 题， 试图 通过提价和收费解决行业建设发展和运营维护问题。2 0 0 3年，提出提价申 请的 有燃气、排水、公交、 垃圾处理、轨道交通行业， 这使得市政府面临较大压力， 又把解决问题的包袱推给了政府。这也说明了 行业性投资公司客观上没有解决 “ 借、 用、 还” 良 性循环的能力， 城市基础设施的制度设计需要政府起重要作用。 第二章城市荃础设施投资管理模式的国际比较 在回顾了自2 0 世纪9 0 年代以来十多年上海城市基础建设投融资体制改革历 程的基础上，本章从国外政府是如何解决城市基础设施投资管理的角度展开分 析，以 期为上海的社会基础设施投融资体制改革提供可供比较的范例。 1 . 德国的政府主导型模式 德国政府在城市基础设施投资管理中居于主导地位。 首先， 政府是基础设施建设项目 的 投资主体， 对于非经营性和社会效益显著 的项目 ， 如: 城市道路、 地铁等， 资金来源完全为政府预算， 如果财政资金不能 满足项目 资金需求， 则由 政府向 银行贷款解决。 政府的贷款数则被控制在财政长 期预算收入可偿还的范围内;对于经营性的或可收费的项目，如:供水、燃气、 污水处理、 垃圾处理等项目 ， 政府鼓励企业进入， 并视项目 的重要程度， 提供一 定比例的注册资本金。 其次， 政府通过对特许经营权授予权的运用来调动企业来参与社会基础设施 建设或营运. 例如， 对于自 来水供应、 燃气供应、 污水处理等具有自 然垄断性质 的行业， 政府决定建设某项目 后， 即以 招标方式鼓励企业通过公平竞争来承包和 参与该项目 的建设和经营。 中 标企业与政府签订协议， 保证实现政府所提出的社 会目 标和经济效应。 第三， 对于经营性的基础设施建设项目， 采取项目 融资等方式多种方式筹集 建设资金。 第四， 德国政府非常重视项目 的规划和管理。 德国政府不仅对项目 前期规划 十分周到， 且在项目 审批中对项目 的规模和投资作严格的、 细致的核算。 各级政 府在各种项目中的职责和出资比例也根据有关法律规定划分。建设项目 一旦批 准，建设的时间、工期、投资都不得改变，以保证按期投入使用。 2 、 法国 的政府委托型模式 法国在基础设施建设经营领域推行委托管理，形成了 独特的 “ 法国模式” . 委托管理的 项目 涉及高速公路、 停车场、 供气供暖、 供水排水等基础设施项目 的 建设和营运。 委托管理的原则是政府将开发建设的项目 的经营权交给国营机构或私营机 构， 由 其通过对用户征收 租金或授权其以 其他有偿方式对承揽的 项目 进行开发建 设 和管理。 在委托管理模式中， 政府则拥有对项目 的 控制权、 核实权和监督权， 相关企业则自负盈亏并承担各种风险. 基础设施委托管理的方式有三种。第一种，委托管理 ( 即政府用户化) 。建 设由 政府部门 直接负责， 经营则委托公共服务部门 进行。 所需经营费 用从政府财 政预算中支出， 营业收入也同样归中央或地方财政。 采用这种方式的有公共汽车 等公共交通业。 因为这些行业的 用户所付票款收 入远远不能保证公共交通的正常 建设运营的成本开支， 约5 0 % 需要政府财政补贴，所以 政府出面统一充当用户， 直接和企业发生结算关系， 而用户票款归政府。 第二种， 租赁管理。 即政府承担 项目的建设费用， 建成后将项目 设施租赁给企业， 企业向用户收费用于经营费用， 并承担经营风险。 第三种， 建设经营转让 ( 即b o t ) 方式。政府通过招标委托承 租企业承担项目 建设投资和经营管理的全部费用， 由企业在一定时期内负责设施 的运转和维护，独自 承担风险，合同到期后，承租企业将设施完好移交政府。 3 、 日 本的 政府监管型模式 日 本的城市基础设施建设完全纳入政府计划轨道。 中央政府不仅承担了大量 行政区域的基础设施建设任务， 还分担了相当 一部分由 地方政府建设的基础设施 的资金。 中央和地方财政支出是基础设施建设资金的主要来源。 其中， 建设公债 是基础设施建设的 特定来源。 与此同时， 日 本政府通过财政投融资计划来为各类 基础设施筹措建设资金。 财政投资贷款的资金来源主要来自邮政储蓄和社会福利 保险资金。 每年通过建设财政贷款投融额约占日 本基础设施总投资的5 0 % ， 另外 5 0 % 则来自 各级财政预算支出。 日 本是一个不完全竞争型的市场经济， 政府在经济活动中担任了重要角色。 在公共社会基础设施建设中， 政府担负着无可替代的主导作用。 一般而言， 在社 会基础设施建设上， 基本上由中 央或地方政府筹资， 通过招投标办法动员民间企 业参与建设。 建成之后， 一般由政府的附属机构来经营和管理， 政府的附属机构 经营活动受政府监督，财务会计报表由政府审查，服务价格和收费由政府审批， 人事由政府任命，当 然， 这些企业也享受政府的税收减免和财政补贴。 4 、 英美的私人部门 管理模式 英国的城市基础设施建设原来也是以政府为主导。 2 0 世纪8 0 年代撒切尔政 府大张旗鼓推行新保守主义之后， 英国城市基础设施投资管理就逐渐向私有化倾 斜， 通过出售国有资产并实行商业化运作。 基础设施的私有化分为三个阶段， 第 一阶段是实验和起步， 政府出售了 英国联合航空公司等公司的 股票; 第二阶段是 深化推行时期， 具有行业垄断地位的重要基础设施部门， 如英国电信公司、 天然 气公司和公 共汽车公司等国 有资 产向 私人部门 转让; 第三阶段普遍推 广到供水、 排水、电力等自然垄断部门。 英国政府实行基础设施私有化的主要目 标是通过一系列非国有化政策和措 施促进社会基础设施的市场竞争、 提高效率。 具体做法是: 出售国有资产， 实现 国有资产从公共部门向 私人部门的转移; 放松政策管制， 打破国家对产业的垄断 格局， 取消妨碍私人企业进入的 行业性法规壁垒; 通过特许投标、 合同 承租鼓励 私人部门提供基础设施产品和服务。 英国的社会基础设施私人部门管理模式极大地提高了公共设施建设和经营 的效率， 减少了政府的财政支出压力， 改变了政府对从事公共设施建设和经营企 业的 直接千预， 让企业真正成为按照市场经济原则开展经营活动的竞争主体， 而 政府则是市场竞争的组织者和监督者。 美国的基础设施投资管理模式和经过私有化的英国 模式相似， 即私人部门 广 泛参与， “ 凡民间能做的事政府决不插手” ， 政府鼓励市场竞争。 所以 铁路、 能源、 交通运输、电信等行业的资金来源一开始便是私人资本，不像英国需要转型。 然而， 美国的公路全部由政府投资建设， 一般公路实行免费. 其他基础设施 本着“ 谁收益谁出钱” 原则， 建立收费制度。 对于收益不足以偿还建设债务、 维 持运营的项目，地方政府通过特定税收渠道和政府市政债券解决其资金来源。 ( 2 2 ) 通过对上述不同类型国家对基础设施投资管理模式的描述， 可以 观察到以 下 相同点。 首先， 各国政府都以体现社会公平和社会效益为目 标， 一般都根据基础设施 项目的可经营性程度进行项目分类， 实行差别政策， 保证项目的建设运营， 保证 使用者的利益。 德国政府是为项目 提供一定比例的注册资金， 使项目能够“ 做的 过来” :法国政府是分别采用政府资金建设、委托经营或政府资金建设、政府预 算管理的方式; 日本不仅对基础设施的建设和营运予以财政支持， 而且给予相关 企业减免税收和财政补贴; 英美国家让私人部门广泛参与， 美国还根据不同性质 的项目 设计专门 税费解决建设资金来源， 对公路项目 则政府投资建设， 对使用者 实行免费，而不是片面强调 “ 使用者付费”的原则。 其次， 英国、美国、 德国、 法国都采用市场化的方式鼓励基础设施企业公平 竞争， 即都是通过招标选择承租企业承担项目 建设和经营管理， 授予中标企业特 许经营权，保证其实现政府目 标，而避免政府对企业的直接管制。 由于体制和社会文化背景不同， 各国政府在社会基础设施的建设和经营中扮 演的角色不完全相同。 德国政府更重视项目 前期规划和项目审批工作， 政府是基 础设施投资管理的主导者， 并严格按照法律进行管理。 法国政府与德国政府的角 色较为接近， 是基础设施项目 建设和经营的委托者。 英国政府则力求市场化操作。 美国政府则是市场能做的政府坚决不做，由私人部门 广泛参与基础设施领域。 各国政府与企业的关系不同。 德国、 法国是市场经济下委托和被委托的合同 关系。 英国政府把基础设施国有股权转让给私人， 所以政府和私人公司是平等的 合作关系， 合作的企业是市场经济下的竞争主体， 政府则是竞争的组织者、 监督 者。 美国 政府一旦制订了 市场规则便与企业没有什么关系。 日 本政府则和企业有 着千丝万屡的联系。 各国的法制化程度也不相同。 德国、 美国、 英国相对来说法制化程度高一些， 政府靠政策来调节的余地也少一些，而日 本政府运用政策的余地较大。 通过上述各国投资管理模式的分析可以看出， 基础设施投资管理中政府的角 色定位至关重要。 上海政府要努力实现市场化、 法制化的目 标， 在基础设施投资 管理领域可以充分体现。 第三章 公共产品理论及其在城市 基础设施投融资体制改革中的 运用 1 、 公共产品 和准公共产品理论 从公共经济学的角度看， 地方政府的主要经济职能是通过提供公共产品来引 导社会资源的合理配置。 所谓公共产品是指具有非排除性和非竞争性两个基本特 征的产品和劳务。 非排除性是指公共产品的消费是共同进行的。 其效用在不同消 费者之间不能分割; 非竟争性是指任何消费者对公共产品的消费都不影响其他消 费者的利益. 公共产品的 特性决定了消费者不会真实地表示自己 对公共产品的需 求愿望， 从而 始终存在“ 搭便车” 行为， 致使公共产品的 成本与收益失衡。 但是， 公共产品又是增进社会福利所不可或缺的， 因 此， 需要政府介入， 用税收等手段 集资以 提供这些产品。 从理论上讲， 纯粹的公共产品非常稀少， 例如: 国防、 外 交、 义 务教育等。 绝大部分的产品是准公共产品。 一般而言， 准公 共产品 可分为 二类: a 、边际成本为零、边际 拥挤成本不为零的公共产品。如:拥挤的桥 梁。桥梁、公路显然是用财政的钱来建造，理应由全体纳税人自 由使用。 但是桥梁的 通过能 力是有限的，即 所谓的 拥挤成本不为 零。此时，为了保证桥梁的正常使用，通常采取收费的办法来限 制或取消一部分纳税人通过桥梁的权力。但是收费收入应归公共 部门，作为政府的收入来源之一。 尽管收费， 但从本质上并未改 变其公共产品的基本特性。 为了 保证桥梁、 公共绿地的有效供给， 这类产品也应由政府提供。 b 、具有强烈利益外溢性特征的 产品，也即所谓具有强烈的正外部性 的产品。 在市场机制作用下，利益的外溢会带来效率的损失。 这 种强烈正外部性的产品， 私人部门一般是不会生产和提供的，也 只能由政府直接来提供。