（公共管理专业论文）公共投资效益审计研究.pdf

中文摘要 中文摘要 公共投资效益审计是政府效益审计的一个方面，它是以政府的公共投资项目 为审计对象，以效益审计为主要方法，根据一定的审计目的，采用审计程序，取 得审计证据，对照评价标准，做出审计结论，从而对其经济性、效率性、效果性 做出评价，进而对履行受托经济责任加以证实和进行监督。投资效益审计是宏观 调控的需要，是优化投资结构和提高投资效益的需要，是可持续发展的客观要求， 在美国、英国、德国、瑞典、挪威、荷兰等发达国家，投资效益审计在政府审计 中占有相当大的份额，是当今世界政府审计的主流。我国政府审计在上世纪9 0 年代，专项资金审计等体现效益审计思想的审计类型在我国开展起来。但从目前 的审计外部条件、审计人力资源、审计人员结构、技术信息资源等条件看，我国 真正意义上的投资效益审计仍处于起步阶段，尚没有单独的公共投资审计评价指 标体系，审计结果未能真正反映出公共投资的价值特点和运行特点。随着我国市 场经济的完善和公共财政框架的建立，广泛开展公共投资效益审计的日程会越来 越近。审计暑2 0 0 3 年至2 0 0 7 年审计工作发展规划明确指出“要积极开展效 益审计，实行财政财务收支的真实合法审计和效益审计并重，逐年加大效益审计 份量，争取2 0 0 7 年，投入效益审计力量达一半左右一。而且按照审计署五年规划 的要求，为规范和促进效益审计的发展，在借鉴地方立法经验的基础上，审计 法对效益审计做出规定已经势在必行。 本文系统阐述了公共投资效益审计的内涵、特征和发展的方向，结合工作实 践，从经济、社会、环境等三方面系统分析了公共投资审计的具体审计方法。并 针对目前我国公共投资审计发展的现状，本着科学实用的原则，通过对典型案例 的比较、计算和分析，提出了较为完整的、可操作性较强的投资审计评价原则和 标准分类，具有较强的实践指导作用，对构建科学、公正的公共投资效益审计评 价体系起到了积极的作用。 关键词：公共投资效益审计审计目标审计标准审计内容 a b s t r a c t c o m m o ni n v e s t m e n te f f e c t i v e n e s sa n d i ti saa s p e c to fg o v e r n m e n te f f e c t i v e s s a u d i t i n g ，i ti sa u d i tao b j e c tw i t ht h ec o m m o ni n v e s t m e n tp r o j e c to fg o v e r n m e n t ， t a k et h a tb e n e f i c i a lr e s u l ta u d i t sa sm a i nm e t h o d ，a c c o r d i n gt oc e r t a i na u d i t i n g p u r p o s e ，a d o p ta u d i t i n gr o u t i n e ，g e tt oa u d i te v i d e n c e ，c o h a t i o nv a l u a t i o ns t a n d a r d , c o m p o s eo u ta u d i t i n gac o n c l u s i o n 。t h ee c o n o m i cc o m m i t m e n t sm a k i n gv a l u a t i o no u t ， a n dt h e nf u l f i l l i n gf a c et of a c ee n t r u s t i n gg i v e st h es u p e r v i s i o nc o n f n m i n ga n db e i n g i np r o g r e s st ow h o s ec o m m e r c i a le f f i c i e n c y , e f f e c tt h e r e b y b e n e f i to fi n v e s t m e n t a u d i t st h en e e db e i n gt h em a c r o c o n t r o l ，t oo p t i m i z ei n v e s t m e n tp a t t e r n sa n di n c r e a s e i n v e s t m e n tr e t u r n s i nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e ss u c ha su s a ，u n i t e dk i n g d o m ，g e r m a n y ，s w e d e n ， n o r w a y ，h o l l a n d , t h eb e n e f i to fi n v e s t m e n ti sa u d i t e di n t h eg o v e r n m e n ta u d i t s o c c u p y i n gp r e t t yb i gp o r t i o n ，i st h em a i nc u r r e n tt h a tt h ew o r l dg o v e r n m e n ta u d i t s n o w a d a y s t h eg o v e r n m e n ta u d i t si nu p p e rc e n t u r yn i n e t i e s ，t h es p e c i a lf u n da u d i t s o u rc o u n t r yt ow a i tt oe m b o d yb e n e f i c i a lr e s u l ta u d i t i n gt h o u g h t sa u d i t i n gat y p e c a r r y i n go u ti no u rc o u n t r y o n l yc o m p l yw i t ha tp r e s e n ta u d re x t e r n a lc o n d i t i o n ， a u d i th u m a nr e s o u r c e s ，a u d i tc o n d i t i o ns u c ha sp e r s o n n e lc o m p o s i t i o n ，t e c h n o l o g y i n f o r m a t i o nr e s o u r c e s ，b e n e f i to fi n v e s t m e n ti ni t sr e a lm e a n i n ga u d i t s0 1 1 1 c o u n t r y s t i f fb e i n gi ns t a r t i n gp h a s e ，s t i l ln o ts i n g l e h a n d e dc o m m o n a l i t yi n v e s t si nt h ev a l u e c h a r a c t e r i s t i ca n do p e r a t i o n a lf e a t u r ea u d i t i n gt h es y s t e ma p p r a i s i n ga ni n d e x ， a u d i t i n gr e s u l tf a i l i n gt or e f l e c tc o m m o ni n v e s t m e n tr e a l l y w i t ho u rc o u n l z ym a r k e t e c o n o m yi m p r o v i n ga n dp e r f e c t i n ga n dp u b l i cp r o p e r t y , t h ef l a m eb u i l d i n g - u p ，t h e a u d i t i n ga g e n d ac a r r y i n go u tb e n e f i to fi n v e s t m e n tb r o a d l yw i l lb em o r ea n dm o r e c l o s e ”a u d i tt h eh o tw e a t h e r b e i n gg o i n gt oc a r r yo u tb e n e f i c i a lr e s u l ta c t i v e l yt i l l a u d i t i n gaj o bi n2 0 0 7d e v e l o p i n gp l a n ”d e f i n i t e l yp o i n t so u ti n2 0 0 3 ，t h et r u e l a w f u l n e s sp u t t i n gf i n a n c ef i n a n c i a la f f a i r si n c o m ea n de x p e n s e si n t op i 孤厄c ea u d i t s s u mb e n e f i c i a lr e s u l ta u d i tp a y e q u a la t t e n t i o n ，y e a rb yy e a r , e n l a r g eb e n e f i c m lr e s u l t a u d i t i n ga na m o u n t ，s t r i v ef o r2 0 0 7 ，t h r o wi n t ob e n e f i c i a lr e s u l ta u d i t i n gas t r e n g t h a m o u n t i n gt oo n eh a l fo rs o i na c c o r d a n c ew i t ht h er e q u i r m e n t so fm i n i s t r yo fa u d i t p l a nf o r5y e a r sa n d ，b es t a n d a r da n dp r o m o t et h ed e v e l o p m e n tt h a tb e n e f i c i a lr e s u l t a u d i t s ，g oa h e a d i nt h eb a s i sd r a w i n gl o c a ll e g i s l a t i o ne x p e r i e n c e ，t ob e n e f i c i a lr e s u l t a u d i tl a w a u d i td oo u tr e g u l a t i o na l r e a d yb ei m p e r a t i v e t h es y s t e m a t i ct h ed i r e c t i o nh a v i n gs e tf o r t ht h ec o n n o t a t i o n ，c h a r a c t e r i s t i ct h a t c o m m o nb e n e f i to fi n v e s t m e n ta u d i t sa n dh a v i n gd e v e l o p e d ，u n i o nj o bc a l t yo u tt h e m a i nb o d yo fab o o k , f r o me c o n o m y ，s y s t e mi nt h r e ea s p e c t ss u c ha ss o c i e t y ， e n v i r o n m e n th a v ea n a l y s e dc o n c r e tc o i i l o ni n v e s t m e n ta u d i t sa u d i t i n gm e t h o d a n d s p e c i f i c a l l yf o rc o m m o ni n v e s t m e n to fo u rc o u n t r ya u d i t st h ec u r r e n ts i t u a t i o n d e v e l o p i n ga tp r e s e n t ，a c c o r d i n gt op r a g m a t i cp r i n c i p l e so fs c i e n c e ，s e c r e t l ys c h e m e a g a i n s ta n da n a l y s eb yt h ec o m p a r i s o nt ot h ec l a s s i cd o c u m e n t a t i o n , h a v es u g g e s t e d t h a tt h es t r o n g e ro p e r a t a b i l i t yi n v e s t m e n tc o m p a r a t i v e l y , e n t i r e ，m a ya u d i t sv a l u a t i o n p r i n c i p l ea n dt h es t a n d a r dc l a s s i f i c a t i o n ，h a v eh a ds t r o n g e rp r a c t i c ea n dd i r e c t i v e f u n c t i o n ，h a v ea u d i t e dt h ee f f e c te s t i m a t i n gt h a ts y s t e mg e t su ph a v i n ga r r i v e da t a c t i v e l yt os t r u c t u r es c i e n c e ，i m p a r t i a lc o i n l l l o nb e n e f i to fi n v e s t m e n t k e y w o r d s ：p u b l i ci n v e s t m e n t a u d i t i n gs t a n d a r d e f f e c t i v e n e s sa u d i t a u d i t i n ga i m a u d i t i n gc o n t e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 撇躲吻r 隰炒川肌日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤鲞盘堂：有关保留、使用学位论文的规定。 特授权盘鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 签字日期：。7 年 日 导师签名： 签字日期：。夕年 罗月3p 日 绪论 绪论 随着我国经济建设平稳快速发展，公共财政体制的逐步建立，政府投资逐步 转向公共领域。在今后一段时间，政府公共工程投资规模将继续保持较高的增长 水平，社会公众对政府或有关组织投资于公共资源产生的效益问题日益受到关 注，并且逐渐从关注过程到关注结果、从注重投入到注重产出，管理及利用公共 资源的经济性、效率和效果将成为核心关注点。与之相适应，国家审计机关已将 审计的重点领域逐步转向公共投资效益审计，审计署在( 2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计 工作发展规划中明确提出，未来五年审计工作的主要任务之一就是。积极开展 效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。”在2 0 0 6 至2 0 1 0 年审 计工作发展规划将。全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资 金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会”作为审 计工作的主要任务，同时，国务院于2 0 0 4 年下发的国务院关于投资体制改革 的决定也特别指出：“审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资 项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。”因此，如何组织和开展 公共投资项目效益审计，评价项目投资的财务、社会、环境等效果，监督和规范 政府投资行为，促进完善投资机制，提高财政资金的使用效率，加强政府投资的 宏观调控，已成为固定资产投资审计领域面临的重要研究和实践课题。 我国效益审计的正式开展于2 0 0 3 年，历经几年的探索、尝试，取得了可喜 的成果，积累了宝贵的经验。近一段时间，审计理论界对效益审计的探讨研究也 如火如荼。根据对中国期刊全文数据库的搜索，自2 0 0 3 年至2 0 0 7 年5 月，我国 各类期刊上以投资效益审计为篇名的理论文章达4 9 1 篇，仅2 0 0 6 年全年就有1 7 6 篇。本文研究的是以解决实践问题为出发点，针对目前我国公共投资效益审计发 展的现状，结合审计工作实践，从经济、社会、环境等三方面系统分析了公共投 资效益审计的具体审计方法。并本着科学实用的原则，通过对典型案例的比较、 计算和分析，提出了较为完整的、可操作性较强的投资效益审计评价原则和标准 分类，具有较强的实践指导作用。本文共分为四章： 第一章公共投资效益审计概述，阐述公共投资、效益审计的概念和特征以及 开展公共投资效益审计研究的必要性。另外，结合我国目前开展公共投资效益审 计过程中遇到的问题，提出了解决问题的一些途径。 第二章公共投资效益审计研究的内容及方法，主要介绍了公共投资效益审计 的五种总体审计方法，即：跟踪审计法、制度基础审计法、战略协作审计法、财 务收支审计与技术经济审计相结合的方法、微观与宏观审计相结合的方法，并从 经济、社会、环境三方面论述了公共投资审计的具体内容和方法。 第三章公共投资效益审计评价指标及标准的建立，在确定了公共投资效益审 绪论 计的评价标准及审评原则的同时，重点对公共投资效益审计的经济效益、生态效 益和社会效益的通用指标体系进行了详尽的列举和阐述。 第四章公共投资效益审计的具体运用，选取公共投资建设项目河口清淤 工程效益审计项目展开案例分析。运用前面章节叙述的审计方法及指标体系，重 点从经济性、效率性、效果性、适当性、环境性五个方面对项目的效益情况进行 评价，并提出了相应的审计建议。 第一章公共投资效益审计概述 第一章公共投资效益审计概述 1 1 公共投资概述 1 1 1 公共投资的内涵 公共投资( p u b l i ci n v e s t m e n t ，p u b l i c c a p i t a l ) 一般被界定为由中央和地方政 府投资形成的固定资本，由于有政府不能在微观层次上直接介入企业活动领域的 特定认识，这些政府投资往往被限定在特定的公共服务领域中，因此这些资本被 称为公共投资，也有时被称为政府投资。h o l t z e a k i n ( 1 9 9 3 ) 在分析美国公共 投资的形成与增长时，将公共投资按照其最终用途分为四类：第一类是教育投资； 第二类是道路以及高速公路投资；第三类是污水处理设施投资；最后是公用事业 投资。在e t s u r os h i o j i ( 2 0 0 1 ) 的研究中，将上面列举的后三类合并称为基础设 施类公共投资，从而与教育类公共投资组成为两个类别。按照h o l t z - e a k i n ( 1 9 9 3 ) 的估计，1 9 8 8 年，在美国，上述四项公共投资在公共投资总额中的比重分别是： 教育类占2 0 2 ，道路及高速公路类占3 4 5 ，污水处理占7 5 ，公用事业类 占1 3 2 ( 注：按照h o l t z e a k i n ( 1 9 9 3 ) 的估计方法，四项总计不到1 0 0 。) 。 日本对公共投资的定义相对广泛一些，总计包括1 4 个项目( 注：参见e c o n o m i c p l a n n i n ga g e n c y , 19 9 8 ，a n n u a lr e p o r t so np r e f e c t u r e a c c o t m t s ) ，e t s u r os h i o j i ( 2 0 0 1 ) 将其合并为四个项目，一是教育类；二是基础设施，包括公共房屋，污 水处理，垃圾处理，水的供给，城市公园，道路，港口，机场，工业用水：三是 国有保护土地，包括山脉，河流和海岸；四是农业和渔业。1 9 9 0 年，在日本， 上述四项在公共投资中的比重分别为1 2 1 、6 0 6 、1 3 5 和1 3 7 我国学者对公共投资的定义一般是借鉴发达市场经济国家的定义，比如根据 日本1 9 6 7 年制定的“经济社会发展计划 ，认为公共投资包括中央和地方政府、 公社、公团、公库等政府团体，以及经营水道、交通、发电、医院等事业的地方 公营企业的投资总和。公共投资可分为行政投资和政府企业投资，其中行政投资 根据投资的直接目的可进一步分为生活基础设施投资、产业基础设施投资、农林 水产投资、国土保全投资、其他投资几个领域。有的学者认为，公共投资是政府 根据公共事业和经济发展的需要而进行的投资活动，资金主体来源于政府财政性 收入，投资行为体现政府的意图。还有的学者认为，公共投资一般被界定为由中 央和地方政府投资形成的固定资本，由于政府不能在微观层次上直接介入市场竞 第一章公共投资效益审计概述 争领域的特定认识，这些政府投资往往被限定在公共服务领域，因此这些资本被 称为公共投资。 在经济全球化背景下，公共投资又被赋予新的内涵，开始出现国际性公共投 资的概念。比如法国巴黎第一大学的教授d 卡罗认为，公共投资的定义应该是： 公共投资是为了满足国际集体和部分成员国公共利益的需要，由政府之间的国际 组织来管理的一种国际公共集资机制的复杂综合体。与其相对应，在经济文献中 出现了国际性基础设施( i n t e r n a t i o n a li n f r a s t r u c t u r e ) 的概念。 尽管西方经济学家们对公共投资给出了不同的定义，但从投资主体角度看， 一般是将由政府充当投资主体的投资称为公共投资：从投资形成资本或提供的商 品或服务的经济属性，或依存的外部背景分析，将投向于公共服务行业的投资定 义为公共投资。总的看来，在西方经济学的研究视野中，公共投资是以政府为投 资主体，在“市场失灵”的基础设施和自然垄断行业中进行的投资活动，主要涉 及道路、水库、大坝等公共工程；公路、铁路、港口、桥梁、机场等重要基础设 施；供水、供电、管道煤气、排污、固体废弃物处理等城市公共基础设施。我们 认为，公共投资是指以政府作为投资主体，为实现社会经济和人的全面发展提供 基础性和公共性服务，而在公共基础设施和自然垄断行业以及公益性项目上进行 的投资活动。主要包括科技、教育、文化、卫生、体育、环保等事业的投资，公、 检、法、司等政权机关的建设投资，以及政府机关、社会团体办公设施等的投资。 从我国公共投资的范围来看，公共投资应包含以下内容： 首先是永久性重大公共工程和国土整治，比如大型水库、水利枢纽、江河流 域治理、防风固沙、重要防护林建设等； 其次是公共性基础设施，根据基础设施服务或影响范围的不同，包括全国性 公共基础设施和地方性公共基础设施，主要是交通、邮电通信和跨区域性的重大 基础设施，比如公路、铁路、港口、桥梁、机场、电网、邮路等； 再次是城市公共基础设施投资，比如供水、管道煤气、城市道路、污水处理、 固体废弃物处理等； 最后是科技、教育、文化、卫生、体育、国防、外交、公安、司法等公益性 事业的投资以及政府机关、社会团体办公设施等的投资。 1 1 2 公共投资的特征 从投资主体来看，公共投资与其他投资主体所进行的投资相比，具有以下特 征： ( 1 ) 公共投资项目的资金来源以无偿筹集为主，辅以有偿性筹资。因此公 共投资项目不以追求经济效益为主要目标。 4 第一章公共投资效益审计概述 ( 2 ) 公共投资是政府进行宏观经济调控的主要手段。政府通过收缩( 或扩大) 公共投资规模，促使投资增速的减低( 或提高) ，保持社会总量基本平衡；通过公 共投资的分配和投向，有效地引导社会投资的方向和结构，避免社会各投资主体 盲目投资。因此公共投资项目的目标具有宏观性。 ( 3 ) 公共投资项目的经济效益具有间接性。公共投资项目所提供的产品是 公共产品。公共产品具有“非排他性”和“非竞争性”，可以集体消费和免费消 费。因此公共投资项目的直接经济效益一般很少。但是，公益性项目的建设可以 提高社会公众福利水平，因此项目效益具有隐蔽性和间接性的特点。 ( 4 ) 公共投资以实现政府的社会职能为主。政府的社会职能主要包括满足 社会日益增长的文化、教育、医疗、卫生等各方面的需要，维持国家机器的正常 运转，提供必要的国防设施及一些私人不愿涉足或无力涉足，但又是社会所必需 的基础设施项目建设等。 公共投资项目区别于其他投资主体的最大特点是不追求单一的经济目标，即 在追求一定的经济目标的同时，也更注重社会目标。在财政资源有限的情况下， 首先保证投资履行社会职能、保障社会生活正常运行为前提。公共投资不仅给国 民经济的发展和人民生活水平的提高带来经济效益，同时也给人们生存的自然环 境带来影响，并对社会的发展、人民生活的改善做出贡献，所以，公共投资的效 益包括经济效益、环境效益和社会效益。所谓经济效益是指：在经济活动中以最 少的耗费和资源的占用，取得最大的经济效果，即指产出与技入之间的比例关系。 这种线性关系，可用数学模型来表示，但对非物质资料生产部门来说，它们的投 入与产出之间不存在线性关系。如医疗单位、文化馆、图书馆等，其经济效果难 以用货币计量价值。需要通过劳动耗费、资源占用相对节约量、服务数量的增加、 质量的提高等间接指标来反映。所谓环境效益( 又称生态效益) ：指有助于保持、 改善和发展生态平衡，使生态系统形成良性循环可持续发展等方面的设施对自然 环境的影响，产生的效果，如保护野生动物，渔业资源、保护森林、植被、以及 退耕还林、还草等投入效果，也不易用货币计量其价值。所谓社会效益是指：指 提高社会公共道德水平、文化艺术水平、人民健康水平、改善生存环境以及有利 社会安全、民族团结等方面设施取得的效果。如孤儿院、养老院、图书馆、文化 馆和农村医疗单位等很难用货币计量其社会效益。又如防灾、抗灾、救灾的投入 也应属社会效益。 1 1 3 公共投资的分类 ( 1 ) 公共投资分类 不同的学者对社会公共投资有不同的分类方法。但有一点是共同的，即按照 第一章公共投资效益审计概述 审计对象的不同，公共投资效益审计可分为公共投资政策执行情况的效益审计、 部门( 单位) 公共投资效益审计和公共投资项目效益审计。公共投资政策执行情 况的效益审计针对的是公共投资政策落实情况和目标的实现程度，具有整体性和 宏观性，还可细分为不同类别投资政策执行情况的效益审计。部门( 单位) 公共 投资效益审计的对象是部门及所属二、三级预算单位管理使用公共投资的效益情 况。公共投资项目效益审计针对的是公共投资项目的效益情况。这里的项目不仅 包含通常意义上的投资项目，还包括各类具有专项用途的投资项目。附表1 列出 了比较有代表性的公共投资分类体系。 ( 2 ) 公共投资项目的分类 投资活动是在各个投资项目中进行的。除了少数属于单纯购置项目外，大多 数投资项目都要兴工动土，从事建设活动。因此，投资项目多属于建设项目。所 谓建设项目，是指按照一个总体设计进行施工的工程项目。根据建设项目总体设 计的不同内容，一般以一个企业( 或联合企业) 、一个事业、行政单位作为一个 建设项目。例如，一个工厂、一个矿井、一个农场、一条铁路、一个学校等，都 可作为一个建设项目。一个建设项目通常由几个或一个单项工程( 也称工程项目) 组成。所谓单项工程，是指具有独立的设计文件，建成后可以独立发挥设计文件 所规定的生产能力或效益的工程。它一般是指能独立生产设计规定的主要产品的 车间或生产线，能发挥设计规定的主要效益的各个独立工程。例如，钢铁厂是一 个建设项目，而它的烧结、炼铁、炼钢、轧钢等车间都是单项工程。 投资项目按建设性质分类 公共投资项目按其建设性质，可分为新建、扩建、改建、迁建和恢复项目。 现有企业、事业和行政单位单纯购置不需要安装的设备、工器具的项目，因其纯 属购置活动，不兴工动料，故不划分建设性质。具体分类见附表2 。 投资项目按投资使用方向分类 公共投资项目按其投资使用方向的不同，可分为竞争性投资项目、基础性投 资项目和公益型投资项目。具体分类见附表3 。 1 1 4 公共投资与政府投资的关系 我们所讲的公共投资是以政府为投资主体的，通常又与政府投资混用。但从 严格意义上讲，公共投资不等于政府投资，两者之间存在明显的差别。政府投资 是从投资主体的角度定义的，它是指中央和地方各级政府为了实现一定的宏观经 济目标，直接作为投资主体进行的各类投资。政府投资可以投向“市场失灵”的 行业，也可以投向竞争性行业。将公共投资等同于政府投资，是从投资主体性质 考虑的，是政府作为投资主体对国有( 公共) 资本进行的投资活动。而一般意义上 6 第一章公共投资效益审计概述 的公共投资是指在公共产品上所进行的投资，这种投资可能是由政府通过预算安 排方式直接进行的，也可能是由政府通过制定相应政策等某种适当的方式，将公 共产品的生产委托给私营企业，由私营企业完成公共投资。前者主要是政府必须 直接控制的，关系国家安全行业的投资，比如造币厂；或者是企业无力承担或不 想承担，但是属于社会经济发展必需的公益性投资项目，比如大型公共工程等。 后者主要是一些具有经营性质，民间资本进入不存在原则性障碍的准公共产品的 投资，比如一部分基础设施投资和城市公共基础设施投资等。在混合经济条件下， 公共投资和企业投资之间的界限已经不再是径渭分明，公共产品可以混合地提 供，甚至民间资本也可以从事一些公共产品的投资。 政府投资与公共投资之间又存在密切的联系。在市场经济条件下，政府投资 一般只在公共产品上进行投资，而不在私人物品上投资，而且公共投资中有相当 部分是由政府进行的，正是在这一意义上讲，政府投资与公共投资可以大致地被 认为是一致的。 从我国的情况看，在传统的计划经济体制中，政府是主要的甚至是唯一的投 资主体，它不仅进行公共产品的投资，而且进行一些非公共产品的投资，政府投 资的范围自然要远远大于公共投资的范围。在向社会主义市场经济体制转变的过 程中，政府投资范围进行了必要的结构调整，但不是政府投资从所有竞争性行业 中完全退出，仍要进行一些关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域 的投资。因此，即使在社会主义市场经济条件下，我国政府投资范围中仍包含公 共投资和非公共投资。在理解政府投资与公共投资关系时，我们可以这样认定： 当政府仅仅并且提供全部公共产品的投资时，政府投资等于公共投资；当政府只 提供部分公共产品投资时，政府投资小于公共投资；当政府不仅提供公共产品， 而且提供其他的非公共产品时，政府投资大于公共投资。在现实生活中，第一种 情况比较少见，通常是后两种情况混合出现。为此，在本课题中，我们是从政府 提供公共产品的角度理解公共投资的，也就是政府“公共投资”，从而对公共投 资和政府投资不作明确的区分。 公共投资和政府投资的关系如图1 - 1 所示： 图1 - 1 公共投资和政府投资的关系 第一章公共投资效益审计概述 1 1 5 公共投资在经济增长中的意义 公共投资在经济增长中的意义，至少可以体现在三个方面：第一，作为总需 求的一个重要组成部分，其扩张本身就意味着总需求的扩张，在总供给大于总需 求的宏观经济态势下，按照凯恩斯的理论，其对经济增长具有积极的意义；第二， 公共投资的主要领域往往具有典型的外部正效应，比如公共基础设施投资，它的 发展直接为以此为发展基础的相关产业部门的扩张提供了支持，因此许多研究文 献强调公共投资扩张对私人投资效率提高产生的积极意义( v i j v e r b e r ge ta l ，1 9 9 7 ； f i s h e r e ta l ，1 9 9 8 ) ，公共投资的先期扩张，往往带来私人投资的繁荣，从而为经 济增长带来累积效应( 注：f i s h e re ta l ( 1 9 9 8 ) 从理论上描述了私人部门的投资 扩张对公共投资扩张的依赖路径。) 。第三，公共投资的一些特殊领域，比如教育 与科技投资，本身就是技术进步的源泉，因此公共投资的意义可以有一部分通过 技术进步的作用体现出来。 然而公共投资对经济增长的积极意义，虽然从理论上得到了论证，但是在实 证的意义上，相关研究所得到的结论并不一致。最初的研究倾向于认同公共投资， 特别是其中的基础设施投资对推动宏观经济增长以及私人部门增长的积极意义 ( a s c h a u e r , 1 9 8 9 a ，1 9 8 9 b ) 。后来的文献则对此结论提出了质疑，其中既包括从 模型及数据使用方面提出的不同看法( v i j v e r b e r ge ta l ，1 9 9 7 ) ，也包括实证结果 本身的差异。e v a ne ta l ( 1 9 9 4 ) 利用美国4 8 个州1 9 7 0 - - 一1 9 8 6 年间的数据，评价 公共投资对私人部门经济增长的影响，他们发现公共投资中的教育投资对效率提 高有显著的积极意义，但是其他项目的公共投资并没有明显的效果，甚至体现出 负面的影响。t e r e s ag a r c i a - m i l ae ta l ( 1 9 9 6 ) 研究了美国1 9 7 0 1 9 8 3 年4 8 个州 的混合数据，把公共投资分为三类，分别是高速公路、水的供给和污水处理、其 他公共投资，在分别考虑和不考虑区域状态差异的三类模型中，三项公共投资没 有体现出任何显著的正效应。最近的研究结论似乎又重新强调了公共投资的积极 意义，e t s u r os h i o j i ( 2 0 0 1 ) 的研究表明，无论在美国还是日本，公共投资中基 础设施投资对不同地区人均产出的增长均有积极意义。中国已经开始注重利用 公共投资扩张手段以实现经济持续稳定增长的目标。从1 9 9 8 年开始，中国宏观 经济出现了以总供给过剩为特征的新型增长态势，持续的物价总水平下降与相对 缓慢的经济增长速度，预示着宏观经济有进入衰退状态的危险，到2 0 0 1 年中期 为止，这种状态没有从根本上改变，经济增长率难以达到2 0 世纪9 0 年代中期以 前的平均水平，一直徘徊在7 5 左右。在此期间，政府采取了一系列刺激总需 求扩张的宏观政策，包括相对宽松的货币政策，政府公务人员的收入增长措施， 持续扩大政府公债规模，扩大基本建设投资支出，特别是扩大基础设施建设方面 第一章公共投资效益审计概述 的投资支出，启动西部地区大开发战略等等。从总供给的角度，政府努力推动传 统产业的升级改造，实现产业结构的调整与转变。然而在所有这些政策措施中， 通过固定资产投资扩张以实现经济持续增长，具有特别重要的地位，1 9 9 8 年， 全社会固定资产投资总额比上年增长1 3 9 ，1 9 9 9 年增长5 1 ，2 0 0 0 年比1 9 9 9 年增长1 0 3 ，2 0 0 1 年1 - - , 9 月份，全社会固定资产投资比去年同期增长了1 8 2 ，其中西部地区增长2 4 5 。从固定资产投资的资金来源看，国家预算资金 1 9 9 8 年比1 9 9 7 年增长了7 1 9 ，其所占的比重一改持续下降的趋势，重新又回 升了1 4 个百分点，1 9 9 9 年比1 9 9 8 年又提高了5 4 6 8 ，所占比重又回升了2 个百分点。2 0 0 0 年比1 9 9 9 年增长了近1 4 ，所占比重从6 2 增加到6 4 。从 固定资产投资的投向看，通过持续扩大公共投资以实现经济的持续稳定增长被赋 予特别重要的位置。1 9 9 5 年以后，公共投资在总投资中的比重持续增长，1 9 9 8 年和1 9 9 9 年所占比重超过了7 0 。相应的制造业中的投资所占比重则出现持续 的下降。包括在此期间发行的政府公债，其投向主要是基础设施建设。因此估计 和评价中国公共投资增长对经济增长的意义是有价值的。 1 2 效益审计概述 1 2 1 效益审计的概念界定 效益审计是中国的审计术语，国外与此相同的有多种审计名称。美国会计总 署的提法是“p e r f o r m a n c ea u d i t i n g ”，翻译过来是绩效审计，加拿大称为综合 审计( c o m p r e h e n s i v ea u d i t ) ，英国称为货币价值审计( v a l u e - f o r - m o n e ya u d i t ) ， 澳大利亚称为效率性审计( e f f i c i e n c ya u d i t ) ，瑞典称为效果审计 ( e f f e c t i v e n e s sa u d i t ) 。最高审计机关国际组织( i n t o s i a ) 曾经试图统一名 称，1 9 8 6 年在悉尼召开的第十二届国际审计会议作了讨论，但出于习惯难改， 最后的结论是，不管是何名称，其内容都是经济性( e c o n o m y ) 、效率性 ( e f f i c i e n c y ) 效果性( e f f e c t i v e n e s s ) ，简称“三e ”审计。其后，审计领域 扩大，涉及环境( e n v i r o n m e n t ) 、公平性( e q u i t y ) 等事项，有些学者进而改称 为“5 e 审计。1 9 9 5 年开罗举行第十五届国际审计会议对环境审计的内容研讨 后，认为主要仍是包含经济、效率与效果的“3 e ”审计。中国审计界对效益审计 也有不同的提法，最有代表性的是关于效益审计和绩效审计之间的争论。效益审 计是中国审计机关的官方提法。2 0 0 3 年7 月，中国审计署公布了审计署2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计工作发展规划，其中使用的就是效益审计的提法。审计署审计长 李金华多次表示，“中国开展的效益审计将以揭露严重损失浪费和国有资产流失 9 第一章公共投资效益审计概述 为重点 ，“在现有条件下，我不赞成去搞国外的那种正规的绩效审计”。本课题 研究的是以政府为投资主体的社会公共投资问题，所以采用的是“效益审计”的 提法。 至今，效益审计没有统一的定义，许多国际组织和效益审计领先国家均对效 益审计有着不同的解释，但大致相同。世界审计组织审计准则中将效益审计定义 为“对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和效果性进行的审 计。该定义明确指出了效益审计的基本目标和内容就是经济性、效率性和效果 性。美国将效益审计定义为“是客观的、系统的审查一系列的证据，其目的是为 了评估政府单位、项目、活动的业绩和功能，以便为改进公共稽核或改革行动”。 澳大利亚的审计法规将效益审计定义为“为了对有关业务经营活动处于经济和 有效方式的程度进行评价，而对集体和个人履行职能的效益或经营业务进行的情 况所做的检查；对集体和个人采取的并用以衡量业务经营活动正常进行的程序 以及程序是否适当，能否使集体或个人足以衡量业务经营活动的经济与有效的程 度所做的检查”。加拿大一些学者对“3 e ”作了如下表述：经济性指节约或损失、 浪费；效率性指投入与产出的对比；效果性包括完成预算目标或达到计划目标。 英国国家审计署对于效益审计的三要素一经济性、效率和效益的定义如下：经济 性是指在适当考虑质量的前提下尽量减少获得或使用资源的成本( 简而言之，少 支出) ；效率是指商品、服务和其他结果及其所用资源之间的关系，即一定投入 所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入( 简而言之，支出合理) ： 效益是指项目、计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系。商品、服务 或其他结果在多大程度上达到政策目标、经营目标以及其他预期效果( 简而言之， 支出得当) 。我国对效益审计的定义如下：效益审计是基于受托经济责任关系， 对受托者所开展的经济活动进行经济性、效率性和效果性的审查和评价，旨在促 进其更好地履行经济责任。 1 2 2 效益审计的范围界定 对于效益审计研究范围的界定取决于对效益审计外延的认识。在效益审计的 范围方面，当前有三个认识上的偏差：一是认为效益审计中包括对企业效益的评 价；二是认为效益审计是对政府绩效的全面评价；三是认为效益审计就是经济效 益审计。 ( 1 ) 效益审计与企业效益评价的差别 我们认为，效益审计是对被审计单位在履行职责过程中对公共资源的使用和 管理的经济性、效率性和效果性的审计。尽管世界各国政府审计机关对于效益审 计范围的界定各不相同，例如美国审计总署在其2 0 0 3 年新版政府审计准则中， 1 0 第一章公共投资效益审计概述 明确效益审计的目标包括“对项目的效果性和结果、经济性和效率性、内部控制、 法律和其他规定的遵循情况进行评估；提供前期的分析、指导或总括性的信息” ( 见美国政府审计准则2 0 0 3 年修订版，审计研究资料2 0 0 4 年第2 期，审计 署科研所编) ，但总体说来，效益审计都是对公共资源的使用和管理进行的审计， 不包括或很少涉及企业的效益评价问题，即使是涉及企业，也是针对企业使用和 管理公共资源方面进行的。如果我们把效益审计的范围扩展到企业效益的评价问 题，势必会脱离效益审计的本质，最终导致研究结果的错误。 ( 2 ) 效益审计与政府绩效评价的差别 效益审计与政府绩效评价既紧密联系，又有区别。但是，有些学者似乎更多 地注意n - 者之间的联系，对它们之间的区别却不