（公共管理专业论文）关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考.pdf

安徽大学m p a 硕士学位论文 关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得安徽大学或其他教育机构的学位或证书而 使用过的材料。- 9 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 彳腑场 f 签字日期：唧年i o , 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解安徽大学有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权 安徽大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论黼始予所齐_ 签字日期：矿刁年l p 月1 日 学位论文作者毕业去向： 工作单位：淮南市财政局 通讯地址：淮南市陈洞路金海大厦 导师签名： 签字日期： 电话：0 5 5 4 6 6 6 7 0 4 3 邮编：2 3 2 0 0 1 安徽大学m p a 硕士学位论文 关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 摘要 市辖区财政体制是现行行政管理框架下较为特殊的财政管理体制，它既不同于较 为规范的省与市财政管理体制，也与目前推行较广的“省直管县”财政体制有很大区 别。从实践看，目前的市辖区财政体制各地做法千差万别，理论上也很少有专门的论 述。但随着“省直管县”财政管理改革的逐步推行，省对县的财政管理逐步强化，作 为市级财政对下的管理权限，更多的集中于对市辖区的财政管理，进一步调整和完善 市辖区财政管理体制、进一步规范和合理划分市与辖区的财政分配关系则是其中的核 心内容和关键环节。 城市是一定区域的经济中心和经济网络枢纽，城市要进一步发展，必须与区的发 展结合起来。而建立科学、合理、规范的市辖区财政体制，不仅有利于保护区级发展 经济、培植财源、增收节支的积极性和主动性，也有利于从根本上促进市、区经济的 协调同步发展。但由于目前市辖区财政体制在理论指导上处于空白状态，实践上千差 万别，市辖区财政体制还存在一些较为共性的问题和现象。突出表现在：一是市、区 政府的事权、支出责任界定不尽科学，二是收入划分不甚合理，三是市、区纵向和横 向财力不平衡，四是市、区转移支付制度有待进一步规范。因此，对现行市辖区财政 体制进行必要的调整和完善，提出可资借鉴的若干看法和思路，抛砖引玉，不仅可以 填补理论上的空白，而且具有一定的现实指导意义。 本文以市辖区财政体制模式分析为切入点，导出市辖区财政体制的基本特点和存 在的主要问题，提出改革和完善市辖区财政体制的思考和建议。主要包括五个方面内 容，一是财政体制概述，二是市辖区财政体制模式分析，三是市辖区财政体制的基本 特点、存在的主要问题和改革市辖区财政体制的现实意义，四是完善市辖区财政体制 的思考，五是完善市辖区财政体制的建议。论文的创新设想主要有两点：一是设想参 照“乡财县管乡用 的管理模式，提出“区财市管区用”的管理模式，二是按照因素 法，提出市对区较为规范的一般性转移支付制度，以探求市辖区财政体制管理的普遍 规律。 关键词市辖区 财政体制 区财市管区用 转移支付制度 2 安徽大学m p a 硕士学位论文关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 a b s t r a c t ：刀i cf i n a n c es y s t e mo fa na r e au n d e ra c i t y 7 sj u r i s d i c t i o ni sac o m p a r a t i v e l y p e c u l i a rf i n a n c em a n a g e m e n ts y s t e mi np r e s e n ta d m i n i s t r a t i o n ，w h i c hi sd i f f e r e n tf r o mt h e s y s t e mo ff i n a n c em a n a g e m e n t t h a ti sm o r ec a n o n i c a li np r o v i n c e sa n dc i t i e s ，a l s oh a sl a r g e d i f f e r e n c e s 、 ，i 1t h ep r e s e n tw i d e l y - p u r s u e df i n a n c es y s t e mw h e r ep r o v i n c e sa r ec h a r g eo f c o u n t i e sd i r e c t l y a sf o rp r a c t i c e ，c u r r e n t l yt h ef i n a n c es y s t e mo fa na r e au n d e rac i t y s j u r i s d i c t i o nv a r i e sf r o mo n ep l a c et oa n o t h e ra n di ss e l d o md i s c u s s e dt h e o r e t i c a l l y b u ta s t h er e f o r mo ff i n a n c es y s t e mw h e r ep r o v i n c e sa r ec h a r g eo fc o u n t i e sd i r e c t l y g o e s ， p r o v i n c e sw i l ls t r e n g t h e nt h e i rs u p e r v i s i o no fc o u n t i e ss t e pb ys t e p w h e ni te x e r c i s e s a d m i n i s t r a t i o nr i g h t ，t h ef i s c a lm a n a g e m e n to ft h ec i t i e sw i l lf o c u so nt h ea r e a so ft h e i r j u r i s d i c t i o n f u r t h e rr e g u l a t i n ga n dp e r f e c t i n gt h ef i n a n c es y s t e mo fa na r e au n d e rac i t y s j u r i s d i c t i o n , f u r t h e rs t a n d a r d i z a t i o na n dr e a s o n a b l ed i v i s i o ni nt h ef i s c a la d m i n i s t r a t i o n r e l a t i o n s h i pb e t w e e nc i t i e sa n dt h ea r e au n d e rt h e i rj u r i s d i c t i o ni st h ec r u c i a l 1 i n g a st h ee c o n o m yc e n t e ra n dk e yn e t w o r k so fac e r t a i nr e g i o n ，ac i t y 。sf u r t h e r d e v e l o p m e n to u g h tt ob ec o m b i n e d 、加t 1 1d e v e l o p m e n to fi t sd i s t r i c t s e s t a b l i s h i n ga s c i e n t i f i c ，r a t i o n a la n ds t a n d a r df i n a n c es y s t e mo fa na r e au n d e rac i t y sju r i s d i c t i o ni sn o t o n l y c o n d u c i v et o p r o t e c t i n gt h ed i s t r i c t s e n t h u s i a s m ，d e v e l o pt h ee c o n o m y , c u l t i v a t f i n a n c i a lr e s o u r c e s ，i n c r e a si n c o m e sw h i l ec u t t i n gd o w ne x p e n s e s ，b u ta l s ob e n e f i c i a lt o p r o m o tac i t y sh a r m o n i o u sa n ds i m u l t a n e o u sd e v e l o p m e n t 、析t hi t sd i s t r i c t sf u n d a m e n t a l l y f o rn od i r e c t i o ni nt h e o r ya n db i gd i f f e r e n c ei np r a c t i c e ，t h ef i n a n c es y s t e mo fa na r e a u n d e rac i t y sj u r i s d i c t i o nh a ss o m ec o m m o np r o b l e m s t h e ya r em a i n l ya sf o l l o w s ：( 1 ) r e s p e c t i v er i g h t sa n dr e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t so f t h ec i t i e sa n dt h e i rd i s t r i c t sa r e n o ts c i e n t i f i c a l l ys p e c i f i e d ( 2 ) d i v i s i o no fi n c o m ei sn o ts or a t i o n a l ( 3 ) l a t e r a la n dv e r t i c a l f i n a n c i a lc a p a c i t yo ft h ec i t i e sa n dt h e i rd i s t r i c t si sn o tb a l a n c e d ( 4 ) t h et r a n s f e rp a y m e n t s y s t e mo ft h ec i t i e sa n dt h e i rd i s t r i c t sn e e d st ob ei m p r o v e d t h e r e f o r e ，c a r r y i n go u t n e c e s s a r ya d j u s t m e n tt ot h ep r e s e n tf i n a n c es y s t e mo fa n a r e au n d e rac i t y sj u r i s d i c t i o n ，a n d b r i n g i n gf o r w a r ds o m eu s e f u lv i e w sa r es o m e h o wl i k e di n d u c i n go t h e rp e o p l et oc o m eu p w i 1m o r ev a l u a b l eo p i n i o n s ，w h i c hc a nn o to n l yf i l li nt h et h e o r e t i c a lb l a n k ，b u ta l s ob e s i g n i f i c a n ti np r a c t i c e t a k i n gt h ea n a l y s i so ft h ef i s c a lm a n a g e m e n ts y s t e mo f t h ec i t i e sa n di t sd i s t r i c t sa s t h ep o i n to fp e n e t r a t i o n ，t h ed i s s e r t a t i o ns u m su pi t sf u n d a m e n t a lc h a r a c t e r i s t i c sa n dm a i n p r o b l e m s ，g i v e st h es u g g e s t i o no fr e f o r m i n ga n dp e r f e c t i n g t h e d i s s e r t a t i o nc o n s i s t so ff i v e a s p e c t s ：( 1 ) f i n a n c es y s t e mo u t l i n e ( 2 ) a n a l y s i so ft h ep a t t e r n ( 3 ) f u n d a m e n t a lh a r a c t e r i s t i c s ， m a i np r o b l e m sa n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo fr e f o r m ( 4 ) p o n d e r s ( 5 ) s u g g e s t i o n s t h e 3 ! ! ! 墼查学m p a 硕士学位论文关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 d i s s e r t a t i o nd i s p l a y si n n o v a t i o nt h r o u g ht w o p o i n t s ：( 1 ) 仃yt od e s i g nap a t t e r nt h a tt h e d i s t r i c t s f i n a n c ea n di t su s ea r eu n d e r 也ec i t y ss u p e r v i s i o na c c o r d i n gt om e p a t t e r nt h a t t h et o w n s h i p s f i n a n c ea n di t su s ea r eu n d e rt h ec o u n t i e s s u p e r v i s i o n ( 2 ) b r i n gf o r w a r da r o u g ht r a n s f e rp a y m e n ts y s t e ma c c o r d i n gt ot h ef a c t o rl a wt os e e kt h eu n i v e r s a ll a wt h a tt h e f i n a n c em a n a g e m e n to ft h es y s t e mo fa na r e au n d e ra c i t y sj u r i s d i c t i o nc o u l de m p l o y k e y w o r d s ：a na r e au n d e rac i t y sj u r i s d i c t i o nt h ef i n a n c es y s t e map a n t t e r nt h a t t h ed i s t r i c t s ea n di t su s ea r eu n d e r t h ec i t y ss u p e r v i s i o nt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m 4 安徽大学m p a 硕士学位论文 关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 第1 章概论 1 1 财政体制概述 1 1 1 财政体制的内涵 财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分。从外延上，财政管理体制有 广义和狭义之分，广义的财政管理体制是规定各级政府之间以及国家同国有企业、事 业单位之间在财政资金分配和管理职权方而的制度。狭义的财政管理体制是指国家预 算管理体制，其实质是如何正确处理国家财力和财权在横向与纵向两个层面上的集权 与分权、集中与分散关系的问题，是划分中央和地方收支范围和管理权限的一项重要 制度。通常意义上的财政管理体制主要是指预算管理体制，本文主要分析的是狭义上 的预算管理体制。 1 1 2 财政管理体制构成 财政管理体制是划分和调整政府间财力分配的基本制度。财政体制基本的构成内 容包括三个方面：政府间支出责任的划分、政府间收入归属的确定、政府间财力的均 衡。政府间支出责任的划分涉及中央政府与各级地方政府间的权责划分、同级政府各 职能部门间的权责配置、事权与财权的对称等，其基本的要求一是要使政府职能与市 场功能作用边界清晰化；二是要保证各级政府支出活动的有效性；三是各级政府间事 权划分要有明确的法律保障或制度规定。政府间收入的划分是确定政府财政收入分配 关系以及调节政府间利益的基本形式。政府间财力的均衡主要是通过转移支付方式实 现的，由于地方政府收入与支出的配比不对应，支出大于收入，地方财政必要支出的 财力缺口要由中央财政或上一级的财政予以弥补。 1 2 我国财政管理体制的历史演变 1 2 1 建国以来的财政体制 财政管理体制是和一定时期的政治、经济和社会制度相联系的，在不同的历史时 期，为了保证实现国家职能和政府特定目的，需要制定和采取相应的财政管理体制。 因此，财政管理体制反映、规定和制约着政府理财的职能范围、管理重点和行为方式。 新中国成立以来我国财政管理体制的发展大致可以划分为三个阶段： 1 统收统支的财政管理体制( 1 9 4 9 - 1 9 7 8 年) 。这一时期我国实行的是传统的计 划经济管理体制，财政作为国家筹集、运用资金的主渠道和实现资源配置的重要工具， 6 安徽大学m p a 硕士学位论文 关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 不可避免地带有传统体制的特点：财政运行机制是以低价收购农副产品和低工资为基 础，以国营企业利润上解作为财政收入的主要形式，税收收入在财政收入中只居次要 地位，财政支出则保持大而宽的支出格局，财政职能几乎无所不包地涉及到社会生活 的方方面面。尽管其间国家对财政体制也进行了局部调整，但仍然带有高度集中的计 划经济体制的烙印，其最主要的特征就是以集中为主，保持了中央高度集中、统收统 支的格局，地方管理权限较小。 2 包干制的财政管理体制( 1 9 7 8 - 1 9 9 3 年) 。包干制财政管理体制的基本特征是 不断地放权让利，扩大地方、部门和企业的财权和自主权，突破了传统体制下财政统 收统支的格局，重新构建财政收支的运行机制。从1 9 8 0 年开始，改行“划分收支， 分级包干 的财政包干体制，主要表现在地方预算初步成为责权利相结合的相对独立 的一级预算主体。1 9 8 8 年，经过调整，对不同地区实行不同的包干方法：收入递增包 干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助。通过 划分各级财政收支范围，分级包干，在总额分成的基础上对增收或超收部分加大地方 留成比例，地方多收多留的激励机制促进了地方特别是富裕地区增收的积极性，从而 保证了全国财政收入的不断增长。在财政管理方面，由中央集权转向给地方较大的自 主权，地方政府在体制规定的范围内，自行决定本级财政收支事宜，财政管理呈现出 分层决策的态势，财政体制逐步由集权向分权转变。 3 分税制财政管理体制( 1 9 9 4 年起) 。分税制财政体制是按照市场经济原则和公 共财政的理论确立的，是处理中央政府和地方政府间财政分配关系的一种较为规范的 通行办法。在西方社会，随着市场经济及其相应的公共财政的产生，其财政体制自然 转到与之相适应的公共财政体制上来，并通过分税制财政体制的形式表现出来。为了 进一步理顺中央与地方的财政关系，更好地发挥财政职能作用，促进国民经济持续快 速增长，随着我国社会主义市场经济的逐步提出和建立，国务院决定，从1 9 9 4 年起， 中央和地方实行分税制财政体制改革。这次改革是新中国财政史上具有划时代的意义 的一次重大改革，它表明财政体制改革由简单的放权让利过渡到制度创新的新阶段。 1 2 2 现行分税制财政管理体制 中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，与市场经济体制相适应， 我国从1 9 9 4 年起实行分税制财政体制。 1 分税制财政管理体制的实施背景。在实行分税制之前，原来的分级包干财政管 理体制虽然在经济发展过程中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断 7 安徽大学m p a 硕士学位论文关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 扩大，其弊端也日益明显。简要地分析，主要表现在： ( 1 ) 市场经济要求摒弃以计划为主的经济模式。为了保证中央宏观调控政策的 实施，中央政府需要具备一定的财力基础，而财政包干过于强调调动地方组织收入的 积极性，在收入增量分配方面向地方倾斜过多，使得中央财政收入在整个财政收入增 量中所占份额越来越少，造成国家财力过度分散，国家财政收入占g d p 的比重和中央 财政收入占总收入的比重不断下降，严重分散弱化了中央政府的宏观调控能力，与建 立社会主义市场经济体制的总体目标相悖。 ( 2 ) 包干体制不利于资源优化配置和产业结构调整。市场经济要求政府创造良 好的发展环境，以利于企业在市场经济条件下公平竞争，提高市场实现资源的有效配 置，但包干制将大部分流转税作为地方收入，导致地方政府在自身财政利益的驱动下， 盲目发展，重复建设，产生地区封锁和市场分割，不利于全国统一市场的形成和产业 结构的优化升级。同时，这种体制将政府的财政利益与企业耦合在起，不利于政企 职能的分离。 ( 3 ) 包干财政体制过于复杂。财政包干体制从包干方法上共有六种，具体分为： 收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额上解和定额补 助，包干体制过于复杂。同时由于各地区的包干方法各异，人为因素较多，给财政体 制带来很大的不规范性。 ( 4 ) 包干体制利益界限不清。财政包干体制将大部分收入混在一起实行大包干 办法，容易造成中央与地方之间的利益界限不明晰，各级财政的职责、权限模糊，相 互挤占收入和收入流失现象严重。因此，从总体上，分级包干的财政管理体制已经不 能适应社会主义市场经济发展的需要，必须对财政体制进行改革。 1 3 现行分税制财政管理体制的基本内容 1 9 9 4 年分税制财政管理体制改革，是根据建立社会主义市场经济体制的基本要 求，充分考虑国情，并借鉴国际通行的分级预算体制的经验而进行的。主要内容包括： ( 1 ) 划分中央与地方的财政支出范围。根据当时中央政府与地方政府事权的划 分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济 结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支 出。地方财政主要承担本地区政权机关运转以及本地区经济、社会事业发展所需的支 出。 安徽大学m p a 硕士学位论文关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 中央和地方财政支出范围： 国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本 中央财政支出 建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央 本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。 地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资， 地方财政支出地方企业的改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护建设费，地方文化、 教育、卫生、科学等各项事业费支出，价格补贴以及其他支出。 ( 2 ) 明确中央与地方的收入范围。根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中 央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划归为中央税；将同 经济发展直接相关的主要税种划归为中央与地方共享税：将适合地方征管的税种划归 为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入。 ( 3 ) 分设中央和地方两套税务机构。1 9 9 3 年以前，我国只有一套税务征收机构， 中央税收主要依靠地方税务机构代为征收，这种办法容易造成收入征管职责和权限不 清。分税制财政管理体制规定，与收入划分办法相配套，建立中央和地方两套税务机 构分别征税，国家税务局和海关系统负责征收中央固定收入和中央与地方共享收入， 地方税务局负责征收地方固定收入。 ( 4 ) 确定税收返还数额。为了保证地方既得利益格局，中央财政对地方实行税收 返还，以1 9 9 3 年为基期年，按照当年地方实际收入以及税制改革中央与地方收入划 分情况，核定1 9 9 3 年中央对地方返还数额。1 9 9 3 年中央净上划收入额作为以后中央 对地方税收返还的基数。1 9 9 4 年以后，税收返还额在1 9 9 3 年的基数上逐年递增，递 增率按全国增值税和消费税的1 ：0 3 系数确定。 1 4 国内外财政体制及研究现状 1 4 1 国外的财政体制与政府体制 政府体制是建立财政体制的基础，政府的级次也直接决定了财政级次，从而决定 了财力在各级政府间的分配。从国外政府级次来看，联邦制国家的政府级次一般只有 三级，即中央政府、州政府、地方政府。目前世界上实行三级政府体制的国家为数不 少，除美国最为典型外，德国、瑞士、加拿大、澳大利亚等联邦制国家都实行的是三 级政府体制。在单一制国家中，实际上形成三级政府体制的也较普遍，如日本的政府 体制直接分为中央、都道府县、市町村三级，挪威、新西兰、法国的政府级次也是三 级。美国财政学家马斯格雷夫早在1 9 5 9 年就论证了政府三个传统的经济职能：资源 9 安徽大学m p a 硕士学位论文关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 配置职能、稳定经济职能和促进收入分配职能，他认为公共部门的稳定和再分配职能 必须由中央政府来执行，州和地方政府主要从事资源配置活动，低一级财政有着效率 较高资源配置能力。以施蒂格勒和奥茨为代表的财政分权理论认为，与中央政府相比， 地方政府更加接近当地居民的偏好，能够提供一个具有效率的公共产品和服务。美国 经济学家查尔斯蒂布特教授分析了在公共部门存在的条件下，各级政府提供公共产 品的最佳效益问题，他认为，各个地方政府之间的相互“竞争”，也会促使其更有效 地提供人们所需的公共产品和服务，蒂布特模型所揭示的深层次问题，是当存在着“以 足投票 的情况时，地方政府必须尽可能地界定自身的活动范围，规范公共财政的收 支行为，并将这一要求切实体现在公共预算和相应的制度安排中。基曼指出财政联邦 制是各级政府在税收与支出责任方面的分工，在一个存在多级政府的政府结构中，每 一级政府都不是致力于执行所有的公共部门的职能，而仅仅是执行能够胜任的工作。 财政联邦主义理论认为，税收分权不应和支出分权及管理职责完全匹配，但地方承担 的支出责任要有相对充足的收入来满足。西方在事权划分上的主流思想是巴斯特布尔 的“受益原则、“行动原则”和“技术原则”，上述原则不仅适用中央和地方政府间 的事权划分，也适合地方各级政府之问的事权划分。世界银行专家罗宾鲍德威等人 在考察研究了世界各国的财税体制后，对政府间税收划分提出了六条指导性建议：一 是所得税关系到全社会的公平，应划归中央：二是为保证全国统一市场的形成和资源 在全社会范围内自由流动和优化配置，对此相关的资本税、财产转移税等税种也应划 归中央；三是对资源课税涉及公平与效率目标的权衡，应由中央与地方共享；四是具 有非流动性特征的税收是地方政府收入的理想来源：五是作为受益性税收的社会保障 税，可由中央和地方协同征收管理；六是多环节征收的增值税，销售税应划为中央， 单一销售税、零售税等较适宜于划归地方。美国财政学家塞利格曼对税收划分提 出了三项原则：效率原则、适应原则和恰当原则。特里萨特尔一米纳什认为，在 过去几十年里，全球出现了支出责任下放和筹资责任向地方政府( 州政府和地方政府) 转移的明显趋势，这种趋势部分地反映了一种政治发展趋势，即政府形式向更民主和 更有参与精神的方向转变。 李萍，许宏才：中国政府间财政关系图解 m ，北京：中国财政经济出版社，2 0 0 6 李萍，许宏才：中国政府间财政关系图解 m ，北京：中国财政经济出版社，2 0 0 6 特里萨特尔一米纳什：政府间财政关系理论与实践 m ，北京：中国财经出版社，2 0 0 3 l o 安徽大学m p a 硕士学位论文关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 1 4 2 国内财政体制改革及研究简况 我国是一个单一制的国家，在中央政府统一领导之下，地方各级政府按分级管 理的原则管理国家事务。我国政府的级次分为中央、省、市、县( 市辖区) 、乡镇五 级，按照一级政府一级预算的原则，我国的财政体制也相应地划分为五级。贾康、阎 坤认为省以下财政体制是国家财政体制的重要组成部分和中央对地方财政体制的贯 彻和延伸，在中央对地方财政体制尚不能一下作出大改革的情况下，将近期目标定位 在缓解基层财政困难和调动地方各级合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性上 是适宜的选择。从长期目标看，则需对整个分税制财政体制进行系统化的调整与规范， 逐步划清政府事权，减少财政层级，完善地方税，改进转移支付制度安排，并推进配 套改革。因此，建议在现行的行政管理体制大体不变的情况下，在省以下率先启动和 进一步推动“省直管县 和“乡财县管”的改革试点，即在有条件的地方逐步取消市 管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财 政只管市辖区，并虚化乡镇财政，这样逐步形成和完善中央一省一市县三级财政体制。 财政部科研所苏明建议完善县乡财政体制改革要扩大“省直管县 的改革试点范围， 完善针对基层财政的转移支付制度和完善县乡财政收入体系。中国社会科学院财政与 贸易经济研究所杨之刚、张斌认为当前与政府级次调整有关的改革措施，主要是弱化 乡级财政的“乡财县管 改革和扩大县级政府的经济社会管理权限的“强县扩权 改 革。这两项改革将为构建中央、省( 直辖市) 、市县三级政府体制奠定基础，减少政 府财政级次的总体改革方向值得肯定，但应该是自上而下、统一的建构性改革方案， 应当鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存发展，在提倡基本公共服务均等化的同 时，赋予地方根据自身情况选择分权模式的权利。财政部原副部长楼继伟认为规范地 方政府间财政分配关系有两个值得探索和实践的领域，一是扩大推行省直管县试点范 围，省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等 方面尽可能核算到县，减少财政管理层次，提高行政管理效率和财政资金使用效益； 二是实行乡镇财政管理体制改革试点，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行 由县财政统一管理财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇 资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、帐户统设、集中 收付、采购统办、票据统管”的管理模式。 综上所述，我国的市辖区财政体制，在国外没有可供借鉴的经验和做法，国内 也由于各地的做法不统一而没有一个可供参考的规则和模式。从现行部分省率先启动 室丝奎兰垒竺坠堡主兰垡垒奎 关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 。一：= ：二：= ：= ： 和推行的“省直管县 和“乡财县管”改革试点来看，下一步在有条件的地方将逐步 取消市管县体制，实行省级财政直管市、县，市、县行政不同级但可财政同级，市级 财政只管市辖区，并虚化乡镇财政，逐步形成中央一省一市县三级财政体制。 1 2 安徽大学m p a 硕士学位论文 关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 第2 章市辖区财政体制模式分析 1 9 9 2 年中共十四大确立了社会主义市场经济改革目标，政府间财政关系调整开始 从传统的财力集分转向制度创新，1 9 9 4 年的分税制财政管理体制改革奠定了适应市场 经济基本要求的中央与地方财政关系框架基础。不仅中央与省、省与地市逐步建立了 以分税制为基础的财政体制框架，市辖区在财政体制改革方面也采取了分税制的管理 模式。以淮南市为例，为与中央和安徽省分税制财政体制相适应，同步深化了对所辖 区的分税制财政体制改革。大体分为三个阶段： 2 1 第一阶段：1 9 9 4 年分税制改革之初的财政体制 2 1 。l 省对市财政体制 ( 1 ) 收入划分。增值税2 5 部分以及地方税种( 除省属企业所得税等) 全部按属 地原则划归各市。( 2 ) 税收返还。省对各市的“两税 增量按1 ：0 1 5 的系数予以返 还。( 3 ) 原体制上解( 补助) 的处理。以各市、县1 9 9 3 年收入为基数，按原体制应 交省或省应补助的数额作为各地上解( 补助) 的定额，对上解市县按5 递增上解，原 体制上解( 补助) 直接测算到县。 2 1 2 市对县( 区) 财政体制 总体上与省对市的财政体制相衔接，大致有三种类型：一是完全按照省里的模式， 对县( 区) 不另行集中财力，也不给予照顾，主要有芜湖、蚌埠、马鞍山等市。二是 照顾型。市根本自身财力可能，对县( 区) 予以适当照顾，如减免定额上缴数、降低 递增上解比例等。采取这一做法的主要是一些财力相对较好的省辖市，如合肥、淮北 等市。三是集中型。市采取不同的方式集中县级财力，有的按一定比例集中地方收入， 有的集中“两税增长返还部分，有的提高递增上缴比例等。采取这种方式的主要是 一些财力较为薄弱的地改市。 淮南市对市辖五区( 田家庵区、大通区、谢家集区、八公山区、潘集区) 采用第 一种模式，市对区不另行集中财力，也不给予照顾。1 9 9 4 年市辖区财政体制内容包括： 市与区收入范围的划分。市本级收入范围包括：国有企业增值税地方分享的2 5 部分，国有企业营业税，市属国有企业所得税和上交利润，土地增值税，城市维护建 设税，土地使用税，国有企业资源税，大型企业车船税、房产税和印花税，国有企业 固定资产投资方向调节税，国有土地使用权有偿使用收入，大型企业个人所得税，耕 1 3 安徽大学m p a 硕士学位论文 关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 地占用税，契税，专项及其他收入，市税款滞纳金和罚款收入。区级收入范围包括： 企业增值税的2 5 部分、营业税、所得税和资源税( 四税均不含国有企业) ，中小型企 业车船税、房产税和印花税，集体企业固定资产投资方向调节税，个人所得税( 不含 大型企业) ，遗产税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，契税，区属其他收入、税款 滞纳金和罚没收入。一般合资、合作、外资和外国企业增值税的2 5 部分及各项地方 税按谁主办谁征税的原则划分。潘集区享受县建制待遇，区境内国有企业( 不含中央) 的税收划入区收入范围。 市与区事权的划分和支出内容。根据市与区事权的划分，市本级财政主要承担市 本级党政机关运转所需的经费和市本级事业发展的支出，以及调整全市国民经济结 构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出。区级财政主要承担区级党政机关运 转及事业发展支出。支出的内容分别包括：自筹基本建设支出，企业挖潜改造支出， 科技三项费用，支援农村生产支出，农林水利气象等部门事业费，工业、交通等部门 事业费，商业部门事业费，城市维护费，文教卫事业费、科学事业费、其他部门事业 费，抚恤和社会福利救济费，行政管理费，公检法司支出，价格补贴支出，专项支出 和其他支出。 税收返还基数的核定和收入增量的分配。市对区财政的税收返还以1 9 9 3 年为基 期年，按区上划中央的消费税和7 5 的增值税减去中央和省、市下划收入后的净额核 定税收返还基数，全额返还，以保证区级既得财力，并以此作为以后市对区税收返还 基数。如果1 9 9 4 年后净上划中央收入和达不到1 9 9 3 年基数，则相应扣减税收返还数 额。1 9 9 4 年起，中央对地方按照各地上划增值税和消费税实际增长率的l ：o 3 确定 税收增长返还额，对中央返还的税收增长额，省留一部分( o 1 5 ) ，返还我市一部分 ( 0 1 5 ) ，对其中属于区级的部分市按各区实际增长率计算返还给区。 体制上交、定额补助和定额上交递增的确定。为基本保证市区既得利益，以区1 9 9 3 年收入为基础，按原体制规定区应交和应补助的数额确定区体制上交或定额补助数。 具体包括：定额补助、递增上交数、体制上交数。市对区按照调整后的上交额按6 的比例实行逐年递增上交，对补助区实行补助递减的办法。 2 2 第二阶段：1 9 9 8 年进一步完善市辖区分税制财政体制 淮南市自1 9 9 4 年实行分税制财政管理体制以来，总的来说，运行平衡，调动了 区级政府狠抓增收节支的积极性，财政收入快速增长，地方财力明显增强，但是随着 经济体制改革的不断深化和多种经济成份的形成和发展，按企业性质和税种划分收入 1 4 安徽大学m p a 硕士学位论文 关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 的市对区财政管理体制已不能适应财政经济进一步发展的需要，区级混税和混库现象 比较严重。为进一步理顺市、区财政分配关系，体现财权事权相统一，分级管理、分 级决策的原则，充分调动各级政府狠抓收入的积极性，1 9 9 8 年我市进一步完善了市辖 区财政管理体制。 市与区收入的划分。市级固定收入包括：淮南矿业集团、电力企业、金融邮电企 业等由市地税局直属分局征收的企业和市国税局第二征收分局征收的原属市国税局 直属分局征收企业的各项税收，涉外税收( 不含淮南经济技术开发区境内的属于开发 区兴办三资企业的涉外税收) ，契税，耕地占用税，土地有偿使用收入，专项收入， 市属单位上交的国有资产经营收益、罚没收入、行政性收费收入、其他收入及城市公 用事业附加等基金收入。区级固定收入包括：农业税，农业特产税，区属单位上交的 罚没收入、行政性收费收入、其他收入及农村教育附加、农牧业税附加等基金收入。 市与区共享收入包括：除市级固定收入、区级固定收入以外的增值税、营业税、企业 所得税、企业所得税退税、个人所得税、资源税、固定资产投资方向调节税、城市维 护税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用税、屠宰税，分享 比例为市级3 0 ，区级7 0 ( 潘集区为区级1 0 0 ) 。 市财政对区级税收返还和区级上解( 补助) 数额的确定。为了保持现有各级既得 利益格局，市财政对区级税收返还数额以1 9 9 7 年为基期年核定，按照1 9 9 7 年各地实 际收入数和市与区收入划分情况，核定1 9 9 7 年上划基数和返还基数。1 9 9 8 年后，税 收返还额在1 9 9 7 年的基础上逐年递增，递增率按上划收入增长率的1 ：0 1 5 确定， 如1 9 9 8 年以后上划收入达不到上年基数，则相应扣减税收返还数额。为了保证现有 各级既得财力不变，根据各区调整后1 9 9 7 年的收入和返还基数，重新核定各区的上 解基数或补助基数，对上解区的上解年递增比例调整为5 。 2 3 第三阶段：2 0 0 2 年实行所得税收入分享改革 随着社会主义市场经济的发展，按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的弊 端日益显现，主要是制约了国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立，客观上 助长了重复建设和地区封锁，妨碍了市场公平竞争和全国统一市场的形成，不利于促 进区域经济协调发展和实现共同富裕，也不利于加强税收征管和监控。为了促进社会 主义市场经济的健康发展，进一步规范中央和地方政府之间的分配关系，建立合理的 分配机制，防止重复建设，减缓地区间财力差距的扩大，逐步实现共同富裕，国务院 决定从2 0 0 2 年1 月1 日起实施所得税收入分享改革，改革的指导思想、基本原则和 安徽大学m p a 硕士学位论文关于分税制以来市辖区财政体制的若干思考 主要内容如下： 2 3 1 改革的指导思想 遵循邓小平同志关于沿海地区和内地发展“两个大局 战略构想和江泽民同志“三 个代表”重要思想，根据社会主义市场经济发展的客观要求，并借鉴国际通行做法和 经验，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，进一步规范中央与地方的财政分配 关系，为企业改革发展和公平竞争创造良好环境，促进地区之间协调发展和经济结构 合理调整，维护社会稳定，逐步实现共同富裕。 2 3 2 改革的基本原则 第一，中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部 地区的一般性转移支付。第二，保证地方既得利益，不影响地方财政的平稳运行。第 三，改革循序渐进，分享比例逐步到位。第四，所得税分享范围和比例全国统一，保 持财政体制规范和便于税收征管。 2 3 3 改革的主要内容 除少数特殊行业或企业外，对其他企业所得税和个人所得税收入实现中央与地方 按比例分享，中央保证各地区2 0 0 1 年地方实际的所得税收入基数，实施增量分成。 ( 1 ) 分享范围。除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国 银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋 石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税由 中央和地方按比例分享。 ( 2 ) 分享比例。2 0 0 2 年所得税收入中央分享5 0 ，地方分享5 0 ；2 0 0 3 年所得 税收入中央分享6 0 ，地方分享4 0 ；2 0 0 3 年以后年份的分享比例根据实际情况再行 考虑( 从2 0 0 3 年至今一直实行中央分享6 0 ，地方分享4 0 ) 。 ( 3 ) 基数计算。以2 0 0 1 年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算，地 方分享的所得税收入，如果小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还 给地方，如果大于地方实际所得税收入，差额部分由地方作为基数上解中央。 ( 4 )