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公务员缅效管理平衡记分卡的应用研究摘要 摘要 随着改革开放的不断深入，对我国各级党政机关公务员的素质能力提出了新 的更高的要求，建立客观、全面、公正的公务员绩效管理制度，促进国家公务员 队伍建设，为全面落实中央的各项重大决策提供人才保证显得尤为迫切。尽管目 前我国学术界和地方各级政府都在积极探索公务员绩效管理制度的创新，但在公 务员绩效管理方面仍存在激励功能失效、考核主体与被考核者之间的信息不对称、 考核指标粗糙、绩效管理手段单一等诸多问题，需要在理论和实践上进一步突破。 平衡计分卡以组织的使命和战略为出发点，把组织发展战略转化为可衡量的 目标，从财务、客户、内部经营过程和学习与成长四个层面( 角度) 确定组织的 发展目标。再将这些组织目标变成一个个绩效指标，逐层落实到下级部门，直至 个人的具体工作。平衡计分卡为企业战略目标的完成建立了可靠的具有执行基础 的绩效管理体系，在企业管理应用实践中取得了巨大的成功。本文从平衡计分卡 的理念、价值追求与我国公务员绩效管理目标的契合性以及平衡记分卡在我国公 共部门应用条件等方面进行了研究分析，认为平衡计分卡完全可以在我国公务员 绩效管理中引入和推广，并将对公务员绩效管理产生根本性的变革。在此基础上， 本文进一步研究了公务员绩效管理平衡记分卡四维度考核要素的转诀确定及要素 之间的关系，并据此设计了具体考核指标体系和公务员绩效管理平衡记分卡的实 施流程。最后，分析了具体应用中应注意的问题以及应该加强的配套措施建设。 本文的创新点在于构建了公务员绩效管理平衡记分卡通用模型，辩证吸收了 平衡记分卡合理内核，引入其多元化考核与通过绩效管理贯穿战略的思想，对平 衡记分卡的主要内容和模式做了相应的转换和调整，并探讨了相关指标体系，进 一步丰富和发展了公务员绩效评估理论。在实践层面上也有一定的可操作性，具 有较强的现实意义。 关键词：平衡记分卡：公务员；绩效管理；战略 作者：曹玖成 指导老师：钮菊生 r e s e a r c ho na p p l i c a t i o n so fb a l a n c e ds c o r e c a r di nt h e p e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fc i v i ls e r v a n t s a b s t r a c t a st h ep o l i t i c a la n de c o n o m i c a lr e f o r mi sp r o g r e s s i n gd e e p l y , t h ep e r s o n a la b i l i t y o fc i v i ls e r v a n t so fa l lp a r t yb u r e a ua n dg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o ni sb e i n gr e q u i r e d h i g h e ra n dn e w e rl e v e l i ti sv e r yi m p o r t a n ta n du r g e n tt ob u i l dt h eo b j e c t i v e ，i n t e g r a t e d a n dj u s ts y s t e mo fe v a l u a t i n gt h ep e r s o n a lp e r f o r m a n c e t h i se v a l u a t i o ns y s t e mw i l l p r o m o t et h ep e r s o n a la b i l i t yo fc i v i ls e r v a n t , a n de n s u r et oh a v et h ee n o u g ha na m o u n t o fc o m p e t e n tc i v i ls e r v a n t st oc a r r yo u tt h ek e yi m p o r t a n tp o l i c i e sw h i c ha r cm a d eb y t h ec e n t r a lp a r t yc o m m i t t e e n o ws o m ei n s t i t u t e sa n da l ll e v e lg o v e r n m e n tb u r e a u sa r e s e a r c h i n gf o rt h ec r e a t i v es y s t e mo fe v a l u a t i n gt h ep e r s o n a lp e r f o r m a n c e ，b u tt h e r ea l e s o m ep r o b l e m sa tt o d a y ss y s t e mo fe v a l u a t i n gt h ep e r s o n a lp e r f o r m a n c e f o re x a m p l e ， t h es y s t e mh a sl e s sp r o m o t i n gf u n c t i o n s a n dt h ee x a v l lo r g a n i z e r sa n dt h ep e r s o n a l e x a m i n e r sg e tu n s y m m e t r i c a lt h ei n f o r m a t i o n , a n dt h em e a s u r eg u i d el i n eo fe v a l u a t i o n s y s t e mi sr o u g h ，a n dt h em e t h o do fe x a m i n i n gi ss i n g l e i ti sn e c e s s a r yt os o l v et h e t o d a y se x i s t e dp r o b l e m s ，a n dd e v e l o pn e ws y s t e mi nt h e o r ya n dp r a c t i c e t h eb a l a n c es c o r e c a r db a s eo nt h eo r g a n i z a t i o nm i s s i o na n ds t r a t e g y , t h e nt h e o r g a n i z a t i o ns t r a t e g yb e c o m e st h ed e t a i lm e a s u r a b l eo b j e c t s t h eo r g a n i z a t i o ns t r a t e g y d i v i d e si n t o4s e c t i o n s ：f i n a n c e ，c u s t o m e r s , i n t e r n a lb u s i n e s sp r o c e s s ，s t u d y i n ga n d i m p r o v i n g t h e nt h o s em e a s a b l eo b j e c t sa r ei n t r o d u c e dt ot h e a l ld i f f e r e n tl e v e l d e p a r t m e n t ，a n df i n a l l yt h ed e t a i la n de x e c u t a b l ep e r s o n a lo b j e c t sw i l lb es o u r c e df r o m t h ew h o l eo r g a n i z a t i o ns t r a t e g y t h eb a l a n c es c o r e c a r dc a nb u i l dt h er e l i a b l ea n d e x e c u t a b l es y s t e mo fe v a l u a t i n gt h ep e r s o n a lp e r f o r m a n c e a n dt h e r ea r es o m e s u c c e s s f u la p p l i c a t i o ne x a m p l e si np r a c t i c e t h i st h e s i si n t r o d u c e st h ec o n c e p t sa n d o b j e c t so f t h eb a l a n c es c o m c a r d ，a n dt h e r ei sc o e f f i c i e n tb e t w e e nt h i sb a l a n c es c o r e c a r d s y s t e ma n dt h es y s t e mo fe v a l u a t i n gp u b l i c s e r v a n t s p e r f o r m a n c e t h et h e s i sa n a l y s e s t h ep o s s i b i l i t yo fa p p l y i n gt h eb a l a n c es c o r e c a r di no u rc o u o t y yp u b l i cs e r v i c e r e s e a r c ho n a p p l i c a t i o n so f b a l a n c e ds c o r e c a r di nt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n to f c i v i ls e r v a n l s a b s t r a c t d e p a r t m e n t ，a n dg e tt h er e s u l t st h a tt h eb a l a n c es c o r e c a r dc a l la p p l yo u rc o u n t r yp u b l i c s e r v i c ed e p a r t m e n t ，a n dm a k et h ec r e a t i v ep r o g r e s sf o re v a l u a t i n gt h ec i v i ls e r v a n t s p e r f o r m a n c e w i t ht h i sa n a l y s i s ，t h et h e s i sm o r ed e e p l yr e s e a r c ht h e4d i m e n s i o n s e v a l u a t i o nf a c t o r so fb a l a n c es c o r e c a r d ，a n dt h ei n t e r n a lr e l a t i o n sb e t w e e nt h ef a c t o r so f t h eb a l a n c es c o r e c a r d ，a l s ot h et h e s i sd e s i g n st h ed e t a i li n d e xo f t h ee v a l u a t i n gs y s t e m ， a n di n v e s t i g a t e st h ed e p l o y i n ga n da p p l i c a t i o no ft h eb a l a n c es c o r e c a r df o re v a l u a t i n g t h ec i v i ls e r v a n t s p e r f o r m a n c e t h et h e s i sr e s e a r c h e st h eg e n e r a lp r i n c i p l ea n d d e p l o y i n gp r o c e d u r e s o f a p p l y i n g t h eb a l a n c es c o r e c a r df o r e v a l u a t i n g t h e p u b l i c - s e r v a n t s p e r f o r m a n c e ，a n da n a l y z e st h ei s s u e so fa p p l y i n gt h eb a l a n c es c o r e c a r d i np r a c t i c ea n dt h en e c e s s a r ya s s i s t a n tl n e a s u r e sw h i c hs h o u l db et a k e n t h et h e s i sc r e a t i v e l yi n t r o d u c e st h eg e n e r a la p p l y i n gm o d e lo fs y s t e mo f e v a l u a t i n gt h ec i v i ls e r 、r a n l s p e f f o r r e a n c e , a n da b s o r b st h er e a s o n a b l ec o r e so ft h e b a l a n c es c o r e c a r d ，a n dd e v e l o p st h em u l t i p l ee v a l u a t i n gs y s t e m sw h i c hk e yf a c t o ri s p e r f o r m a n c e a n dt h et h e s i si r a n s f e r sa n da d j u s t st h ek e yc o n t e n t sa n dm o d e l so ft h e b a l a n c es c o r e c a r d a l s ot h e s i sd i $ c u s s c st h ei n d e xo ft h es y s t e m ，a n dc o n t r i b u t e sa n d e n r i c h e st h et h e o r yo f e v a l u a t i n gt h ec i v i ls e r v a n t s p e r f o r m a n c e t h ee v a l u a t i n gs y s t e m i sa p p l i c a b l ei np r a c t i c e ，a n dh a sp o s i t i v ee f f e c t s k e yw o r d s ：b a l a n c es c o r e c a r d ；c i v i ls e r v a n t s ；p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ；s t r a t e g y j j i w r i t t e n b y ：c a o j i u c h e n g s u p e r v i s e db y ：n i u j u s h e n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：。鬣丛! 茎日期：兰嘘! f ：! 二 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 停。 研究生签名：麦丝! 圣日期：兰蔓! ! ： 互 导师签名 日期：2 丑：生1 5 公务员绩效管理平衡记分卡的应用研究 引言 引言 绩效指的是完成、执行的行为，完成某个任务或者达到某个目标，它最早用 于投资项目管理方面，后来又广泛应用于人力资源管理方面，从而使其内涵进一 步扩大，绩效不仅含有成绩、效益和结果，还含有行为。绩效管理是指通过协议， 达成关于目标、标准和所需能力的统一框架，然后通过相互理解的方式，使组织、 群体和个人取得较好效果的一种管理过程。2 0 0 5 年颁布的中华入民共和国公务 员法，以及2 0 0 7 年颁布的公务员考核规定( 试行) ，建立了我国公务员绩效 管理制度基本框架。中华人民共和国公务员法规定，公务员是指在国家机关中 依法履行公职、纳入匿家行政编割、由国家财政负担工资福利的工作人员。在我 国公务员制度中，公务员考核就是制度化的绩效管理，既国家行政机关按照法定 权限，依照公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属公务员的工作成 绩、能力、态度等进行考察和评价。一般来说，公务员绩效管理主要有四季孛功能， 即评价功能、管理功能、激励功能和监督功能。评价功能即对公务员的思想品质、 学识素质、工作能力、工作效果等做出公正合理的评价；管理功能即把公务员考 核作为一项基础性管理制度，是公务员奖惩、升降、培训、工资报酬等一系列管 理制度的基础和前提；激励功能即通过考核结果的使用，鼓励公务员提升自身素 质，提高工作绩效；监督功能是指可以对公务员行使公共权力的行为和结构进行 公开和民主的监督。 一、论文的背景 公共部门人员绩效管理一直难以得到公众与专业人士的好评，这几乎是一个 世界往的问题，尽管目前我国学术界和各级地方政府都在探索政府绩效制度的改 革与创新，但在具体实践中存在的问题依然很突出、明显，比如激励功能实效、 考核结果失真、考核指标粗糙、绩效管理手段单一、陈旧等。我国的公务员绩效 管理存在豹阍题往往也是困扰其他国家的阊题，比如我国公务员绩效管理存在绩 效考核标准不够明确、考核等次偏少，绩效考核的办法不多、科学性不强，绩效 管理比较封闭、没有充分体现顾客导向等不足，西方发达国家也面临着同样的问 题。全球的公共部门面对着很多具有普遍性的问题，不同制度下的政府往往援同 样的问题所困扰。我国公务员绩效管理之所以存在种种困境，除了具体制度与实 坌墨星堑塾董堡王煎望坌主堕皇旦旦塞 呈! 童 i 际执行中存在弊端以外，也与政府本身的制度特征有关，主要有两个方面。一方 面，政府组织本身的特性决定了公务员绩效的复杂性。公共组织与私人组织存在 着巨大的差异，政府组织具有多重目标，这就决定了政府组织的绩效也是多样化 和复杂化；与私人组织不同，政府绩效由三个方面构成：经济绩效、社会绩效与 政治绩效。公务员作为政府内部的工作人员，执行政府决策，实现政府目标，政 府绩效的复杂性决定了公务员绩效的复杂性，公务员绩效既包括技术层面的技术 绩效，也不能忽视政治上的正确性，必须注重政治绩效，还要保证良好的社会形 象，不能无视社会绩效的存在。因此，公务员绩效自身内涵的复杂化导致了公务 员绩效标准制定的困难化，扩大了绩效定量分析的难度。另一方面，政府组织运 行的特性决定了公务员绩效评估过程的复杂性。政府不是一个孤立存在的组织， 根据行政生态学的观点，政府组织与外界环境无时无刻不存在着交互作用；政府 的运行过程必然受到外部政治、经济因素的影响。政府组织首先是一个政治组织， 即使是奉行。政治中立”的西方公务员制度也无法避免政治因素对公务员管理的 影响；我国的公务员制度排斥了政治一行政二分法的理论预设，摈弃了“政治中 立”的原则，这就决定了我国的公务员绩效管理将受到更多行政体制之外的影响， 这就使公务员绩效管理的操作过程变得更加复杂，使得各种执行问题具各了滋生 的土壤。为解决我国公务员绩效管理工作中存在的种种问题，不少专家在理论上 进行了认真的研究和探索，提出了诸如全面合理确定考核内容、科学制定考核标 准、实行分类考核、进行必要的立法保障、实行多重评估机制、进一步加大激励 力度等对策，给我们不断深化现行公务员绩效管理工作改革提供了不少有益的启 示，但这些研究和探索有的只停留在理论层面上，有的在实践应用中的系统性、 可操作性还不强，还存在着理论上和技术上的瓶颈。 平衡记分卡作为一种科学的绩效管理理论和方法，无论是应用于企业还是公 共部门，都能大大提高绩效管理的效率和质量，鉴于目前我国公共部门绩效管理 中理论和技术上存在着的诸多问题，比如绩效管理技术的科学性较低、系统性较 差，考核方法的单一性，考核指标与组织目标的分裂、考核过程的单向性等，平 衡计分卡完全有必要在公共部门引入和推广，并将对公共部门绩效管理产生根本 性的变革。平衡计分卡的精髓与公务员绩效管理价值取向之间存在着内在的切合， 平衡计分卡理论完全可以应用到公务员绩效管理工作实践中。 2 公务员缋效管理平衡记分卡的应用研究引 言 二、论文的意义 1 、构建了公务员绩效管理平衡记分卡指标体系和模型 平衡记分卡在企业管理实践中成效非常明显，但由于社会公众部门和企业之 间存在性质、使命、战略、运行方式等多方面的区别，将其引入公务员的绩效管 理时不能死搬硬套。本文结合实际，辩证吸收平衡记分卡合理内核，引入其多元 化考核与通过绩效管理贯穿战略的思想，对平衡记分卡的主要内容和模式做了相 应的转换和调整，构建了公务员绩效管理平衡记分卡框架体系和相关模型，并探 讨了指标体系，具有较强的针对性和可操作性。 2 、丰富了公务员绩效评估理论 传统的公务员评估制度，包括近年来开始推行的目标考核法、关键指标法等， 只是为公务员绩效管理提供了一个非战略性框架。而平衡计分卡是基于战略管理 的绩效管理与评估模式，它从组织使命与愿景出发，将战略目标转化分解为分阶 段、具体的、可操作的短期、中期、长期紧密衔接的运作目标与指标体系，同时， 在横向上按财务、客户、内部流程、学习与发展四个维度，在纵向上按一级政府、 政府部门、内部处室、个人等层次，从而形成一个多维度、多层次、有步骤的战略 绩效管理框架，展开系统的绩效管理与评估，是对公务员绩效评估理论的丰富和 发展。 3 、适应了新形势下加强公务员考核管理的需要 随着改革开放的不断深入，特别是新时期中央提出了认真贯彻落实科学发展 观，建设社会主义新农村和和谐社会等重大历史任务，对各级公务员的素质能力 提出了新的更高的要求，建立客观、全面、公正的公务员绩效管理办法，促进国 家公务员队伍建设，为全面落实中央的各项重大决策提供人才保证显得尤为迫切。 应用平衡记分卡理论进行公务员绩效管理，从战略、学习与发展、行政过程、公 众服务和职责履行等多个方面系统地对公务员进行考核评价，能够相对比较全面 地考核反映公务员工作能力、工作实绩和效果，适应了新形势下对公务员能力素 质的新要求，因此应用平衡记分卡理论进行公务员绩效管理具有较强的现实意义。 三、文献综述 2 0 0 5 年4 月颁布的国家公务员法规定，对公务员的考核，按照管理权限， 全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩，公务员的考核分为 公务员绩效管理平衡记分卡的应用研究引言 平时考核和定期考核，定期考核以平时考核为基础。对非领导成员公务员的定期 考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领 导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员 会确定考核等次；对领导成员的定期考核，由主管机关按照百关规定办理。定期 考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，定期考核的结果应当 以书面形式通知公务员本人，定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资 以及公务员奖励、培训、辞退的依据。这些规定都是我们实施公务员绩效管理的 基本原则。 在这些原则的基础上，我国理论界的专家对公务员的绩效考核问题进行了理 论上的探究，提出了一系列的观点和问题。他们认为。我国绩效考评的典型做法 是围绕德、能、勤、绩、廉几个方面进行考评。但要想使考核真正调动公务员工 作的积极性，仅仅提出德、能、勤、绩、廉几方面考核内容是不够的，还必须以 这几方面考核内容为基础，建立科学的考核指标体系，否则，考核的量化就难以 做到，考核的公正性就难以体现。有人认为，在具体操作中，可把把公务员的德、 能、勤、绩作为综合素质，考核可分为政治政策素质、思想道德素质、心理观念 素质、科学知识素质、能力技术素质和工作实绩状况六个方面，每个方面再具体 细化为多个小项目，并且要根据社会发展变化，对以前划分的项目不断进行补充 和改进。制定考核标准时应把政治标准放在首位，要坚持客观公正的原则，还要 根据不同地区、不同部门的要求制定适用于不同层级公务员的有针对性的标准， 尤其要符合职位和职责特征，对不同层级、担任不同职位的公务员考核标准在坚 持根本标准的前提下，应有所侧重。 同时，专家也指出了在我国在公共部门中进行绩效管理的困难之所在。我国 公务员绩效管理的制度化形式就是国家公务员的考核制度。公务员考核承担着评 价、管理、激励与监督四个方面的功能，但在实际考核工作中，这四种功能的实 现存在较大的障碍，使我国的公务员绩效管理面临着困境，这一困境的成因来自 于公务员考核制度的设计，也来源于政府组织自身的制度特征。我国公务员考核 制度实施中存在的动机问题、操作标准问题、过程问题和观念问题，要改进我国 公务员绩效评估，必须建立健全科学的评价系统，提供必要的立法保障，建立多 重评估体制。 在专家进行理论上研讨的同时，全国许多地方还从实践层面上对实行公务员 4 公务员绩效管理平衡记分卡的应用研究引言 绩效管理的具体办法进行了尝试。据中国青年报报道，北京市朝阳区颁布了 朝阳区国家公务员考核实施办法( 试行) ，为操作方便，增加了公务员的管理 标准量化内容，注重细节，例如规定，一年内累计迟到、早退共计1 0 次的，年度 考核确定为基本称职；无正当理由一年内累计迟到、早退共计1 0 次以上的，确定 为不称职；连续两年被确定为基本称职的，将被降职，连续3 年基本称职的，按 照有关规定予以辞退。上海市金山区实施公务员考核新的规定，将原来的考核细 化为履职考核、绩效考核、诚信考核，三项考核都实行分值制。履职考核代替了 传统意义上的述职考核，满分1 0 0 分，每年年底考核；绩效考核针对平时工作表 现突出者，实行加分制；诚信考核则针对平时工作上有失诚信者，实行扣分制。 广卅i 市对每个公务员按岗位职责制定每月或每季度的工作计划，并为每项任务设 定分数，经主管领导同意后按任务完成的情况进行考评，月底或季末，自评分数 与领导评分综合后构成当月( 季) 考核分数，各单位还可根据实际情况细化具体 工作人员在德、能、勤、绩等方面的量化测评标准，年终由主管领导、同事和下 属综合测评作为年终考核分数，平时考核的平均分与年终考核分数以6 ：4 的比例 综合，构成年度综合考核分数，优秀、称职、基本称职、不称职等均以此为据。 综上所述，我国公务员绩效管理已从理论与实践两个层面上进行了大量的研 究和探索，但仔细分析，人们会发现，目前理论上的研究成果，实用性、针对性、 可操作性还不强，实践上的探索也才刚刚起步，虽然在一些地方取得了初步效果， 积累了一些经验，但主观性、随意性的成分还较多，缺乏理论科学依据，也不具 有普遍指导性意义。因此，现实要求我们必须在我国公务员绩效管理的指导理论 上有所突破。 1 9 9 0 年美国哈佛大学的罗伯特s 卡普兰教授( r o b e r t s k a p l a n ) 和美国复 兴方案公司总裁戴维p 诺顿( d a v i d e n o r t o n ) 提出了一整套用于评价企业经营 业绩的财务与非财务指标体系。紧接着，卡普兰和诺顿于1 9 9 2 年、1 9 9 3 年和1 9 9 6 年先后在哈佛工商评论杂志上发表了题为平衡计分卡：提高效绩的衡量方 法( t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d m c a s u i c st h a td r i v ep e r f o r m a n c e ) 、平衡计分卡的 应用( p u t t i n gt h eb a l a n c e ds c o r e c a r dt ow o r k ) 和将平衡计分卡用于战略管理系 统( u s i n gt h eb a l a n c e ds c o r e c a r da sas t r a t e g i cm a n a g e m e n ts y s t e m ) 等论文，并在 此基础上结合美国一些企业应用平衡计分卡的实践经验和新的研究进展，分别出 版了平衡计分卡：一种革命性的评估和管理系统和战略中心型组织两本 公务员绩效管理平衡记分卡的应用研究弓i言 专著，系统阐述了平衡计分卡的中心原理，提出了组织中存在的问题并且给出解 决建议。平衡计分卡提供了一种全面的评价体系，它分别从财务、客户、内部流 程和学习增长这四个视角向组织内各层次的人员传递组织的战略以及每一步骤中 他们各自的使命，最终帮助组织达成其目标，平衡计分卡能使组织管理层有效地 跟踪财务目标，同时关注关键能力的进展，并开发对未来成长有利的无形资产。 上海博意门咨询公司的创始人毕意文博士和孙永龄博士是为中国企业最早介 绍和引入平衡计分卡理论进行管理的专家，他们认为平衡计分卡包含6 个基本要 素：角度( 四个) 、目标、绩效指标、目标值、行动方案、任务。其策略和操作流 程是自上而下地将组织战略目标任务进行沟通、分解与平衡管理。总体说来，平 衡计分卡以组织的使命和战略为出发点，把组织发展战略转化为可衡量的目标， 通常从财务、客户、内部经营过程和学习与增长四个层面( 角度) 确定组织的发 展目标；再将这些组织目标变成一个个绩效指标，逐层落实到下级部门，直至个 人的具体工作，下属部门和个人的平衡计分卡设置都要体现出实旌组织战略的构想。 保罗尼文认为，平衡记分卡虽然最初是为营利性企业设计的，但只要调整 其框架，在公共部门中同样也能充分发挥作用。 张定安认为，平衡记分卡作为一种科学的绩效管理理论和方法，无论是应用 于企业还是公共部门，都能大大提高绩效管理的效率和质量，鉴于目前中国公共 部门绩效管理中存在着的诸多问题，比如绩效管理技术的科学性较低、系统性较 差，考核方法的单一性，考核指标与组织目标的分裂、考核过程的单向性等，平 衡计分卡完全可以在公共部门引入和推广，并且将对公共部门绩效管理产生根本 性的变革意义。 笔者认为，平衡计分卡的精髓与公务员绩效管理价值取向之间存在着内在的 切合，平衡计分卡理论完全呵以应用到公务员绩效管理工作实践中。本文目的就 是想通过平衡记分卡理论与公务员绩效管理实践的结合，力求在公务员绩效管理 理论上能够有所突破，并且探索出县级公务员绩效管理的通用模式，为全国面上 进一步推进公务员制度深化改革提供借鉴。 四、论文的结构和研究方法 针对公务员绩效管理中存在的问题，本文提出一个运用平衡记分卡理论探索 研究公务员绩效管理的新思路、新方法。全文主要分五个部分，第一部分为引言， 主要介绍公务绩效管理的一些基本概念以及目前存在的一些问题；第二部分介绍 6 公务员绩效管理平衡记分卡的应用研究引言 了平衡记分卡理论，主要从平衡记分卡的由来、平衡记分卡的主要内容、平衡记 分卡的主要特点等方面阐述了平衡记分卡理论精髓；第三部分对在公务员绩效管 理中引入平衡记分卡进行可行性分析，主要从平衡计分卡的理念、价值追求与我 国公务员绩效管理目标的契合性、平衡记分卡在我国公共部门应用条件、所产生 的战略意义等方面进行了研究分析，从而得出应用平衡记分卡实行公务员绩效管 理是可行的结论；第四部分主要探讨公务员绩效管理平衡记分卡指标构建与流程 设计。在指标构建方面，主要研究了公务员绩效管理平衡记分卡四维度考核要素 的转换确定及要素之间的关系，并分析了指标框架体系。在流程设计方面，主要 研究了如何进行指标评价、指标权重的确定以及指标的细化拓展等；第五部分主 要分析了具体应用中应注意的问题，以及应该采取的配套措施。 在研究探讨的过程中，本文主要运用人力资源管理理论和人事心理学、组织 行为学等相关学科的基本理论，并采用了结构功能主义、比较和实证等研究方法。 7 公务员绩效管理平衡记分卡的应用研究 第一章平衡记分卡基本理论简介 第一章平衡记分卡基本理论简介 第一节平衡记分卡的由来 平衡记分卡( b a l a n c e ds c o r e c a r d ，b s c ) 由哈佛商学院教授罗伯特s 卡普 兰( r o b e r t s - k a p l a n ) 和复兴全球战略集团总裁大卫p 诺顿( d a v i d p - n o r t o n ) 通过对在业绩评价方面处于领先地位的1 2 家公司进行为期一年的项目研究，于 1 9 9 2 - 年提出。它是一种以信息为基础、系统考虑企业业绩驱动因素、多维度平衡 评价的一种业绩评价系统；同时，它又是一种将企业战略目标与企业业绩驱动因 素相结合、动态实施企业战略的战略管理系统。平衡记分卡明确地提出，绩效管 理就是要让企业的每一位员工每天的行动都与企业的战略挂钩。由于平衡记分卡 所具有的强有力的理论基础和便于操作的特点，自2 0 世纪9 0 年代初，一经卡普 兰教授提出，便迅速在美国，然后是在整个发达国家的企业和政府中广泛应用。 今天当人们谈及绩效管理对，基本都是以平衡记分卡为主的体系。以美国为例， 有关统计数字显示，到1 9 9 7 年，美国财富5 0 0 强企业已有6 0 左右实施了绩效管 理，而在银行、保险公司等所谓财务服务行业，这一比例则更高。这与美国企业 在2 0 世纪9 0 年代整体的优秀表现不能说毫无关系。再看一看玫府方面，平衡记 分卡在2 0 世纪9 0 年代初提出，到了1 9 9 3 年美国政府就通过了政府绩效与结果 法案( t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea n dr e s u l ta c t ) 。今天，美国联邦政府的几乎 所有部门、各兵种及大部分州政府都已建立和实旎了绩效管理，目前的重心已转 入在城市及县一级的政府推行绩效管理。平衡记分卡以一种深刻而一致的方法描 述了战略在公司各个层面的具体体现，从而具有独特的贡献和意义。在开发战略 记分卡之前，管理人员缺乏一套被普遍接受的、用来描述战略的框架，而无法描 述的东西是很难实施的。因此，这种通过战略图和记分卡来描述战略的简单方法 是一个重大的突破。 第二节平衡记分卡的理论精髓 平衡计分卡是将企业战略目标逐层分解转化为各种具体的相互平衡的绩效考 核指标，并对这些指标的实现状况进行不同时段的考核，从而为战略目标的完成 公务员绩效管理平衡记分卡的应用研究 第一章平衡记分卡基本理论简介 建立起可靠的具有执行基础的绩效管理体系。平衡记分卡打破了传统的只注重财 务指标的业绩管理方法，认为传统的财务会计模式只能衡量过去发生的事情，在 工业时代，注重财务指标的管理方法还是有效的，但在信息社会里，传统的业绩 管理方法并不全面，组织必须通过在顾客、供应商、员工、组织流程、技术和革 新等方面的投资，获得持续发展的动力。基于这种认识，平衡记分卡方法认为， 组织应从四个角度审视自身业绩：顾客、业务流程、学习与成长和财务o 。 1 ，在顾客( c u s t o m e r ) 方面：顾客方向反映了企业在获得顾客、保留顾客和 提高顾客价值方面的能力。管理者们确认了组织将要参与竞争的顾客和市场部分， 并将目标转换成一组指标，如市场份额、顾客留住率、顾客获得率、顾客满意度、 顾客获利水平等。平衡记分卡最大的长处之一就是评价顾客方面对于财务方向的 重大影响。 2 、在业务流程( i n t e r n a lp r o c e s s ) 方面：业务流程方向反映了企业内部运营的 资源和效率。内部运营直接影响到顾客方向的关键指标，进而间接影响财务方向。 为吸引和留住目标市场上的顾客，满足股东岁末财务回报的要求，管理者需关注 对顾客满意度和实现组织财务目标影响最大的那些内部过程，并为此设立衡量指 标。在这一方面，平衡记分卡重视的不是单纯的现有经营过程的改善，而是以确 认顾客和股东的要求为起点、满足顾客和股东要求为终点的全新的内部运营过程。 3 ，在学习和成长( l e a r n i n g & g r o w t h ) 方面：学习与成长方向反映了企业在 最根本的层次上的成长动力方面的成绩。学习与成长方向包括的内容有员工的素 质、员工满意度、顾客信息的准确度等等。确认了组织为了实现长期的业绩而必 须进行的对未来的投资，包括对雇员的能力、组织的信息系统等方面的衡量。应 该看到，这个方向指标的改善，对于企业财务方面的影响，是非常间接和缓慢的， 但组织在上述各方面取得的成功必然转化为财务上的最终成功。 4 、在财务( f i n a n c i a l ) 方面：财务方向反映了企业在财务健康水平方面的情 况，列出了收入、成本、利润、现金、资产、负债等多个方面的关键指标，并衡 量战略的实施和执行能否为最终经营成果的改善做出贡献。 平衡记分卡中的所谓“平衡”是指在长期与短期目标之间、在外部计量( 股 东和顾客) 和内部计量( 业务流程学习和发展) 之间、在所求的结果和这些结果 的驱动因素之间、在强调客观性测量和主观性测量之间保持平衡。平衡记分卡中 。【美】保罗伲文著，胡玉明等译：平衡记分卡实用指南，中国财政经济出版社2 0 0 3 年8 月，第7 4 页 9 公务员绩效管理平衡记分卡的应用研究 第一章平衡记分卡基本理论简介 的目标和衡量指标是相互联系的，这种联系不仅包括因果关系，而且包括结果的 衡量和对引起结果的过程的衡量。“我们不妨把企业比作一个钟表，用以简要说明 平衡计分卡各指标间的逻辑关系：员工好比钟表的秒针，部门为分针，公司是时 针。秒针推动分针，分针推动时针，三者共同构成我们看到的结果时间。三 者之间是层层推动的关系，要想收到良好的效果准确的时间，就要建造精密 的齿轮传动系统。如果只是将三根针按照自己的愿望摆放，只能看到一只不会 走动的钟表。”“想让平衡计分卡真正发挥作用，就得像造名表一样设计平衡计分 卡，认真分析并建立起各项指标间的推动关系，使各指标间能够相互推动，否则 计分卡不能为你的组织准确计分，因为它不能准确描述你的组织战略，也就不能 指导组织的每个部门和员工的日常活动。用它来实现组织战略目标也只能是梦 想。”o 平衡记分卡表明了组织需要什么样的知识、技能和系统( 学习和发展角度) ， 才能创新和建立适当的战略优势和效率( 内部管理角度) ，使公司能够把特定的价 值带给市场( 顾客角度) ，从而最终实现更高的股东价值( 财务角度) 。这四个方 面包含了领先指标和滞后指标。财务指标是一个滞后指标，它只能反映组织上一 年度发生的情况，不能告诉组织如何改善业绩。平衡记分卡对于领先指标的关注， 使组织更关注于过程，而不仅仅是事后的结果。这有助于提高组织的管理水平， 以获得更好的财务结果。 第三节平衡记分卡的主要特点 一、平衡记分卡的平衡性 平衡记分卡的平衡性主要表现在以下几个方面： 第一，平衡记分卡平衡了外部衡量指标( 股东与顾客) 和内部衡量指标( 内 部运营、技术、学习、创新与发展等) ； 第二，它平衡了成果衡量指标( 如利润、市场占有率) 和动因衡量指标( 如 新产品开发投资、员- f n 练、资讯设备更新等) ； 第三，它平衡了顾客衡量指标( 如利润、员工流动率、顾客抱怨次数) 和主 观衡量指标( 如顾客满意度、员工忠诚度等) ； 。林俊杰： 平衡记分卡一导向战略管理，华夏出版社2 0 0 4 年1 月版，第1 4 3 页。 1 0 公务员绩效管理平衡记分卡的应用研究第一章平衡记分卡基本理论简介 第四，它平衡了公司横向( 各功能部分) 和纵向( 各级管理层) 的关系，使 它们都能作为一个整体来行动； 第五，它平衡了有形资产衡量指标( 如利润、资产收益率) 和无形资产衡量 指标( 如客户满意度、员工忠诚度等) ； 第六，它平衡了短期衡量指标( 如利润) 和长期平衡指标( 如研发费、员工 培训费等等) ，保持了战略、行为和度量的一致性。 “平衡”的贡献，概括地讲就在于防止“失衡”。平衡记分卡通过在观念、组 织、管理等方面的平衡机制的建立，有效防范失衡现象的发生。 1 、多元思维方式 认识的深度与广度取决于认识对象的范围。因而，如果把思维限制在某一类 范围之内，对企业发展规律的认识和把握就狭小有限。没有正确的认识，就没有 正确的衡量，也就没有正确的管理和战略。平衡记分卡多方面平衡的贡献在于它 引导各类经理们超越了内部目标、短期目标，提高了新经济时代下对企业发展规 律认识的广度和深度，为企业组织创新、制度创新、管理创新奠定了基础，进而 使组织的整体效率获得显著提高。同时，平衡记分卡也引导投资人在对企业价值 的认识上，并不仅仅局限于审视历史财务数据所体现的历史财务结果，而更多地 去关注影响企业未来发展的动力、活力和竞争力等其他重要因素。 2 、多元协调机制 正如在正常指标表中所列示的，影响企业发展的要素有很多。但是，平衡记 分卡不是将这些要素简单地罗列在一起，而是有机地挑选、整合。否则，就仍然 会出现信息冗余的典型现象。平衡记分卡可以使管理者将注意力关注于少数几个 关键指标。平衡记分卡有四个组成部分，每部分大多有5 6 个关键指标，总体一 般控制在2 0 个指标左右。这些指标是经过精心设计的，是有助于实现企业的战略 目标的，且各目标和测评指标存在着内在的逻辑关系，彼此之间存在着一定的因 果关系，从而有效防止企业机