（公共管理专业论文）佛山市公路局职能关系转变研究.pdf

l j ：| ， - ：- jl 论文原创性声明： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 弘卅极 日期：娜孑年，一月f ，日 学位论文使用授权声明： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、编印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名 弦紧次 日期：7 纩对年，月日日期：么n 乒年ip 月if f - i 论文题目：佛山市公路局职能关系转变研究 专业：公共管理 硕士生：陈钊权 指导老师：张紧跟副教授 摘要 在现行体制下，由于各省公路管理体制自成一体，市级公路局成为公路管理 体系中承上启下的关键职能层级，其职能关系既必须与省里的框架衔接，又必须 与当地所处的公路管理环境以及公路行业现状和发展方向匹配。佛山市地处经济 发达的珠江三角洲腹地，2 0 0 2 年后成为我国构建新型组团式城市的重要试点之 一，公路建设成为推动城市化发展战略的重要因素。但是，影响公路更好承担和 发挥其公共服务功能和社会效益的关键因素市公路局职能关系转变问题却 日渐凸现。本文主要是运用政府职能关系转变理论，考察佛山市公路局职能关系 变迁、调整的历史沿革，剖析从计划经济向市场经济转型过程中该局纵向、横向 和内部职能关系所产生的差异，研究总结经济发达地区市级公路管理机构职能关 系转变的一般规律。重点揭示该局职能关系层面中与市场经济建构、公路行业整 体形态调整不相适应的存在问题：与交通主管部门的职能关系上表现出“政事不 分”、“事权不清”，与地方公路管理总站、高速公路管理公司、市路桥公司和市 公用事业局的职能关系上表现出“职能交叉”，与省公路管理局、市政府的职能 关系上表现出“条块分割 ，内部职能关系上则表现出“事企不分 。结合我国从 “部门行政 向“公共行政”过渡的背景，本文主要从体制、机构和利益等因素 i 入手分析其成因，并立足于珠三角洲率先实现现代化和佛山市作为改革试点先走 一步的战略需要，遵循“同一行政区域内只设一个公路管理机构”的布局，系统 提出佛山市公路局职能关系转变的具体对策。重点强调理顺该局与省、县( 区) 两级公路管理机构和市政府、市交通局、市公用事业局、高速公路管理公司等公 路管理利益主体之间的职能关系，对公路管理职能进行分离、归并、重组、调整 和优化，并结合城乡一体化和公路城市化管理趋势，在发展中赋予该局新的职能 如城市道路管理等，有效解决该局当前职能关系中的存在问题，建立适应新时期 公路事业发展要求的职能关系模式。 关键词：公路局职能职能关系 t i t l e ：t h es t u d yo nf u n c t i o nr e l a t i o n s s f 。“ f o s h a n l r a no r m a t l o n0 1 ：c 1 。t v s 士乙t y h i g h w a yb u r e a u m a j o r ：p u b li ca d m i n is t r a t i o n n a m e ：c h e nz h a oq u a n s u p e r v i s o r ：一 一j i ng e n b u p e r v l s o rz h a n gj1 ne n： a b s t r a c t t h em u n i c i p a lh i g h w a yb u r e a uh a sb e c o m eak e y1i n ki nt h eh i g h w a y m a n a g e m e n ts y s t e m ，a st h ep r o v i n c i a lh i g h w a ym a n a g e m e n ts y s t e m si n d if f e r e n tp r o v i n c e sa r es e lf - c o n t a i n e di nt h ec u r r e n ts y s t e m i t s f u n c ti o nr e l a ti o n sm u s tn o to n l yc o n n e c tw i t ht h ep r o v i n c i a lf r a m e w o r k 。 b u ta l s om a t c ht h el o c a lh i g h w a ym a n a g e m e n te n v i r o n m e n t ，t h es t a t u sq u o a n dt h ed e v e l o p m e n td i r e c t i o no fh i g h w a yi n d u s t r y f o s h a nc i t yi sl o c a t e d i nt h eh i n t e r l a n do fz h u ji a n g r i v e rd e l t aw h o s ee c o n o m yi sd e v e l o p e d s i n c e f o s h a nc i t yw a sd e f i n e da sa ni m p o r t a n tp il o to fn e wg r o u p c i t i e s c o n s t r u c ti o ni nc h i n aa f t e r2 0 0 2 h i g h w a yc o n s t r u c ti o nb e c a m ea ni m p o r t a n t f a c t o rt h a tp r o m o t e st h eu r b a n i z a ti o nd e v e l o p m e n ts t r a t e g y b u tt h ek e y f a c t o rt h a ti m p a c t st h eh i 曲w a yb e t t e rc o m m i ta n dp l a y si t sp u b li cs e r v i c e f u n c t i o na n ds o c i a lb e n e f i th a si n c r e a s i n g l yb e c o m et h ei s s u e t h i sf a c t o r ist r a n s f o r m a ti o no ff u n c ti o i lr e l a ti o n sa b o u tf o s h a nc it yh i g h w a yb u r e a u b yu s i n gt h ec h a n g et h e o r yo fg o v e r n m e n tf u n c t i o nr e l a t i o n s ，t h i sp a p e r r e s e a r c h e st h eh is t o r yo fc h a n g e sa n da d j u s t m e n t so ff u n c ti o nr e l a ti o n s a b o u tf o s h a nc it yh i g h w a yb u r e a u ，a n a l y z e sitsd if f e r e n c e sa m o n gv e r ti c a l ， h o t i z o n t a la n d i n t e r n a lf l u l c ti o nr e l a ti o n si nt h ep r o c e s so f r e s t r u c t u r i n gf r o m p l a n n e de c o n o m yt o m a r k e te c o n o m y ，s u m su pt h e i i i g e n e r a li a wo ff u n c ti o nr e l a ti o n st r a n s f o r m a ti o no fm u n i c i p a lh i g h w a y b u r e a u si nd e v e l o p e da r e a s a n di tr e v e a l st h ee x i s ti n gi s s h e st h a tc a n n o tm a t c ht h ec o n s t r u c ti o no fm a r k e te c o n o m ya n dt h ea d j u s t m e n to fo v e r a l l s h a p ei nh i g h w a yi n d u s t r yi ni t sf u n c t i o nr e l a t i o n s ：t h e “m i x ”w i t ht h e t r a f f i cd e p a r t m e n t ，t h e “c r o s s - f u n c t i o n a l w i t ht h el o c a l h i g h w a y m a n a g e m e n tt e r m i n a l ，h i g h w a ym a n a g e m e n tc o m p a n y ，c it yr o a da n db ri d g e c o r p o r a t i o na n dc i t yu t il i t yb u r e a u ，t h e ”f r a g m e n t a t i o n ”w i t ht h e p r o v i n c i a lh i g h w a ym a n a g e m e n tb u r e a ua n d t h ec it yg o v e r n m e n t ，a n dt h e “m i x ”i nt h ei n t e r n a lf u n c ti o nr e l a ti o n c o m b i n e dw it ht h et r a n s iti o n a l 目录 第一章引言( 1 ) 第一节问题提出( 1 ) 第二节概念界定与理论综述( 4 ) 第三节研究方法与基本思路( 9 ) 第二章佛山市公路局职能关系演变与存在的主要问题( 1 1 ) 第一节佛山市公路局职能关系的历史沿革( 1 1 ) 第二节佛山市公路局职能关系中存在的主要问题( 1 8 ) 第三章佛山市公路局职能关系存在问题的原因( 2 6 ) 第一节管理体制不适应市场经济的要求( 2 6 ) 鼍 第二节公路管理的法律体系建设不完善( 3 0 ) 第三节公路管理机构设置不科学( 3 2 ) 第四节公路管理主体间的利益博弈( 3 5 ) 第四章佛山市公路局职能关系转变的对策( 3 9 ) ￥ 第一节理顺与交通主管部门的事权关系( 3 9 ) 第二节整合公路管理职能( 4 2 ) 第三节建立以市公路局为重心的行业管理体系( 4 5 ) 第四节推行公路管养分离( 4 8 ) 结语”一”“”( 5 2 ) 参考文献( 5 4 ) 后记( 5 6 ) v 第一节问题提出 第一章引言 在各省公路管理体制差异较大、自成一体的背景中，市级公路局作为承上启 下的关键层级，其职能关系转变问题直接影响着公路事业的科学发展。以佛山市 公路局为例，重点考察经济发达地区市级公路局在经济体制转型、宏观管理体制 变革、公路投资多元化和城市化发展进程中存在的职能关系问题，从体制、机构 和利益层面分析其成因，系统提出市公路局职能关系转变的思路与具体对策，是 本文研究的主要问题。 一、选题的背景 改革开放三十年来，我国公路交通事业得到了迅速发展，发展速度之快世界 少有。截至2 0 0 6 年底，全国公路总里程已达3 4 5 7 万公里，公路密度达到3 6 公 里百平方公里，等级公路总里程达2 2 8 2 9 万公里，高速公路总里程突破4 5 3 万公里，稳居世界第二。公路的发展规模和水平对交通运输业发展起着基础性 的主导作用，进而对经济社会发展产生重要影响。 佛山市地处经济发达的珠江三洲腹地，当地政府、交通主管部门和公路管理 机构因地制宜大力发展公路事业，公路事业在经济社会发展中的重要性得到了越 来越广泛的认可与重视。2 0 0 2 年，佛山市行政区划调整后，在建设新型组团式 。数据资料来源：2 0 0 6 年公路水路交通行业发展统计公报， h t t p ：w w w s t a t s g o v c n t j g b q t t j g b q g q t t j g b t 2 0 0 7 0 4 3 0 4 0 2 4 0 2 6 91 h t m ，2 0 0 7 4 3 0 城市交通战略的指引下，公路事业在建设规模、工程质量和通车里程等方面均实 现质的跨越，截至2 0 0 7 年末全市公路通车总里程达5 1 3 7 5 4 6 公里，高速公路 2 6 9 4 8 公里，一级公路1 3 3 1 7 2 7 公里，公路密度达1 3 3 5 公里百平方公里， 构建适应大交通发展趋势和城市化发展要求的公路管理体系成为当务之急。 二、研究的问题 从佛山市公路管理实践来看，市公路局在推动和促进该市公路事业健康发展 中发挥着关键作用。但是，由于受体制约束、利益博弈和机构改革等因素的影响， 佛山市公路局在公路管理体系中处于纵横交错的中间环节，成为事业单位分类改 革、交通综合行政执法改革和公路养护体制改革等各项改革交叉的焦点与重点。 实现该局职能转变既是公路管理体制改革的关键，也是适应新型组团式城市建设 与公路事业跨越式发展的必然要求。市公路局职能转变主要包括职能定位、职能 关系转变和管理方式变革三个方面，职能关系转变是其中的重点与难点。由于职 能关系未能理顺，市公路局与市交通局的职能关系上表现出“政事不分 、“事权 不清，市公路局与地方公路管理总站、高速公路管理公司、市路桥公司和市公 用事业局的职能关系上表现出“职能交叉 ，市公路局与省公路管理局、市政府 的职能关系上表现出“条块分割 ，市公路局的内部职能关系上则表现出“事企 不分”。上述职能关系问题均与市场经济体制的内在要求和大交通建设的发展趋 势不相匹配，影响着公路能更好承担和发挥其公共服务功能和社会效益，制约着 该市公路事业向纵深化、集约化发展，不能满足该市当前率先实现现代化、加快 城市化的发展要求。 国数据资料来源：( 2 0 0 7 年佛山市公路设施摹础数据表，佛山市交通局提供，佛山交通网 h u p j l w w w f s j t w g o v c n v i e w _ s j t j j s p ? i d f f i 51 。 2 因此，本文将“佛山市公路局职能关系转变”列为研究问题。重点运用政府 职能关系转变理论对佛山市公路局职能关系的历史演变与现状进行考察，从体 制、机构和利益等要素入手，剖析该局当前职能关系中存在问题的主要成因。结 合我国由部门行政向公共行政过渡的大背景，从公路管理体制变革、法规体系建 构、公路管理主体利益调整和公路管理机构职能增减、机构重组等方面入手，提 出与市场经济体制建构相匹配，与公路事业跨越式发展相适应，与经济发达地区 城市化进程相符的职能关系转变对策。 三、研究的必要性 从理论上看，当前对于公路管理机构职能关系的研究，主要体现在公路管理 体制改革研究中，且多数是站在省级公路管理机构的角度考察问题成因与提出相 应对策。但是，系统地、专门地研究市级公路局职能关系转变的文献资料较少， 通盘考虑市级公路局与其他公路管理主体横向职能关系重构与调整的更是鲜有。 本文的研究属于实证研究，主要运用案例研究法，分析市级公路局职能关系的成 因，把社会转型期市公路局职能关系转变的思路、对策纳入研究范畴，希望能补 充当前对市级公路管理机构改革研究方面的不足。 从实践上看，我国正处于公路基础设施建设、养护并重阶段，随着公路基础 设施逐步建成并联网后，公路管理体制必将以公路建设为重点转向以公路运营与 养护管理为主，重新确立公路管理机构的职能定位，理顺其与交通主管部门的职 能关系成为重中之重；珠江三角洲等经济发达地区已进入以高等级公路为路网主 骨架的发展阶段，如何理顺市公路局与高速公路管理公司的职能关系成为当务之 急：此外，随着珠江三角洲城市化进程加速，在城乡一体化趋势下如何协调好公 路与城市道路在规划、建设等方面的衔接，正确处理公路局与城市公用管理部门 3 的职能关系成为新的课题。因此，按照社会主义市场经济的要求和国家交通管理 体制改革方向，结合沿海经济发达地区公路建设进入高等级、网络化和城市化发 展阶段的特点，研究市级公路局职能关系转变问题，按大交通框架下“决策 执行监督 三分离原则重新配置公路管理职能，有效解决在公路投资多元化 背景下，公路管养主体交叉、公路行业管理弱化等问题，为经济发达地区市级公 路局在职能转变中先走一步提供参考性对策与建议，具有较强的研究意义和现实 意义。 第二节概念界定与理论综述 一、相关概念 ( 一) 职能关系 职能关系是指不同的管理职能由谁来行使以及管理主体之间职责权限划分。 一个国家的行政职能系统是由若干层级职能系统构成的，各层级行政职能系统 之间相互影响，相互作用，构成一个统一的整体。但由于各层级职能是由不同的 主体行使的，分清各职能主体的职责权限，理顺它们相互间的关系，成为充分发 挥职能系统整体作用的前提。 ( 二) 政府职能转变 政府职能转变是指国家行政机关在一定时期内对社会公共事务管理的职责、 作用、功能的转换与发展变化。包括管理职权、职责的改变( 对哪些事务负有行 政管理权责，管什么、管多宽、管到什么程度) ，管理角色( 主角、配角等) 的转 换，管理手段、方法及其模式的转变等。在经济体制转轨的过程中，政府职能转 西夏书章主编，王乐夫、陈瑞莲副主编：行政管理学，中山大学出版社，2 0 0 3 年8 月版，第5 2 页 4 变既是行政管理体制改革和机构改革的核心问题，又是建立社会主义市场经济体 制的中心环节。它可“在有所为有所不为的基础上明确政府自身职能的边界，并 使其行为受到规范的约束，从根本上避免政府行为的主观性和随意性，防止政府 角色的错位、缺位和越位 。 ( 三) 交通主管部门与公路管理机构 公路法第8 条第4 款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以 决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责 。弄清两者在公路管 理活动中的职能关系，对于依法治路具有重要意义。交通主管部门是公路行政主 体，能依法享有公路行政权力，以自己名义实施公路行政管理活动，并独立承担 由此产生的法律责任的组织。根据立法原则，公路管理机构的行政主体资格是通 过行政授权取得，公路法第8 条规定将“决定权授予“交通主管部门 这 一职权性行政主体，意味着交通主管部门既可以决定将这一公路行政管理职责转 移给公路管理机构，也可以决定不转移该项职责。圆 二、研究综述 ( 一) 政府职能关系转变理论 由夏书章教授主编的行政管理学 一书指出，职能关系是不同的管理职 能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分问题。分清职能、理顺关系、 划分不同管理主体之间的职责权限，是实现政府职能转变的关键环节。职能关系 转变主要包括以下五方面： 。殷增涛：加入w t o ：政府职能重在创建一个有效率的市场环境，武汉学刊2 0 0 1 年第五期，第1 5 1 9 页。 。徐大庆：我国公路管理体制改革模式研究，郑州大学硕士论文，2 0 0 3 年版，第4 、5 页 。夏书章主编，王乐夫、陈瑞莲副主编：行政管理学，中山大学出版社，2 0 0 3 年8 月版，第5 2 5 7 页。 l 、理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系。我国政府行政管理长 期受到这一问题的困扰，权力过分集中于中央、集中于上级，地方、下级的积极 性难以发挥，形成头重脚轻的职能架构。同时，中央既管宏观又管微观，既管行 业又管企业，整个国民经济的宏观调控职能与微观调控职能交叉混合，没有中间 层次、中间环节，造成了“一管就死，一放就乱”的局面。理顺中央和地方、上 级和下级政府职能关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方 的职能关系，并用法律的形式明确下来。既要发挥中央政府的宏观调控职能，又 要保证地方、基层能够因地制宜，调动地方和基层的积极性。 2 、理顺政企关系。理顺政企关系的基本原则是企业下放，政企分开。第一， 把所有权和经营权分开，调动企业的积极性。第二，把政府的国有资产所有者职 能和行政管理职能分开，理顺产权关系。第三，实行国有资产分级管理制，最终 建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控 体制。 3 理顺政府与市场的关系。在市场经济体制下，政府与市场关系的总原则 是，市场机制能够解决的，就让市场去解决，政府只管市场做不好和做不了的事， 把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用 有机地结合起来。政府引导市场，市场调节企业。 4 理顺政府与社会的关系。在市场经济条件下，政府在社会管理方面的基 本职能就是组织“公共物品”的供给，管理好社会公共事务：即在管理范围上改 变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品 ；在管理模式 上，由“大政府、小社会 向“小政府、大社会 转变；在管理方法上，从传统 的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。 5 、理顺政府内部各职能部门的关系。对政府各部门进行职能分解和职能分 析，明确各自的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决 6 职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。 ( 二) 公路管理机构职能关系转变研究综述 当前专门研究公路管理机构职能关系的文献较少，主要是在研究公路管理体 制改革的过程中从不同侧面涉及职能关系转变问题，且大多数是站在省级公路管 理机构的角度，从以下四方面研究公路管理机构职能关系转变：一是从公路管理 体制改革的视角切入，探讨省、市两级公路管理机构在职能关系中存在的“条条 管理 、“块块管理”、“条块管理三种管理模式及其利弊，如徐大庆撰写的我 国公路管理体制改革模式研究；二是研究公路管理机构与交通主管部门在职能 关系中“事权不清 、“政事不分 的体制成因，提出解决的思路、路径和对策， 如易静撰写的贵州省公路管理体制改革研究、赵怀志撰写的地方公路管理 体制研究；三是通过研究公路养护体制改革，剖析公路管理机构内部职能关系爹 中“事企不分 、“管养不分”的成因及负面效应，探索转变公路管理机构职能关 系和推进公路养护市场化的有效途径，从管理体制改革、收费模式、多渠道融资、 养护技术发展及市场化发展等方面提出相应对策、建议，如胡尚武撰写的广东 省国省道公路养护管理发展研究，陈光撰写的广西公路养护管理体制改革研、 究；四是主要研究在国家宏观行政管理体制改革、事业单位分类改革、交通综 合执法改革和公路养护体制改革交叉进行的背景中，公路管理机构的职能定位与 职能转变问题，如谭小平撰写的职能定位公路管理部门深化改革的起点。 上述文献资料均从不同侧面涉及公路管理机构职能关系转变问题的研究，从 纵向、横向或内部职能关系中的某一视角，提出公路管理机构在体制改革中职能 关系转变的途径、方法和对策，具有一定的针对性、可行性，为本文撰写提供了 一定的理论依据。但专门系统地研究市级公路局职能关系转变的较少，尤其是基 于当前国家公路管理体制改革方向尚不明朗的前提下，公路管理机构职能关系转 变研究尚存在若干局限性： 7 1 、忽视国家宏观管理体制改革的影响。公路管理机构职能关系转变研究局 限在公路管理体制改革范畴，未能从事业单位分类改革、行政三分制、交通运输 行业“大部制 改革和公路投融资体制改革等入手，研究、剖析市级公路局职能 关系演变的发展趋势。未能结合“部门行政 向“公共行政”过渡，计划经济体 制向市场经济体制转型的大背景，从公路管理体制改革近期、中期、长期的设定 目标入手，逐步提出市级公路局职能关系转变的思路、途径和对策。 2 、规避市级公路局职能定位问题。未能从公路管理机构的职能定位入手， 综合考虑市级公路管理机构的作用地位及特殊国情下的改革形势和条件，在“政 府职能机关”、“行政类事业单位”和“行政执行机构 三种职能定位选择中寻找 最佳路径。未能厘清公路管理领域的政、事、企关系，强化公路管理机构行政执 行职能，回收公路行业行政管理职能，妥善分离可以市场化的公共生产职能，从 根本上解决市公路局的职能关系转变问题，构建符合特殊国情需要的科学、高效 的公路管理体系。 3 、未能解决法律规制、制度设定和利益博弈等方面存在的障碍。以某一市 公路局为实证案例的较少，缺乏通过宏观与微观相结合的方式综合考察市级公路 管理机构职能关系存在问题。未能有效解决市公路局在职能关系转变中存在的法 职能关 文献较 路局与 区整合 第三节研究方法与基本思路 一、研究方法 本文以案例分析、实证调查为主要研究方法，借鉴参考各类文献资料对公路 管理机构职能关系转变的研究成果，采取点面结合、以点为主，典型调查与面上 研究相结合的研究方式，力图寻找我国市级公路局职能关系转变的思路和具体对 策。基于下列四点典型性，笔者选取佛山市公路局作为例证：( 1 ) 佛山市地处经 济发达的珠江三角洲腹地，具备实现市公路局职能关系转变的经济基础、变革动 因和机制优势。( 2 ) 佛山作为一般地级城市，不具备副省级城市所拥有的立法权， 市公路局职能关系转变必须与全省公路管理体制改革相匹配，对于其他市公路局。 而言更具有普遍性与共性；( 3 ) 佛山市作为新型组团式城市试点，公路城市化管 理问题较为突出，正确处理好市公路局与城市公用事业管理部门的职能关系，在 城市化进程中赋予该局新的职能内容，代表着市级公路局的发展方向之一。( 4 ) 多项体制改革在佛山市公路局交叉展开，2 0 0 6 年广东省启动交通综合行政执法 改革，2 0 0 8 年佛山市实施事业单位分类改革，均将市公路局纳入改革试点范畴， 具有研究的代表性和特殊性。为此，结合该局的普遍性和特殊性，笔者主要通过 分析其职能关系的历史沿革、运行机制和实际效果，研究剖析现行体制的利与弊， 通过管窥见豹的综合效应评价，提出适合我国经济发达地区市级公路局职能关系 转变的思路和对策。 由于作为公路管理机构的工作人员，笔者近年来有机会参与佛山市公路局机 构改革，较为系统地收集涉及该局职能关系转变的历史演变、发展趋势、体制动 因、利益博弈和对策实践等方面的第一手资料，并通过与广东省各地市公路局的 交流研讨，掌握周边地区市级公路局在体制变革过程中职能关系转变的成功经验 o 和失败教训，有利于本文研究的深入。 面： 二、研究思路 本文的研究问题是佛山市公路局职能关系转变。研究思路主要分为三个层 首先，对佛山市公路局职能关系的形成、演变和现状进行归纳与总结，包括 该局不同阶段的职能关系特点、体制约束因素和部门间利益博弈，逐层揭示该局 在纵向、横向和内部职能关系层面中存在的“事权不清 、“职能交叉 、“条块 分割 和“事企不分 等问题。 其次，主要是运用政府职能关系转变理论对市公路局职能关系中存在的问题 进行剖析，重点从体制约束、法律建构、机构设置和利益博弈等要素入手研究存 在问题的成因，力图从根本上探寻市公路局职能关系转变的有效途径。 再次，结合我国由计划经济向市场经济转型，由部门行政向公共行政过渡的 大背景，按照大交通发展框架下“决策执行监督”三分离原则，着眼于 佛山构建新型组团式城市和发展城市大交通的特殊情况，提出与经济发达地区城 市化进程相符的市公路局职能关系转变的思路和具体对策。 1 0 第二章佛山市公路局职能关系演变 与存在的主要问题 第一节佛山市公路局职能关系的历史沿革 建国以来，我国的公路事业获得了长足发展，各省公路管理体制经历过多次 调整和变动，市级公路局作为承上启下的职能部门，其职能关系既必须与省里的 框架衔接，又必与当地所处的公路管理环境以及公路行业现状和发展方向匹配， 才能做到理顺职能关系，避免职能交叉，提高公路管理效能。以佛山市公路局为 例，该局职能关系变迁先后经历频繁变动、调整健全和分类重组三个阶段。 一、频繁变动阶段( 建国至1 9 7 9 年) 建国后的公路机构，省设交通厅、公路局。地市、县分别设立专业养护公路 机构、道班和群众结合养护公路机构。专业养护公路机构，一般地市设局，县设 工区，下设道、渡、桥班，管理省养公路。道群结合养路机构，则由各级交通局 管理，地市设地方道路科，县设地方公路站，管理地养公路。1 9 5 4 年初，粤中 养路总段( 佛山市公路局前身) 正式成立，下设各县公路段或公路工区，主要负责 粤中地区省养公路的养护、建设工作，省公路局对总段实行人、财、物统一的垂 直管理，党群关系归口地区党委管理。1 9 5 7 年，总段党委会成立，汽车监理所 归口总段党委领导，总段横向职能关系出现较大调整。文革期间，全国公路管理 体制普遍受到冲击，按精简机构原则和公路运输管理体制调整要求，公路总段先 后于6 0 年代末至7 0 年代初与地养公路机构( 原隶属佛山专区交通局) 、汽车运 输公司合并，成立佛山地区公路运输局。内部职能关系上，该局实现人、车、路 一体化管理，由单一负责国、省道建养的职能部门发展到涵盖公路建养、汽车监 理、公路运输等多项职能的“大而全”交通管理主体。横向职能关系上，由于机 构精简并立，避免了该局与相关部门的“职能交叉”。随着文革的结束和国民经 济的复苏，公路管理体制重新确立，7 0 年代后期佛山地区公路运输局分家，地 养公路也移交地区交通局接管，恢复组建佛山地区公路局，该局再次成为单一 负责省养公路建养的管理机构。在此期间，为了适应公路建养的需要，该局的内 部职能关系初步呈现出专业化、精细化的趋势，公路施工、公路工业等生产性职 能在机构并立、职能关系调整的过程中得到发展壮大，至7 0 代末期该局先后组 建了车船修配厂、水泥厂、沥青路面专业队、公路机械厂、公路桥梁测设队等单 位，自成一体的公路施工、公路工业系统渐露雏形。该阶段，佛山地区公路局的 职能关系的主要特点如下： ( 一) 政令畅通，责权利关系明确。在此期间，由于广东省公路管理体制实 行省以下垂直管理的“条条模式 ，由省交通厅下设公路局全面负责国、省道干线 公路的养护管理，佛山地区公路局和下属县公路段均由省局实行人、财、物统管， 省养公路管理的责、权、利统一，地方政府仅在党群关系归口管理方面在与该局 发生职能关系，省公路局的公路建设、养护计划得到全面执行和落实。 ( 二) 高度集权，行业管理一统化。在高度集中的计划经济体制下，佛山地 区公路局不仅承担着辖区内省养公路的养护管理任务，还负责公路设计、建设、 科研等，并逐渐发展起服务公路建养的附属工业系统，组织机构规模庞大，属政、 事、企合一的专业管理机构与生产性部门。另一方面，地养公路( 主要是县道、 公路局、交通局负责管理，但由于这一 广东科技出版社，1 9 9 3 年出版。第5 - 7 页。 时期地养公路的数量较少，等级较低，因此地养公路的管理体系并不十分完善。 作为省养公路的专业管理机构，佛山地区公路局事实上履行着辖区内公路行业管 理职能，具体负责行业监管、业务指导等工作。 ( 三) 单方管路，地方积极性不高。在垂直管理的体制架构中，该局代表省 公路局作为佛山地区省养公路建设、养护的组织实施和监督管理部门。由于缺乏 向地方政府意愿倾斜的利益机制，该局在履行省养公路建养与行业管理职能中不 受当地政府的行政指令约束，在横向职能关系中与同级职能部门发生业务关联较 少，主要是执行省公路局的建养计划，职能运作上保持着相对独立性，从而导致 在公路建设中处于“单打独斗 的局面，无法有效地调动起辖区内市、县政府参 与公路建设的积极性。在计划经济体制之下，公路建设投资主体单一，省养公路主 要资金来源于省级财政投入，截至1 9 7 9 年末佛山地区公路局管理的省养公路通 车里程( 含现有佛山、江门、中山和珠海四市) 虽已达1 9 3 6 7 公里，但二级以 上公路为零，三级公路4 5 4 公里，仅占2 3 4 ，四级公路为省养公路主体，达 1 4 2 6 2 公里，占7 3 6 4 ，等外公路尚有4 6 5 1 公里，占2 4 ，。公路建设长期落 后于经济发展，成为制约国民经济发展的瓶颈，运货难、乘车难，运力与运输要求 的矛盾越来越突出。 二、调整健全阶段( 1 9 8 0 - - - 1 9 9 9 年) 进入8 0 年代后，为了缓解公路交通对国民经济发展的瓶颈作用，国务院第 5 4 次常务会议出台了提高养路费标准、开征车辆购置附加费和允许贷款修路收 费还贷等三项政策，有效地拓展了公路建设资金渠道。为了适应新时期公路快速 发展的需要，佛山地区公路局职能关系的横向、纵向和内部层面均发生较大的变 国佛山地区公路局省养公路基本情况年报表，1 9 7 9 。 1 3 化、调整。 门划转至公路管理机构。1 9 8 2 年，佛山地区公路局成立路政科，依法履行路权、 路产管理职能。同时，为了有效保证公路建养资金来源，从1 9 8 3 年起广东省公 路规费征收正式由交通监理部门移交公路管理机构负责征收，佛山地区公路局成 立养征科，属下各县公路工区则组建养路规费征收站，负责汽车养路规费的征收、 稽查，实现公路建养资金收、管、用三位一体化。路政管理、规费征稽两项职 能的划入，有效解决了该局在路产、路权管理、养路资金管理等方面与交通监理 部门的职能交叉问题，使公路建、管、养、征一体化格局基本确立，令该局能统 一完整地行使公路行政职权，行政主体地位也在事实上得到确立。 另一方面，随着国家实施“贷款修路，收费还贷政策，公路投资、管理出 现多元化趋势。佛山地区公路局积极采用发展路桥商品化等方式筹集公路建设资 金，以项目业主的身份积极参与辖区内市、县两级政府合作推进省养公路建设， 采用设立路桥收费站征收通行费的方式偿还贷款，在横向职能关系上该局与当地 政府和相关职能部门的业务、利益关联趋于密切，内部职能关系中路桥通行费征 收则为该局新增的一项重要职能。与此同时，高速公路、地养公路建设也在改变 单一依赖政府投入的情况下得到快速发展。1 9 8 9 年，由广东省公路建设公司等 三方筹资建设的广佛高速公路作为省内第一条高速公路正式建成投入使用，其 后佛山市辖区内先后建成佛开、广三等多条高速公路。按照广东省“谁建设、谁 经营、谁管理 的高速公路管理模式，各家高速公路管理公司相继组建，对所属 黄风军，吴悦程主编：佛山市公路志( 1 9 7 9 - - - 2 0 0 3 ) ) ，佛山市公路局，2 0 0 6 年编撰，第1 4 卜1 5 2 页 。黄凤军，吴悦程主编：佛山市公路志( 1 9 7 9 - - 2 0 0 3 ) ) ，佛山市公路局，2 0 0 6 年编撰，第3 3 页 1 4 高速公路实行收、管、养自成体的封闭式管理，基本形成了“一路一公司 的 管理格局。在广泛吸纳境内外资本和加大地方财政投入的前提下，佛山市地养公 路里程、等级也现实了跨越式发展，至1 9 9 9 年底辖区内地养公路共计2 8 1 7 9 公 里。市、县两级地方公路管理站机构健全，地养公路建、管、养、征职能完善， 相对独立的地养公路管理体系基本形成。至此，该市公路管理逐步演化为省养公 路、地养公路和高速公路三套体系，公路管理主体多元化的格局正式确立。 ( 二) 从纵向职能关系层面上看，由“条条管理 模式转变为“条块结合， 以块为主模式 为了更好地发挥地方政府投资公路建设的积极性，减轻省级交通主管部门和 公路管理机构的筹资压力。1 9 9 0 年1 月，公路管理体制由省下放到地方，该局 在行政上接受当地政府和上一级公路局的双重领导，以当地政府为主，更名为“佛罢 山市公路局 ；公路建设、养护、路政管理、养路费征收等各项技术业务工作仍 以条条为主，接受省公路管理局的业务指导，实行“条块结合 管理。公路养路 费由省交通厅、省公路局按比例切块到市包干使用，实行收支挂钩，基数包干， 超收分成，欠收抵扣，一定三年( 后来，改为一年五定) 的办法，使佛山市各级 地方政府非常重视公路建设，形成了全党抓、全民办公路的热潮。根据省养公路 网络性较强的特点，结合佛山市辖区范围较小、公路密度大、经济发展快和交通 流量大的具体情况，佛山市公路局对属下县( 区) 级公路局仍维持垂直管理模式 不变，实施人、财、物统一管理，进一步促进该市公路的整体均衡发展。 ( 三) 从内部职能关系层面上看，由事业单位企业化管理走向事企分离 从8 0 年代初开始，佛山市逐渐步入公路建设高峰期，为了适应公路建设现 代化的需要，佛山市公路局的公路工程施工、公路附属工业和公路综合服务业等 生产经营性职能得到扩充与强化，先后组建了佛山公路工程公司、勘察规划设计 。佛山市公路局佛山市公路基本情况年报表( 1 9 9 9 年) 。 1 5 所、公路工程质量监理检测所，负责公路建设的工程施工、勘察设计、工程验收、 工程检测与质量监理，相继成立水泥厂、公路机械修配厂、公路车船修配厂、公 路材料供应站和劳动服务公司，为大规模的公路工程施工提供强有力的工业支撑 和后勤保障。在内部管理体制上，由于生产经营性职能凸现，该局在上述部门中 实行自主经营、自负盈亏的事业性质、企业管理模式，在公路养护单位( 主要是 公路道班) 中则按省局的要求全面推行养护经济承包制。独立的公路产业体系满 足了计划经济体制下公路建设的需要，但小而全的职能建构令公路生产经营部门 在向市场经济转型中面临产权、资金、低效等问题，事企分家成为趋势。1 9 9 9 年，按照政事企分开的要求，经“佛山市党政机关与所办经济实体和管理的直属 企业脱钩工作领导小组 的批准，该局下属公路工程公司、勘察规划设计所等九 户企业直接整体移交给“佛山市建设交通资产经营公司”，公路施工、公路附属 工业、公路综合服务和公路勘察设计等生产经营性职能被剥离，事企分开的格局 初步形成，该局成为行政性、公益性兼顾的事业单位，公路建、管、养、征四大 主要职能凸现。 三、分类重组阶段( 2 0 0 0 年至今) 步入2 1 世纪后，随着国家宏观行政管理体制改革的不断深入，加入w t o 后 对建立公路养护市场提出的新要求，公路管理机构面临着进一步剥离交通行政执 法职能、生产经营性职能的趋势，佛山市公路局逐步从繁琐的生产性事务解脱出 来，由管理和生产结合型逐步向纯管理型机构转变。 ( 一) 收费公路管理模式的蜕变 o 关于市直部分事业改为企业单位的通知( 佛机编【1 9 9 9 1 1 4 号) 。佛山市机构编制委员会 1 6 从横向职能关系看，佛山市公路管理领域进一步细化，该局横向职能关系日 趋复杂化，职能范畴在事实上日渐萎缩，干线公路行业管理地位受到严峻挑战。 2 0 0 3 年，按照发展大交通的资源配置要求，佛山市人民政府作出整合、撤并路 桥收费站的决定，专门成立市路桥建设有限公司( 简称“市路桥公司 ) ，组织实 施路桥通行费年、次票征收，并以此作为资金来源，统筹该市新干线公路的建设、 养护。在收费站整合过程中，佛山市公路局属下佛九公路路桥收费所等三所经营 性收费所被撤销，另行组建路桥管理所，负责上述单位征收业务上的遗留问题。 佛山市路桥收费站撤并、整合后，市路桥公司直接负责现存收费站管理和通行费 年、次票征收，市公路局受市路桥公司委托代征收路桥通行费年票，该局参与地 方干线公路建设和征收路桥通行费的职能实际上受到削弱与限制。 ( - - ) 机械化公路养护中心的组建 一 在内部职能关系建构中，佛山市公路局积极适应珠三角公路养护的实际，并 考虑到加入w t o 后养护市场开放、养护体制改革的需要，大力推进机械化养护中 心建设，全局道班总数从3 9 个撤并为1 2 个，承担起辖区内6 7 8 3 4 公里省养公 路和6 8 7 公里代养收费公路的养护任务，配备了一批在全省处于领先地位的养 护机械，实现了由人工养护和半机械化养护向机械化养护的重大跨跃，取得了良 好的社会效益和经济效益。大型机械化公路养护中心的组建，为进一步实现事企 分开、管养分离奠定了组织基础。 ( 三) 事业单位分类改革初露端倪 以事业单位分类改革为核心的各项体制改革交叉进行，也令该局的内部职能 关系面临着重大调整和重组。2 0 0 7 年，经省人事厅批准，佛山市公路局及其辖 下各区公路局相继实施参照公务员法管理。2 0 0 8 年，佛山市作为全省试点启动 事业单位分类改革，佛山市公路局辖下市、区两级公路局拟列为行政类事业单位， o 佛山市公路局内部资料 1 7 机构设置、职能配置与编制管理向行政序列单位靠拢；属下战备渡口所、工程质 量监理检测所等单位拟列为公益类事业单位，要求职能配置方面凸现公共管理的 社会性、公益性特征；属下路桥收费所拟列为经营服务类单位，该局政、事、企 职能分开的格局基本形成。此外，受交通综合行政执法改革和“税费 改革的影 响，该局的执法、征费职能也将相应被