（公共管理专业论文）农村集体土地家庭承包经营改革对策研究.pdf

捅斐 本文立足建设社会主义新农村，积极发展现代农业的新形势、新任务，从完善 我国农村市场经济体系，建立城乡土地一体化管理体系的角度出发，对现有的农村 土地制度即农村集体土地家庭承包经营制度的改革对策进行了分析研究，提出了农 村集体土地家庭使用经营的概念和思路。 农村集体土地家庭使用经营的改革对策是对家庭承包经营的继承与发展，是由 着重调整农业生产经营方式到深入改革农村集体土地产权制度的转变，是由全面实 行农业生产责任制到深入构建农村集体土地使用制度的创新，具体内容包含“一个 原则、一个核心、一个关键”。“一个原则”就是峰持农村集体土地所有权不变， 由国家代理农村集体土地所有权主体； “一个核心”就是峰持农村集体土地“两权 分离”不变，进一步弱化所有权，强化使用权，赋于农民长期永久的土地使用权、 占有权、收益权、转让权、买卖权、抵押权、继承权、处置权等财产权利；“一个 关键”就是坚持城乡土地统一管理不变，给予集体土地与国有土地平等地位、平等 待遇，建立以土地使用监管为核心的一体化管理体系。 全文共分四个部分，第一部分是农村集体土地家庭承包经营形成历程与逻辑分 析；第二部分是农村集体土地家庭承包经营存在的问题及成因分析；第三部分是农 村集体土地家庭承包经营改革对策的比较分析；第四部分是农村集体土地家庭承包 经营改革可行趋势分析。 关键词：农村集体土地；家庭承包经营；家庭使用经营 a b s t r a c t t h ee s s a yi sb a s e do nt h ec o n s t r u c t i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e ，d e v e l o p i n g t h en e ws i t u a t i o na n dt a s ko fm o d e ma g r i c u l t u r e i ti s b e g i n n i n gf o r mi m p r o v i n g c h i n a sr u r a lm a r k e te c o n o m i cs y s t e m ，a n dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h ei n t e g r a t i o no f u r b a na n dr u r a ll a n dm a n a g e m e n ts y s t e m ，a n dt h e na n a l y z e st h ee x i s t i n gr u r a ll a n d s y s t e m i nt h ee n d ，t h ea u t h o rr a i s e ds o m ec o n c e p t sa n di d e a so fr u r a lf a r n i l i e s ， c o l l e c t i v el a n du s em a n a g e m e n t t h er e f o r mo fr u r a lf a m i l i e sc o l l e c t i v el a n du s em a n a g e m e n ti ss u c c e s s i o na n d d e v e l o p m e n tt ot h eh o u s e h o l dc o n t r a c tm a n a g e m e n t ，a n di sf o c u s e do nt h ea d j u s t m e n t f r o ma g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o na n dm a n a g e m e n tt oi n d e p t hr e f o r mo fr u r a lc o i l e c t i v e l a n do w n e r s h i ps y s t e m ，a n di si n n o v a t i o nf r o mt h ef u l l i m p l e m e n t a t i o no ft h e r e s p o n s i b i l i t ys y s t e mi na g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o ni nr u r a la r e a st ob u i l dd e p t hc o l l e c t i v e l a n d u s es y s t e m ，a n dc o n t a i n ss p e c i f i cc o n t e n to ft h e “o n ep r i n c i p l e ，ac o r e ，a n da k e y ”“o n ep r i n c i p l e ”i st oa d h e r et ot h ec o l l e c t i v eo w n e r s h i po fl a n di nr i l r a l a r e a s ，a n dr e m a i n su n c h a n g e db yt h es t a t ed e p u t yp r i n c i p a lr u r a lc o l l e c t i v el a n d o w n e r s h i p ；“o n ec o r e 。i st oa d h e r et ot h er u r a lc o l l e c t i v el a n d “t w oo f s e p a r a t i o n ” a n df u r t h e rw e a k e nt h eo w n e r s h i p ，a n ds t r e n g t h e nt h er i g h tt ou s e ，g i v e nt o f a r m e r s p e r m a n e n tl o n g t e r ml a n du s er i g h t s ，p o s s e s s i o n ，t h er i g h tt or e t u r n ，t h er i g h to f o w n e r s h i pt r a n s f e r , t h es a l eo fr i g h t s ，m o r t g a g e s ，i n h e r i t a n c er i g h t s ，s u c ha st h er i g h t t od i s p o s eo fp r o p e r t yr i g h t s ；“o n ek e y ”i st oa d h e r et ot h eu n i f i e dm a n a g e m e n to f u r b a na n dr u r a ll a n du n c h a n g e d ，w i t ht h es t a t e - o w n e dl a n dt ot h ec o l l e c t i v el a n de q u a l s t a t u s ，e q u a lt r e a t m e n t ，a n de s t a b l i s hal a n d u s er e g u l a t i o na tt h ec o r eo ft h ei n t e g r a t e d m a n a g e m e n ts y s t e m t h e r ea r ef o u rp a r t so ft h ee s s a y ：t h ef o r m a t i o na n dl o g i c a l a n a l y s l 。so fr u t a l h o u s e h o l dl a n dc o n t r a c ts y s t e mo fc o l l e c t i v el a n d ；t h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n d t h ec a u s e a n a l y s i so fr u r a lh o u s e h o l dl a n dc o n t r a c ts y s t e mo fc o l l e c t i v el a n d ；t h et h i r dp a r ti s a b o u tt h er e f o r mm e a s u r e s ；t h el a s t p a r ti sa b o u tt h ep o s s i b l et r e n da n a l y s i so fr u r a l h o u s e h o l dl a n dc o n t r a c ts y s t e mo fc o l l e c t i v el a n d 。 k e y w o r d s ：r u r a lc o l l e c t i v el a n d ；h o u s e h o l dc o n t r a c to p e r a t i o n s ；f a m i l yb u s i n e s s 学位论文独创性卢明、学位论文知识产权权属卢明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文 中依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意 义上已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论 文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：参专r 阁1 日期：z d 年j 月乡口同 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本 人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单 位仍然为青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密z 敝作者签名二易与、协1 日期加昭年月；同 翩虢弓卅 嗍抄2 年上胂日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 青岛人学m p a 硕士学位论文 1 选题目的和意义 引言 2 0 世纪7 0 年代末，始于安徽的农村改革，其核心是普遍实行了以家庭联产 承包为主体的责任制，也就是把土地的所有权和经营权分开，实行以户营为主， 联产承包。但3 0 多年过去了，这种曾经推动过生产力发展的“两权分离”的土 地制度，渐渐成了很多农村矛盾的引发点。随着社会主义新农村建设的推进，“三 农”问题引起了专家学者们的普遍关注。本文立足于保留现有的农村集体土地所 有权的基础上，对其进行改革和完善，并提出可行的对策。推进农村集体土地改 革，具有重大的现实意义。主要表现为以下几个方面： 第一，有利于充分发挥广大农民群众在建设社会主义新农村中的主体作用。 2 0 0 6 年2 月，中共中央、国务院下发了关于推进社会主义新农村建设的若干 意见，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。近几年，党中央、国务院 以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列 支农惠农的重要政策，不断加大对农村、农民、农业的物质投入，社会主义新农 村建设开局良好。但是农村体制机制改革滞后，不利于社会主义新农村建设的顺 利进行。特别是农村集体土地制度改革缓慢，不利于进一步调动广大农民群众的 积极性、主动性。因此，要在新农村建设中推进土地制度创新。【l 】这就要求农村 集体土地家庭承包经营制度改革必须加快推进，深入进行农村土地产权制度改 革，以在社会主义市场经济体制下赋予农民相对充分完整的土地产权，让农民真 正成为农村土地的“主人”，充分发挥广大农民群众在社会主义新农村建设中的 主体作用。 第二，有利于进一步解放和发展农村生产力。社会主义新农村建设的要求是 “生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”。坚持以发展农村经 济为中心，进一步解放和发展农村生产力，是社会主义新农村建设的首要任务。 生产力决定生产关系，生产关系对生产力具有反作用，当生产关系适应生产力发 展要求时，会起促进作用，反之会起阻碍作用。现有的农村集体土地家庭承包经 营制度已不适应农村生产力发展的要求，暴露出了许多弊病和问题，制约和阻碍 了农村生产力的进一步发展。因此，必须深入推进农村集体土地家庭承包经营制 度改革，进一步解放农村两大基本生产要素即土地和劳动力，从而进一步解放和 发展农村生产力。 第三，有利于积极发展现代农业。2 0 0 7 年1 月，中共中央、国务院下发了关 于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见，提出要用现代 1 1 杨临萍在新农村建设中推进土地制度创新 j 中国党政干部论坛，2 0 0 6 ，( 8 ) 物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现 代经营形式推进农业，用现代理念引领农业，用培育新型农民发展农业，提高农 业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产 率，提高农业素质、效益和竞争力。按照这个要求积极发展现代农业，就必须深 入推进农村集体土地家庭承包经营制度改革，大力促进农村土地市场化，让农民 真正成为市场竞争的主体，以不断加速农村土地合理流转、配置，逐步扩大农民 家庭经营规模，用市场经济的办法实现土地集约经营，实现现代农业与家庭经营 的有效对接。【1 】 2 国内外研究动态 ( 1 ) 国外研究现状： 农村集体土地家庭承包经营是具有中国特色的农村土地制度，是一定历史时 期的特定产物。世界各国的社会制度不同，自然地理条件不同，制度沿革和耕作习 惯不同，农地制度也各不相同。因此，国外的相关资料不多，且国内学者的研究 也主要着眼于国外模式对国内改革的借鉴意义。 ( 2 ) 国内研究现状 对中国现行农村土地所有制改革的探讨，许多学者是从目前农村集体土地所 有制的缺陷出发提出自己的主张的，大致来说主要有四种观点：一种观点主张， 实行农村土地私有化，取消集体土地所有权；一种观点主张，实行农村土地国有 化，取消集体土地所有权；还有一种观点主张，部分取消集体土地所有权，实行 农村土地国家所有、集体所有、农民私人所有三者并存的土地混合所有或复合所 有制；一种观点主张，保留现有的集体土地所有制，对其进行改革和完善。 农村集体土地国有化观点 向国惠( 2 0 0 5 ) 等人认为，我国农村土地名为集体所有，而实质上是国有制， 这种法律上的产权的模糊性和内在逻辑的不一致，使农村土地的各种权利没有明 晰的边界，这一法律制度的严重缺陷在我国农村实行家庭联产承包责任制下，导 致了农民土地所有权的虚无性，农民的土地使用权、收益权和处置权缺乏有效的 保护，各种土地权益的矛盾滋生恶化，农民没有市场主体地位，在市场经济中处 于弱势。这些学者设计农村土地国有化的方案是：国家“购买集体土地的所有 权一集体将所得“收益”全部分配给农民一农民用所得“收益”购买国家土地的 永久使用权( 私有) 。 与上述观点相似，颜运秋( 2 0 0 5 ) 等人也认为，目前农村集体土地所有权的 的主体在法律上涂有虚名的境况。我国现行法律只承认集体土地使用权的存在， 集体土地所有权已沦落为国家所有权的附属物。在一定意义上它已丧失了其应有 l j 李圣军家庭承包责任制与现代农业的有效对接 j 中国党政干部论坛，2 0 0 7 ( 5 ) 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 的功能；而集体土地所有权本身存在的主体的虚位、权能不全、和国家所有权关 系不清等缺陷正是其功能缺失的一系列不良表现，其直接后果将进一步导致对土 地无人负责。因此，实施中便暴露出许多问题，严重阻碍了生产力的发展，对其 改革势在必行。这种改革的最佳选择就是农村土地国有化。 农村集体土地私有化的观点 与国有化方案相反，一些学者提出了农地私有化的方案。概括来说，就是把 现有的农村土地统统分配给农民个人所有。其出发点是使农民获得最充分、最坚 实的权利。但具体到对当前农村土地私有化问题上，围绕农民的利益如何得到 有效保障这个中心问题，大致有两种不同的观点：一种观点认为，由于现行农村 集体土地所有权产权不清，政府可随意征收农民的土地，农民的利益得不到有效 的保护。同时，在二元制度下，土地还承担着农民和农村社会保障问题，因而主 张实行土地私有制，把土地量化到个人，明晰产权；另一种观点则反对农村土地 私有化，同样从我国的国情出发，认为实行土地私有化，是与我国社会主义制度 是相违背的，农民的利益更得不到有效保护。 农村集体土地混合所有制或复合所有制 一些学者从目前农村土地“三级所有，队为基础”的所有制结构和国家对农 村土地征地制度出发，主张建立农村土地混合所有制或复合所有制，试图调和农 村土地国有化和私有化的争论。 徐国元( 2 0 0 5 ) 等人提出，全民土地国有制、集体土地农民共有制和农户家 庭所有制并存的多元土地所有制。所谓全民土地国有制，这些学者认为，就是要 在法律基础上，对事实上的国有土地和应划为国有的土地，在制度创新中进一步 明确和规范。所谓集体土地农民共有制，使指每个农民都依法拥有相同一份土地 所有权。在法律上把土地农民集体所有权明晰到每户或每个农民身上，并在此基 础上，以行政村为范围，创建农民土地合作社，由合作社代表农民来管理农民共 有的土地所有权、使用权和流转权。农户家庭所有制，主要是把宅基地和自由地 进行私有化，归农民家庭所有。 有些学者主张，把原来归集体所有的土地分为公用地( 包括村舍、道路、水 利设施用地等) 、荒地和耕地等三部分，其中公用地和荒地归集体所有；耕地分 为口粮田和责任f f l 。并把口粮田私有化，作为农民的私有田；责任田则为公田。 在集体所有制下构建集体个人二元所有制模式。 钱忠好( 1 9 9 8 ，1 9 9 9 ) 等人认为，我国农村土地宜采用农地符合所有制，即 农地社会( 国家) 占有基础上的农民( 农户) 个人所有制。对农地复合所有制的 进一步研究表明，农村土地复合所有制及不同于土地私有制，也不同于一般意义 上的土地国家管理。在农地复合所用制制度安排下，国家和农民都是农地所有者 主体，使国家和农民之间的关系不再仅仅是领导与被领导者之间、整体与局部之 引言 间、宏观与微观之间的关系，而是两个平等的农地所用权主体之间的关系。为农 地利用真正按照市场规则进行运作创造了良好的条件。 坚持并完善农村集体土地所有制的观点 持此观点的学者认为，现行农村集体土地制度确实存在一些缺陷，但却反对 土地国有化和私有化方案，认为土地国有化和私有化都不可行，只有农地集体所 有才是适合我国国情和现阶段中国农村的产权制度安排。因此，主张在坚持农村 集体土地所有制的前提下，进行制度创新和改革，以完善之。 大多数学者提出，首先要明确界定集体土地产权主体。在维持集体所有权不 变的前提下，将土地所有者主体由法律确定为村民小组。许经男( 1 9 9 9 ) 等人则 主张，根据我国的实际情况，可以考虑将村民界定为农村集体土地的产权主体， 以村民小组作为“集体边界，保留村民小组对土地分配调整及其他处分权。 相当多的学者主张，在保持集体土地所有制不变的条件下，将现在的农村集 体土地所有权进行股份制改造，王天义( 2 0 0 4 ) 通过分析土地私有化和国有化的 主张，认为这两种观点都是脱离中国实际，是行不通的。而以农户拥有产权为基 础的土地股份合作制是农村土地制度的重大选择。通过土地股份合作制，把抽象 的农民人人所有的农村土地集体所有制变成了具体的、人格化的集体所有制。 综上所述，国内外学者虽然对我国农村集体土地家庭承包经营从不同的角度 进行了分析研究，取得了一些重要成果，但仍存在一些问题需要进一步研究：制 约农村土地家庭规模经营的外部制度环境因素研究较为薄弱；城乡土地二元结构 管理模式与制度的比较分析研究还有些缺乏；制约农村土地市场发育与成长的内 部机制及外部环境的研究还需要进一步深入。 3 研究方法 本文在大量收集现有资料和吸收已有研究成果的同时，运用文献研究法、调 查研究法和比较分析法，以土地产权理论，制度经济学，城乡二元结构理论等基 本理论为基础，实行理论分析和实证研究相结合，定性分析和定量分析相结合。 对我国农村集体土地家庭承包经营的现状、面临的挑战进行了深入剖析，并在此 基础上提出了应采取的措施。在研究过程中，本人阅读了大量的文献资料，研究 了我国农村集体土地家庭承包经营的最新发展，还对其现状作了一定程度的考察 和分析，尽量使结论能够切合实际，具有一定的可操作性和前瞻性。本文对比了 国内外不同的农村土地政策，借鉴国外相关方面的己有研究成果，保持“他山之 石可以攻玉”的心态，探讨了农村集体土地家庭承包经营改革的可行性趋势分析。 4 研究内容和解决的主要问题 第一章研究了我国农村集体土地家庭承包经营形成的历程及其产生的主要 4 青岛大学m p a 硕十学位论文 原因和历史作用。 第二章分析了我国农村集体土地家庭承包经营存在的问题及成因分析。 第三章比较分析了国内外农村土地政策的不同，以及对我们的启示。 第四章分析了农村集体土地家庭承包经营改革的可行趋势，提出了基本的思 路和概念界定，以及相关配套措施、面临的阻力和解决方案。 结论部分系统地总结了本文所作的研究结果，指出本文研究的创新之处，同 时也指出本文研究的不足之处和值得进一步研究的内容。 解决的主要问题： ( 1 ) 分析了家庭经营的特点和优势。本文从建国后我国农村土地制度改革的 历程，家庭承包经营产生、发展的过程以及国外一些发达和发展中国家家庭农场 发展的现状，分析研究了家庭经营的优势，认为家庭经营是目前及今后一个时期 我国农村集体土地的最合适的经营形式，必须孥持长期不变。 ( 2 ) 分析了制约家庭经营发展的两大主要因素。本文认为除了受我国城市化 进程和劳动力转移制约因素外，农民的土地产权太小和集体土地与国有土地不同 的管理制度是制约家庭经营发展的内外两个主要原因。 ( 3 ) 提出了改革家庭承包经营的主要对策。借鉴国有土地管理模式把农村集 体土地家庭承包经营改革为家庭使用经营，弱化所有权，强化使用权，除所有权 外，其他的土地产权全部还给农民。 5 本文创新之处 本文在对我国农村土地制度演化过程，家庭承包经营责任制出现的问题及原 因，国内外相关的农地改革对策进行分析研究后，得出了三个结论。一是农村集 体土地所有权必须坚持不变，这是广大农民群众的选择，是广大农民群众利益的 根本保障，是坚持社会主义基本制度的必然要求。二是家庭经营具有不可替代的 优势，是目前乃至今后一个时期我国农村集体土地最合适的经营形式，是我国农 村农业经济发展的基本组织结构，必须坚持长期不变。三是在除了城市化进程和 劳动力转移制约因素以外，阻碍家庭经营规模发展的主要原因是在市场经济条件 下，农民的土地产权安排不够合理，以及集体土地与国有土地的不平等地位、不 同的管理模式。根据这三个结论，结合市场经济发展的要求，立足与国有土地管 理制度的并轨，提出了农村集体土地家庭承包经营的改革对策，就是把家庭承包 经营改革为家庭使用经营。这不仅是名称概念的改变，而是新一轮农村土地制度 改革的标志，其核心和内涵是农村土地产权制度的深层次改革。家庭承包经营是 冲破计划经济体制束缚的创造，是农业生产经营方式的改革，而家庭使用经营则 是适应市场经济体制发展的创新，是农村土地产权制度的改革。“承包”概念适 用于农业生产责任制，而“使用”概念则适用于农村土地产权制度。具体的改革 引言 思路是，坚持农村集体土地所有权不变，由国家代理农村集体土地所有权主体； 坚持农村集体土地“两权分离”不变，进一步弱化所有权，强化使用权，除所有 权以外，其他产权全部还给农民，赋予农民相对完整的、长期的土地产权；坚持 把集体土地与国有土地放在平等地位，采用统一的管理理念和模式，建立城乡土 地一体化管理体系。通过把家庭承包经营改革为家庭使用经营的创新和实践，大 力促进农村土地市场化，加快农村土地流转和配置，促使农村土地相对集中，家 庭经营规模不断扩大，实现家庭经营与现代农业的有效对接，提高农业的效益和 农民的收入，激发广大农民群众的积极性、主动性，进一步解放和发展农村生产 力，加快推进社会主义新农村建设。 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 第1 章农村集体土地家庭承包经营形成的历程与逻辑分析 农村集体土地家庭承包经营责任制是中国特色的农村土地制度，是建国以来 我国农村土地制度不断改革和完善的产物，是我国农村土地制度改革历史与逻辑 的统一。它的产生与发展有其自身的客观规律，是我国农村土地经营由个人到集 体再到个人的否定之否定，具有深刻的复杂的经济、政治、历史等原因，是不以 人的意志为转移的。实践证明，农村土地家庭经营这种形式是最受广大农民欢迎、 最适合我国国情的基本经营形式，它在推进我国农村生产力发展和整个改革开放 过程中发挥了巨大作用。 1 1 建国以来农村土地制度改革的历程 新中国成立以来，我国农村土地制度围绕归谁所有和由谁经营这两个问题， j 大致经历了三次改革和调整，即土地改革后的农民所有、家庭经营的制度；农 业合作化后的集体所有、集体经营的制度；改革开放后的集体所有、家庭承包经 营的制度。这三次土地制度的改革和调整，对农业生产和农村经济产生了不同的 作用和影响，其中既有成功的经验，也有沉重的教训。只有认真回顾历史、总结 历史，我, f r j 歹4 能清醒地分析和认识我国农村土地制度改革的方向和对策。 1 1 1 建国后第一个农村土地制度是农民所有、家庭经营 建国前夕在解放区，建国初在全国范围内，农村实行了土地改革。 2 1 1 9 4 7 年中共中央公布实行中国土地法大纲，根据地的土地政策由减租减息转变为 没收封建地主阶级的土地归农民所有。1 9 4 9 年公布中华人民共和国土地改革 法，对解放区的土地改革工作做了具体说明。1 9 5 2 年，全国农村总人口5 0 6 亿，新解放区完成土地改革的农业人口约3 1 亿，加上根据地已完成土地改革 的农业人口1 4 5 亿，约占全国农村总人口的9 0 。【3 】通过土地改革，废除了旧社 会的土地私有制即封建地主土地所有制，形成了新的土地私有制即农村土地农民 所有、家庭经营的制度。这阶段农村土地制度的特点是，土地所有权和经营权高 度统一于农民，农民既是土地所有者，又是土地的自主经营者，土地产权可以自 由流动，允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为，国家通过土地登记、发证、 征收契税等对土地进行管理。新的土地私有制使农民拥有了土地所有权的全部权 益即土地的使用权、收益权、买卖权、抵押权、继承权，是农民经济地位最好时 1 1 刘福海建国以来农村三种十地制度的比较 n 中国改革报，2 0 0 5 - 0 8 - 1 2 ( 8 ) 【2 1 同上 3 j a f 戒中国农村土地制度变迁：一个产权的视角 j 中南财经政法大学报，2 0 0 6 ( 5 ) 7 第l 章农村集体土地家庭承包经营形成的历程与逻辑分析 期。这极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力，激发了广大农民的生产积 极性，促进了农业生产的恢复和发展，对稳定当时农村秩序做出了巨大贡献。土 地改革后大量的史料显示，在建国前实行土改的老解放区，建国初就出现了贫农 数量逐渐缩减，中农数量逐渐增加的“农村中农化”现象。中农逐渐成为农业的 “中心人物”，部分中农成为富裕中农和“三马一车一犁”式的富农，农民家庭 经营规模扩大，农民家庭经济的成长得到了有力推动。与1 9 4 9 年相比，1 9 5 2 年 全国粮食产量增长4 2 8 ，棉花增长1 9 3 7 ，农业总产值增长4 1 4 ，农民的购 买力提高一倍。建国后第一个农村土地制度即农民所有、家庭经营的制度，是中 国共产党领导的新民主主义社会下的农村土地制度，与旧的私有制有着本质的区 别，应该j 下确认识它的历史地位与作用。 1 1 2 农村土地集体所有、集体经营的人民公社制度 从1 9 5 3 年开始，我国进入社会主义改造时期。为了在较短的时间内集中最 大力量发展农业生产，以支援国家大规模的工业建设，国家决定实行农业的社会 主义改造，使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的 合作经济，于是全国掀起了大办农业合作社的热潮。初级农业合作化的基本做法 是，在允许社员有小块自留土地的情况下，社员的土地必须交给农业生产合作社 统一使用，合作社按照社员入社土地的数量和质量，分配土地收益。初级农业合 作化还是承认土地归农民个人私有，只是使用权由个人使用变为集体共同使用。 为了克服分散落后的小农经济的局限性，国家提倡发展互助合作，是适应当时农 村发展状况的。经过土地改革后，我国农村社会经济结构出现了一些新情况和新 问题，突出表现在两个方面，第一是在绝大多数农民生活水平提高的同时，农村 确实出现了贫富差距逐步拉开的苗头；第二是土改后的农民特别是贫农和中农， 确有走互助生产道路的要求。应该说，初级农业生产合作社的建立和发展还是健 康的。但是初级社还没有来得及巩固，从1 9 5 6 年开始高级社就进入了大发展阶 段。高级农业合作化废除了土地私有制，使建国初的土地由农民所有、家庭经营 转变为农业合作社集体所有、集体统一经营，这是农村土地制度的又一次重大变 革。在“左”倾思想的指导下，1 9 5 8 年又开始了“大跃进”和人民公社运动。 人民公社化的途径是在高级合作社基础上小社并为大社，原属于各农业合作社的 土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同牲畜、农具等生产资料以 及一切公共财产都无偿归公社所有。公社对土地进行统一规划、统一管理、统一 生产，分配上实行平均主义的“大锅饭”。人民公社制度后来经过多次调整，逐 步形成“三级所有，队为基础”的基本模式。由此，农村土地集体所有、集体经 营的人民公社制度在改革开放前长期存在下来。从总体上讲，这阶段农村土地制 刘福海建国以来农村三种土地制度的比较 n 中国改革报，2 0 0 5 - 0 8 - 1 2 ( 8 ) 8 青岛大学m p a 硕七学位论文 度的变迁对我国农业、农村、农民的发展带来的消极作用和负面影响是巨大的。 农业合作化运动在初期成功后出现农业生产的突然滑坡，最终导致1 9 5 9 1 9 6 1 年破坏性的农业危机。到1 9 7 8 年，全国平均每人占有的粮食大体相当于1 9 5 7 年的水平，全国农村有2 5 亿人没有解决温饱。总结农村土地集体所有、集体经 营的人民公社制度的失败，最根本的原因就是农民土地产权残缺。在互助组和初 级社阶段，国家剥夺了农民土地经营使用权；在高级社阶段，国家又剥夺了农民 土地所有权；人民公社时期，国家权力全面入侵农村，对农村土地无偿调拨。农 村土地成为一种公共物品，农民不能拥有相对于其他成员的对土地排他性的使用 权、转让权、收益权和处置权。农村土地集体所有、集体经营的制度，发端于农 村合作制，又是对合作制的异化，【1 1 这种类型的农村传统集体经济必须彻底否定。 1 1 3 农村土地集体所有、家庭承包经营制度 在集体经济无法满足农民生存需要的贫困地区，生产责任制往往成为最有效 的办法。1 9 5 6 年全国出现大办高级社高潮后，农业生产出现了前所未有的困难， 许多地区都试行过“包工包产”到户的责任制。1 9 7 8 年1 2 月安徽凤阳小岗村由 农民自发兴起的包干到户揭开了我国农村经济体制改革的序幕，小岗生产队把农 民家庭对量的承包发展成对土地经营的承包，成为农村改革的发源地。1 9 7 9 年 中央转发的国家农委党组关于农村工作问题座谈会纪要，规定边远山区单门 独户允许搞“包产到户”，“分田单干”，不是单门独户的地方有人包产到户，也 不必禁止，不批不斗，不要勉强纠正，这就对包产到户开了个小口子。1 9 8 0 年 再进一步开口子，扩大到整个贫困地区。当时贫困地区成了国家一个包袱，解决 不了这类地区的吃粮问题。1 9 8 2 年中央一号文件全国农村工作会议纪要，正 式肯定了土地的农民家庭承包经营制度，包产到户的非法存在结束了，从此成为 中央决策。1 2 j 1 9 8 2 年底，全国农村实行“双包”的生产队达到7 8 8 。1 9 8 3 年中 央一号文件完成了对农业生产责任制的理论总结，称“双包为主”家庭联产承包 责任制是“我国农民的伟大创造”，认为家庭联产承包责任制具有“广泛的适应 性”，不仅农业要实行，林业、牧业、渔业、开发荒山荒水以及其他多种经营方 面，也要抓紧建立联产承包责任制。从1 9 9 2 年开始，中央全面深化农村改革， 坚持稳定家庭承包经营责任制，强调家庭承包经营责任制是我国农村的基本经营 制度和农村经济体制的基础，必须长期峰持不动摇。1 9 9 3 年开始的第二轮土地 承包，国家又出台了相关文件和政策，提出在原有耕地1 5 年的承包期到期后， 再延长3 0 年不变。1 9 9 8 年8 月延长土地承包期3 0 年的政策写进了新修订的土 地管理法，这是从农村合作化以来中国农民的土地使用权首次得到法律保障。 2 0 0 2 年8 月通过农村土地承包法，又一次以法律的形式确保了以家庭承包为 刘福海建国以来农村三种十地制度的比较 n 中国改革报，2 0 0 5 0 8 1 2 ( 8 ) 2 1 杜润生中国农村改革漫忆 j 社会科学报，2 0 0 4 ( 6 ) 9 第l 章农村集体土地家庭承包经营形成的历程与逻辑分析 主的经营制度长期不变。该法规定国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承 包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，农村土地承包后，土地的所有权 性质不变。农村土地集体所有、家庭承包经营制度的推行，纠正了过去长期存在 的土地所有权和使用权高度集中统一，经营方式单调的弊端，改变了农民与土地 的关系，使农民的利益与土地产出直接挂钩，极大地调动了农民的生产积极性， 促进了农村经济的快速发展。 1 2 农村实行集体土地家庭承包经营的主要原因 农村土地实行集体所有、家庭承包经营的制度，是对农村土地集体所有、集 体经营的人民公社制度的一次辩证否定和扬弃，其根本的动力和主要的原因是广 大农民群众的主动觉醒和勇敢创造，家庭经营方式的特点与优势，以及从我国国 情出发峰持社会主义基本制度的需要。 1 2 1 农民群众的自发创造 农村土地实行集体所有、家庭承包经营的变革是自下而上推进的一次重大改 革，是我们党充分尊重和支持农民群众的自由选择和首创精神而不断正确决策的 结果，而不是自上而下进行的改革。作为改革开放发端的党的十一届三中全会通 过的关于农业发展的两个文件，尚未肯定“包产到户”、“大包干”，反而明文规 定“不许包产到户”、“不许单田分干”。直至1 9 8 2 年春，中共中央批转全国农 村工作会议纪要，才正式肯定农村土地的农民家庭承包经营制度。制度经济学 关于制度“路径依赖”的理论，指出制度本身具有惯性，巨大的惯性维持着原来 的制度体系。人民公社制度存在了几十年，已经形成了一个资源占有的不公正的 格局，培养了一些既得利益者，也形成了僵化的传统意识和思维定势。在当时实 行包产到户，就等于直接动摇人民公社，就会形成对原有制度环境的冲击，会遭 到极大的阻力，要实行自上而下的改革是非常艰难的。但人民群众是历史的创造 者，实践是检验真理的唯一标准，包产到户本是农民群众自发创造出来的，党的 十一届三中全会前的2 0 多年中已经三起三落，约有2 0 的社队自发试行过。到 1 9 8 2 年，不同形式的农业生产责任制，特别是包干到户、包产到户，深受群众 欢迎，全国已经普遍化，广大农民群众选择了“交够国家的，留足集体的，剩下 的都是自己的这种大包干形式。1 9 8 2 年第一个“一号文件”，第一次以中央的 名义取消了包产到户的禁区，尊重群众的选择，并宣布长期不变。1 9 8 3 年农村 改革的步伐加快，家庭承包普及到几乎每个村庄。1 9 9 8 年土地管理办法规 定，土地承包期再延长3 0 年。2 0 0 2 年农村土地承包法出台，广大农民群众 创造和选择的农村土地集体所有、家庭承包经营的制度成为国家的法律。 1 0 青岛人学m p a 硕士学位论文 1 2 2 家庭经营的特点和优势 农村土地实行集体所有、家庭承包经营的制度，并作为一项政策和法律被肯 定和确立下来，一个根本的原因就是家庭经营方式的特点和优势所彰现出的强大 生命力和稳定的适应性。第一，家庭经营的方式是一种具有中国传统道德伦理和 传统价值文化观念的生产方式，是最容易被广大农民群众接受和认可的，也是最 适合广大农民群众的思维习惯和行为模式的。中国传统文化非常注重和推崇家庭 的观念，除血浓于水的自然关系外，传统文化的价值观把家庭成员团结和凝聚成 一个整体，既能够及时有效地化解内部成员的矛盾，又能够迅速高效地做出决策， 应对外界的变化，从而使家庭经营具有很强的稳定性和灵活性。第二，家庭承包 经营作为一项制度创新，是一种非常适宜农业生产过程的制度安排。【l 】农业生产 过程要受到劳动对象生命节律的调节，有着严格的时间上的季节性、空间上的地 域性，这就要求农业经营方式具有很强的灵活性。同时，农业生产既要受到不稳 定的自然环境因素的影响，也要受到“大市场”的挤压，具有很大的比较“劣” 势，复杂的自然、经济环境给农业生产带来了明显的不确定性，需要灵活的信息 决策机制。家庭经营因其规模较小而具有较强的应变能力，正能适应农业生产的 这种特点，因而具有十分广阔的发展空间。第三，家庭承包经营使农民拥有了一 定的排他性土地产权，能够在一定程度上从根本上提高农地资源的利用率。实行 农村集体土地家庭承包经营，农民就可以拥有排他性的土地使用权、经营权、受 益权，农户的劳动投入与劳动收益密切结合，真正体现多劳多得的原则，这就极 大地激发农民经营土地的主动性、积极性和创造性。这种激励与约束机制，无须 外部监督，能节约管理成本，在一定阶段可以说是农业生产中具有最大制度绩效 的经营形式。 1 2 3 坚持土地公有制的需要 历史唯物主义告诉我们，社会主义是比资本主义更加先进和优越的社会制 度，是更加解放和发展生产力的社会制度。为了加快实现工业化，迅速赶超世界 先进水平，建设一个富强的国家，建国后实行了短暂的过渡时期总路线，我国就 开始了对农业和资本主义工商业的社会主义改造，消灭一切私有制，全面实现公 有制社会。1 9 5 6 年底，提自 完成社会主义改造。1 9 5 8 年实行了“一大二公”的 公社化，掀起了工业化大跃进。但实践证明，在急躁冒进的“左”的思想指导下 建立的人民公社制度，并没有解放和发展生产力，而是阻碍和限制了生产力的发 展。在我国建设和发展社会主义社会，必须建立在我国基本国情和经济社会发展 的现实基础之上，人民公社制度的失败是我们党在积极探索和实践在我国怎样建 【万振凡建国以来中国农村制度创新的路径研究 g 江两师范大学历史系学术论文集， 2 0 0 5 第1 章农村集体七地家庭承包经营形成的历程与逻辑分析 设社会主义过程中的挫折，是前进中的曲折。党的十一届三中全会以后，在解放 思想、实事求是的思想路线的指引下，我们党充分尊重广大农民群众的创造和选 择，逐步确立了农村集体土地家庭承包经营的制度，开始了中国特色社会主义道 路的新探索、新实践。家庭承包经营的制度在不改变土地公有制的前提下，实行 了所有权与经营权的分离，既坚持了农村土地集体所有的公有制，又赋予农户家 庭自主经营的市场主体地位。这就辩证地解决了坚持社会主义公有制和发展农村 经济的关系，把意识形态与经济基础有机地统一起来。坚持土地公有制，就坚持 了社会主义的基本制度；坚持家庭承包经营制度，就能充分调动和发挥广大农民 群众的主动性和积极性。这既适应了坚持社会主义公有制的需要，又建立在农村 经济社会发展的现实基础上，完全符合我国国情，极大地解放和发展了农村生产 力。 1 3 农村集体土地家庭承包经营的历史作用 农村集体土地家庭承包经营虽然是一项经济制度的创新，但对我国经济社会 发展产生的作用是广阔的、巨大的，既极大地促进了农村生产力的解放和发展， 又有力地推动了整个改革开放的进程，对探索“什么是社会主义，怎样建设社会 主义”这个重大课题进行了创造性地实践，其具体的历史作用主要表现为以下三 个方面： 1 3 1 极大地解放和发展了农村生产力，基本解决农民温饱问题 农村集体土地家庭承包经营制度的实行，所产生的最直接的作用和效果，就 体现在农业、农民、农村“三农”问题的突破解决上面。据统计，人民公社时期 的生产效率十分低下，1 9 5 7 1 9 7 7 年，中国每个农业劳动力净产值由3 5 5 元降为 3 1 7 元，同期全国农村人均收入6 0 元以下的生产队占3 8 ，5 0 元以下的占2 7 ， 4 0 元以下的占1 6 ，全国年均约有1 4 亿农民处于半饥饿状态。【l 】家庭承包经营 责任制从根本上否定了人民公社体制，及其体制下的劳动监督和激励不足问题。 土地使用权回归农民，农民拥有土地剩余受益权，激发了农民生产劳动的积极性。 家庭经营适合农业生产的特点，有利于农民同时因地制宜进行生产，激活了农村 沉睡多年的生产力。农民精耕细作，劳动效率提高，农村土地产出水平提高。农 业生产迅速发展，农业效益高速增长，1 9 7 8 - 1 9 8 4 年间农业出现了超常规增长。 1 9 7 8 年中国粮食产量约为3 0 0 0 亿公斤，到1 9 8 4 年粮食增加到4 0 0 0 亿公斤，农 业总产值增长6 8 ，农民人均收入增长1 6 6 ，取得了举世瞩目的成就。1 2 】其后， 农业、农村经济在波动中不断向前发展，逐步结束了中国长期农产品短缺的历史， 【1 1 中国农村统计年鉴 m 北京：中国统计出版社，1 9 9 7 ：1 6 1 1 6 2 【2 】杜润生中国农村改革漫忆 j 社会科学报，2 0 0 4 ( 6 ) 1 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 用世界上7 的耕地养活着世界上2 2 的人口。 1 3 2 促进了农村二、三产业发展和城市化进程 农村土地制度不仅影响农业，而且影响全局，是经济社会制度的基础。家庭 承包经营责任制的确立和实行不仅直接带来了农业的快速发展，一举解决了吃饭 问题和农产品短缺问题，更重要的是它解放了农村土地和劳动力，产生了“全盘 皆活”的效应。由于