（公共管理专业论文）中山市土地可持续利用中的政府行为研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：韵磷 日期：二0 0 八年十月十三日 论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位论文 并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利 目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容 编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 ， - - 广 学位论文作者签名r 薰百昆畴 日期：2 呻嫜心月6 日 易于 ，盯y 日 、乏艿 蓉一 轹甜 雠 棚 师 期 中山市土地可持续利用中的政府行为研究 专业：公共管理 硕士生姓名：黄晓芳 指导教师：蔡立辉 摘要 土地是可持续发展中最重要和最基本的基础资源，土地可持续利用是人类实现可持续 发展的基础条件之一。在我国，政府对土地具有绝对主导性，因此，在土地利用中政府 行为对能否实现土地可持续利用甚为关键。 本文从公共管理中政府角色的视角来进行研究，采取点面结合的研究方法，以中山 市为例，通过大量的调查分析，抓住土地利用中政府扮演的角色及其行为这一研究中心 点，探讨在该地区的经济社会发展中，政府如何争取发挥其角色作用，正确实践政府行 为以实现土地可持续利用，这对促进地方经济又好又快发展具有现实意义。文章对中山 市土地可持续利用的现状，以及政府在土地利用中积极行为和消极行为的体现进行分析； 继而对土地可持续利用中导致政府消极行为的原因进行研究，指出导致政府消极行为的 原因主要有政府角色界定和政府利益导向的偏差以及政绩考核的不科学性，同时还有中 山市特别的管理体制，致使市级政府在土地利用中的统筹调控能力不足。然后，文章分 析了西方发达国家和我国发达地区在土地可持续利用中政府的具体措施，借鉴先进的经 验做法，结合中山市实际，提出中山市今后土地可持续利用中政府发挥政府积极作用， 科学实践政府行为的具体对策，即倡导地方政府充分发挥公共管理职能，演绎好政府角 色，调整政府利益导向，建立科学的政绩考核体系；提高政策制定水平，强化政策中利 益导向的公共性；加强宏观调控，做好土地利用规划；运用好经济手段，引导产业结构 优化，提高土地利用效益；加强基层地方政府之间的合作，实现土地可持续利用。 关键词：政府行为土地资源可持续发展 i l l s t u d yf o rg o v e r n m e n tb e h a v i o ri ns u s t a i n a b l el a n d - u s eo f z h o n g s h a nc i t y m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：h u a n gx i a o f a n g s u p e r v i s o r ：c a il i h u i a b s t r a c t l a n di st h em o s ti m p o r t a n t & b a s i cr e s o u r c ef o u n d a t i o ni nt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t l a n ds u s t a i n a b l eu s ei so n eo ft h eb a s i cc o n d i t i o n sf o rt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fh u m a n b e i n g i nc h i n a , t h eg o v e r n m e n t i s a b s o l u t e l y d o m i n a n to fl a n dr e s o u r c e ，t h e r e f o r e ， g o v e r n m e n tb e h a v i o r i sk e yt ot h el a n ds u s t a i n a b l eu s e t h ea r t i c l ea d o p t st h er e s e a r c ho fi n t e g r a t i n gp o i n ta n ds p h e r e ，a n dt a k e st h ec a s eo f z h o n g s h a nc i t y i ti s ，i nt h ep o i n t - v i e wo fg o v e r n m e n tr o l e i np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，m a k i n g m u c hi n v e s t i g a t i o na n da n a l y s i s ，t op r o b ei n t oh o wt or e a l i z el a n ds u s t a i n a b l eu s ed u r i n gt h e p r o c e s so fe c o n o m yd e v e l o p m e n t ，w h i c hi sa l s ov e r yi m p o r t a n ta n du s e f u ln o w a d a y s t h ea r t i c l ea n a l y s e st h eb a c k g r o u n da n da c t u a l i t yo ft h el a n ds u s t a i n a b l eu s ei nz h o n g s h a n c i t y , p o i n t so u tt h ep o s i t i v ea n dn e g a t i v eb e h a v i o ro fg o v e r n m e n t t h e n ，t h e a r t i c l es t u d i e st h e r e a s o n sf o rn e g a t i v eb e h a v i o ro fg o v e r n m e n t , i td e d u c e st h a ti ti sb e c a u s eo ft h ed e v i a t i o no f g o v e r n m e n tr o l ea n di n t e r e s t - o r i e n t a t i o n ，a n di r r a t i o n a lo f f i c i a lp e r f o r m a n c e a s s e s s m e n t ，a l s o t h ei n t e r e s tc o n f l i c ta m o n gt h eb a s i c a l - l e v e lg o v e r n m e n t si nz h o n g s h a nc i t y a tl a s t ，t h ea r t i c l e a n a l y s e st h es p e c i f i ca n ds u c c e s s f u lg o v e r n m e n tm e a s u r e so fl a n ds u s t a i n a b l eu s ei nt h e w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dt h ed e v e l o p e da r e a s i nc h i n a , l i n k i n gw i t ht h ea c t u a l i t y o f z h o n g s h a nc i t y , i tc o n c l u d e st h es p e c i f i cc o u n t e r m e a s u r e so fp r o m o t i n gl a n ds u s t a i n a b l e u s ei n t h ef u t u r e ，t h a ti s ，t oa d v o c a t et h el o c a lg o v e r n m e n te x e r t i n gw e l lt h ef u n c t i o no fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n , t oa d j u s t t h ei n t e r e s t - o r i e n t a t i o n , b u i l d u p t h es c i e n t i f i co f f i c i a l p e r f o r m a n c e a s s e s s m e n ta n di m p r 6 v et h ep o l i c ye f f i c i e n c ya n dp u b l i c - i n t e r e s t ，t os t r e n g 讪e n t h ep o w e ro fm a c r o - c o n t r o la n dw e l lm a k et h el a y o u to fl a n du s e ，a l s ot om a k eg o o du s eo f e c o n o m i cm e a s u r e sa n ds t r e n g t h e nt h er e g i o nc o o p e r a t i o n k e y w o r d ：g o v e r n m e n tb e h a v i o r ，l a n dr e s o u r c e ，s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t i v 目录 摘要l li a b s t r a c t i v 目录v 第一章导论1 第一节研究问题的提出与研究意义1 第二节国内外相关研究文献综述4 第三节核心概念的界定13 第四节研究方法与论文框架1 5 第二章中山市土地可持续利用中政府行为的现状1 8 第一节中山市土地可持续利用的现状1 8 第二节中山市土地可持续利用中政府积极行为的体现2 4 第三节中山市土地可持续利用中政府消极行为的体现2 8 第三章中山市土地可持续利用中导致政府消极行为的原因分析3 1 第一节土地利用中政府“经济人 角色的过度强化3 1 第二节土地利用中政府利益公共性的弱化3 4 第三节不科学的政绩考核对政府行为的不利影响3 7 第四节基层地方政府在土地利用中的不良利益博弈3 9 第四章中山市土地可持续利用中政府行为的对策研究4 2 第一节西方发达国家土地可持续利用中政府行为的经验及借鉴4 2 第二节我国发达地区土地可持续利用中政府行为的经验及借鉴4 6 第三节中山市土地可持续利用中政府行为的对策分析5 0 结束语6 9 参考文献7 0 附录7 6 后记8 9 v o 第一章导论 第一节研究问题的提出与研究意义 一、研究背景 各种自然资源中，土地是人类社会生产生活的基本载体。在一定程度上，土地资源 的可持续利用构成了人类社会延续和发展的重要基础。我国土地资源有四个基本特点： 绝对数量大，人均占有少；类型复杂多样，耕地比重小；利用情况复杂，生产力地区差 异明显；地区分布不均，保护和开发问题突出。全国国土面积9 6 0 万平方公里，居世界 第3 位，但按人均占有量少。对中国农业生产至关重要的耕地，所占的比重仅约1 0 。 根据中国国土资源部公布的2 0 0 6 年度全国土地利用变更调查结果报告显示，截至2 0 0 6 年1 0 月3 1 日，全国耕地面积为1 8 2 7 亿亩，人均耕地不足1 5 亩。我国人多地少，以 占世界7 的土地养育着世界2 2 的人口，土地资源的“短缺”本己十分明显，且人口 仍在快速增加，同时，经济的高速发展、产业结构变化、非农业化、城市化水平的提高 以及土地资源的滥用、乱用等，致使用地矛盾突出。 2 0 0 3 年7 月，国务院下发了关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知，并 要求严格控制开发区设立。根据“十一五”规划纲要，到2 0 1 0 年末全国耕地面积必须 确保不低于1 8 亿亩。这意味着，“十一五”期间中国年均净减少耕地面积不能超过6 5 0 万亩。国务院总理温家宝在2 0 0 7 年政府工作报告中强调指出：“一定要守住全国耕地 不少于1 8 亿亩这条红线。”这些控制开发区盲目建设的政策和“十一五”规划纲要的目 标暨是土地可持续利用要求的体现，亦要求我们要清醒认识土地资源的稀缺性和土地供 给的有限性，把握好量的控制，确保土地可持续利用。 从“一五到“十五 计划，我国注重的是产业发展，加强了农业基础地位、建立 了比较完整的工业体系，综合国力得以增强。但随着经济的发展，地区间的发展产生了 失衡，一些地方的生态环境被破坏，甚至还出现了由经济过热导致的能源、资源紧张， g 国土资源部国土资源报告( 2 0 0 5 年) h t t p ：w w w g o v c n ，2 0 0 5 7 2 7 。 。“十一五”国土资源规划h t t p ：g o v p e o p l e c o r n c n g b ，2 0 0 5 5 1 7 。 从而给经济和社会的长远发展带来压力。中国国民经济社会发展第十一个五年规划 首次把“五年计划”变为“五年规划”，由产业、经济发展为重点转变为强调政府提供 公共服务和公共产品。指出发展必须是科学发展，要坚持以人为本，转变发展观念、 创新发展模式、提高发展质量，落实“五个统筹，把经济社会发展切实转入全面协调 可持续发展的轨道。建设可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会，要把 节约资源作为基本国策，节约土地，落实保护耕地基本国策。在国家、省、市的十一五 规划中，均坚持可持续发展的理念，基于土地资源有限性和对耕地粮食安全的考虑，对 土地利用均提出了更高的要求。在广东省的十一五规划中，提出加强资源开发利用等各 个环节的管理，促进经济社会协调发展。大力节约和集约利用土地，实行更加严格的土 地管理和保护制度。在中山市的十一五规划中指出了本市存在的土地资源相对不足的问 题，提出的任务和经济社会发展目标之一就是：集约利用土地，构建生态中山，至2 0 1 0 年，全市人均生产总值超过1 万美元，基本实现现代化，进入富裕型小康社会。至2 0 1 0 年，城市化率达到8 0 7 8 。因此，土地可持续利用研究具有重要的时代意义和现实意 义。 在我国实行的土地公有制中，有两种形式，一是国有土地，另一是农村集体土地。 然而，在实际操作中，法律规定只有国有土地才能直接进入商业出让市场，农村集体土 地不能直接进入土地市场，只有通过国家征用变成国有土地后才能进入市场。根据土地 管理法的规定，其中的国有土地所有权由国务院代表国家行使。在实际操作中，实行的 是五级管理制，即国土资源部、省( 自治区、直辖市) 国土资源厅( 局) 、市( 区) 国 土资源局、区县国土资源局、乡镇国土所。国土资源部和省( 自治区) 国土资源厅为宏 观管理部门，主要负责制定法规政策，一般不具体管批地，真正掌握批地权力的是市区 县级土地管理部门，他们是代表人；而这两级具体负责批地的管理部门，一则与所有权 的主体国务院有巨大的行政级差，二则主要受同级政府领导，财权和任命权都掌握在同 级政府手里，上级管理部门主要负责业务指导，因此，这样必然使得土地管理部门更多 地屈服于地方的行政命令。在土地利用中，政府具有绝对的主导权，中山市作为地级市， 直接辖管镇区级政府，中山市土地可持续利用中的政府行为研究具有一定的普遍性和特 殊性。 a l a n 我国“十一五”规划的新变化h t t p ：g o v p e o p l e c o r n c n g b ，2 0 0 5 5 1 7 。 。中山市国民经济和社会发展十一五规划纲要广东省人民政府官方网站，2 0 0 6 3 2 0 。 2 二、研究意义 土地资源的社会性要求土地可持续利用。土地资源是最基础的自然资源，具有对社 会的基本支撑作用，其开发将对大自然、人、经济和社会产生重要的基础性影响。不坚 持土地可持续利用将可能导致生态失衡，影响人类的生存安全，阻滞经济健康发展，产 生社会矛盾等一系列问题，如风尘暴、洪涝旱灾等自然灾害发生，水污染导致的生活安 全问题；招商引入项目不当致使经济发展进入高消耗、高污染发展之路；土地不科学或 过度开发致使经济对土地的需求与土地资源的有限性矛盾日益突出；土地利用中征地不 合理致使农民失地而可能产生的社会稳定问题等等。土地利用工作偏离可持续发展之道 产生的一系列问题对经济发展和社会安全有十分重要的影响，严重可能影响经济社会安 全，因此，我们必须保障土地可持续利用，实现经济社会可持续发展。 我们目前土地利用中面临的与可持续发展观相悖的问题主要为代际公平问题、代内 公平问题和重经济效益而轻生态社会效益等。具体表现有：一是土地资源使用的过渡消 耗问题，土地的有限供给和需求之间的矛盾将长期存在。二是土地资源利用带来的生态 问题。由于市场行为追求高额利益的“本能”驱使，土地开发破坏生态环境的现象屡见 不鲜，违背了公平性原则。而地方政府某些职能管理部门往往将土地资源当作“摇钱树”， 随意开发，影响生态和后代生存环境。三是从可持续发展的社会因素来讲，土地资源占 用与使用的不公平，影响了社会公正原则，并可能引发社会矛盾。现实和未来的发展都 提醒我们土地可持续利用的重要性。从土地的物质稀缺性、有限性和土地资源利用己产 生或潜在产生的不利影响来看，土地可持续利用具有重要的时代意义和现实意义。 本文以中山市为例进行研究，针对目前中山存在的土地资源相对不足及其制约性， 如何对有限的土地进行有效科学利用，实现经济社会可持续发展，对推进全市经济社会 协调发展具有十分重要参考的意义。 本文从公共管理的角度，分析了中山市土地可持续利用的现状以及政府积极、消极 行为的体现，指出了政府消极行为的原因，探讨了政府如何发挥政府积极作用，科学践 行其行为，即政府的“有所为 上进行探讨，为实现中山市土地可持续利用，完成既定 的经济社会发展目标提供参考借鉴。 第二节国内外相关研究文献综述 一、关于土地可持续利用和政府行为 ( 一) 关于土地可持续利用。 土地可持续利用( s u s t a i n a b l el a n du s e ) 也称土地持续利用、土地资源可持续利 用，或称( 可) 持续土地利用，与持续土地管理( s u s t a i n a b l el a n dm a n a g e m e n t ) 的 内涵基本一致( 彭建等，2 0 0 2 ) 。土地可持续利用( s u s t a i n a b l el a n du s e ) 的思想， 是1 9 9 0 年2 月在新德里印度农业研究会( i c a r ) 、美国农业部( u s d a ) 和美国r o d a l e 研究所共同组织的首次国际持续土地利用系统研究会上正式提出的，认为土地可持续利 用是一种科学的土地利用方式，其内容涉及生态、经济、社会等要素，但在土地可持续 利用的目标及评价标准的认识上存在分歧。对于土地可持续利用目标，美国等发达国家 主要强调生态保护、综合管理，而发展中国家主要强调经济效益与社会福利的增加。美 国学者y o n g ( 1 9 9 0 ) 从土地科学角度出发给出的定义是“获得最高的收获产量，并保护 土壤赖以生产的资源，从而维持永久的生产力的土地利用”。h a r t 和s a n d s ( 1 9 9 1 ) 从 系统科学角度出发，将土地可持续利用定义为“利用自然和社会经济资源，生产当前社 会环境价值超过商品性投入的产品的同时，能维持将来的土地生产力及自然资源环境”。 1 9 9 1 年9 月在泰国举行了“发展中国家持续土地管理 评价，1 9 9 3 年6 月在加拿大举 行了“2 l 世纪持续土地管理”的国际学术讨论会，并分别提出持续土地管理的概念及方 法。联合国粮农组织( f a o ) 在这些国际会议的基础上，于1 9 9 3 年颁布了可持续土地利 用评价纲要( ( f e s l m ) 等指导性文件，f a o 认为，土地可持续利用是将技术、政策 和旨在同时关心社会经济原理与环境的行为结合在一起，即同时考虑保持和提高生产力 ( 生产性) ，降低生产风险( 安全性) ，保护自然资源和潜力及防止土壤和水质的退化 ( 保持性) ，经济可行性和社会可接受性。( f e s l m 确定了土地可持续利用的基本原 则，并初步建立了土地可持续利用评价在自然、经济和社会等方面的评价指标，为各地 区进行土地可持续利用定量评价确定了一个统一的参考标准。该定义将概念的限定性与 广泛性较好地结合起来，具有广泛的适用范围，是国际上普遍接受的定义。 国厉伟城市化进程与土地持续利用博士论文南京农业大学，p 1 5 2 0 0 2 。 o 厉伟前引书，p 1 6 。 4 随着可持续研究的引入和深入推进，我国有关学者于上世纪9 0 年代中期开始对土 地资源利用与可持续发展这一问题进行探讨，并提出了相关观点。谢经荣、林培等认为， 土地可持续利用是在特定的时期和地区条件下，对土地资源进行合理的开发、使用、治 理、保护，并通过一系列的合理利用组织，协调人地关系及人与资源环境的关系，能够 满足当前和未来人类粮食需求和社会协调、平衡发展的土地利用结构和利用措施。周 诚认为土地持续利用实际上就是土地的永续高效利用，它具有宏观、中观和微观意义， 其既要求土地与人口之间取得平衡，勿使土地负担过重，降低人的生活质量，又要求高 效率地利用每块土地，使其发挥最大的效能。罾唐华俊等人认为，土地可持续利用可以 定义为：“满足当代人们对土地利用的需求，同时不损害后代人利用资源满足自身需求 的能力，也不损害当代及后代人生存和发展所需要的其他利益”。固曲福田等认为土地 资源的可持续利用是通过考虑自然( 生态) 、社会、经济三方面因素在一定空间及可预 见的较长时间内的变化和稳定性，保证土地资源的生产潜力和防止土地退化，实现土地 生产力的持续增长和稳定性，达到生态持续、经济可行和社会可接受的土地利用。但 承龙指出，我国的土地可持续利用除保护土地资源、保证其生产力的持续性外，还应调 整各业用地矛盾，使其用地结构能保证整个社会健康、平稳地发展，这是同发达国家土 地可持续利用和可持续发展概念不同之处。所以我国的土地可持续利用可定义为：土地 可持续利用是在维护土地资源可持续性和生态系统可持续性的条件下，支持人口、资源、 环境和经济协调发展和满足土地需要的全部过程，是能够满足当前和未来人们粮食需求 和社会协调、平衡发展的土地利用结构和利用措施。该定义强调在土地利用过程中任 何土地资源开发利用方式和措施都必须贯彻可持续发展思想，并具有四个方面的特点， 即生态保护性、经济合理性、社会满足性和伦理公平性。 总体上看，目前国内外关于土地可持续利用的完整定义尚不多见( 姜志德，2 0 0 1 ) 。 由于学者们的学科背景、研究领域与重点不同，对土地可持续利用的内涵界定也各有不 同。相对而言，发达国家侧重生活质量的提高，因而强调资源利用的环保效益；而发展 中国家则在提高经济效益的前提下，保持生态平衡，这正符合可持续发展的公平性原则。 但均强调了土地利用的生态、经济和社会等三大效益。 e 谢经荣，林培等论土地可持续利用【j 】中国人口资源与环境，1 9 9 6 ，( 4 ) ：7 5 - - 7 8 。 。周诚土地经济研究【m 】北京：中国大地f j 版社，1 9 9 6 ：6 1 - - 6 8 。 龟唐华俊，陈佑启等中国土地资源町持续利用的理论与实践【m 】北京：中国农业科技出版社，2 0 0 0 ：1 4 9 1 5 0 。 雹曲福田，刘友兆等经济发达地区土地资源可持续利用方式诊断一一以江阴市y 的j i j 】长江流域资源与环境，2 0 0 2 ， ( 5 ) ：3 9 8 。 但承龙，厉伟，王启仿等土地可持续利用的规划学含义及实现途径分析【j 】国土资源科技管理，2 0 0 2 ，( 1 ) ：3 5 - 3 7 。 5 ( 二) 关于政府行为( 政府角色) 。 什么是政府行为呢，我们可以从政府在现代社会中扮演的角色进行分析。政府角色， 是研究公共行政管理学的一个重要概念。关于这一概念，古今中外的著作可谓汗牛充栋， 从古希腊柏拉图的理想国、亚里士多德的政治学，到近代孟德斯鸠的论法的 精神、洛克的政府论、卢梭的社会契约论，直至近代公共行政管理中关于政 府角色的各种流派和观点，无不凸显了政府角色这一命题在研究公共行政当中的重要地 位。关于政府角色的探讨主要包括政府的性质、地位、职能、权力界限等公共行政管 理的核心问题。对政府角色的不同理解产生不同的政府角色论流派，主要有：1 、自由 主义的政府论。产生于1 8 世纪后期，其代表作是亚当斯密的国富论，他认为政府 的主要职能可以界定为三个方面：保护社会免遭外来侵略；确立和维持公共事务和公共 机构，即提供公共产品与公共服务；政府的规模越小越好，政府干预越少越好，即政府 应当扮演“守夜人 的角色。2 、民主主义政府论。又称现实主义政府论，其主要代表 人物有修昔底德和霍布斯。它强调国家作为一个整体，其共同利益远大于个人利益，因 而政府必须着眼国家的整体利益来管理和发展社会。3 、凯恩斯主义政府论。在1 9 2 3 _ 1 9 3 3 年爆发的全球范围的经济危机大背景下，凯恩斯提出了政府应该对经济体系中心的 一些关键因素加以控制和管理，以促进经济增长、规范市场失灵对社会经济生活的巨大 破坏，即著名的“凯恩斯主义”政府论。随着凯恩斯主义的不断盛行，“干预型政府 逐渐取代了“保守型政府”而成为西方国家政府管理模式的主流。4 、福利国家政府论。 该理论将政府角色定位于承担并提供大量的社会福利并为公众提供更多更好的公共服 务与公共产品。5 、新自由主义政府论。2 0 世纪7 0 年代以后，西方国家出现的“滞胀” 现象，促使人们对现代市场经济条件下的“干预型政府”模式及其理论凯恩斯主 义进行批判，出现了新自由主义经济学派，并演化为新自由主义政府论，它强调减少政 府的规模和职能，对公共部门实行民营化战略，力求使公共部门的效率和资源达到最优 化，它既强调充分发挥市场机制的调节作用，又强调必要的干预和宏观管理。英、美等 国在2 0 世纪8 0 年代以后采用了该管理模式。罾综上所述，各种学术流派对于政府角色 的探讨有相当长的历史。欧文e 休斯在其所著公共管理学导论，指出：有些事是 政府应该做的，而有些事则不是；有些事政府做得很好，而有些事则做得很差。即使是 在“自由放任”的经济时期，政府也不是无所作为的。今天，即使是最狂热的市场经济 彭湃政府角色论北京：中国社会科学出版社，2 0 0 2 ：5 6 。 。陶学荣( 编著) 公共行政管理学导论北京：清华大学出版社，2 0 0 5 ：5 5 5 8 。 6 学家也为政府留有一席之地。世界银行在其1 9 9 7 年的世界发展报告中指出，“每一个 政府的核心使命 包含了五种基本的角色。这些角色是：( 1 ) 确立法律基础；( 2 ) 保持一 个健康的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；( 3 ) 投资于基本的社会服务和社会基础 设施；( 4 ) 保护弱势群体；( 5 ) 保护环境。安德森提出了另一组相对较为实用的政府角色， 他探寻到了七项被其称之为“一般角色 的政府的基本职能。其中有些职能是市场失灵 的表现，但是安德森探寻了政府更为广泛的角色，这些职能具体如下：( 1 ) 提供经济基 础。政府为现代资本主义体系的正常运转提供必需的制度、规则和安排；( 2 ) 提供各种 公共物品与服务；( 3 ) 解决与协调团体冲突；( 4 ) 维持竞争；( 5 ) 保护自然资源；( 6 ) 为个 人提供获得商品和服务的最低条件；( 7 ) 保持经济稳定。安德森认为，此处列举的几项 职能非常具有普遍性。实际上，它们是一组相当标准的、适用于大多数国家的政府职能。 这组职能反映的不是任何特定的理论，而是“事物的状态”。然而，它所欠缺的恰恰是 没有明确政府在特定情况下到底应该怎么做。进入现代公共管理以来，又取得了一系 列重要的理论进展与突破。从认为政府“掌舵而不是划桨的新公共管理，到认为政府 “服务而不是掌舵”的新公共服务，政府角色的多样性与复杂性日起引起人们的关注。 目前，全球已基本进入市场经济时代，在市场经济条件下政府的角色定位主要表现为政 府怎样处理与市场以及与社会的问题。其角色定位主要有：“掌舵人( 关注政策的 制定) 、“接轨者”( 与国际惯例接轨) 、“裁判者”( 以社会管理者的身份提供政策 的引导，尽量避免直接参与经济活动) 、“服务者 ( 提供公共产品和公共服务) 、“仲 裁者 ( 提供法制保障) 、“平衡者”( 实现社会体系的稳定、社会公平与公正) 和“保 卫者”( 保卫国家经济与社会安全) 。 对政府行为( 政府角色) 的研究，国内尚未形成统一概念。万俊人等学者认为，政 府( 包括中央政府与地方政府) 是承担公共管理的重要主体，它是国家公共事务的承载 体、实际行为体。在现代社会中，政府对整个社会的生产、活动都有着或大或小的影响， 渗透在社会生活的各方面，这些都可以说是政府行为的具体表现。主要包括：( 1 ) 政 治领域：对外维护本国的独立和安全，对内保卫公民的各种权利，维护宪法与法律的实 施。( 2 )经济领域：通过政府的经济管理部门，运用国家政权的力量，对社会经济发 展实施领导、组织、协调与监督。在市场经济体制下，政府主要对经济发展进行统筹规 划、政策指导、制定和实施法规、控制协调、检查监督、引导服务等。( 3 )文化领域： 欧文e 休斯公共管理学导论北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 ：1 1 8 - 1 2 2 。 陶学荣( 编著) 公共行政管理学导论北京：清华大学出版社，2 0 0 5 ：3 5 。 。陶学荣( 编著) 公共行政管理学导论北京：清华大学出版社，2 0 0 5 ：5 8 6 0 。 7 政府对文化教育艺术的各方面进行的管理。包括新闻出版、广播影视、教育、体育、传 统文化的保护等。政府起到组织引导、监督和扶助的作用。( 4 )公共服务：政府为增 进社会的公共福利所进行的各项公共事务、各项福利措施。政府在现代社会中所管理的 范围很广，而且还有一个很明显的特征，就是本身就具有很强的权力效应。这是因为政 府行使的权力是一种公共权力，政府行为区别于个体行为的最显著的特点就是公共权力 的运用。从上面的几个方面，他们总结认为：政府行为，简单地说，就是政府在公共管 理事务中，运用公共权力来承担公共责任、谋求公共利益的行为。国家发改委主任马 凯于2 0 0 6 年4 月曾指出，中国今年的改革重点之一就是要改革现有的行政管理体制， 使政府明确自身的角色定位，知道自己该做什么和不该做什么。他希望，政府不应包办 所有工作，而应尽快从经营管理性工作中脱身，因为这应是由市场机制和法制处理的领 域。今年3 月，十一届全国人大一次会议产生了新一届中央人民政府，制定了新的国 务院工作规则。“努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府”这一政府加 强自身建设的要求十分明确，人们可以清晰了解到新一届中央人民政府的施政理念。同 时，使人们对政府在新时期的职能角色和政府作用有了一个原则性的认识。当前，我 国正处在经济转型时期，传统计划经济与市场经济并存，同时发挥作用，这就决定我国 政府既要扮演向市场化制度变迁的推进者角色，同时又要解决市场化过程中出现的问 题。我们应充分认识转型期政府面临的特殊国情及现实问题，明确当前我国政府角色的 一般性与特殊性。政府的一般性职能角色主要有：提供国家安全；维护市场竞争秩序； 提供基础设施和服务；发展教育事业，提高国民综合素质水平；保持宏观经济稳定。在 转型时期政府的特殊性职能角色包括：微观经济主体的培育者与塑造者；社会制衡机制 的完善者；宏观调控制度的创新折和政府制度的创新者。 二、国内外关于土地可持续利用中政府行为的相关研究评述 ，目前，土地资源是各国的重要和基础性资源! = 我国土地基本由各级政府控制) ，公 共管理视角下的土地可持续性利用研究，需要公共管理中政府行为( 政府角色) 的理论 指导。关于土地可持续利用，现有的研究大多是从土地学和经济学的角度来考虑，而从 万俊人主编现代公共管理伦理导论北京：人民出版社，2 0 0 5 ：2 0 4 2 0 6 。 邹声文，陈菲从国务院工作规则看新一届政府旌政理念新华网，2 0 0 8 4 1 3 。 固陶学荣( 编著) 公共行政管理学导论北京：清华大学出版社，2 0 0 5 ：“6 8 。 8 公共管理学角度来分析的文献甚少，本文对“土地可持续利用中政府行为 的研究评述 主要包括了国内外政府在土地可持续利用中政府行为模式的探讨分析。 ( 一) 国外研究综述 政府在土地利用时都会因为政府行为而对土地利用效果产生影响。罗依普罗斯特 曼认为，当政府或国家以公共利益需要之名征用土地时，农民的土地财产权益往往受到 集体性侵害，农民因土地征用而失去土地的风险构成了农民土地产权不确定的二大原因 之一。盖瑞j 来勒认为，土地征用政策的实施需要借助一定的行政科层组织网络，而 “科层中的人们不可避免地发现他们自己显然处于个人自利与组织效率间冲突的两难 困境之中”。外国学者认为，即使是发达的市场经济国家或地区，政府也有必要干预 资源的配置，政府适度的干预能提高资源配置的效率。s s y l a u 和r g i r i d h e r a l l 等研究 指出，对于象香港这样人多地少、建设用地紧缺的地区，通过政府的规划手段，将居住、 商业和其他用途的土地有机整合在一起，则能促进公共部门和私人部门的合作，提高资 源的配置效率。但政府的管制并不能一定带来资源配置效率的提高。e d w a r dl g l a e s e r 和j o s e p hg y o u r k o 则认为在美国许多地方，房价并不高，而在房价高的地方，似乎与政 府对土地的分区管制或其他建造新房的人为限制有关。甚至有学者认为，政府所采取 的严厉的管制政策会造成经济的衰退。但是，对政府干预资源配置所带来负面影响的研 究意义并非是取消政府管制，而是应把握政府机制与市场机制在资源配置中的“度”。 d a v i de d o w a l l 研究指出，在政府与私人部门的责任间要注意寻找一个合适的平衡，否 则，过多的管制会压制私人部门的主动性，并限制城市土地市场的有效运行；而缺乏诸 如土地登记、土地信息系统等的不足的管制对土地市场的运行也是不利的 。同时，还 需强调政府干预资源配置的效率问题。而决定政府干预资源配置效率的关键是对政府管 制行为的成本一效益分析。a l a i n b e r t a n d 以马来西亚作例证，利用投入一产出模型对政 府干预资源配置的效率进行了分析，证明政府管制的收益与成本比率越大，政府配置资 。罗依普罗斯特曼解决中国农村土地制度现存问题的途径探讨 m 北京：华夏出版社，1 9 9 4 ：2 9 。 盖瑞j 来勒管理困境一科层的政治经济学 m 上海：上海三联书店，2 0 0 2 ：1 5 。 s s y l a ur g i r i d h e r a n ，s g a n e s e n p o l i c y sf o ri m p l e m e n t i n gm u l t i p l ei n t e n s i v e i a n du s ei nh o n g k o n g 【j 】j o u r n a lo f h o u s i n ga n dt h eb u i l te n v i r o n m e n t , 2 0 0 3 ( 1 8 ) ：3 6 5 3 7 8 。 蟛e d w a r dl g l a e s e r ，j o s e p hg y o u r k o 1 1 1 ei m p a c to f z o n i n go nh o u s i n ga f f o r d a b i l i t y h t t r ：w 帆 u b e r o r g p a p e r s u 8 8 3 5 m a r c h ，2 0 0 2 。 鹰d a v i de d o w a l l n l er o l ea n df u n c t i o no f u r b a nl a n dm a r k e ri nm a r k e te c o n o m i c s 【j 】l a n de c o n o m i c ，1 9 9 8 ( 1 5 ) ：2 5 6 2 6 6 。 9 源的效率越高。 世界各国由于自然、经济、社会、文化与历史条件等不尽相同，在土地可持续利用 政府行为模式和侧重点也是千差万别。在国外，由于不同发展阶段、不同功能导向等考 虑，不同国家或地区采取不同的土地利用战略，政府作用的行为模式及侧重点也不相同。 日本土地资源极为稀缺，政府对土地资源利用和管理方面的法制建设尤为重视，在不 同的发展时期，土地政策的重点和目的各不相同，主要经历五个阶段：1 9 6 0 年以前的经 济复兴期、1 9 6 0 1 9 8 0 年的经济高速成长时期、1 9 8 1 1 9 9 1 年的经济稳定增长期、1 9 9 2 年- - 2 0 世纪末的经济低迷期和2 1 世纪的新一轮经济复兴期。现今，日本政府对土地利 用的政策主要有：分散都市产业技能，管制土地交易，进一步完善土地利用规划；促进 土地有效利用推进公平、公正、合理的土地评估价制度等( 汪秀莲、王静，2 0 0 4 ) 。韩 国在不同的历史时期采取了一系列行之有效的土地调控政策，其演变主要分为三个阶 段：第一阶段是从国家建立到2 0 世纪5 0 年代的初步形成资本主义土地政策的基本框架； 第二阶段是从6 0 年代到9 0 年代初的开发时期，是政策的发展和调整期；第三阶段是在 9 0 年代中期以后至今，政府更加侧重于协调公共利益和私人利益之间的关系。日本、韩 国等国家政府不同时期在土地利用中发挥不同的作用，形成了一定经验：土地立法较为 完善，重视国土规划立法，严格保护农用地，严格防止和杜绝土地、房地产的投机行为， 以及重视资源和环境保护，强调土地的可持续利用。 在美国、英国、德国等西方发达国家，政府因应不同功能导向，有不同的政府行为。 如以农用地保护目标的行为中，美国政府采取了包括法律、经济和行政等诸多行之有效 的农地保护手段，取得较好的成效( 陈茵茵和黄伟，2 0 0 2 ) 。英国从1 9 8 7 年开始，农地 转为建设用地考虑更多的是农地的环境价值而不是农作物的生产能力。以色列是中央集 权国家，中央政府对六大区域规划进行审批，低一级规划须服从上一级规划，任何建设 用地规划必须取得规划许可，农村住宅也不例外。另外，基于协调发展的导向，美国还 有城市精明增长的土地利用战略。政府充分利用价格手段的引导作用；发挥政府的财政 税收政策的指向作用和综合利用土地利用法规的控制作用，实现保护农地、保护环境、 繁荣城市经济和提高城乡居民生活质量等四方面的目标。美国俄勒冈州充分利用本级政 府对下级政府的控制性，要求市和县从事土地分区和土地利用规划，要求地方政府作出 规划阶段，在涉及全州利益的地区，州政府优先地方规划，同时要求地方规划满足全州 。a l a i n b e r t a n d m e a s u r i n gt h ec o s t sa n db e n e f i t so fu r b a nl a n du s er e g u l a t i o n ：as a m p l em o d e lw i t ha l la p p l i c a t i o nt o m a l a y s i a 【j 】j o u m a lo f h o u s i n ge c o n o m i c s ，2 0 0 1 ( 1 0 ) ：3 9 3 4 1 8 。 。刘彦随，郑伟元中国土地可持续利用论北京：科学出版社，2 0 0 8 ：3 6 - - 7 7 。 l o 的目标，为全州利益服务。同时，它们把可持续发展理念贯穿到了规划和实施的全过程。 例如，波特兰市把环境保护作为土地利用和城市规划的主要约束条件，并取得很好的社 会和生态效益。 ( 二) 国内研究综述 我国属于土地二元公有制国家，政府行为直接影响土地可持续利用。近期我国有关 这一问题的研究文