（公共管理专业论文）农民合作组织发展中政府的作用及行为选择——以温州为例的研究.pdf

摘要 摘要 农民合作组织与一般的企业有所不同，其组织宗旨中包含着很大程度的社 会公平与公正的目标，同时追求公平与效率。由于这种制度上的反市场性，使 得政府介入合作组织成为必要。虽然我国的农民合作组织也发展了二十多年， 但目前还面临一些困难，这些与政府的介入合作组织的方式和行为存在着密切 的关系。本文正是在这一背景下，结合温州市的实践，在总结分析的基础上提 出对政府的政策建议，对今后指导我国农民合作组织的发展具有重大的现实意 义。 本文首先对农民合作组织的概念进行了界定，阐述和分析了合作组织的制 度特点、存在依据及政府作用和行为的相关理论。其次，比较研究了美国和日 本两种模式发展的农业合作组织中的政府作用和行为选择，得到可借鉴若干经 验。然后，对国家试点地区温州的农民合作组织进行实证分析，阐述温州 的农民合作组织的发展历程、合作组织的类型和作用，分析了温州的农民合作 组织发展现状及存在的优势。再次，深入讨论了当前政府在农民合作组织发展 中的作用和行为，阐述了温州市政府在温州的农民合作组织发展中发挥的职能、 所采取的措施及取得的效果。并着重分析提出了政府在农民合作组织当前发展 中存在的主要问题。如：政府对农民引导和培训重视不足、政府对发展环境的 建设力度不够，但对合作组织内部管理的介入却过度。最后，阐明了政府支持 合作组织的前提和原则，在此基础上提出对政府在推进合作组织发展的政策建 议：政府应加强宣传培训，培育制度主体；推进体制改革，完善经济环境；加 快立法进程，完善法制环境；加快政策落实，完善政策环境。 关键词：农民合作组织，政府，作用，行为选择 a b s t r a c t a b s t r a c t f a r m e rc o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o nd i f f e r sf r o mc o m m o nc o r p o r a t i o n s ，w h i c h p u r p o s ei n c l u d e st h eg o a l so f ah i 曲d e g r e eo fs o c i a le q u i t ya n dj u s t i c e ，s e e k i n gs o c i a l e q u i t ya n de c o n o m i ce f f i c i e n c y a tt h es a m et i m e g o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o nh a s b e c o m en e c e s s a r yb e c a u s eo ft h i so r g a n i z a t i o n sc h a r a c t e r so fa n t i - m a r k e t s o m e d i f f i c u l t i e ss t i l le x i s ta l t h o u g hf a r m e rc o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o nh a sb e e nd e v e l o p e d f o r2 0y e a r si nc h i n a , a sh a sc l o s er e l a t i o nw i t ht h ew a y so fg o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o n u n d e rs u c hab a c k g r o u n d ，w ep u tf o r w a r ds o m ep o l i c ys u g g e s t i o nt og o v e r n m e n t b a s e do ns u m m a r ya n da n a l y s i s ，c o m b i n i n gw i t ht h ep r a c t i c eo fw e n z h o uc i t y t h i s w i l lb e o fg r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ei ng u i d i n gt h ed e v e l o p m e n to ff a r m e r c o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o n i no u rc o u n t r y f i r s t l y , i n t h i s p a p e r w ed e f i n e dt h ec o n c e p t i o no ff a r m e rc o o p e r a t i v e o r g a n i z a t i o n ，e x p o u n d e d a n d a n a l y z e d t h e s y s t e m c h a r a c t e r i s t i c so ff a r m e r c o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o n ，t h ee x i s t e n c er e a s o na n dt h ea c c o r d i n g t h e o r i e sa b o u t g o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n da c t i o n s c h o i c e s e c o n d l y ，w ed e u c e ds o m ee x p e r i e n c ea n d e l i c i t a t i o n ，a f t e rc o m p a r i n ga n da n a l y z i n gt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o na n da c t i o n s c h o i c ei na m e r i c a na n dj a p a n e s ep a t t e r n so ff a r m e rc o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o n t h i r d l y , w ee m p i r i c a la n a l y z e dt h ef a r m e rc o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o ni nw e n z h o u ，a ni m p o r t a n t e x p e r i m e n t a lu n i ti nc h i n a w ea l s od i s c u s s e dg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n da c t i o n s c h o i c ei nt h ed e v e l o p m e n to ff a r m e rc o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o n ，i n - d e p t ha n a l y z e dt h e m a i ne x i s t i n gp r o b l e m sa n dt h ea c t so fg o v e r n m e n ti n s u f f i c i e n ti n t e r v e n t i o n l a s t l y , w ee l u c i d a t e dt h ep r e m i s ea n dt h ep r i n c i p l eo fg o v e r n m e n ti ns u p p o r to ff a r m e r c o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o n ，a n dp u tf o r w a r ds o m ep o l i c ys u g g e s t i o nt og o v e r n m e n t p r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to f i to ns u c hb a s i s k e yw o r d s ：f a r m e rc o o p e r a t i v eo r g a n i z a t i o n ，g o v e r n m e n t ，f u n c t i o n s ， a c t i o n s c h o i c e l i 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个入和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：嗉_ 、支 二? 年歹月卯e l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：幸彳， 2 a r o7 年；月2 0e l 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月 日 第1 章绪论 1 1 研究背景 第1 章绪论 农业、农民、农村问题始终是关系到中国发展的关键问题，在中国进入全 面建设小康社会的今天，“三农 问题显得尤为突出。在与世界农业全面接轨的 中国农业如何应对激烈的国际、国内市场竞争，农民如何在市场经济条件下保 护自身的权益，农村如何可持续发展已经成为当前迫切需要解决的一个重大问 题。而在现代经济中，农业的发展、农民的增收和农村的稳定都与其组织化程 度密切相关。本文选择农民合作组织问题进行研究是基于如下具体背景： 1 1 1 发展农民合作组织是新形势下农业发展的必然选择 农民单独进行农业生产，生产规模小，劳动生产率低，不利于农业机械化 的运用和农业科技化的推广，当然，更不利于农业先进管理机制的培育( 黄祖辉， 2 0 0 2 ) 。现代市场经济条件下，农业生产专业化、产业化、国际化程度不断提高， 广大农民不仅需要良好的技术推广指导，更需要提拱必要的良种、物资供应、 产后储藏、运输、加工、销售以及市场信息等全方位的服务。原有的农业技术 推广体系在服务手段、方法、内容等方面，都己远远不能满足农民生产发展的 需要。而各类农民合作组织则可以在促使龙头企业与农户的有序对接、实行产 供销、贸工农各环节的有机结合、吸引资本加速向农业流动、促进优势整合和 利益互补、实现资源的优化配置等方面发挥重大作用。更为重要的是，农民合 作组织还可以为交易的各方提供稳定的预期和信任，这是实现农业现代化的必 备条件之一。 1 1 2 发展农民合作组织是农民参与市场竞争的客观要求 我国改革开放初期确定的家庭联产承包责任制有效地解决了农业劳动的控 制和剩余索取权等问题，解放了我国农村生产力，促进了农村经济的快速发展。 随着市场的进一步发展，在农民进入市场的问题上如果依然单纯采取个体进入 第1 章绪论 方式的话，就会产生诸多问题( 黄祖辉，2 0 0 2 ) 。第一，农业在发展过程中面临 自然和市场双重风险，市场经济的进一步发展及经济全球化的风暴增大了市场 风险的不确定性，使得农民的处境十分艰难。第二，在市场经济条件下，分散 的农户作为独立民事主体单独进入市场，通过契约实现市场交易，其代价极为 高昂，这种高昂的交易成本几乎将单个农户的剩余利益消耗殆尽。第三，分散 的生产经营方式，导致了农民的生产经营行为难以统一，农业生产技术水平差 异大，农产品标准化程度低，质量高低不等，从而影响了产品的市场竞争力和 农民的增收。而合作组织能够很好的把农民组织起来，使农民以一个集体的身 份进入市场，减小了市场风险，降低了交易成本，有利于增强农户在交易中的 谈判地位。它能够克服农户小规模分散化经营的局限性，有序的引导农户和市 场接轨，促进生产经营的专业化和市场化。它还能对社员进行技术指导，可以 提高农产品品质和市场竞争力。所以建立农民自己的合作组织就成为当务之急。 1 1 3 发展农民合作组织是社会发展的必然趋势 目前，在国际上，合作组织在全球性经济事务中扮演着越来越重要的角色， 同时包括农民合作组织在内的为数众多的非盈利组织也成为国际政治舞台上一 股不可小视的力量。在我国，伴随着经济领域改革的不断深化和政治领域、社 会领域改革的启动，合作组织的生存空间不断扩展、作用范围不断扩大。我国 农村正处在转型期，计划经济时代组成的政府、市场与社会之间的关系正在发 生结构性的变化，政治经济管理正在由全能政府的部门管理向有限政府的行业 管理转变，社会自治自主能力逐步提高。农民合作组织在政府与农户之间架起 一座桥梁，它既能作为政府职能的承载者，承接政府部门的部分职能，帮助落 实相关政策、又能反映农民的愿望和要求、加快政府职能的转变和市场“游戏 规则”的完善。结合国际农业发展经验和我国社会发展现状，发展农民合作组 织是我国农业发展的必经之路，也是社会发展的必然趋势。 1 1 4 农民合作组织的特性决定了政府支持的必然性 专业合作社和农产品行业协会是新型农民合作组织的代表，合作组织在制 度特点上有很大的特殊性，它是一种同时追求社会公平与经济效率的特殊的制 度安排，在追求经济效率的同时必须兼顾社会公平。可是公平与效率具有与生 2 第1 章绪论 俱来的矛盾，因此，合作社和协会需要牺牲一部分经济效率目标来换取社会公 平，使得合作社和协会具有正外部性的特点。并且，合作社和协会满足非竞争 性和非排他胜的特征，使其具有公共物品的特性，这些特点使得政府介入合作 社的发展成为必要。从制度经济学角度来讲，合作制度可以看成是农户直接进 入市场这种制度的替代，其中必然发生制度创新的成本，而目前我国市场经济 的体制还不是很完善，人们的思想观念、知识积累和行为模式还远远不能适应 市场经济发展的要求，而且当前农民的文化素质还较低，因此农民合作组织这 一制度创新的成本就十分高昂。这些制度创新成本如果仅仅依靠农民专业合作 社自身来承担几乎是不可能的，因此政府对于合作组织的创建和发展具有不可 推卸的责任。也正因为这一点，国外几乎所有国家的政府都对农民合作组织发 展中采取了积极支持的态度。 综上所述，研究中国社会转型时期的农民合作组织，为解决我国“三农 问题的制度创新提出自己的见解，这是本文选题的基本动因和研究的背景条件。 1 2 研究目的和意义 在经济快速发展的今天，特别是我国加入w t o 后，中国农民分散经营带来 的竞争力弱、效益低等问题日益暴露出来，认真研究分散农民的组织化问题就 显得尤其重要。虽然我国的农业合作组织也发展了二十多年，但是由于还存在 一定的制度障碍，目前的发展状况不容乐观，本文的研究目的正是结合当前的 实际，通过全面系统的分析我国农民合作组织的发展现状和国外及我国发达地 区经验的借鉴，研究农业产业的组织创新问题。针对目前合作组织发展中存在 的问题，提出合作社内部要完善管理，政府正确定位，有限的介入支持其发展。 本文试图从组织制度、公共治理理论研究农业合作组织问题，为实践提供理论 依据，促进农业健康、稳定、持续发展。 本文的研究意义体现在以下方面。第一，在理论上，目前对农民合作组织 发展中政府作用的研究在国内还不是很多，政府在合作组织发展方面的政策制 定尚缺乏坚实的理论指导。在当前国际大环境中，农民的组织化程度，己经成 为一个国家农业发达程度的重要标志。对于一个农业和农民大国来说，积极探 索政府在合作组织发展中工作的新思路、新举措，既可丰富政府职能的理论内 容，增强政府各部门支持农民专业合作社的信心，又可以充实合作组织理论体 3 第1 章绪论 系，为中国农业在新世纪的发展提供组织保障。第二，在实践中，现阶段发展 农民合作组织的条件相对成熟，而且家庭联产承包制为基础、统分结合的双层 经营体制也暴露出诸多的弱点，解决中国农业在组织上的问题就成为解决三农 问题的突破口。对政府在农民专业合作社中的作用这一问题进行研究，有助于 农民合作组织更好地发展，对解决三农问题将起到很好的推动作用。因此本文 的选题具有较强的现实意义。本文以温州为例，对农民合作组织和政府作用进 行实证分析，运用国家试点地区( 温州) 的先进经验和数据调查为基础，提出 的政策建议可以起到指导实践的作用。 1 3 文献综述 国内外学者对农民合作组织进行了大量研究，主要涉及基本概念界定、发展 历程及现状、存在的问题、发展的制约因素等，研究方法涉及制度经济学、产权 经济学、博弈论、管理学等相关学科。关于政府与农民合作织的关系，国内外主 要的研究成果如下： 1 3 1 国外研究观点 国外学者针对合作组织早有研究，赞成政府应在合作社发展中有所作为的 学派主要包括，空想社会主义派、国家社会主义学派，经典的马克思主义理论 等。空想社会主义派代表人物是欧文，主张发展合作社，并主张合作社发展需 要的资金要寻求政府及慈善家的帮助。国家社会主义派代表人物是路易布朗。 他认为为了抵抗资本主义的剥肖i j ，劳动者必须组织合作组织，但是缺乏与资本 家对抗的财力，因此应当由政府担当起扶持合作组织的责任，即主张在国家的 直接支持下建立合作组织，由工人自己管理，共同从事生产。马克思主义理论 中关于合作的部分最初由马克思、恩格斯提出，恩格斯在法德农民问题中 提出坚持国家教育原则1 。反对政府扶持合作社的观点主要产生在西方国家，主 要包括基督教社会主义派、德国信用合作派中的舒尔茨派和美国的竞争尺度学 派。基督教社会主义派的代表人物是威廉金，他是欧文的追随者，他认为政 府干预合作社会束缚合作社的能量，并将合作运动引入歧途。德国信用合作派 1 马克思恩格斯选集第4 卷，3 1 2 页，人民出版社，1 9 7 2 年5 月第1 版。 4 第l 章绪论 中的舒尔茨派的代表人物舒尔茨，是德国城市信用社的倡导者。他受到英法合 作运动的影响，明显倾向于自主办社，反对政府的参与。竞争尺度学派代表人 物诺斯，反对农业垄断，主张通过建立合作组织来加强竞争，但是出于保护市 场公平竞争的立场认为政府不应干预合作组织的发展。2 1 3 2 国内研究观点 目前国内虽然没有学者专f - i x 究农民专业合作组织中的政府行为，但是有 很多学者从理论和实践上探讨过合作社与国家的关系。林坚指出合作组织的思 想宗旨中包涵着很大程度的社会公平与公正的目标，同时追求公平与效率( 林 坚，2 0 0 2 ) 。苑鹏认为与一般的营利企业相比，合作社的制度安排具有较强的反 市场性，在一个完全遵从市场竞争机制的市场环境下，其制度安排处在市场机 制的边缘，所以合作组织对政府的扶持具有某种天然的倾向性，政府应该在农 民专业合作社的发展中做好制度环境方面的工作( 苑鹏，2 0 0 1 ) 。范小健认为政 府应该对合作社进行扶持，但不能不受控制的将行政干预扩张到合作社的内部 事务中( 范小健，2 0 0 0 ) 。温铁军认为，“国际经验早己证明只有发展合作社， 通过农业生产相关领域的规模经营来产生收益，才能反哺农业、补贴农村开支， 稳定农民 ，他认为，真正对农民的组织合作形成阻力的是某些垄断部门，如金 融、购销、加工等。所以，提高农民组织化程度需要政策环境的改善。农民合 作组织可以不要强调党政分开、政企分开、政经分开，“什么形式节省成本就采 用什么形式 ，但是一定要按照合作社的基本原则来运作( 温铁军，2 0 0 4 ) 。张 晓山这一问题上的看法是，政府应高度重视当前农民专业合作组织的发展，把 合作组织当成一种特殊类型的经济组织给予扶持，应当在立法、财政、信贷、 保险、税收等方面出台政策支持合作组织的发展( 张晓山，1 9 9 8 ) ：李惠安也认为 政府应该农民专业合作社的发展中起到应有的作用，应在政策引导、开展试点 示范、抓好合作社的培训等方面对其进行扶持，促进它的发展( 李惠安，2 0 0 0 ) ： 幕永太认为在农民专业合作组织的发展过程中，政府应提供恰当有力的指导、 支持、保护和必要的监督、协调和服务，并在加强宣传引导、政策扶持、规范 管理方面提出了具体的意见( 幕永太，2 0 0 1 ) 。郭红东认为一些地方农民合作组 织的发展出现了“上面热，下面冷的局面，即政府有很大的热情，农户反应 2 杜吟棠主编，合作社：农业中的现代企业制度，南昌：江西人民出版社，2 0 0 2 9 ，p 1 6 1 。 5 第l 章绪论 冷淡这一局面的主要原因，是“政府对农民专业合作组织发展的最终的实施主 体农户的合作意愿缺乏了解，不能针对性地提出问题 ，认为农民合作组织的发 展应该以尊重农户的意愿为前提，以满足农户发展需求为根本目的。从而为政 府制定有关促进和鼓励农户参与专业化合作经济组织的政策提供实证依据( 郭 红东，2 0 0 4 ) 。潘劲在对温州的调查中指出即使是一个民办特性十分突出的农民 合作组织，它的组建和发展仍然需要政府的扶持( 潘劲，2 0 0 5 ) 。徐冰认为目前 农民合作组织还没有一个明确的“法律地位”，不能充分参与市场活动，比如合 作组织资金不足无法获得贷款，从而限制了合作组织的发展。而且，没有一个 合法的“法律地位”，农民很难有效地保护自身权益( 徐冰，2 0 0 4 ) 。陈耀明分 析了农民中介组织制度变迁的供给机理和需求诱致机理，认为必须加快立法， 促进农民中介组织的发展( 陈耀明，2 0 0 4 ) 。但有的学者也提出了反对观点，如 徐振宇就通过博弈分析认为政府“引导”往往不仅难以发挥积极作用，有时反 而非常容易演变为损害农民利益、误导农民合作组织发展的形式主义( 徐振宇， 2 0 0 5 ) 。 1 4 研究框架和内容 1 4 1 研究框架 根据本文的研究目的，采取了对相关理论阐述、国外经验的借鉴及农民合 作组织的发展状况等方面的分析论证，在当前政府行为选择中存在的问题基础 上提出建议。具体框架如图1 1 所示。 6 第1 章绪论 1 4 2 研究内容 图1 1 文章框架示意图 依照以上的研究思路和框架，本文将分七章内容来展开分析研究，具体安 排如下： 第一章，导论。本章简要介绍本文的研究背景和意义，研究目的和内容， 研究方法及框架等。 第二章，相关理论阐述与分析。本章对农民合作组织的界定和制度特点、 存在依据及政府在合作社中的作用的相关理论进行阐述和分析，为下文的实证 部分提供理论依据。 第三章，国外农业合作社发展中政府作用的借鉴。本章总结两种模式发展 的较具代表性的农业合作中的政府的作用，得到可借鉴之处和若干启示。 第四章，温州农民合作组织实证分析。本章对温州农民合作组织进行回顾 和现状考察，分析当前其发展的类型和作用，并对当前温州农民合作组织的发 展进行优势和问题分析等。 7 第1 章绪论 第五章，政府在温州农民合作组织发展中的作用和行为分析。本章首先对 政府在农民合作组织发展中的作用进行了分析，然后对农民合作组织当前发展 中存在的主要问题、政府介入行为的不足进行了深入的分析。 第六章，对政府推进农民合作组织发展的政策建议。阐明政府在支持合作 组织的前提和原则，并在此基础上提出对政府的政策建议。 第七章，结束语。理论上的分析和国外的借鉴以及温州市实证分析进行整 理，得出全文的结论。 1 5 研究方法及说明 本文结合多种方法展开研究，主要有：第一，文献阅读方法，在大量的中 英文资料的阅读中运用了比较分析、归纳分析和点面结合等方法，为我国农民 合作组织发展中政府的行为提供借鉴。第二，走访调查分析方法，在论文的写 阅作过程中，对温州市农业局经管处的工作人员和许多农民专业合作组织进行 了走访，他们为本论文提供了一些宝贵的数据材料。第三，理论分析与实证分 析相结合的研究方法，本阐述了农民合作组织存在的理论依据和政府作用的相 关理论，实证分析了温州农民专业合作组织的发展现状和政府作用，对政府的 行为选择具有实际的指导作用。 本文选取了政府在农民合作组织发展中的作用和行为选择这一问题进行研 究，并结合温州市在农民合作组织领域中的先进经验加以论述，研究视角可能 较为独特。但由于政府在近几年才开始重视农业合作组织并介入其发展过程， 相关资料和数据较少，给资料收集带来难度，从而可能使本文的分析有一定的 局限性。 8 第2 章相关理论的阐述和评析 第2 章相关理论的阐述和评析 2 1 农民合作组织的概念和特征 2 。1 。1 农民合作组织概念的界定 农民合作组织是改革开放以来，社会转型时期出现的一种新型合作组织， 是继家庭承包制之后的又一次组织创新。由于农民合作组织对中国来说还是一 种新生事物，目前理论界对这一组织尚未达成共识，称谓繁多，如专业协会、 技术研究会，专业合作社、技术协会等。为了研究的方便，将之统称为农民合 作组织，因为尽管发展水平不同，紧密程度各异，但都有两个共同的特征：专 业性和合作性。 经济学家和理论学家从不同角度赋予农民合作组织不同的定义，综合许多 研究工作者的表述，本文将农民专业合作组织定义为：“农民合作组织是从事同 类产品生产经营的农户，以市场为导向，以提高市场竞争力、保护自身利益为 目标，在家庭经营的基础上自愿联合起来，在资金、技术、生产、供销加工等 环节进行互助合作，实行自主经营、自负盈亏、自我服务的经济组织 。需要指 出的是，本文所要研究的重点，是以农业专业生产为基础组建的各类合作组织， 由于合作金融的特殊性，本文的研究对象不包括以信贷为基础的合作基金会在 内。 2 1 2 农民合作组织的特征 农民合作组织作为一种民办、民管、民受益的非盈利、非政府组织，思想 宗旨中包涵着很大程度的社会公平与公正的目标，应具备以下几个特征： ( 1 ) 民办性。农民合作组织是农民在自愿的基础上组建的，主体是农民，是 尊重广大农民民主权利、民主决策的组织。它具有独立性，在内部管理和对外 工作中自治自主，不受政府直接控制或管理。 ( 2 ) 专业性。农民合作组织是在专业化生产基础上产生的，一般只围绕某一 9 第2 章相关理论的阐述和评析 类产品开展服务，服务内容往往是某一类产品的技术推广、信息传播、农资供 应、农产品购销、储运等一项或多项综合服务，但总是围绕一种或两种产品为 核心。 ( 3 ) 合作性。农民合作组织不以盈利为目的，对外讲求经济效益，而对成员 则坚持惠顾返还，即所得利润按会员交易量大小返还给会员，它应充分体现自 愿、平等、民主的原则来实行联合劳动和经营。 ( 4 ) 开放性。农民合作组织突破乡村社区的限制，不仅一个专业合作组织可 以吸收其他地区的农民，不同地区的专业合作组织还可以联合合作，纵横发展， 而不受地区、行业、所有制的限制。 ( 5 ) 公益性。即服务和奉献于公众或社会特定成员群体的需求和利益。 ( 6 ) 中介性。农民合作组织是连接农民和政府的中介，一方面农民可以通过 合作组织反映要求，另一方面，合作组织也可以帮助农民理解政府意图，及时 掌握各类信息，使农业法律和政策可以顺利实施。 ( 7 ) 自律性。为了实现目标，特别注重本组织的行为和专业操作规范，有自 己的章程和各种规章制度，以规范成员的经营行为，维护和强化市场秩序。 2 2 农民合作组织存在的理论依据 合作组织形式与公司相比是缺乏效率的，其思想宗旨中包涵着很大程度的 追求公平的目标，但从世界范围来看，合作组织形式却有着较大的发展，尤其 是农业领域的合作组织，其存在的依据是什么? 本文将运用经济学和公共管理学 的相关理论进行分析。 根据经济学中的交易费用理论，交易费用是普遍存在的，并且是制度分析 的核心，主要包括信息成本、谈判成本、履约成本和监督成本( 科斯，1 9 9 5 ) 。 农户分散进入市场，每次购销都要履行搜寻、谈判、履约、监督等必须的环节， 支付相应的固定费用，当购销量小时，单位产品的分摊额十分高昂，并且每个 农户进入市场都要谈判一次，总体看来谈判次数多，成本大。另一方面，由于 农户一方规模小、信息不对称、产品时间专用性强，并且缺乏有效的组织，而 农户面对的购买商组织化程度高、专业化强、市场力量较强。这样就造成了二 者市场主体的不对称，从而导致农户谈判地位的低下，很容易造成双方交易时， 购买商占据主动，一方控制交易的情况发生。但是农户选择合作之后，由合作 1 0 第2 章相关理论的阐述和评析 组织将农户联合起来进入市场，降低了交易成本，并且避免了单个农户面对强 大的购买商，而是由合作社出面和购买商谈判，提高了谈判的地位，这对农民 在价格的谈判上是十分有利的。此外，形成统一的组织，就有能力与实力搜集 市场信息，对市场进行科学的预测，合理安排生产，并且能起到避免农户盲旦 生产与恶性竞争、稳定农产品供给、降低农户的经营风险的作用。最终使得供 求双方最终达到平衡，获取最大的潜在利润，双方都获得福利最大化。 根据公共管理学中的公共选择理论。用国家的干预与调控在一定程度上矫 正了市场失灵，但经过几十年政府干预的实践及理论研究，人们发现政府干预 仍有其不足之处，政府在公共决策或向社会提供公共物品时，存在着自身无法 克服或基本难以克服的缺陷而导致其制定的公共政策和提供的公共服务难以达 到其理论上的应然状态的情形，这就是政府失灵。两非营利、非政府组织在解 决市场失灵和政府失败问题方面可以发挥重要作用。因为民间组织的组织形式 可以在一套不同于市场机制和国家机制的社会规则下运作，它们利用组织成员 共同的意识形态、信仰、文化、家庭等所形成的互相信任、利他主义、朋友式 的情感，在互助合作中易于遵守规则、互惠互利、互相监督，制裁机制也较为 有效，这些都有利于降低成本。新型的农民合作组织正是非营利、非政府的民 间组织，它既能很好地将小规模的农户组织起来，实现规模化社会生产、提高 效益、抗击市场风险、在一定程度上协调效率和公平的关系，解决市场失灵问 题，也能承担在市场经济条件下许多政府不能做而农户又急需的事情，解决政 府失灵问题。所以，农民合作经济组织有力地促进了农村社会经济的发展，成 为社会组织形态中不可替代的组织资源。 总之，从经济学看，农民合作可以降低交易费用，增加农民的利润，减小 农业生产的风险，提高谈判地位。从管理学看，农民合作在一定程度上协调效 率和公平的关系，解决市场失灵和政府失败问题，成为社会组织形态中不可替 代的组织资源。一个半世纪世界合作运动的经验表明，合作组织是广大分散的 小规模经营的农户进入市场、改善自身经济地位的有效选择，也是我国经济转 型时期政府的必然选。 2 3 合作组织中政府作用的相关理论 第2 章相关理论的阐述和评析 2 3 1 合作伙伴理论 伙伴关系理论认为“国家与合作组织之间是伙伴关系 ( 杜伯哈什，1 9 7 0 ) ， 是政府与合作组织关系问题上的一种影响力最大并且也基本被认可的理论。该 学说认为合作组织为实现其目标，必须寻求外界的帮助，而外界的帮助最初只 能来源于国家。这种观点认为当前合作组织在许多国家的社会经济发展中发挥 着重要的作用，一个重要的原因正是其背后有政府的立法和经济政策的支持和 保护，使得合作组织获得了税收信贷等方面的各种优惠。虽然在全球一体化的 经济形势下，一些国家的政府开始执行放松管制、取消限制和自由竞争的政策， 这使得合作社要直接面临国内外的竞争，造成了一些大规模合作社的转型。但 合作学界的主流学派却提出了不同的观点，认为：自由化并不等于所有都自由： 最弱势团体成员完全有权要求受到法律保护：放松管制不等于为政府确保少数 人的平等找借口：如果不支持合作组织，将导致经济或社会方面的灾难性后果： 为了社会公平，政府应当为合作社创造一个良好的法律和政策环境以便使合作 社能够得到发展。而国际农业合作社联盟关于w t o 农业谈判的魁北克声明也指 出，农业合作组织在世界食品生产、营销、加工和国际贸易中发挥着主导作用， 各国政府特别是发展中国家的政府应当有权通过制定政策来扶持合作社，扶持 农民，进一步为他们提供良好的政策环境，鼓励农业合作社参与到实现贸易和 食品储备的政策中来。3 伙伴关系理论是当前政府与合作社关系的理论中影响力 最大的理论之一，可以看出政府在合作组织的发展中应该起到良好的推动作用。 2 3 2 公共物品理论 农民合作组织符合公共物品的两个主要特征：非竞争性和非排他性( 罗剑 朝，2 0 0 1 ) 。首先，农民合作组织的生产成本是组织在建立、运作中发生的费用， 在一定范围之内一般成员的加入并不会引起生产成本的增加，满足非竞争性的 特性。同时，当某个成员加入合作组织时，并不排除其他人加入这个组织，因 此它又具有非排他性的特性。并且，同其它公共物品一样，农民合作组织也存 在“搭便车 行为，一些人在加入合作组织时害怕承担义务，不愿缴纳费用， 但是却希望自己需要时，比如出卖产品时或接受新技术时，合作组织能满足自 3i c a o ，i c a o q u e b e cs t a t e m e n to i lt h ew t on e g o t i a t i o n si na g r i c u l t u r e ，i c a og e n e r a lm e e t i n g19 9 9 8 ， 1 2 第2 章相关理论的阐述和评析 己的需求。所以对农民合作组织的分析可以应用公共物品理论，公共物品是根 据消费者的需求垂直相加得到的社会需求曲线在现实中很难实现，因为首先单 个消费者通常不了解公共物品的市场价格，或者说公共物品往往不存在市场价 格，所以需要用支付意愿来代替市场价格。其次，消费者普遍存在“搭便车 心理，试图不支付成本来获得利益。因此实际上，市场机制作用提供的公共物 品数量会远远低于最优数量。也就是说，农民合作组织作为一种公共物品，如 果仅靠市场机制来进行调节，其供给会严重不足。而按照古典经济学理论，这 种情况的改善只能依靠政府，或者说，根源要依靠政府的帮助。因为农民合作 组织是公共品，政府如果采取一定的措施对其进行支持和帮助，必然会使得农 民创建合作组织的动力大为增加，从而增加农民合作组织的供给。 2 3 3 制度变迁与创新理论 新制度经济学中的制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程，可以被理 解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程( 卢现祥，1 9 9 6 ) 。制度创新 是指制度的革新、改革等，是用新的更有效率的制度来替代原有的制度以取得 更大的制度净收益。 农民合作组织可以看成农户直接进入市场这种制度的替代，它的产生和发 展必然发生制度创新的成本( 孙亚范，2 0 0 4 ) 。而现阶段我国市场经济的体制还 不是很完善，人们的思想观念、知识积累和行为模式还远远不能适应市场经济 发展的要求，而且当前农民的文化素质还较低，因此农民专业合作组织这一制 度创新的成本就十分高昂。一方面，农民合作组织的在创建时的成本比较高， 主要有组织设计成本、摩擦成本制度创新的路径依赖形成的成本。另一方面， 组织建立后发展阶段的成本也很高，主要一是由于合作社是一种兼顾公平与效 率的制度设计，与股份公司等其它经济组织相比，合作社的内部管理成本较高。 而我国的农民专业合作社由于农民文化素质低，缺乏自我组织和管理的经验和 能力，更加缺乏具有企业家精神的合作社的领导，导致其组织管理成本更加的 高昂；二是现阶段在我国由于立法的落后、外部环境不良和宏观管理的滞后等 种种因素的制约，合作组织的市场交易成本还较高；三是由于我国农业行政管 理体制不够完善，政府行为还不够规范，不少地区的政府在合作社运行中不能 履行好政府的职能，这直接导致合作组织运行成本的难以降低。 1 3 第2 章相关理论的阐述和评析 尽管合作社的组织成本较高，但是其所以能够生存发展，显然还有其他原 因。合作组织的效率只是手段，增进成员利益才是目的( 埃森堡，1 9 9 2 ) 。这可 以解释合作社组织为一种经济组织形式却不能以效率作为演进目标的原因。造 成合作组织效率损失的原因就是在于为提供公平收益而做出的制度安排( 国鲁 来，2 0 0 1 ) 。即制度创新成本如果仅仅依靠农民专业合作组织自身来承担几乎是 不可能的，因为它可能根本没有发展壮大就己经淹没在残酷的市场竞争中。而 依靠外界力量的根源还是要归结到政府身上，政府对于合作社的创建和发展具 有不可推卸的责任。也正因为这一点，国外几乎所有国家的政府都对农业合作 组织采取了积极支持的政策措施( 孙亚范，2 0 0 4 ) 。因此，要实现我国农民合 作组织的快速健康发展，必须由多个创新主体来共同分担制度创新的成本，而 政府应该作为其中一个重要的创新主体。我国农民合作组织的发展应采取民间 创新主体的自发创造和政府推动相结合的方式发展，一方面强化农民在专业合 作社建立和发展中的主体作用，另一方面政府应协助民间主体实现制度创新， 起到积极的推动作用。如果政府能在其发展过程中提供一定的支持，一定会在 很大程度促进农民合作社的快速健康发展。 2 4 评论总结 无论从经济学还是管理学角度，合作组织本身就是一种特殊的组织形式， 有着其存在的必然性，其制度特点决定了对政府支持的依赖。通过对伙伴关系 理论、公共物品理论及制度创新理论的回顾与分析，在政府与农民合作组织的 关系问题上，本章为下文的实证分析提供了理论上的依据：第一，政府介入合作 组织的发展是必须的，是由合作组织的制度特点决定的：第二，政府的扶持可以 增加公共物品的供给，承担制度创新成本，对农民合作组织的发展能起到较大 的推动作用：第三，由于不同类型合作组织的成本构成的不同，政府不同方式的 介入所起到的作用存在一定程度的差异。当前中国的农民合作组织处于起步阶 段，力量还很弱小，如果仅靠市场来调节，它的发展必然会受到限制，而我国 农业的发展又迫切需要农民合作组织这种组织形式。在这种情况下，政府应该 承担起其应尽的责任，农业本身就是一种弱质产业，政府一向较为关注农业的 发展，而对农民合作组织的支持归根结底就是对我国农业的支持，对我国农民 的支持。 1 4 第3 章国外农民合作组织发展中政府作用和行为选择的比较研究 第3 章国外农民合作组织发展中政府作用和行为选择的 比较研究 国外的农民合作组织发展历史悠久，自世界上第一个现代合作社罗虚 代尔公平先锋社于1 8 4 4 年在英国诞生以来，合作经济已经日益发展成为经济体 系的重要组成部分，对于资本主义国家的经济腾飞和社会主义国家的经济建设， 都做出了巨大的贡献。目前，合作组织的直接受益人口接近3 0 亿，占世界总人 口的一半。纵观国外农民合作组织的发展，可以按照发展模式将所有的合作组 织分成两种类型，一种是自下而上模式，即农民合作组织是在农村商品经济比 较发达，市场法律法规比较健全、农民文化素质和民主意识已经得到较大提高 的条件下自下而上开展的；另一类是农民合作组织发展的条件还未满足，其发 展是在政府的大力推动下自上而下发展的。本章选取了这两种不同发展模式的 较具代表性的国家美国和日本，围绕两国政府在农民合作组织发展中的作 用这一问题展开讨论，分析了政府在这些农业合作组织的行为，以期从中得出 我们可以学习和借鉴之处。这种学习和借鉴具有重要的意义，它有助于我们更 加有效的支持和帮助农民合作组织的发展，减少失误、推动农业健康持续发展。 3 1 美国政府在合作组织发展中的作用和行为 在现代企业制度和市场经济高度发达的美国，美国的农业合作组织经久不 衰，一直发挥着不可替代的重要作用。由农业合作组织加工的农产品占农产品 总量的8 0 ，农业合作组织提供的化肥、石油占4 4 ，燃料占4 2 ，饲料占2 1 。 4 1 8 6 7 年，美国爆发了第一次农业危机，这时在华盛顿特区成立的“格兰其 农场主合作社，从事销售、储运和加工方面的合作，取得了成功，一般认为这 是美国农业合作组织的开端。但是农场主的合作社运动损害了私人大商业的利 益，因此遭到强烈的反对。1 8 9 0 年，美国国会通过了谢尔曼反托拉斯法，农 场主合作社被看作是“限制贸易的联合”，属禁止之列，合作社的发展受到严重 4r a n d a l l e t o r g e r s o n ，”n e g o t i a t i n gt h ec r o s s r o a d so f a n e wc e n t u r y ，r u r a lb u s i n e s s - c o o p a t i v es e r c i c e , u s d a 1 5 第3 章国外农民合作组织发展中政府作用和行为选择的比较研究 的挫折。但事实很快证明，对合作社的限制是错误的，美国农业不能没有合作 经济。1 9 2 2 年政府通过了卡帕一沃尔斯坦德法，把合作组织从谢尔曼反托 拉斯法的限制中豁免出来，确立了合作组织的合法地位。后来，随着工业化 进程的加快和农业机械化的发展，农场数量减少，规模扩大，农场主合作社也 逐步大型化，经营管理水平在不断提高。5 目前，美国约有农场主2 0 0 万人，加 入农业合作组织的约占总数的8 2 ，相当于每6 个农场主就有参5 个人加了各种 形式的合作组织。在二十世纪九十年代，北美地区尤其是美国的北达科塔州和 明尼苏达州率先出现了新一代合作组织模式。新一代合作组织以创造农产品附 加值为主要目的，它与传统的合作社已经有了很大区别：在社员资格制度方面通 常要求每个社员承购1 0 0 0 0 1 2 0 0 0 美元之间的股金：在合作社管理制度方面开 始实行按投资额大小分配投票权；在合作社产权制度方面允许股份转让；在经 营业务方面以利润最大化为导向，其在运作上己经非常接近股份制企业。6 美国政府对合作组织的态度经历了从抵制到大力扶持再到减少扶持的过 程。美国农业合作社发展之初，由于“格兰其 农场主合作社的成功使得私人 大商业的利益受到损害，因此合作组织遭到强烈的反对。政府对合作社采取了 抵制的态度，将其看作是“限制贸易的联合 ，属禁止之列，抵制合作社的发展。 但是事实很快证明，政府对合作社的限制是错误的，美国农业不能没有合作经 济。经历了约3 0 年的时间，政府对合作组织的态度从原来的抵制转变为大力的 支持。政府把合作组织从谢尔曼反托拉斯法的限制中豁免出来，确立了合 作组