（公共管理专业论文）准格尔经济开发区产业结构调整及政府职能转变研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 含为获得囱墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对 本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：聋垦q 盘 同 指导教师签名：刍型茎熟 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意：若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：盏亟金垒 同 期：超l 矗： 指导教师签名：当盈盔名笈 r 期：埘毕 准格尔经济开发区产业结构调整及政府职能转变研究 摘要 政府职能转变是经济发展的保障。伴随着经济全球化、区域经济一体化进 程，国际、国内的产业转移步伐加快。当前，政府职能转变研究多数定位于国 家、或省级的范围，对于国家行政区划、地区规模和人口较少的经济开发区， 如何在产业结构优化升级过程中转变政府职能的研究相对较少。准格尔经济开 发区位于中国的中西部、内蒙古自治区的中部、鄂尔多斯高原的东南端、准格 尔旗中部，经过l o 多年的快速发展，积累了一定的经济基础，但仍然属于欠发 达地区。产业结构不合理影响了经济效益提高，政府职能定位不准及错位，阻 碍了经济发展。这种情形具有一定的代表性。本文即以我国行政区划中的县级 经济开发区一内蒙古准格尔经济开发区为研究对象，对其产业结构调整过程中 政府职能定位及转变进行深入研究和分析，结合产业结构调整现状及现行政府 职能状况，提出开发区政府如何转变职能以加快产业结构调整，促进经济又好 又快发展。希望也为其他开发区政府职能定位、转变提供借鉴。 本文的章节安排及主要内容：第一部分，介绍了产业结构调整及政府职能转 变的含义。综述了产业结构的概念及相关理论、政府职能转变的含义及其在产 业结构调整中的角色和作用。第二部分介绍了准格尔经济开发区产业结构调整 中政府职能的现状。分析了产业结构调整过程中作为地方一级行政单位的准格 尔经济开发区管理委员会的职能现状。第三部分系统分析准格尔经济开发区在 产业结构调整中政府职能转变存在的问题及原因。第四部分提出产业结构调整 中准格尔经济开发区的政府职能转变对策。提出要在制订规划和战略、制订政 策、优化发展环境、推进体制和机制创新等方面加快职能转变，促进产业结构 l 优化升级。 e 关键词：开发区，产业结构调整，政府职能转变 z h u n g e re c o n o m i cd e v e l o p m e n t z o n e i ni n d u s t r i a ls t r u c t u r ea d j u s t m e n t a n dt h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t f u n c t i o n sr e s e r c h a b s t r a c t t h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n si se c o n o m i cs e c u r i t y a c c o m p a n i e d b ye c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n dr e g i o n a le c o n o m i ci n t e g r a t i o n ，i n t e r n a t i o n a la n d d o m e s t i ci n d u s t r ya c c e l e r a t e dt r a n s f e r t h ec u r r e n t ，t h et r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n t f i m c t i o n sr e s e a r c hm o s tr n n c l t i n 。n i n 6 0t h es c o p eo f 也es t a + e ，o rp r 。v i n c i a l ，南rs t a t e a d m i n i s t r a t i v e ，r e g i o n a ls c a l e ，a n dt h ep o p u l a t i o no fl e s se c o n o m i cd e v e l o p m e n t z o n e ，i ni n d u s t r i a lo p t i m i z a t i o na n du p g r a d i n gp r o c e s st r a n s f o r m i n gg o v e r n m e n t f u n c t i o n so ft h er e s e a r c h r e l a t i v e l yl i t t l e z h u n g e re c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n e l o c a t e di nt h em i d w e s to fc h i n a ，t h ec e n t r a lo fi n n e r m o n g o l i aa u t o n o m o u sr e g i o n ， t h es o u t h e a s t e r ne n do fe r d o s 、t h ec e n t r a lo fz h u n g e rb a n n e r , a f t e rt e ny e a r so f r a p i dd e v e l o p m e n t ，a c c u m u l a t e dc e r t a i nf u n d a m e n t a l b u ti ti ss t i l lal e s sd e v e l o p e d a r e a s t h ei r r a t i o n a lo fi n d u s t r i a ls t r u c t u r ea f f e c t e dt h ee c o n o m i c p e r f o r m a n c e i m p r o v e d t h eg o v e r n m e n to ft h ef u n c t i o n a ll o c a t i o ni n a c c u r a t ea n dm i s p l a c e i m p e d e de c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h i ss i t u a t i o nh a sac e r t a i nr e p r e s e n t a t i v e t h i s a r t i c l ea c c o r d i n gt oo u ra d m i n i s t r a t i v eo ft h ec o u n t yl e v e la n de c o n o m i c d e v e l o p m e n t z o n e - - - z h u n g e re c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n ef o rs t u d y f o ri t si n d u s t r i a l s t r u c t u r e a d j u s t m e n tp r o c e s sf o r s t u d y , a n dz h u n g e re c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n eo f g o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dc h a n g e si np o s i t i o nf o rr e s e a r c ha n da n a l y s i s ，c o m b i n i n g i n d u s t r i a ls t r u c t u r ea d j u s t m e n tt h es t a t u sq u oa n dt h ec u r r e n tg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ， p u tf o r w a r dt h eg o v e r n m e n to fd e v e l o p m e n tz o n eh o wt ot r a n s f o r mf u n c t i o nt os p e e d u pt h ei n d u s t r i a ls t r u c t u r ea d j u s t m e n t ，p r o m o t ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tq u i c k l va n d w e l l h o p e f o ro t h e r d e v e l o p m e n t z o n e g o v e r n m e n t f u n c t i o n o r i e n t a t i o n t r a n s f o r m i n gr e f e r e n c e t h ec h a p t e r a r r a n g e m e n ta n dm a i nc o n t e n t so ft h i sa r t i c l ei s ：p a r to n e ， i n t r o d u c e dt h ei n d u s t r i a ls t r u c t u r ea d j u s t m e n ta n dg o v e r n m e n tf u n c t i o n c h a n g eo f m e a n i n g r e v i e w st h ec o n c e p to fi n d u s t r i a ls t r u c t u r ea n dt h er e l e v a n tt h e o r i e s ，t h e m e a n i n go fg o v e r n m e n tf u n c t i o nc h a n g ei ni n d u s t r i a ls t r u c t u r ea d j u s t m e n ta n dt h e r o l ea n de f f e c t p a r tt w o ，i n t r o d u c e sz h u n g e re c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n ei n d u s t r i a l s t r u c t u r ea d j u s t m e n to fg o v e r n m e n tf u n c t i o ni nt h es t a t u sq u o a n a l y s i so fi n d u s t r i a l s t r u c t u r eo fh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n ta n d e v o l u t i o n a r yp r o c e s s ，a n di nt h ep r o c e s so ft h e a d m i n i s t r a t i v eu n i ta tt h el o c a ll e v e lz h u n g e re c o n o m i c d e v e l o p m e n t z o n e a d m i n i s t r a t i o nc o m m i t t e e m a n a g e m e n tf u n c t i o n s p a r tt h r e e ，s y s t e ma n a l y s i s 一 z - l a u n k i e re c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n ei nt h ea d j u s t m e n to fi n d u s t r i a ls t r u c t u r ec h a n g e 0 j g o v e m m e n tf u n c t i o ni nt h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n dr e a s o n s p a r tf o u r , i nt h e a d j u s t m e n to fi n d u s t r i a ls t r u c t u r ei sp r o p o s e dz h u n g e re c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n e i nt h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sc o u n t e r m e a s u r e s t h e g o v e r n m e n t s h o u l dt r a n s o f r m uf n c t i o nt oa d v a n c et h ei n d u s t r i a l s t u r c u t r e ，s u c ha sm a k i n g p l a n n i n g ，m a k i n gp o l i c e ，i m p r o v i n gt h ee n v i r o n m e n t ，r e o f r m i n gt h es y s t e m k e y w o r d s ：d e v e l o p m e n tz o n e ，i n d u s t r i a l s t r u c t u r e a d j u s t m e n t ，t h e t r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n s i v 目录 引言1 摹 ( 一) 选题背景1 。 ( 二) 国内外研究现状2 ( 三) 研究思路与方法1 1 一、产业结构调整及政府职能的含义1 2 ( 一) 产业结构调整的含义1 2 t 一- - x 政府职能及政府职能转变的含义1 2 ( 三) 政府在产业结构调整中的作用及角色定位1 3 二、准格尔经济开发区产业结构调整中政府职能的现状1 6 ( 一) 制定开发区产业发展规划，加大招商引资力度1 7 ( - - ) 发展本地知名企业，形成地域产业优势1 7 ( 三) 努力改善公共设施，有序开展城市管理1 8 ( 四) 加强环境保护和减排治污，规范土地征用和用地监管1 8 ( 五) 加强安全监管，发展社会事业1 9 三、准格尔经济开发区产业结构调整中政府职能存在的问题及原因1 9 i ( 一) 准格尔经济开发区发展中政府职能存在的问题1 9 ( 二) 政府职能存在问题的原因分析2 1 四、转变政府职能促进准格尔经济开发区产业结构调整的对策2 3 ( 一) 转变角色，准确定位开发区管委会在产业结构调整中的作用2 3 ( 二) 科学谋划产业规划战略，制定符合区情的产业政策2 4 ( 三) 推进制度和机i n 仓, j 新保障，创造产业结构调整良好外部环境2 6 结论2 9 参考文献3 0 致献3 1 内蒙古人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论义 引言 ( 一) 选题背景 磨 人类社会发展的历史表明，经济发展是在产业结构的变动和调整中实现的，没有产业结 摹 构的变动调整与优化升级，社会经济就不可能快速发展，经济效益就不可能迅速提高。可以 说，结构调整是经济发展的永恒主题，产业结构的每一次大调整和优化升级，都会推动经济 发展迈上新的台阶。当前，产业结构调整研究多数定位于国家、或省的范围，对于国家行政 区划中人口只有十几万的地区如何通过产业结构优化升级带动经济发展的研究相对较少，而 且多集中于产业结构调整战略研究。本文以我国行政区划中的县级开发区一内蒙古准格尔经 济升发区为研究对象，对地区产业结构调整中的政府职能转变进行研究。 内蒙古准格尔经济开发区位于晋、陕、蒙三省区交界地带，鄂尔多斯高原的东南端，准 格尔旗中部。1 9 9 8 年政府驻地迁址后，为保持沙圪堵地区的繁荣与稳定，实现新驻地薛家湾 和原驻地沙圪堵两镇优势互补、协调发展，大力推进全旗工业化、城镇化进程，决定在原驻 地沙圪堵建立开发区。1 9 9 9 年1 0 月经内蒙古自治区人民政府批准为自治区级经济技术开发 区，2 0 0 0 年3 月正式开始运作，2 0 0 5 年1 1 月8 日，内蒙古自治区人民政府批准更名为内蒙 古准格尔经济开发区，实行“派出机构、授权运作 的运行机制。开发区原批准开发用地面 积1 0 平方公里，近年根据发展需要，调整规划控制用地面积9 4 3 4 平方公里，核实规划面积 6 8 9 4 平方公里，其中城镇规划面积2 5 4 公里，建成面积1 3 平方公里，目前城镇人口1 0 0 0 3 8 人。 准格尔经济开发区区位优越，交通便利，东、西、南、北交通网络四通八达。开发区物 华天宝，资源丰富。矿产资源闻名遐迩，煤、土( 软、硬质高岭土) 、石( 白云岩、石灰石等) 、 一 砂( 石英砂) 等资源十分可观，农林牧草资源也非常丰富，这些优越的条件为开发区产业发 展奠定了良好的基础。 近年来，鄂尔多斯经济取得了突飞猛进的成效，准格尔经济开发区作为全市1 8 个开发区 之一，也取得了长足的进步。开发区通过多年的建设和努力，更是在2 0 0 8 年初，被内蒙古自 治区党委、政府命名为“内蒙古工业十强丌发区 。目前，准格尔经济开发区是自治区级综合 性开发区，是内蒙古自治区西部经济产业带呼包鄂经济核心圈的组成部分之一，也是鄂尔多 内蒙古人学公共管理硕- j ：( m p a ) 学位论文 斯市准格尔旗重要的对外丌放窗口之一。但与东部沿海发达地区的工业丌发区相比，仍属于 欠发达地区。 开发区经济和社会发展中存在着诸多问题，其中结构性矛盾比较突出，一产与三产比重 偏低，二产比重过高，产业内部结构不合理，影响了经济增长的质量和效益进一步提高。 当前准格尔经济开发区已经进入了一个新的发展阶段，其所处环境和地位在全国有一定 的代表性。在区域上，开发区属于全国中西部地区，内蒙古自治区的中部地区，鄂尔多斯东 部地区；在经济上，鄂尔多斯市被自治区确定为经济发展快车道上的“第三个火车头”，同时 也将准格尔旗作为全区重点发展带蒙中经济区和呼、包、鄂“金三角 的有机组成部分， 市委、市政府要求准格尔旗在实现“四个超一”奋斗目标中挑大梁、做贡献。因此，准格尔 经济开发区的发展，也将为实现这一目标奠定坚实的基础。从宏观环境来看，国家实行差别 化的区域发展政策，相继出台了实施西部大开发，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发 展，振兴东北等老工业基地等政策。在十六届三中全会上，中央又提出了树立和落实科学发 展观，坚持五个统筹，强调全面、协调、可持续发展。自治区也陆续出台了一系列加快经济 发展的优惠政策，这些均对准格尔经济开发区的快速发展提供了有力的保障。 面对国际国内方兴未艾的产业转移、结构调整的形势，紧紧抓住“十二五 这个战略机 遇期，实现追赶目标、全面建设小康社会，加强战略研究十分必要，其中产业结构调整是一 个重要的方面。本文根据研究产业结构调整与政府职能的含义、准格尔经济开发区产业结构 调整中政府职能的现状，在此基础上对准格尔经济开发区产业结构调整中政府职能存在的问 题及原因进行分析，最后提出转变政府职能促进准格尔经济开发区产业结构调整的对策。期 望也能为其他地区的经济发展提供借鉴。 ( - - ) 国内外研究现状 目前国外对产业结构调整和政府职能转变的研究多是分丌进行的，对于在产业结构调整 中进行政府职能转变研究的几乎没有。 1 国外关于产业结构调整的研究现状 国外学者对产业结构的研究起步早，对产业结构调整的研究也较为深入，一系列成果代 表了学科发展的较高水平。在各种产业结构调整理论中，影响较大的是刘易斯的二元结构转 变理论、赫希曼的不平衡增长理论、罗斯托的主导部门理论。 内蒙古人学公共管理顾一i j ( m p a ) 学位论文 ( 1 ) 刘易斯的二元经济结构转变理论 该理论是建立在以下三个基本假定上：第一，农业的边际劳动生产率为零或接近零：第二， 从农业部门转移出来的劳动力工资水平由农业人均产出水平决定：第三，城市工业中的利润储 蓄倾向高于农业收入中的储蓄倾向因农业的边际劳动生产率为零或接近零，农业剩余劳动力 相对城市工业的供给价格低，且工业的边际劳动生产率远远高于农业剩余劳动力的工资，故 工业发展就可从农业中获得无限的廉价劳动力供给，在劳动力供给价格与边际劳动生产率差 额中获得巨额利润。又由于工业利润中的储蓄倾向高使得城市工业发展对农村剩余劳动力的 吸纳能力进一步提高，由此产生一种累积性效应。这种累积作用的结果是，农业劳动力的边 际生产率提高，工业劳动力的边际生产率下降，以至达到工、农业劳动边际生产率相等。这 时二元结构消失，二元经济转变为一元经济。 ( 2 ) 赫希曼的不平衡增长理论 由于发展中国家资源的稀缺性，全面投资和发展一切部门几乎是不可能的，只有把有限 的资源有选择地投入到某些行业，以使有限资源最大限度的发挥促进经济增长的效果，此即 不平衡增长。赫希曼认为，在发展中国家，有限的资本在社会资本和直接生产资本之间的分 配具有替代性，因而有两种不平衡增长的途径：一是“短缺的发展 ，即先对直接生产资本投 资，引起社会资本短缺，而社会资本短缺将引起直接生产成本的提高，这便迫使投资向社会 资本转移以取得二者的平衡，然后再通过对直接生产成本的投资引发新一轮不平衡增长过程： 二是“过剩的发展”，即先对社会资本投资，降低直接生产活动的成本，从而促使人们对直接 生产资本进行更多的投资，使二者达到平衡后再循环此过程。不平衡增长理论基本上符合我 国的实际情况，因为我国经济发展走的就是“不平衡增长”途径。至于选择哪一条不平衡增 长途径，则应视经济发展的瓶颈制约而定。 ( 3 ) 罗斯托的主导部门理论 主导部门的萌芽理论可以追溯到熊彼特的创新理论以及他运用创新理论对资本主义经济 周期的分析，但对主导部门理论进行了系统研究的是美国的经济学家罗斯托。罗斯托根据技 术标准把经济成长阶段划分为传统社会、为起飞创造前提、起飞、成熟、高额群众消费、追 求生活质量六个阶段，而每个阶段的演进是以主导产业部门的更替为特征的。他认为经济成 长的各个阶段都存在相应的起主导作用的产业部门，主导部门通过回顾、前瞻、旁侧三重影 响带动其他部门发展。罗斯托认为主导部门序列不可任意改变，任何国家都要经历由低级向 高级的发展过程。罗斯托提出的主导部门通过投入产出关系而带动经济增长的看法，以及主 导部门并非固定不变的看法，可供借鉴。 内蒙古人学公共管理硕：i ：( m p a ) 学位论文 在产业结构调整理论中，也有人把国际分工和国际贸易对产业结构的影响纳入到产业结 构转换分析当中，提出了一系列的产业结构转换理论。其他代表人物主要有斯密、李嘉图、 赫克歇尔、俄林和筱原三代平等。 英国经济学家亚当斯密在1 7 7 6 年出版的国富论一书中提出了绝对成本说。他认为， 各国按照绝对成本的高低进行国际分工，就必然使各国的生产要素从低效率产业注入高效率 产业，从而使资源合理配置和产业结构优化。英国经济学家大卫李嘉图于1 8 1 7 年出版的政 - 治经济学及赋税原理一书中对斯密的绝对成本说作了进一步的发展，提出了比较成本说。 他认为，各国不应按绝对成本，而按比较成本( 或相对成本) 进行国际分工，以获得比较优势 和资源的优化配置。 瑞典经济学家俄林继承并发展赫克歇尔的学说，在1 9 3 3 年出版的域际和国际贸易一 书中提出著名的要素察赋论。这种理论认为，比较成本差异产生的原因在于生产要素察赋差 异。因此，各国从事生产应依靠自己拥有优势的生产要素，以实现商品价格的均等化。这种 理论是对比较成本说的完整化。 日本经济学家筱原三代平发展了李嘉图的静态比较成本说，提出了著名的动态比较成本 ，说。该理论认为：产品的比较成本是可以转化的，从某一时点看在国际贸易中处于劣势的产 业，从发展的眼光看却有可能转化为处于优势产业。因此，对那些潜力巨大且对国民经济有 重要意义的产业，不但不应放弃它的发展，而且要扶持它的发展，使之成为强有力的出口产 业。日本政府依据动态比较成本说制定了扶持若干小产业的政策实践中取得巨大成功。 2 国内关于产业结构调整的研究现状 我国关于产业结构调整的研究始于上世纪8 0 年代。早期关于产业结构调整研究的范围多 侧重于国家层面，关于区域产业结构调整则涉及甚少( 费洪平1 9 9 8 ) ，而且多为借鉴发达国家 的经验和理论成果，特别是日本在产业结构调整过程中的成功经验( 江世银2 0 0 6 ) 。 自1 9 8 7 年周叔莲编著国外产业政策研究后，我国学术界迎来了研究产业结构和产业 政策的高潮。随后关于区域产业结构优化、产业政策和主导产业选择等都得到了较大的关注。 我国关于产业结构的研究在内容、研究的范围和方法等上都得到了长足的进展，成果颇丰。 早期代表性研究有孙尚清、马建堂( 孙尚清和马建堂1 9 8 8 ) ，它们以我国产业结构的原始 数掘为样本，研究了我国产业结构演进的一般趋势和规律，揭示了我国产业结构演进与发达 国家产业结构演变不同之处。 在研究方法上也在不断积极探索，马洪、房维中( 马洪和房维中1 9 9 1 ) 以产业影响力系数 和感应度系数、产业直接消耗系数和完全消耗系数等作为平台研究我国产业结构问题，在当 内蒙古人学公共管理颂l ：( m p a ) 学位论文 时计划体制占绝对主导地位和中央投资占主体的情况下是合理的和有效的。 江小涓( 江小涓1 9 9 9 ) 在体制转轨中的增长、绩效、与产业组织变化一对中国若干行业 的实证研究中把三次产业看作一个整体的同时，对不同的行业区别对待，用行业的研究方 法进行研究。 关于国家的产业结构调整和区域产业结构的研究，代表作有马洪( 马洪等1 9 9 9 ) 主编的中 国地区发展与产业政策，主要研究了我国各地区经济发展与产业政策的关系，试图用国家产 业政策来形成我国的区域产业结构，以此促进区域经济乃至整个国家经济的发展。 郭万清( 郭万清等2 0 0 5 ) 主编的中国地区比较优势分析，主要探讨了我国各地区的相 对比较优势，将我国划分为多个不同的经济区域，根据各区域的优势进行产业分工。 杨建荣著的中国地区产业结构分析是我国区域产业结构实证研究分析的代表作之一， 为我们将产业经济学理论运用于对区域经济发展，进而来研究区域产业结构提供了范例。 胡荣涛在产业结构与地区利益分析一书中运用区域经济发展理论和产业经济发展理 论将我国区域经济和产业的研究推向纵深方向。他将各地区产业结构同全国产业结构进行对 比、得出地区利益是产业结构“同构化、低度化 的深层原因的结论，也就是我们俗称的诸 侯经济。 。 此外，俞金国，王丽华( 俞金国和王丽华2 0 0 5 ) 基于大量的分析资料与统计数据，引入三 轴图方法绘制出安徽省及各地区产业结构演进解析图，并由此分析得到产业结构动态变化的 特征及其形成演化机理。王鸿浩( s e 鸿浩2 0 0 5 ) n 认为产业结构演进的一般规律与趋势可归纳 为：产业发展秩序律：新兴产业就业比重增大律；产业结构优化律非物质产业比重增大律； 科技与产业革命驱动律；商品、市场经济制度推动律；产业结构梯次传递律；全球产业结构 趋同律。 3 国外关于政府职能转变的研究现状 西方行政学研究有着长期的理论积累，经历过初创、演进、深化、拓展等若干发展阶段， 其中有关政府职能的理论研究大体经历了四个阶段。 第一阶段是在2 0 世纪3 0 年代的自由资本主义时期，学者们普遍认为政府的职能即保障 国家安全、维护社会治安和提供公共服务，此时政府职能理论受古典经济自由主义理论的支 配，充分肯定市场的作用，政府只发挥“守夜人”的作用，代表人物是亚当斯密。 第二阶段是在2 0 世纪3 0 年代至7 0 年代，世界性经济大危机宣告了“自由放任”理论的 破产，凯恩斯主义、美国制度学派、瑞典斯德哥尔摩学派等政府强干预理论丌始成长，此时 政府职能理论主要受凯恩斯主义理论的影响，认为政府应放弃自由放任主义，实行对经济生 内蒙古人学公共管理侦l - ( m p a ) 学位论文 活的全面干预，同时将公共事业国有化、充分就业和社会福利最大化作为政府追求的目标。 第三阶段是在2 0 世纪7 0 年代以后，随着“滞涨 现象的出现，学者们对凯恩斯主义进 行批判和反思，出现了以现代货币学派、理性预期学派、公共选择学派为代表的新自由主义， 主张限制甚至取消政府的干预，此时政府职能理论受新自由主义理论的影响提倡减少政府职 能，做到管少管好，利用市场和社会力量提供公共服务，通过搞公共事业的私有化、自由化 t 来降低政府的投资和财政赤字。 。 第四阶段是在9 0 年代之后，随着新自由主义理论的发展，其在减少了政府财政赤字的同 时也降低了公共服务质量，一些学者就提出了政府必须对经济进行适度干预、加强社会责任 的新凯恩斯主义理论，这一时期的具有代表性的理论包括新公共管理理论和新制度学派理论。 奥斯本和盖布勒在重塑政府一书中提出新公共管理是一种“企业化政府模式。以科斯 为首的新制度学派把政府与市场看作两种可以相互替代的资源配置方式，并提出自己的治理 政策。新古典综合派萨缪尔森认为，政府有三方面的经济职能，即提高效率、促进公平、支 持宏观经济增长和稳定。他认为要使整个市场经济运行良好，就必须有政府这只“看得见的 手”和市场那只“看不见的手 相互配合。发展经济学家刘易斯认为，政府职能：一是维护法 律和秩序以及提供公共服务；二是建立更适应经济增长的法律与行政框架以及经济制度；三 是影响资源的使用，保证可持续的经济增长；四是通过调节收入分配格局来影响经济增长。 伦敦学派哈耶克认为，政府干预经济活动违背了“消费者主权 原则，对于资源的配置是有 害的，必然造成失业和通货膨胀。政府的任务就在于运用立法手段创造充分的自由竞争条件， 保证人人有平等机会，保证自由竞争顺利进行。 4 国内关于政府职能转变的研究现状 改革开放以来，我国政府职能转变的理论研究是围绕机构改革和经济改革的进程展开的。 起初众多研究政府机构改革的理论着重于机构和人员的精简方面，自从1 9 8 8 年行政机构改革 中提出转变政府职能之后，历次改革都把转变政府职能作为机构改革的一个切入点和关键的 ，- 环节，学者们对如何转变政府职能来推进机构改革的研究也越来越深入，推动职能转变也成 为研究我国政府机构改革的一条主线，对我国政府职能研究的现状如下： 在有关政府职能理论方面，一是毛泽东的政府职能理论。在政治职能方面，毛泽东首先 明确主张划分党和政府的职能，反对党政职能不分。他指出：“党对政权系统的领导，应该是 原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。党对参议会及政府工作的 领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。其次 他提出了人民民主专政是政府政治职能的核心内容。第三他指出要f 确处理中央与地方的关 内蒙古人学公共管理顾i ：( m p a ) 学位论文 系，充分发挥中央和地方两个积极性。“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的 权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较 有利。有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把 什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权都没有。 在政府经济职能方面他指出经 济建设在整个国家生活中居于首要地位，要注意工业的合理布局；统筹兼顾，突出重点，全 面安排，搞好综合平衡；国家要给企业适度放权。在政府文化职能方面他提出“百花齐放、 百家争鸣 的双百方针，提倡尊重科学技术、尊重知识分子，促进社会主义的文化繁荣和科 技进步。 二是邓小平的政府职能理论。邓小平认为我国现处于社会主义初级阶段，在此阶段的主 要矛盾是人民日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产力之间的矛盾，所以政府必须 以经济建设为中心，大力发展社会主义生产力，将政府职能更多地放在社会管理上，不断提 高人民的物质文化生活水平。 邓小平也强调党政分开，他明确指出：“要通过改革，处理好党和政府的关系。党的领导 是不能动摇的，但党政需要分开，这个问题要提上议事日程。 他认为，党的领导主要是政治 上的领导，保证正确的政治方向和党的路线、方针、政策的贯彻实施，调动各方面的积极性， 政府则应独立负责处理其职责范围内的问题，要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到 下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、 决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。他同时强调要加强政府的 经济职能。邓小平认为，政府的根本职能“主要是必须把经济建设搞好 。十一届三中全会以 来，邓小平果敢地纠正了政府的“以阶级斗争为纲 的错误路线，作出了党和政府应该以“经 济建设为中心 的重大决策，提出了社会主义初级阶段的根本任务是发展生产力的著名论断， 进而提出了党和政府在社会主义初级阶段“一个中心、两个基本点的基本路线要坚持一百 年不动摇，明确提出要实行政府与企业分开、政府与社会分开的思想，其他各项工作都要紧 紧围绕经济建设，而且必须服从于经济建设这个中心的思想，这就为从根本上实现政府职能 结构的重大调整，即从重视政治职能、忽视经济职能向强化经济职能、弱化政治职能的根本 转变提供了政治保障。 从政府职能转变研究的进程来看，2 0 世纪7 0 年代末和8 0 年代，政府职能转变研究的主 要内容是将政治型政府转为经济型政府，当时理论界学者薛暮桥、于光远、马洪、童大林、 吴敬链、厉以宁等人，围绕改革丌放实践的需要，展开了“以计划经济为主、市场经济为辅 和市场取向的理论讨论与研究，提出转变用政治方法管理经济的传统职能模式和职能内容， 内蒙古人学公共管理顾。i ：( m p a ) 学位论文 建立用经济办法管理经济的新模式。 以杜润生为代表的中央农村研究室的专家在对农村家庭联产承包制进行实践经验总结和 理论研究创新的过程中，提出要转变政府职能，废除政府对农业生产的指令性计划、丌放农 产品市场，将农产品价格由国家定价逐步转为市场定价并建立农产品的市场调节机制，政府 对粮食实行保护性价格，稳定粮食生产。 对外开放过程中“三来- * b 理论、“大进大出理论、“梯度开发理论增加了开放地 区的各级政府的“外向型职能”，对政府职能转变起到了促进作用。 2 0 世纪9 0 年代的政府职能转变的理论研究主要内容是政府由直接经济管理转向间接经 济管理。学者们通过对宏观调控体制如计划投资体制、财政税收体制、金融外汇体制、外贸 和国际合作体制的改革研究，提出进一步划分了中央与地方的事权和财权，明确了公有制的 多种实现形式，提出政府对企业的管理应由直接管理走向间接管理，同时对卫生医疗体制、 教育文化体制方面进行不同程度的理论研究，使政府的职能更多地转向对经济社会的宏观调 控和市场监管方面。 2 1 世纪初的政府职能转变的理论研究主要内容是如何由经济型政府转向服务型政府、由 “全能型”政府转向“有限型政府，并结合机构改革，提出如何转变政府职能。具体来说 学者们的观点如下：对于服务型政府的主要职能，高尚全教授认为：“一个服务是要为市场主 体、为企业、为老百姓提供公平竞争的环境，这是政府提供的公共产品。另外，政府要通过 再分配的手段，来实现社会公平。另一个服务是要为人民的生存发展创造条件，包括物质文 明和精神文明。比如教育、医疗、卫生各方面的条件，促进人的全面发展，按照以人为本的 要求来加强和谐社会的建设。 唐铁汉认为公共服务虽然是政府的职能，但公共服务的运行又不只是政府的行为，它涉 及方方面面，需要调动全社会的力量和发挥政府部门、社会组织的作用，形成一个以政府为 主导、政府部门和非政府组织相协调、社会各方面力量积极支持的公共服务运行机制。强化 政府公共服务职能，要建立和健全公共财政体制，加大政府对公共服务的投入，建立中国特 色的公共服务模式和公共服务体系。 周志忍认为政府职能转变要从过去的聚焦经济扩展到更为广阔的领域，要在有效履行经 济职能的前提下，实现经济、社会和公共服务等多项职能之间的合理平衡，他认为政府职能 转变的侧重点在于深入到“如何去管”的问题，政府应实现从“积极的经济主体 到“制度 保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者的重心转移。同时他认为在深化政府职能转变过程 中应提倡“协同政府 理念、结果导向的责任政府理念、“可持续性 理念和“管理精致化 内蒙古人学公共管理硕l ：( m p a ) 。学位论文 原则。 齐明山认为提高政府效能是我国政府机构改革的出发点，首先要转变政府职能，就是要 使政府成为真正的掌舵者，而不是划桨者，彻底改变全能政府模式或无限政府模式。只有真 j 下地进行政府职能的转变，也就是真正地解决了政府应当管什么、怎么管的问题，明确政府 管什么，也就是政府具有哪些职能，才能以职能为依据设置政府机构。其次必须实行政企分 开、政社分开和政事公开。政企分开不仅仅是将政府直接经营管理企业的权力交还给企业， 让企业自主经营，自负盈亏，而且也要将政府和企业之间的利益予以分开，只有这样政府职 能才能根本转变，中国的社会主义市场经济才能建立起来。政府与社会组织和事业单位的关 系也必须严格划分权力与责任，那些有能力参与市场竞争的社会组织和事业单位，要让它们 走进市场，例如高校等科研院所。 王仲田认为政府机构改革的重点和出发点是根据市场经济要求，转变政府职能，优化政 府职能配置，同时加强政府的规划指导、宏观调控、法规监督、社会保障和信息服务职能， 弱化政府对企业的行政命令、微观管理及对社会的直接控制职能，塑造“小机关、大服务 的新型政府形象，从“管”字当头的控制型政府管理向服务监督型转变。 左然认为政府机构改革的着眼点应是实现政府与企业职责分开；科学界定和规范政企关 系，使国企、国有经济“活”起来，才能考虑其他的关系，因此政府职能转变的重点应该在 改革政府投资体制上，割断政府企业之间的投资联系纽带。 毛寿龙认为政府机构改革一方面以职能转变为基础，另一方面也要通过机构改革促进职 能转变，目前政府机构职能转变仍有难度，需要基于各领域事业单位的改革，进一步实现政 事分开，与机构改革相互推进。他指出改革一定要考虑全社会的成本，小幅调整反而有利于 巩固改革成果。他还指出转变政府职能，从投资型的经济发展型政府走向公共服务型的经济 促进型政府，政府的主要工作不是通过直接投资来发展经济，而是通过提供公共服务，改善 公共管理，解决公共问题，制定公共政策，来为市场经济发展提供服务。转变政府职能，应 继续减少微观管理职能，强化执法职能，进行综合执法改革，解决执法层次过多、职能交叉、 人员臃肿、权责脱节和多重多头执法的问题。 高小平从科学发展观的角度对转交政府职能进行了探讨。他认为，按照科学发展观的要 求转变政府职能，是实现政府创新和加快行政管理体制改革的最佳路径选择。转变政府职能 是一个逐步深入的过程，在全面、协调、可持续发展理念的指导下，我们对政府职能转变的 认识又有了新的飞跃，基点就是着眼于行政管理制度的全面创新。 还有学者认为目i j 政府职能转变已取得实质性进展，一是政府、市场、企业三者的关系 内蒙古人学公共管埋顾：l ：( m p a ) 学位论文 逐渐理顺，二是社会管理和公共服务职能不断加强，三是社会组织在经济社会事务中的作用 逐步增强。所以为适应政府全面正确履行职能的需要，要着重调整和加强宏观调控、金融监 管、应急管理、安全生产、能源规划、资源环境、公共卫生、社会保障等领域的管理体制和 机构设置。在此方面的研究成果主要有：左然的八十年代以来的三次机构改革( 1 9 9 8 ) ； 施雪华政府权能理论( 1 9 9 8 ) ；齐明山的试论行政体制的结构与政府机构改革的动力 ( 1 9 9 9 ) ；任柏强，滕晓光的政府职能与机构改革( 2 0 0 0 ) ：郑吉萍的转变政府职能推进 机构改革( 2 0 0 1 ) ；金太军，赵晖的政府职能梳理与重构( 2 0 0 2 ) ；张继政的试论政府 机构改革与职能转变( 2 0 0 5 ) ；单维民的市场经济条件下政府职能定位与机构改革思路 ( 2 0 0 5 ) 等。 此外在行政管理体制改革和政府职能转变的可操作性方案研究方面，具有代表性的有海 口市关于行政管理体制改革若干问题的决定( 海口晚报2 0 0 4 年2 月1 5 日) ，中财办、 中央编委、国家发改委等单位正在联合研究的政府职能定位课题( 2 0 0 6 年) 。 中编办为了深化全国行政管理体制改革和政府职能转变，自2 0 0 4 年起，已在