（公共管理专业论文）公共服务市场化之bt模式研究.pdf

摘要 摘要 本文主要是研究和论述b t 模式的完善和发展及其重要意义。b t 模式是实现 公共服务市场化的典型模式之一，也是由b o t 模式演进而来的。本文先总体上 阐述了选题的意义，研究的思路、方法和预期成果。之后，本文论述了公共服 务市场化的概况及其实现的典型模式b o t 模式、t o t 模式、b t 模式，并分析了 b t 模式的起源和实质等。 然后，本文论述了b t 模式的必要性，如b t 模式的融资功能、b t 模式的竞 争性、b t 模式投资建设单位和政府筹建处及工程总承包单位的区别及优势、b t 模式在扩大就业方面的作用等；说明了b t 模式的现状、现行程序、并对其进行 s w o t 分析；针对实践中b t 模式的突出问题提出了解决方法，如土地是否进入回 购基数的方式、回购基数的确定、选择投资建设单位的程序等；并从b t 模式生 存发展的重要前提、实施b t 模式的理想化程序和b t 模式研究更广泛的意义三 方面对b t 模式进行了进一步地分析。 最后，本文得出了结论，即b t 模式对于城市基础设施建设和城市发展的作 用是显而易见的，但就目前b t 模式的实践来看，还是有一些不足之处的，那就 是有些方面没有体现出公共服务市场化的实质，需要不断地改进和完善；同时 提出了展望，即希望更多的同志能集思广益，共同研究和完善b t 模式及其他社 会管理科学。 关键词：公共服务市场化，b t 模式，基础设施建设，城市发展 a b s t r a c t a b s t r a c t t h i st h e s i sm a i ns t u d i e sp e r f e c t i o n s ，d e v e l o p m e n t sa n di m p o r t a n ts i g n i f i c a n c e so f b u i l d - - - - t r a n s f e r ( b t ) m o u l db tm o u l di so n eo f t y p i c a lm o u l d st h a tr e a l i z ep u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p ( p p p ) b tm o u l da l s oe v o l v e sf r o mb o tm o u l df i r s t l y , t h i st h e s i s t o t a l l y i l l u s t r a t e st h e s i g n i f i c a n c e s o f s e l e c t i n gt o p i c a n d t h i n k i n g s ，w a y s ，e x p e c t e d a c h i e v e m e n t s o fs t u d y i n g t h e n ，t h i st h e s i sd i s c u s s e sg e n e r a ls i t u a t i o n so f p p pa n dt y p i c a lm o u l d s ， a sb o tm o u l d ，t o tm o u l d ，b tm o u l d t h e nt h i st h e s i sa n a l y s i z e so r i g i na n de s s e n c eo fb t m o u l d t h e nt h i st h e s i sd i s c u s s e sn e c e s s i t yo fb tm o u l d ，a sr a i s i n gm o n e yf u n c t i o no fb tm o u l d ， t h ec o m p e t i t i o no f b tm o u l d ，t h ed i f f e r e n c eb e t w e e ni n v e s m a e n ta n dc o n s t r u c t i o nc o m p a n yo f b t m o u l da n dg o v e r n m e n t ，t h ed i f f e r e n c eb e t w e e ni n v e s t m e n ta n dc o n s t r u c t i o nc o m p a n yo fb t m o u l da n db u i l d i n gc o n t r a c t i o nc o m p a n y , t h es u p e r i o r i t yo fi t ，t h ef u n c t i o no fe n l a r g i n g e m p l o y m e n to fb tm o u l da n ds oo n t h i st h e s i sa n a l y s i z e st h er e a l i t ya n dp r e s e n tp r o c e d u r eo f b tm o u l d ，m a k i n gs w o ta n a l y s i so fb tm o u l d t h i st h e s i sa d v a n c e sr e s o l u t i o nm e t h o do f i m p o r t a n ts h o r t c o m i n g so fb tm o u l d ，a sw h e t h e rt h el a n dv a l u ec o u n t si n t ot h eb a s i so fb u y i n g b a c k ，h o wd e f i n et h eb a s i so f b u y i n gb a c k ，t h ep r o c e d u r eo f c h o o s i n gi n v e s t m e n ta n d c o n s t r u c t i o n c o m p a n yo f b tm o u l da n ds oo i l t h i st h e s i sm a k e sf u r t h e ra n a l y s i so f t h r e es i d e s t h ef i r s to n ei s t h ei m p o r t a n tp r e m i s eo fe x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n n to fb tm o u l d ，t h es e c o n do n ei st h ei d e a l p r o c e d u r eo f b tm o u l d ，t h et h i r do n e i sm o r ee x t e n s i v es i g n i f i c a n c e so f b tm o u l d f i n a l l y , t h i st h e s i sc o m e st of lc o n c l u s i o nt h a tb tm o u l dh a se f f e c t so nc i t yb a s i cf a c i l i t i e s c o n s t r u c t i o na n dc i t yd e v e l o p m e n to b v i o u s l y b u ts of a ra sp r a c t i c e so fb tm o u l da r ec o n c e r n e d a tp r e s e n t ，t h e r el e a v e sm u c hs h o r t c o m i n gt ob ed e s i r e d t h es h o r t c o m i n gi st h a ts o m es i d e so fb t m o u l d sp r a c t i c e sd o n td i s p l a yt h ee s s e n c eo fp p pb tm o u l d sp r a c t i c e sn e e di m p r o v i n g t h i s t h e s i sh a st h ep r o s p e c tt h a tm o r ep e o p l ec a nb ei n g a g e di nt h i n k i n g ，r e s e a r c h i n g ，i m p r o v i n gb t m o u l da n do t h e rs o c i a lm a n a g e m e n ts c i e n c et o g e t h e r k e yw o r d s ：p u b l i cp r i v a t ep a r t n e r s h i p ，b tm o u l d ，b a s i cf a c i l i t i e s c o n s t r u c t i o n ，c i t yd e v e l o p m e n t i l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：薹f 羡 二幺年三月垃日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：叁俊 二。口夫年三月寸互目 第1 章绪论 1 1 本文选题的意义 第1 章绪论 本文主要研究论述的是b t 模式。b t 模式是实现公共服务市场化的其中一 种模式。它是由b o t 模式变化发展而来的。 在计划经济的年代里，我国的公共服务长期是由政府提供的，这看似“天 经地义”。但自2 0 世纪9 0 年代，我国进入了社会主义市场经济以来，这一切发 生了变化。公共服务的提供方式越来越多样化，其中通过市场化来提供公共服 务是具有生命力的一种。因为它引入了竞争机制、提高了效率、降低了成本、 更为灵活。实现公共服务市场化的典型模式，尤其是城市公共基础设施建设市 场化的典型模式是b o t 模式，即( b u i l d ) 一一( o p e r a l 色) 一一( t i 汹n s f e r ) ， 意为“建设一一运营一转移”。回购单位( 一般为政府) 将公共项目的投资建 设权及在特许期内的经营权通过合法途径给予建设运营单位( 当然最好是采用 竞争性的招投标方式选择建设好、成本低、收费少的单位) ，该单位完成公共项 目建设任务后，在特许期内经营该公共项目，特许期满后无偿将该公共项目还 给回购单位。但b o t 模式有其不足之处，就是中标单位必须既会建设又会经营， 有些非常专业的、但仅会其中一种的单位就无法参与了：有些无法运营的公共 项目也就无法采用b o t 模式了。 为了解决这些问题，b t 模式随之产生了。b t 模式就是建设( b u i l d ) 一一 转移( t r a n s f e r ) 。回购单位( 一般为政府) 将公共项目的投资建设权通过合 法途径给予投资建设单位。建成后，投资建设单位立即将该项目转移给回购单 位。在一定年限内，回购单位定期向投资建设单位支付回购款。 这一模式在实践中已开始操作。但从目前的一些操作案例来看，许多单位 在运用b t 模式建设公共项目时暴露出这样或那样的不足。如不论是生地还是熟 地，回购单位是否将其转移给投资建设单位、是否计入回购基数，在操作上都 不很妥当；回购基数的确定不够准确；投资回报率的确定也不够准确；选择投 资建设单位的方法和程序不够完善；有关b t 模式的法律、法规、政策也很缺乏 第l 章绪论 等等。本文对每个不足之处都逐一提出了解决办法。 当然，研究、不断完善和发展b t 模式可以使其在实践中更具有可操作性， 能发挥更大的作用。但这只是一方面。从更广义上讲，对b t 模式的研究以及对 所有社会管理理论的研究、完善、发展都是符合党中央提出的加强“自主创新” 的精神的。因为，我认为“自主创新”不仅包括科学技术的自主创新，同时也 应包括管理科学的自主创新：同时，研究包括b t 模式在内的社会管理理论对降 低城市经营成本也有积极作用。 1 2 本文研究的思路、方法和预期成果 1 2 1 本文研究的思路 本文首先阐述了公共服务提供方式的变化。以前公共服务完全是政府职能， 但随着时代的前进，仅由政府提供所有的公共服务所体现出的不足之处越来越 明显，公共服务市场化这一概念随之产生，市场化的竞争机制使公共服务的提 供提高效率、降低成本、更为灵活。b o t 模式是在公共设施建设方面实现公共 服务市场化的典型模式之一，其内涵就是回购单位为建设某个项目，通过合法 的程序确定一个投资建设和经营的单位，在规定的特许期内向该项目的使用者 收取适当的费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回 报；特许期满后，项目公司将项目移交回购单位。但b o t 模式也有不足之处， 实施单位必须既会投资建设，又会运营。因此b t 模式就随之产生，其内涵是回 购单位为建设某个项目，通过合法的程序确定一个投资建设和经营的单位，投 资建设单位建成项目后立即转移给回购单位，定期从回购单位处取得回购款。 通过对b t 模式必要性的论述，说明了b t 模式存在的合理性；对b t 模式实践、 程序及对其s w o t 分析后，说明b t 模式的优势及实践中的不足之处；为此， 本文针对b t 模式在实际操作中的突出问题逐一提出了解决办法。从b t 模式生 存发展的重要前提、实施b t 模式的理想化程序和b t 模式研究更广泛的意义三 方面对b t 模式进行了进一步地分析。最后，本文提出了结论，即b t 模式对于 城市基础设施建设和城市发展的作用是显而易见的，但就目前b t 模式的实践来 看，还是有一些不足之处的，那就是有些方面没有体现出公共服务市场化的实 第l 章绪论 质，需要不断地改进和完善；同时也作了展望，即希望更多的同志能集思广益 共同研究和完善b t 模式及其他社会管理科学。 1 2 2 本文研究的方法 本文多次利用对比的方法来体现所要阐述的想法。如利用公共服务市场化 与公共服务政府化的对比，体现出利用市场化方式提供公共服务的灵活、高效、 低成本等优势；利用b o t 模式与b t 模式、t o t 模式的对比，说明了b t 模式 和t o t 模式是由b o t 模式演进而来的过程，更阐明了b t 模式的优越性；利用 b t 模式的项目融资和企业融资的对比、b t 模式投资建设单位与政府筹建处的 对比、b t 模式投资建设单位与工程总承包单位的对比等，体现出b t 模式的必 要性；同时在阐述针对现行b t 模式实践中突出问题提出解决方法一段中也有多 次对比，如生地、熟地是否进入回购基数的对比、回购基数确定两种方法的对 比、b t 模式选择投资建设单位三种方式的对比，以及现行b t 模式运行程序与 理想b t 模式运行程序的对比等。此外，本文为进一步阐述现行b t 模式的优势 和不足之处，还运用了s w o t 分析的方法。 1 2 3 本文研究的预期成果 在对b t 模式的认识上，本文认为运用b t 模式进行城市基础设施建设是一 种新的提供公共服务的尝试，它既不同于传统的政府统一完成基础设施建设， 也不同于传统的工程总承包方式。 城市基础设施建设是在土地上进行的。对于生地和熟地是否进入回购基数， 本文论述了两种不同的解决办法。 对于回购基数的确定，本文认为以工程概算为基础来计算的方式更好；即 使条件不充分，也应先确定一个回购基数确定的原则。 对于投资回报率的确定，本文运用了内部收益率这一概念，同时分析了影 响内部收益率的多种因素。 对于如何选择b t 模式的投资建设单位，本文论述了三种方式。这三种方式 层层递进，一种优于一种，同时本文重点论述了第三种方式。 通过对现行b t 模式运行程序的介绍，对b t 模式必要性论述，对现行b t 模式的缺陷及其解决方式的分析，本文概括性地阐述了b t 模式的理想运行程 第1 章绪论 序。 本文认为，我国加强自主创新能力，不仅应包括科学技术的进步，同时也 应包括社会科学创新能力的提高。而b t 模式的理论创新、实践创新、不断完善 就是实现管理能力的提高、管理模式的创新，进而为实现社会科学创新能力提 高作贡献。 第2 章公共服务市场化及其若干重要实现形式 第2 章公共服务市场化及其若干重要实现形式 2 1 公共服务市场化的概况 2 1 1 公共服务市场化的起源 公共服务是指对公共领域所提供的直接的和间接的服务的总称，具体包括 科学研究、基础设施、公共交通系统、环境保护、城市规划、社会福利、警察 服务、公共教育、消防救灾、信息服务等。它既有物质形态的公共服务，也有 非物质形态的公共服务1 。 一般认为，公共服务的投资回报率低、资本投入大，不适宜民间资本的介 入，政府公共部门应该承担起公共服务提供和生产的全部责任。然而，2 0 世纪 7 0 年代以来，经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮对传统的公共管理理 论和公共服务提供方式形成了巨大的冲击，产生了一种新的公共管理理论一一 “新公共管理理论”。新公共管理理论的内容包括：政府行政应以顾客或市场为 导向，政府应合理地开放公共服务领域，注重提供公共服务的效率和质量，政 府的管理职能应是掌舵而不是划桨，政府的工作模式中应引入市场化机制等。 因此，公共服务的市场化、社会化、法治化也顺理成章地成为政府的改革方向， 市场中的各种非政府力量正日益介入到原本属于政府的公共服务领域。西方国 家纷纷对公共设施与服务领域进行市场化改革，政府放松市场准入限制，大量 民间资本投资介入，供给量急剧增加。 长期以来，由于我国经济发展水平较低，公共物品在市场上处于供不应求 的不平衡状态，为防止市场混乱，产生私人垄断，危害公共利益，政府承担了 提供全部公共服务的职责，如自来水供应、城市垃圾和污水处理、邮电通讯、 医院、城市交通，以及属于自然垄断的煤气、电力，以及基础设施建设等。但 是，公共服务的资金紧缺、供给不足、效率低下始终是政府的“心病”。在市场 吴迪公共服务市场化及其启示，合作经济与科技( 第2 7 9 期) ，2 0 0 5 8 5 第2 章公共服务市场化及其若干重要实现形式 经济条件下，通过市场化的方式解决上述问题不失为一条可行之路。 2 1 2 公共服务市场化的内涵 公共服务市场化首先意味着重新界定政府与市场的功能，以解决公共服务 提供什么的问题；其次，它意味着政府决策机制的更加民主化，鼓励人们显示 自己的需求偏好，以解决提供多少的问题；再次，它意味着政府在对公共服务 保证质量、加强监督的前提下，把企业的管理手段和市场激励结构引入公共服 务之中，部分公共服务可以由非政府部门提供，以追求公共服务提供的有效性。 2 1 3 公共服务市场化的必要性 一是有利于形成政府与市场相互协作的局面。具体到公共服务，政府主要 通过政策引导、规则制定等手段，在公共服务领域实行“市场准入”，吸引社会 资金( 包括各种内资和外资) 共同参与公共服务的提供，从而形成政府与市场 相互协作的新局面。 二是有利于政府减轻财政压力，促进财政资源合理配置。公共服务对政府 财政形成沉重的负担，特别是处于“转型”与“发展”的双重使命的发展中国 家。公共服务市场化，使经济效益和社会效益有了一个最佳的平衡点，可实现 经济效益和社会效益的“双赢”功效。 三是有助于公民社会形成，推进社会民主化进程。在公共服务市场化过程 中，必然伴随着政府权力的下放和外移。通过公共服务市场化措施，政府与公 民社会的沟通渠道更加广泛，沟通距离更加贴近。这有利于公民便捷有效地获 得信息，提高了公民对公共服务市场的监控力度，增强公民对社会的责任感和 参与程度。 四是有利于政府职能转变。当前主要实现以下几个方面的转变：从以权力 为中心向以规则为中心的运作方式转变，二是从管制行政向服务行政转变，三 是从全能行政向有限行政转变。 五是有助于政府机构精简，促进政府及公务员管理能力的提高。公共服务 市场化可有效地防止政府规模不断扩张的趋势，有助于政府机构的精简1 。 吴迪，公共服务市场化及其启示，合作经济与科技( 第2 7 9 期) ，2 0 0 58 6 第2 章公共服务市场化及其若干重要实现形式 2 1 4 公共服务市场化的不足之处及其解决方法 公共服务市场化在产生显著效益的同时，也暴露出一些问题和缺陷，归纳 为以下几个方面： 一是某些市场化可能带来的一些国有资产的流失。由于有些市场化改革往 往容易偏离最初的宗旨，其结果可能是某些地方政府在市场化中获得了财政危 机的暂时解脱，但企业也通过某些非正当手段取得了相当客观的利润，而最应 该保值增值的国有资产却在市场化中悄悄流失。 二是某些市场化使公共利益受到忽视。非政府部门在提供公共服务时会充 分考虑到盈利，在市场条件下，它会选择有利于其获利的服务项目，对于那些 无法获利但又不能不提供的服务，提供者则有可能消极供给，这就可能使一部 分人得不到服务。因为对于有能力的消费者而言，他们可以选择不同类型或不 同层次的服务，但对于那些生活困难者来说，却是没有选择权而言的。当一部 分人被剥夺了某些选择权时，很难说是社会公正的表现。 三是某些市场化带来公共责任缺失。许多地方政府在进行市场化改革过程 中，更多考虑的是解决财政与投资以及减少政府管理职能，减少人员编制等问 题，而对于市场化后可能存在的公共责任空白却估计不足，也或许主观上就希 望能够减少政府责任。这都会引发公共部门的责任危机，最终损害公共利益。 公共服务市场化的不足之处应如何解决呢? 我认为，无论是亲力亲为、还 是加强监督，所提供的公共服务的质量最终还是政府的责任。强化政府责任是 解决问题的关键，具体体现在以下几个方面： 首先，政府必须对市场化公共服务实行有效监管。既要监管公共服务的提 供过程，又要监管公共服务的提供结果。因此，政府要认真分析可能影响公共 服务质量的若干因素，对其中的关键环节和重要因素实施监控，同时注意收集 公众对公共服务质量的评价信息，建立并完善相应的公共服务质量评估指标体 系。 其次，在具体实施方案前应做好可行性论证工作，减少改革的盲目性。并 非所有的公共服务都能成为市场化的对象，也并非所有的市场化改革都能取得 成功。除了经济和效率，政府还需要考虑其它众多的因素。 第三，在制度层面强化对政府相关人员的监督和制约。公共服务市场化改 革涉及政府行政权力在市场领域中的运用，政府在确定服务价格、挑选服务提 第2 章公共服务市场化及其若干重要实现形式 供者、制定监管规则等方面拥有较大的裁量权。因此，我国政府在推行此项改 革时，要特别注意相关廉政制度的配套。 第四，必须加强公共服务市场化的法制建设。国家相关立法中应进一步明 确政府公共服务的职责。通过一系列的实体法和程序法的建构，为公共服务市 场化提供制度性的保障。这就能有效地避免管理部门管理的随意性。 第五，要在推进公共服务市场化中尽快实现政府职能的转变。一是各级政 府和公共服务主管部门要尽快实现政企分开、政资分开、政事分开，二是防止 对“市场化”的简单理解，出现“一卖了之”的现象，有很多人理解市场化就 是卖，根本不按经济规律办事，造成国有资产的流失，三是认真分析和分别对 待各类公共服务行业。不加区分统统推向市场是不对的，义务教育、基本医疗 和文化服务就不能完全推向市场1 。 2 1 5 公共服务市场化的实质 公共服务市场化的实质就是改变原有由政府统一提供公共服务的状况，对 一些公共服务的提供引入市场机制，形成新的公共服务的供给方式，且这一新 的供给方式比传统模式体现出优势的一面。具体而言，一是大多数实现公共服 务市场化的模式能解决融资问题，就是由非政府部门介入公共服务的供给，可 以避免政府在短期内一次性拿出巨资的现象；二是几乎所有实现公共服务市场 化的模式都能实现市场化竞争，从而提高公共服务的供给质量，降低公共服务 的供给成本，尽可能避免以垄断形式提供公共服务，这对解决缺乏市场竞争而 导致的政府失灵有很大的作用；三是大多数实现公共服务市场化的模式能够降 低寻租的可能性，因为寻租就是为了获得不合理、甚至是不合法的利益，从利 益中拿出一部分给予有支配权的人，但当这一利益的整体不断缩小时，那么寻 租成功的可能性就越来越小了；四是大多数实现公共服务市场化的模式可使人 民群众提前享受公共服务带来的益处：五是公共服务市场化中的投资建设单位 和经营单位都是一些非常专业的单位，应该说比政府直接投资建设和经营要更 好、更高效；六是有些实现公共服务市场化的模式还可以达到国有资产保值、 增值的效果。以上这些就是公共服务市场化的实质，也是其本质特征。这些就 是检验某种模式是否属于公共服务市场化、能否实现公共服务市场化的标准， 蔡放波，公共服务市场化与政府责任，红知网，2 0 0 4 9 8 第2 章公共服务市场化及其若干重要实现形式 也是完善实现公共服务市场化各种模式理论和实践的前进方向。 2 2 实现公共服务市场化的模式b o t 、t o t 、b i 及三者关系 2 2 1 实现公共服务市场化的若干模式及典型模式b o t 模式 以上主要从宏观上阐述了公共服务市场化，但从城市公共基础设施的建设 和运营来看，实现公共服务市场化的主要模式有以下几种： 表2 1 公共服务市场化模式在多种情况下的运用 设施类型适用的模型 建设一运营一转移( b o t ) ，建设一运营一拥有一转移( b o o t ) 新建设施建设一转移一运营( b t o ) 建设一拥有一运营( b o o ) 租赁一建设一运营( l b o ) 对已有设施的扩建购买一建设一运营( b b 0 ) 扩建后经营整体工程并转移( w r a p a r o u n da d d i t i o n ) 服务协议( s e r v i c ec o n t r a c t ) 已有设施 运营利维护协议( o p e r a t e m a i n t e n a n c ec o n t r a c t ) 注： 资料来源：黄渝祥，政府投资项目的民间参与，第4 页。 上表就是在城市公共基础设施的建设和运营中实现公共服务市场化的主要 模式，其中最典型的要属b o t 模式。 2 2 2b o t 模式的起源和内涵 b o t 模式是( b u i l d ) 一一( o p e r a t e ) 一一( t r a n s f e r ) 的缩写，意 为“建设一一运营一一转移”。它是2 0 世纪7 0 、8 0 年代在一些发达和发展中国 家开始采用的一种特许权经营方式。这一概念是由土耳其总理厄扎尔1 9 8 4 年正 式提出的。根据世界银行( ( 1 9 9 4 年世界发展报告的定义，b o t 是“目前所有 第2 章公共服务市场化及其若干重要实现形式 新项目常采用的- k , 特许经营方式。在b o t 中，一般是私人团体( 或国际财团) 统一提供资金，进行建设和经营，并在一定时期内负责设施的维修，然后将这 些设施转让给政府部门或其它公共机构”。 一般认为，b o t 模式的内涵就是指政府( 中央或地方政府部门) 为建设某 个项目( 主要是自然资源开发基础设施项目) ，通过合法的程序确定一个投资 建设和经营的单位，其负责该项目的融资、设计、建造、运营和维护，在规定 的特许期内收取适当的费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获 得合理的回报；特许期满后，项目公司将项目( 一般免费) 移交政府。 2 2 3b o t 模式的实质 b o t 模式是实现公共服务市场化的模式之一，其实质与公共服务市场化有 相似之处，与传统的公共服务提供方式相比有其优势一面。具体而言，一是b o t 模式能解决融资问题，b o y 模式通过合法的招投标来确定投资建设单位进行融 资和建设，并以一定时期的运营收益作为回报，避免政府在短期内一次性拿出 巨资的现象；二是b o t 模式能实现市场化竞争，从而提高公共设施建设和运营 的质量，降低公共设施建设和运营的成本；三是b o t 模式能够降低寻租的可能 性，因为寻租就是为了获得不合理、甚至是不合法的利益，从利益中拿出一部 分给予有支配权的人，但b o t 模式的投资建设和运营单位是通过竞争产生的， 且b o t 模式又属于自我平衡，是运用自我经营来平衡前期的投资建设，它的这 - n 益很少；四是b o t 模式可提前建成公共设施，可使人民群众提前享受公共 服务带来的益处；五是b o t 模式中的投资建设单位和经营单位都是一些非常专 业的单位，它们往往比政府直接投资建设和经营要更好、更高效。 2 2 4b o t 模式的必要性 一是资本、技术和管理的转移效应。通过b o t 模式进行建设经营，政府不 仅可以大大减轻财政负担，缓解建设资金不足的压力，同时还能学习企业中一 些先进的经营理念、服务意识、技术开发和创新机制等。 二是项目执行更有效率。由于引入专业化的民间企业，这就使得用b o t 模 式投资建设的项目比传统的公共项目更具专业水平和创新精神，并具有更高的 效率，从而减少项目的成本和建设时间，提高项目的效率。众多专业的承办商、 第2 章公共服务市场化及其若干重要实现形式 工程师、咨询师、金融家、律师和其他专业人士集合起来，参与一个项目，将 有助于提高技术转移和技术交换的水平，从而提高项目执行的效率1 。 三是扩大就业的社会效应。运用b o t 模式投资项目，对缓解我国就业压力， 扩大就业机会具有很大作用。b o t 项目不论是建设期还是经营期，都必然创造 出许多新的就业机会，安排和吸纳大批的就业人员；它还通过带动和刺激相关 产业的发展而创造间接的就业机会。就业率的提高又会保进经济的进一步增长， 形成经济的良性循环2 。 2 2 5b o t 模式的实践与现状 b o t 投资方式诞生之后，得到了较为广泛的应用，土耳其是第一个于7 0 年 代末利用b o t 投资方式建设发电厂的国家。之后著名的横贯英法的欧洲海底隧 道、澳大利亚悉尼的港口隧道、英国d a r t f o l d 大桥、泰国曼谷第二期高速公路等 都是b o t 投资模式的经典之作。 我国在基础设施建设方面运用b o t 方式也已作了不少尝试。最早的是广东 沙角b 电厂，该项目由香港h o p e w e l l 公司承担，于1 9 8 4 年签订特许权协议， 1 9 8 7 年建成并投入营运，获利颇丰，它是我国运用b o t 方式的首次探索。1 9 9 5 年5 月，国家计委批准广西来宾电厂采用b o t 方式建设，使之成为我国第一个 经国家批准的b o t 项目。而后利用b o t 方式兴建的湖南长沙电厂、京通高速 公路、上海延安东路隧道复线工程相继建成并投入运营；最近，我国西部第一 个由国家批准的供水基础设施b o t 项目一一由法国威望迪水务集团和日本丸红 株式会社投资兴建的成都自来水六厂开始调试供水，国内还有北京开发区污水 处理厂、广州西朗污水处理厂、深圳垃圾发电厂等一批环保项目，也正在采用 b o t 模式运作。我国利用b o t 投资方式进行国内基础设施建设正步入一个发展 阶段。 2 2 6b o t 模式的演进一- - t o t 模式和8 t 模式 由以上可知，b o t 模式是实现公共服务市场化的典型模式之一，它对于公 共设施的建设和公共服务的提供都具有很大的作用。但b o t 模式也有其不足之 1 黄渝祥，政府投资项目的民间参与，第5 页 2 ( b o t 投资方式的转移效应、创新与拓展，中国培训师大联盟网，2 0 0 44 l l 第2 章公共服务市场化及其若干重要实现形式 处，那就是必须经过建设( b u i l d ) 一一运营( o p e r a t e ) 一一转移( t r a n s f e r ) 的过程，换而言之就是必须由一个单位完成全过程。 为了解决这方面的突出矛盾，新的实现公共服务市场化的模式随之产生， 即b t 模式和t o t 模式出现。 2 2 7t o t 模式的概况 所谓t o t 模式，即转移( t m n s f e r ) 一一运营( o p e r a t e ) 一一转移 ( t r a n s f e r ) ，就是所有权人( 一般是政府) 把已经建成的投资运营项目通过 合法的招投标模式签订特许经营协议后有偿或无偿地移交给专业经营单位，特 许经营期内的运营要么政府补贴，要么向使用者收费。特许期满后，专业经营 单位再将该设施无偿移交给所有权人。 t o t 模式对于公共基础设施的运营有很大好处，尤其对于水、电、煤国有 垄断单位的发展则益处更大，积极盘活国有资产，符合当前国有企业改革的大 方向。 运用t o t 模式经营运作在我国已有实践，例如：上海久事公司1 9 9 4 年底将 南浦大桥的经营权在一定期限内转让给香港中信泰富，一次性融得资金十几亿 元人民币：广西来宾电厂是耗资6 2 亿美元的b o t 项目，由法国电力中标投资， 后总装机容量达2 5 万千瓦的来宾电厂a 厂以t o t 方式出售1 5 年经营权给外来 投资者。该项目获得美国资本市场最佳融资奖。 2 3b t 模式概述 2 3 1b t 模式的起源 b o t 模式是实现公共服务市场化的典型模式之一，它对于公共设施的建设 和公共服务的提供都具有很大的作用，是一种新的公共服务的提供模式。但b o t 模式有其不足之处，那就是必须经过建设( b u i l d ) 一一运营( o p e r a t e ) 一一 转移( t 黜n s f e r ) 的过程，换雨言之就是必须由一个单位完成全过程。但是， 有些投资建设单位不会经营；有些经营单位不善于投资建设；有些项目已经建 成存在，只需经营( o ) ，无需建设( b ) ，这些用b o t 模式就无法解决了。而找 第2 章公共服务市场化及其若干重要实现形式 一些不全面的单位强行实施b o t 模式，那这个项目既建设不好、又经营不好， 也不可能投资建设优质的公共设施，同时也不符合公共服务市场化的初衷。 因此，为了解决上述问题，新的公共服务市场化模式随之产生，即b t 模式。 b t 模式就是建设( b u i l d ) 一一转移( t r a n s f e r ) 的缩写，是指回购单位( 一 般是中央或地方政府部门) 为建设某个项目( 主要是自然资源开发基础设施 项目) ，通过合法的程序确定一个投资建设和经营的单位，其负责该项目的融资、 设计、建造，投资建设单位建成项目后立即转移，还给回购单位，定期从回购 单位处取得回购款。 2 3 2b t 模式中的主要各方 要理解b t 模式，就先要了解在实施b t 模式的建设项目中最主要的各方。 一是投资建设单位，就是通过合法的招投标程序取得b t 模式项目的投资管 理和建设管理的单位。项目建成后立即转移给项目回购单位，并定期从回购单 位处取得回购款。( 有时，为了投资建设一个大型的公共项目，多家投资单位共 同出资组建一个项目公司) 二是项目施工单位，就是由投资建设单位通过合法的程序聘请的对该项目 进行施工的单位。它只和投资建设单位发生联系。 三是项目回购单位，是意欲建成某公共项目或提供某项公共服务的单位， 它通过合法的程序选择该项目的投资建设单位，建成后立即收回该项目，并向 投资建设单位定期支付回购款。大多数的项目回购单位是政府及其职能部门或 下属单位。 2 3 3b i 模式的实质 其实，b t 模式是实现公共服务市场化诸多模式中的一种。因此，b t 模式 也应具有它的本质特征，那就是b t 模式能更好地解决融资问题，在我国许多地 方由于资金紧张，无法加快进行城市基础设施，但目前又是加快负责的好时机， 两者形成矛盾。而b t 模式通过合法的招投标来确定投资建设单位进行融资和建 设，避免政府在短期内一次性拿出巨资的现象；b t 模式能实现市场化竞争，从 而提高公共服务的供给质量，降低公共服务的供给成本，尽可能避免以垄断形 式提供公共服务，这对解决缺乏市场竞争而导致的政府失灵有很大的作用：b t 第2 章公共服务市场化及其若干重要实现形式 模式能够降低寻租的可能性，因为寻租就是为了获得不合理、甚至是不合法的 利益，从利益中拿出一部分给予有支配权的人，但当这一利益的整体不断缩小 时，那么寻租成功的可能性就越来越小了，而b t 模式是通过招投标的竞争方式 决定投资建设单位，它的这- n 益很小；b t 模式可提前建成公共设施，可使人 民群众提前享受公共服务带来的益处；b t 模式中的投资建设单位是一些非常专 业的单位，它们往往比政府直接投资建设要更好、更高效。 第3 章实施b t 模式的必要性 第3 章实施b t 模式的必要性 在阐述了b t 模式的起源、主要各方和实质之后，我们应该论述其必要性， 一是它的融资作用；二是它的竞争性；三是它选择投资建设单位相对于政府筹 建处的区别及优势：四是它选择投资建设单位相对于工程总承包单位的区别及 优势：五是它在防止寻租方面的作用；六是它在扩大就业方面的作用。下面就 对上述六个方面进行具体分析。 3 1 盯模式的融资作用 b t 模式是一种建设方式，也是一种融资模式。 基础设施建设采取b t 模式，对回购单位是一种融资行为，对于投资建设单 位也是一种融资方式。因此，只有设计出安全可行的回购模型，投资建设单位 才能顺利完成对项目的建设。为b t 模式进行项目建设而进行的融资是项目融 资，即投资建设单位或项目公司的股东单位可以通过一个可以回购的项目协议 完成项目资本金以外的融资。b t 模式的项目融资不同于传统的企业融资，传统 的企业融资是以企业自身的资产为基础，向银行贷款、向社会募集资金等等， 而b t 模式的项目融资的意义在于不依赖于其原有资产的现金流量或业绩评价， 而通过一个新的b t 项目为基础进行融资，有时融资额可达项目的7 0 ，这样 就可以开拓建设市场，做大企业的规模。以下就是项目融资和传统融资的比较。 表3 1 项目融资与传统融资的对比 项目融资传统融资 融资基础 项目的资产和现金流量( 放贷者最关注借贷人发起人的资信 项目效益) 追索程度有限追索( 特定阶段或范围内) 或无追完全追索( 用抵押资产以外的其它 索 资产偿还债务) 风险分担所有参与者( 回购单位、投资建设单位、集中于发起人放贷者担保者 放贷单位、设计单位、工程施工单位、 技术支持和法律顾问单位等) 第3 章实施b t 模式的必要性 股权比例( 本贷发起人出资比例较低( 通常 3 0 比)杆比率高 4 0 会计处理 资产负债表外融资( 通过投融资结构，项目债务是发起人的债务的一部 使债务不出现在发起人，仅出现在项目分，出现在其资产负债表上 公司的资产负债表上) 注： 资料来源：( ( b o t 知识介绍，中铁二十一局集团青年网2 0 0 5 7 。 对回购单位来说，由于政府通常是最后的回购单位，b t 模式有利于政府减 轻财政压力。b t 模式项目建设资金直接利用企业资金或社会的闲置资本，可在 一定程度上弥补政府在基础产业投资方面的不足，减轻基础设施建设项目对国 家财政的压力和负担，拓宽了直接利用非政府财政资金的渠道，有利于加强政 府和各方面的联系，加快基础设施建设方式与社会各方面的接轨。b t 模式融资 的意义在于用将来的钱做今天的事，提前完成的项目的建设，这对一些发展中 国家以及我国一些急需基础设施建设而又一次性拿不出巨额资金的地方政府而 言，是一种好的模式。 四川省成都市成青旅游快速通道温江段、温郫彭公路春江段、温江区柳永 大道就是采用b t 模式修建的公路项目。为什么呢? 从成都市收费公路的现状来 看，以唐巴、新邛、邛名、大双、彭白、成仁、华怀等7 条非高速和一级公路 为例，由于自筹比例过低，贷款利息沉重，7 个项目业主及项目公司每年支付利 息就高达6 6 1 1 万元，而7 条公路年收费总额仅有5 7 1 9 万元。收费公路的投资经 营现状已引起金融机构的关注，再要采用银行贷款收费还贷方式筹集公路建设 资金，其难度也可想而知。而成青旅游快速通道三段道路采用b t 融资模式，在 短短一年时间里，便融资3 5 亿元，修建公路3 5 9 公里。 浙江省宁波市为打通外环道路，完善骨干路网，贯穿城市东西南北，缓解 出行难，实施“五路四桥”城市交通组合项目迫在眉睫。但这些项目总投资静 态估算就达6 7 亿多元，政府一下子拿不出这么多钱，怎么办? 因此，该市也采 用了b t 模式，解决“融资难”的问题。 据了解，自2 0 0 4 年以来，山东省临沂市在市政基础设施建设过程中成功运 用b t 模式，累计为市政建设融资4 6 6 亿元，缓解了城市建设给当地财政带来 的压力，从而保障了市政建设的资金供给，加快了城市建设步伐。b t 模式已成 第3 章实施b t 模式的必要性 为临沂市市政建设的助推器。 3 2b t 模式的竞争性 b t 模式能实现市场化竞争，从而提高公共设施的建设质量，降低公共设施 的建设成本，尽可能避免以垄断形式提供公共服务，这对解决缺乏市场竞争而 导致的政府失灵有很大的作用；有利于提高项目运作效率和质量。由于一些b t 项目投资大、周期长，从而在一定的情况下会影响投资者的投资收益。为此， 投资者往往会注入高科技成份，提高建设管理水平，有利于成本控制。无论什 么国家，国有项目的建设都容易超支，而采用b t 方式则因良好的设计和风险控 制，有助于降低项目的成本和使用者的费用。并且，通过竞争产生b t 模式投资 建设单位