（公共管理专业论文）农村社区基础设施供给制度研究——以东阳市为例.pdf

摘要 农村社区基础设施是事关农村发展的一个重要物资资本。在家庭联产承包 制、村民自治、乡镇企业改制等新的制度背景下，特别是在农村税费改革后，我 国农村社区基础设施供给缺乏稳定的投入，导致供给上的短缺，制约了农村的进 一步发展。其主要原因在于缺乏一个相应的、合理的供给制度。建立合理的成本 分摊制度，构建低交易成本、高效率的供给决策体制，是一个必然的选择。 本文运用制度经济学的分析框架，综合公共产品、交易成本、公共选择等理 论，从农村社区基础设施的成本分摊制度及供给决策体制两大视角进行研究分 析。分析了农村社区基础设施的特性，从非制度性环境和制度性环境角度剖析了 农村社区基础设施供给新的制度背景。通过调研，剖析案例来分析研究现行供给 制度的绩效和问题，提出了优化农村社区基础设施供给模式的政策与制度设计。 关键词：基础设施农村税费改革成本分摊决策体制 a b s t r a c t i n f r a s t r u c t u r ei nt h er u r a lc o m m u n i t yi sa ni m p o r t a n tm a t e r i a lc a p i t a lr e g a r d i n g r u r a ld e v e l o p m e n t h o w e v e r , t h ei n f r a s t r u c t u r ei nt h er u r a la r e a so fc h i n al a c k ss t e a d y s u p p l yu n d e rt h ei n s t i t u t i o n a lb a c k g r o u n d ss u c ha st h ei n d i v i d u a lh o u s e h o l d r e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ，t h ep e a s a n t ss e l f - r u l es y s t e m ，t h er e f o r mi no w n e r s h i p o f t h e t o w n s h i p - v i l l a g ee n t e r p r i s e s ，a n dp a r t i c u l a r l yt h er u r a lt a x a t i o nr e f o r m t h i ss u p p l y s h o r t a g er e s t r i c t ss e r i o u s l yt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t o fr u r a lc o m m u n i t y t h em a i n c a u s ef o rt h i ss h o r t a g ei st h ea b s e n c eo fa c o r r e s p o n d i n g ，r a t i o n a ls u p p l ys y s t e m t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt os e tu par a t i o n a ls u p p l ys y s t e mf o rc o s ta l l o c a t i o na n da g o o ds u p p l yd e c i s i o ns y s t e mw i t ha l o wt r a n s a c t i o nc o s ta n da h i g he f f i c i e n c y t h i st h e s i su s e di n s t i t u t i o n a le c o n o m i c sa n dt h e o r i e so f p u b l i cg o o d s ，t r a n s a c t i o n c o s ta sw e l la sp u b l i cc h o i c et os t u d yt h es u p p l ys y s t e mf o rc o s ta l l o c a t i o na n dt h e s u p p l yd e c i s i o ns y s t e mo f t h e i n f r a s t r u c t u r ei nr u r a lc o m m u n i t y , a n a l y z et h e c h a r a c t e r i s t i c so ft h ei n f r a s t r u c t u r ea n dt h en e wi n s t i t u t i o n a lb a c k g r o u n d sf r o mt h e p e r s p e c t i v eo f b o t h1 1 0 1 1 一i n s t i t u t i o na n di n s t i t u t i o ne n v i r o m n e n t s t h ep e r f o r m a n c ea n d p r o b l e m so f e x i s t i n gs u p p l ys y s t e m s a r e p r e s e n t e d a f t e re x t e n s i v e s u r v e ya n d c a s e s t u d y s o m ep o l i c ya n d i n s t i t u t i o nt oi m p r o v et h es u p p l ys y s t e m sh a v eb e e n s u g g e s t e d k e y w o r d s ：i n f r a s t r u c t u r e ，r u r a lt a x a t i o nr e f o r m ，c o s ta l l o c a t i o n ， d e c i s i o ns y s t e m 浙江大学公共管n v l ；( m p a ) 专业学位论文农村社区基础设施供给制度研究 1 绪论 1 1 研究的目的和意义 “三农”问题是当前各界关注的一个热点。改革开放二十多年，农村经济发 展迅速，但与城市相比，农村社区落后面貌没有大的改变。农村社区发展，特别 是基础设施的供给水平，与农村经济发展水平不同步，与整个社会发展极不相称， 与城市社区的发展现状反差更大。像浙江省这样一个沿海发达地区也不例外。基 础设施缺乏稳定的投入，设施不配套，共享性差等问题突出。这其中的主要贩因 就是缺乏一个合理有效的供给制度。农村社区基础设施是我国农村重要的物资资 本，是农业经济赖以持续发展的物资基础，是农村经济发展的前提条件。农村社 区基础设施供给的低水平，将严重制约农业的发展，农民的增收，农村全面建设 小康社会的实现。 农村社区基础设施是一个区域内的公共产品。它往往具有高排他成本、共享 性、规模经济等特点，同时，还有一定的外溢性。我国实现家庭联产承包责任制 以后，原有的农村集体经济形式解体，导致以村集体为主的农村社区基础设施供 给模式退出了舞台。农村社区基础设施供给水平也遭到了相当程度的破坏。乡镇 企业成为在农村改革后积极影响农村基础设施供给制度安排变迁的有力因素，但 由于其改制，企业的利润、管理费已不再为集体所有，农村设施的建设少了一些 公共来源。诱致性的供给模式由于各种因素未能有效满足农村实际需要。特别是 农村税费改革的全面推行，以及农业税的逐步取消，基础设施作为公共产品的消 费价格或成本必然发生转移。这些价格或成本应该由谁来分摊，怎样分摊，即建 立一种怎样的成本分摊制度才能保障基础设施供给的最优水平，进而出现帕累托 最优效率，值得深入研究。在供给决策制度方面，尽管推行村民自治和农村“一 事一议”的制度，但在现实当中，由于农村社区复杂的组织、宗族关系仍有可能 导致决策低效，出现农村公益事业有事难议和有议难决的尴尬局面。目前，浙江 省正在实施“千村示范、万村整治”等工程，其中的一个重点就是推进农村社区 基础设施建设。政府推动是必要的，但更重要的是应该建立一个有效的供给制度。 要形成诱致性制度变迁，必须要有某些来自制度不均衡的前提条件。也就是说， 由于某种原因，现行制度安排不再是这个制度安排选择集合中最有效的一个。按 照诱致性制度变迁理论，制度选择集合的改变，其他制度安排改变等因素会引起 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文农村社区基础设施供给伟帔研究 制度不均衡。现在的农村社区基础设施供给制度正有这种背景。理论界对此有一 些相关的研究，但不够全面、深入，特别是缺少结合运用交易成本、公共选择理 论的实证研究。 东阳市地处浙江省中腹，行政区域总面积1 7 3 9 平方公里。境内多山、丘陵。 全市辖1 1 个镇、1 个乡、6 个街道，行政村( 屠委会) 1 2 5 8 个。2 0 0 4 年下半年， 进行了行政村区域调整，调整后辖行政村( 居委会) 3 4 9 个、4 3 个社区。2 0 0 3 年末总人1 37 8 9 8 8 6 人，总户数8 6 0 4 3 户。1 9 8 8 年撤县建市，1 9 9 5 年成为全省首 批小康县市，2 0 0 2 年被列入浙江省1 7 个经济强市之一。2 0 0 3 年，全市国内生 产总值1 4 1 8 9 亿元；财政收入1 0 7 7 2 亿元，其中地方财政收入4 9 5 亿元：一二 三产比重为5 5 ：6 5 5 ：2 9 0 ；农村居民人均现金收入5 7 8 2 元，农村居民人均生活消 费支出4 5 4 5 元：农村居民消费的恩格尔系数0 3 7 1 ：农村居民人均居住面积5 3 8 5 平方米。东阳市是相对发达的一个县市，但农村社区基础设施滞后现象与其他地 区有类似性。近年来，该市正在积极落实全省“千村示范、万村整治”等工程。 从人口、经济发展、农村发展现状来说。东阳市比较适合作为农村社区基础设施 供应制度方面的研究。 本研究是国家社科重大项目( 0 4 z d 0 1 2 ) “解决中国三农问题的理论， 思路与对策研究”的一个专题报告。本研究的实施，是对农村社区发展的现实探 索，也是对公共产品、交易成本和公共选择等理论在农村社区实践的应用研究。 结合我国实际情况的应用意义在于：一是通过案例研究，分析新的制度背景下， 特别是农村税费制度改革后带来农村社区基础设施供应的变化，剖析原因，并作 深入的政策研究。二是为统筹城乡发展，解决“三农”问题，推进全面小康农村 建设，探索新的路径。三是进一步丰富公共产品等理论，以促进理论与实践的更 好结合。 1 2 国内外研究现状 国内外对农村社区基础设施供给制度的研究很少。但相关的公共产品、交易 成本、公共选择及农村公共产品理论研究却为本文提供了很好的理论资源。 西方经济理论认为，由于存在着“市场失灵”，从而使市场机制很难在一切 领域达到“帕累托最优”特别是使公共产品供给不足。按照萨缪尔森在公共 支出的纯理论- y 文中的定义，纯粹的公共产品或劳务是指这样的产品或劳务， 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文农村社区牡础设施供给制度研究 即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少4 i ( r , 3 8 7 ) 。由 于公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征效用的不可 分割性( n o n d i v i s i b i l i t y ) 、消费的非竞争性( n o n r i v a l n e s s ) 和受益的非其他性 ( n o n e x c l u d a b i l i t y ) ，因而如果由私人部门通过市场提供就不可避免地会出现“免 费搭车者”( f r e er i d e r ) ，难以实现全体社会成员的公共利益最大化，这是由市场 机制本身难以解决的难题，这时就需要政府来出面提供公共产品或劳务1 7 ( p 4 2 7 ) 。 此外，由于外部效应( e x t e r n a l i t y ) 的存在，也会造成其供给不足，从而使资源配置 失效，也需政府出面弥补这些“市场缺陷”，提供相关的公共产品或劳务。这些 是政府提供公共产品的基本理论依据p i ( p s 0 ) 。 西方地方公共产品理论认为，公共产品依照受益区域的大小，可区分为全国 性公共产品和地方性公共产品【 i ( p ”) 。地方公共产品是只满足某一特定区域而非 全国范围的公共消费欲望的产品或服务。西方的理论界还认为，之所以要在各级 政府间划分职责和收支范围，是由于不同范围的地方公共产品的存在，从而各级 政府应分别承担不同的公共产品供应任务所决定的。同时，地方政府在了解当地 人对公共产品的偏好方面处于较有利的地位，由地方政府供应地方公共产品可提 高社会资源的有效配置，使该类公共产品的提供更符合当地居民的实际需求和偏 好。而且，地方政府也可依照本地区公共产品提供的数量，来课征相应的地方税 收。反之，中央政府通常不能将征自某地区的税收与该地区的利益联系起来，致 使纳税人的偏好无法反映出来。地方性公共产品的最佳配置除应满足萨缪尔森模 型【注1 1 要求外，应更能充分反映当地居民的偏好和要求，而且地方公共产品的成 本也应局限在当地范围内。西方理论界在地方公共产品理论的基础上，提出了“最 佳政权结构论”，直接用以分析和指导财政体制问题。该理论指明，应将公共产 品的供应职责分配和指定给某级政府，而该政府仅代表着该公共产品影响所及的 辖区居民。公共产品的外溢性，会导致正外溢性公共产品供应不足，为此，最好 由主要受益区行政当局提供，而由外溢影响区按受益情况向产品提供区支付若干 财力补助，以达到地方公共产品供应的最佳状态。地方公共产品论提出了“税收 【讧、1 萨缪尔森模型提出了社会资源在私人经济与公共经济之间，以及在公共经济内部有效合 理配置的条什，其公式i = a ，bm r t g x - - m r i g x ，其中，a ，b = 两位个人消费者；g = 公共产品；x = 个人产品；m r s = 消费g 平x 时的边际率：m r t = 消费g 知x 时的边际转移率。 塑望查堂竺苎笪理硕士( m p a ) 专业学位论文农村社区基础设施供给制度研究 价格”这一概念，它指的是人们为享用公共服务所必须付出的代价。它将公共产 品供应中的成本与收费直接联系起来。由于税收价格论是遵循效用费用一收税的 思路分析公共产品供应的问题，对于从财政活动终端来控制财政收支规模具有一 定的参考价值。沿着这一思路来安排财政收支，尤其是控制财政的非生产支出规 模，有着理论上的借鉴意义【3 4 1 ( 9 3 甜。 交易成本的大小影响到公共产品的供给水平。科斯( 1 9 3 7 ) 认为，交易成本 是“使用价格机制的成本”【8 l 。诺斯认为，交易成本是订立和实施作为交易 基础的合同的成本。订立和实施作为制度基础的合同规则成本极大 3 】。制度经济 学更广泛地把交易成本定义为包括所有与( 1 ) 制度或组织的建立或变迁，和( 2 ) 制度或组织的使用有关的成本。交易成本分为信息搜寻成本，如公共产品的需求 表述；谈判决策成本，如对公共产品的决策过程：监督和实施成本，如公共产品 的建设与管理【i ( 1 u 5 2 ) 。w i l l i a m s o n 认为，制度结构( 和产权) 的特征严重影响交 易成本的大小。a d a ms m i t h ( 1 7 7 6 ，1 9 7 6 ) 指出，随着发展程度和复杂性( “文明”) 程度的提高，制度或组织的成本会上升。包括政府运转所需的费用。用现代术语 来说，可以把它们描述为保护产权和提供公共品的成本p 9 。 农村社区基础设施供给决策是一种公共选择。阿罗( k a r r o w ) 提出，必须 已知社会全部成员的个人偏好顺序，并且经过一定的程序才能从个人偏好秩序中 归纳出社会偏好秩序，才能确立社会福利函数并解出最优极大值，而无条件的从 个人偏好秩序推导出社会秩序是不可能的，所以根据社会福利函数解出最优极大 值是不可能的。这就是“阿罗定理”。之后，布坎南提出了公共选择理论。他 认为在与公众利益有关的决策中，实际上并不存在“根据公众利益进行选择”的 过程，只是集团或个体之间讨价还价的过程。从这个意义上讲，社会福利最优化 应该是“契约”的结果，而不是“选择”的结果，政府的作用更像是一个“契约 仲裁者”，而不是一个社会福利的“最优化者”1 2 j 。 国内学者对农村公共产品的供给问题从各个角度进行了研究，对本文的研究 提供很好的理论资源。黎炳盛从村民自治下研究农村公共产品的供给问题，认为 农村公共产品的有效供给非村民自治制度一体所能完成，而必须以农村行政管理 体制、则政体制的改革为前提，并且必须妥善解决由于村民自治制度的推行所带 来的农村社区权力体系的新冲突才能达致1 2 6 】( ”。张军、何寒熙( 1 9 9 6 ) 从中国 燮学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文农村社区基础设施供给制度研究 农村制度变迁对农村公共产品供给的影响进行了研究。认为从生产队体制向家庭 责任制的转变，使农村公共产品的供给相对于农业的高速增长来说是滞后了，这 主要是因为改革后国家对农村基本建设的投资减少了，而政府投资的减少并没有 由私人投资完全来弥补【3 0 l ( p 5 m 。林万龙( 2 0 0 1 、2 0 0 2 ) 认为家庭承包制实施以来， 农村中已出现了多种形式的公共产品民问供给模式，许多农村公共产品甚至已经 完全私人产品化 2 8 】( “外。他并对乡村社区公共产品的制度外筹资方式进行了研究。 他认为，家庭承包制实施后，虽然建立了乡镇一级财政，与此同时，公社时期的 公共产品制度外筹资体制却也延续了下来；在这两个时期，制度外筹资方式在乡 村社区公共产品的供给中均占有非常重要的地位【2 7 】( p 2 ”。张军、蒋维( 1 9 9 8 ) 认 为，乡镇企业历史地成了积极影响农村公共产品供给制度安排变迁的有力因素， 在制度上乡镇企业的利税构成了地方公共财政收入和对公共产品支出的重要来 源( 嗡) 。黄祖辉、蒋文华认为，在中国农村，对于公共物品的提供应遵循的基 本原则是，首先是允许和鼓励非政府组织的私人提供，其次是赋予和强化地方政 府提供能力，最后，对于前面两者都难以有效供给的公共物品，才由中央政府提 供【1 6 1 ( 明”。他们并通过划分非制度性环境和制度性环境来提出了分析我国农村制 度安排与经济绩效问内在关系的一种研究范式。朱柏铭认为公共产品由公共部门 来提供并不表明这些公共产品必须由公共部门来生产。即公共提供( p u b l i c p r o v i s i o n ) 不等于公共生产( p u b l i cp r o d u c t i o n ) 1 8 】( p 4 6 ) 。政府与私人联合供给准 公共产品可以提高供给效率。熊巍提出了农村公共产品的次优供给模式2 9 】( p 3 ”。 刘鸿渊认为农村税费改革是在现行财政体制下进行的，在减轻农民负担的同时， 造成地方政府财政困难，致使农村公共产品的供给难以满足农村经济发展和农民 生活水平提高的需要。因此，根据我国农村实际，创新我国农村公共产品供给机 制，有利于农村经济的发展和农村社会目标的实现( p 9 2 ) 。 1 3 研究的内容、思路和方法 本研究的重点是在农村税费改革等制度背景下农村社区基础设施的有效供 给模式。为此着重要研究的是，一是农村社区基础设施的特性。二是农村税费改 革等给农村社区基础设施带来的影响。三是农村社区基础设施供给的现实状况、 制度与政策选择。 在基本思路上，从农村社区基础设施的成本分摊制度及供给决策体制两大视 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文农村社区基础设施供给制度研究 角进行研究分析。首先，广泛搜集国内外有关文献资料，运用相关理论分析农村 社区基础设施的特性，从非制度性环境和制度性环境角度剖析农村基础设施新的 制度背景，其次，通过调研，剖析案例来分析研究供给的诱致性变迁，绩效与问 题，最后，结合理论与实际分析提出优化农村社区基础设施供给模式的政策设计。 本研究方法主要有：( 1 ) 运用制度经济学的分析框架，综台运用公共产品、 公共选择、交易成本等多秘理论。( 2 ) 通过资料研究和农村社会调查，获取大 量的数据，进行全面分析。( 3 ) 全面研究和案例研究相结合，对农村社区基础 设施的概念、供给制度背景进行研究，并以东阳市为案例进行深入的剖析。 本研究的基本数据来源于( 1 ) 东阳市财政局、农办、农业局、统计局等部 门提供的历史数据；( 2 ) 农村调查数据。设计了问卷调查表。共发放调查表3 8 0 份，收回3 2 2 份，其中有效问卷2 8 2 份。问卷调查对象包括机关工作人员、乡镇 领导、村干部、普通农民、企业主五个层次，涉及 2 个部门，8 个镇乡( 街道) ， 5 1 个村。研究技术路线如下图所示： 图1 1 研究技术路线 浙江大学公共管理碳士( m p a ) 专业学位论义农村社区基础设施供给制度研究 2 农村社区基础设施供给的背景分析 2 1 概念界定 按辞海的解释，所谓基础设施指的是为工业、农业等生产部门提供服 务的各种基本设施。基础设施是进行一、二、三次产业活动不可缺少的基本服 务，包括法律、秩序、教育、卫生、交通、能源、通讯、供排水、灌溉、仓储 等公共服务。基础设施是般经济活动赖以进行的外部条件。它对于农业、农 村非农产业的发展关联度大，也是农村社会发展的一个重要衡量指标。据樊胜 根等人的定量分析测算，以1 9 9 7 为例，政府每增加1 度电投入，全国平均可增 加农业产值o 3 6 元，在非农业部门可增加产值2 1 元；每增加1 公里道路可增 加农业产值4 0 6 6 5 元，在非农业部门可增加产值1 3 9 6 0 0 元；每增加1 门电话可 增加农业产值8 5 3 元，非农业部门可增加产值8 7 1 0 元；农业劳动力每多接受1 年的教育，农业产值平均增加1 6 8 元，乡镇企业劳动力每多1 年教育，非农业 部门可增加产值1 3 9 0 元【1 9 l ( 附) 。 本文所指的农村社区基础设施是在一个或几个村落范围内提供的，为农村 社区农民所消费的带有公共产品性质的基础设施。主要包括道路桥梁、水利设 施、文化教育、供水供电、卫生设施、广播电视、邮电通信等。 农村社区基础设施具有典型的公共产品特性。纯公共产品是指具有充分的非 排他性和非竞争性，并不能确定价格的产品，即完全意义上的公共社会产品。农 村社区基础设施是一种难公共产品。所谓准公共产品是指既有私入产品性质又有 公共产品性质的商品和劳务。即个人消费的产品总量对别人的福利有重要的外部 影响，且具备其中一个特征而不具备另一特征的公共产品。从排他性和竞争性概 念入手分析，我们可以清楚地了解农村社区基础设施的公共产品特性，见图2 1 。 它是一种低排他性和低竞争性的准公共产品。 竞争性 低 排他性 高低 l私人产品共有产品 l收费产品公兆产品 闺2 1 物品和服务的分类 浙江大学公菇管理坝士( m p a ) 专业学位论文农村社区幂础设施供给制度研究 2 2 非制度性环境分析 2 2 1 现实资源与供给状况 2 0 0 3 年，我国有乡村人口7 6 8 5 1 万人。改革2 0 多年来，我国农村经济总量 获得了极大的增长，2 0 0 3 年我国第一产业增加值1 7 2 4 7 亿元：农民年人均纯收 入2 6 2 2 元。2 0 0 3 年，浙江省农村人口3 7 1 2 万人，农民年人均纯收入5 4 3 l 元。 农村经济总量的增长必然要增加对基础设施的需求量，而我国当前的基础设施供 给远远不能满足农民的生产生活需要。据调查，全国有8 3 的村不通自来水，1 3 的村不通公路，5 3 的村不通电话，9 5 的村虽通电，但电价普遍是城镇的2 倍 以上，9 3 的村接收的电视信号相当微弱，公共医疗保健服务供给极为落后，许 多乡村基本医疗保健服务指标难以达到国家规定的最低标准【 ： = 。总体上看，东 阳市作为一个发达地区，基础设施在不断改善，并达到了一定的供给水平。但缺 乏好的规划，村庄布局散乱，村庄内部的道路硬化、自来水供给、绿化不足，环 境脏、乱、差现象严重，与城镇环境反差大，与农民现实发展状况及需求愿望差 距不小。 2 2 2 农户的效用函数及信息空间 道路、桥梁、水利建设、医疗设施等基础设施建设是农民普遍关注的焦点。 据财政部农业司2 0 0 3 年的调查， 可南省农户对此问题的关注率高达1 0 0 ；陕西 省大荔县农户对此问题的关注率达到7 9 6 ；浙江省上虞市农户对此问题的关注 率达到5 2 。对增加医疗点，减轻看病负担。陕西省宝鸡县农户对此关注率达到 9 0 7 ；河南省农户的关注率为7 2 2 2 ；陕西省大荔县农户对此关注率为7 0 ，4 ； 浙江省上虞市农民对此关注率为6 1 。受收入效应的影响，现在，农民对基础设 施的需求相应增加，效用函数在扩大。例如，住房条件改善后，对社区道路、相 关设施的质量要求提高。 农民对基础设旌需求在增大，但在偏好显示不全面。由于基础设施具有非排 他性，旦提供，就不可能或需花费较高的成本才能阻止他人从中受益，因此， 在需要支付一定的价格购买某种基础设施时，大多数农民都会存有“措便车”的 心理，希望不花任何费用，就可以获得服务。与其他人一样，我国农民也存在着 1 文启湘、陶伟军：“积极改善农村公共消费品供给”，光明日报2 0 0 2 年8 月6b ，2 版 8 浙江大学公共管理顶十( m p a ) 专业学位论文农村社区基础设旄供给制度研究 严重的“搭便车”心理。这样，在对农民进行基础设施的需求测试时，就很难 得出正确和满意的答案。当然，与信息完全、规则完善、竞争充分的正式市场不 尽相同，在农村社会，存在一个缺乏信息，仅在定区域范围内或一定组织内部 具有竞争性并主要依靠人际关系或惯例、习俗等支配交易活动的非正式市场，在 这种市场形式中，在没有“陌生人的社会”里，农民具有通过协商来求得更多基 础设施的可能性。也会表现在农民团体向中央及各级地方政府要求基础设施的意 愿表达上。此外，农民的相对低收入、低文化素质及传统观念束缚，会导致其别 基础设施需求的短视性。现在农民一般的需求信息表达，主要是通过村级集体组 织来反映。主要途径：一是发言表达。如平时的呼吁，或通过老年协会或当地有 威望的长者向村干部施加影响；二是间接投票表达。即通过村民代表反映，或在 村民会议上反映提议；三是进退表达。即由于所在农村社区基础设施不能满足其 偏好，一部分富裕农民就外迁至城镇社区。这在浙江省一带并不少见。 2 2 3 村级集体的效用函数及信息空间 村级集体组织主要有三个：村党支部( 党总支) 、村民委员会和村经济合作 社。他们的主要目标是：一是完成各级政府下达的各项任务：二是促进集体经济 和社区的发展。发展包括基础设施在内的村级集体事业，是村级集体组织的一个 最主要任务，并以此为衡量其能力大小的一个主要指标。东阳市建立了村级班子 创业承诺制来上下共同监督其办实事。应该说，村级集体组织对发展基础设施有 着来自上上下下的双重压力。 中国农村社会中的特殊关系网络主要以亲缘为基础逐渐推出去的，即费孝通 先生所称的“差序格局”。宗族、家族在农村决策中有着很大的影响。同时，老 年协会在基础设施决策、筹资等方面发挥着一定的作用。村级集体组织成员素质 上看，农村社会又重现“民间统治精英”这一中间阶层( 孙立平，1 9 9 3 ) 。在东 阳市，能力强的“现代型精英”已胜过道德好的“传统型精英”，成为农村中 的主流，这些人的组织、协调、谈判能力强。村级集体组织对农村社区基础设施 的供给决策信息来自五方面：一是上级的任务要求；二是村民代表提议；在是农 民意见的征集；四是自己的承诺；五是村里的发展规划要求。 2 2 4 各级政府的效用函数及信息空间 实现城乡统筹发展是当前各级政府的一个战略目标。对“三农”的重视程度 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文农村社区基础设施供给制度研究 和支持力度与日俱增。2 0 0 4 年，从中央到县市一级，都以1 号文件的形式相继 出台了扶农政策意见。其中的一个重点就是加大对农村社区基础设施的投入。浙 江省还下发了关于实施“千村示范、万村整治”工程的通知等文件，旨在围 绕提前基本实现农业和农村现代化目标，以村庄规划为龙头，从治理“脏、乱、 差、散”入手，加大村庄环境整治的力度，完善农村基础设施，加快发展社会事 业，使农村面貌有一个明显改变。同时，省交通、水利等部门也推出了“乡村康 庄”工程、“力i 里清水河道”工程、“万里绿色通道”工程、“千万农民饮水” 工程、“生态家园富民计划”等。金华市委、市政府在2 0 0 2 年下发了关于加 快推进城乡一体化的若干意见，并把推进城乡一体化作为全市一大重要战略， 这其中的一个重点建设内容就是加快农村社区基础设施建设。 对于农村社区基础设施供给，最直接相关的政府是县乡两级。受大环境的影 响，县乡两级政府对农村的支持力度也在加大。农村社区基础设施从性质上讲， 是地方性公共事务。市县政府作为国家整体利益的代表，维护社会的稳定与发展 是其重要职责，乡镇政府作为具体政策执行者，也是地方利益的代表，既要刘h 负责( 国家) ，又耍对下负责( 农民) ，身处焦点位置。作为农村社区的直接管 理者，乡镇现在面临的一个主要问题是，乡镇人员偏多、财政吃紧。中国发展报 告指出，据有关部门对我国1 0 2 0 个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党 政内设有机构1 6 个，其人员平均数5 8 人，超过正常编制的2 至3 倍；平均每个 乡镇下属单位为1 9 个，其人员达2 9 0 余人，严重超编【注“。并且，乡镇一级政府 是一种组织。作为组织，虽然明确了区域的服务职能，但它有它自己的效用函数， 有追求自身利益最大化的倾向。乡镇一级组织信息汇集的主要途径：一是上级的 部署；二是党代会、人代会上的提案；三是村级集体组织的要求；四是每年的工 作计划。无论是县级政府，还是乡级政府，强有力的组织推动能力是其特点，宣 传、发动是其优势。 2 2 5 其他经济组织的效用函数及信息空间 乡镇企业是农村社区基础设施建设一个比较直接的利益相关者。在经济发达 地区，乡镇企业上缴的利润、管理费一度成为农村社区基础设施投入的一个重要 的直接来源。现在随着乡镇企业的改制，产权的私人化，这一直接来源已经几乎 4 1 李微薇：“我国乡镇机构平均超编2 至3 倍”，浙江日报，2 0 0 4 年1 1 j4 日，3 版 1 0 浙江大学公共管理硕十( m p a ) 专业学位论文农村社区基础设施供给制度研究 断绝。1 9 9 9 年，东阳市应改制的2 0 0 2 家乡镇企业中，已改制1 9 7 4 家，改制面 达9 8 6 。但改制以后，乡镇企业的不断壮大，其税收为乡镇一级政府重要的财 力资源。乡镇企业包括个体私营企业的快速成长，也为农村社区基础设施供给制 度的变迁提供了可能。对于所在区域的乡镇企业也是渴望改善基础设施，因为这 关系到其自身的成长，它也是受益者之一。土地等农村资源的经济价值在提高， 特别是东部沿海发达地区。这对农村社区基础设施供给市场化带来了有利条件。 乡镇企业的成长与农村资源价值的提升相汇合，完全可能促成供给方式的变化， 企业经营者有动力去投资经营包括基础设施在内的农村社区资源。公共企业，如 供电、广电等部门，在农村社区基础设旌投资建设中扮演着重要角色，但在现实 行政体制下，它们更多的是体现政府部门的职能。 2 2 6 基础设施的特性 农村社区基础设施除了建设周甥长、回报率低、风险性高等特点外，从制度 经济学的角度看，农村社区基础设施有以下几个特性： 高排他成本。高排他成本指的是在技术上没有办法或很难将拒绝为之付款的 个人排除在受益范围之外。农村社区基础设施的产权属于集体，难以排他，或排 他成本很高。对私人产品，农民不付钱则购不到，但对农村社区基础设施则不一 样。在这里，由于农村社区基础设施的边际费用和价格均为零，因此，农村社区 内成员没有一个人能阻止其他成员享受社区基础设施所带来的好处。例如，农村 中的一座桥所产生的福利，农民甲不付费可以进行享受，农民乙同样可以不付费 进行享受，不会出现农民甲、乙之间互相阻碍对方事受这座桥产生的福利的现象。 因此，在农村社区基础设施消费中，“搭便车”现象在所难免。当然，有的基础 设施可以从收费或产品销售中获得补偿。 芡享性。共享性是指一个人对该物品的消费不排斥也不妨碍其他人的同时享 用，也不会因此减少对其他使用者的供应。农民甲对农村社区基础设施的消费， 不减少或不干扰农民乙对同一产品的消费：市场机制对这类产品不能起很好的调 节作用。l k 立t j ，农村道路，农民甲、乙都可以同时享受而不互相阻碍对方消费。 规模经济。规模经济( s c a l ee c o n o m y ) ，又称“规模效益”。它指的是一种物 品随着产量的增加单位平均成本将下降。农村社区基础设施也有这个特性，如农 田水利、道路、电力、学校、供水等，随着投入的增加，其单位成本在下降，而 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文农村社区基础设施供给制度研究 效益递增。许多基础设施的生产，无论是生产多还是少，像电力设施，都需要数 额比较大的固定投资。基础设施一般投入比较大，对于一家一户难以承受。 外溢性。外溢性是指某辖区提供的产品，给并未付出任何代价的其他辖区带 来收益。一个农村社区的设施投入对其他社区具有一定的外部影响。如公路、学 校等，这些设施所产生的正效用影响程度不同地溢给了邻近地区，但这些产品的 成本却又是出辖区内的居民支付的，这就有可能导致有正外溢性效应的产品供给 不足。 交易成本。从需求信息的收集、传递，协商谈判，形成决策都需要花费成本。 其大小因不同的决策体制而不同。政府推动型的成本相对较低，农民自主决策的 成本相对高。在农村实际当中，有时这个成本非常高昂。要达成农村社区基础设 施决策的高度一致，外部性为零，或接近为零，那么，决策成本非常之高。 2 3 制度性环境分析 2 3 1 产权安排 在一个经济中，产权的具体结构以具体的和可预测的方式影响经济物品( 资 源) 的配置和使用【6 】( p 1 ”。1 9 7 8 年以后的农村改革，使农村的产权安排发生巨大 的变化。在农村土地集体所有制的性质不变的前提下，实行了家庭联产承包责任 制，明确了农户拥有承包权与土地的使用权。山塘等农村资源的所有权和使用权 也有了分离。这些资源的集体所有权不变，但农户可凭实力竞争享有使用权和承 包权。土地承包权、使用权已延长了3 0 年不变，山塘等其他资源的承包权、使 用权因村而宜。农村集体合作医疗社等大多已变卖。伴随农村的产权制度变革， 农村市场主体多元化、资本人格化和经营竞争格局业已形成h 3 h m ) 。在农村资本 收益趋于合法化。随着我国分配制度的进一步完善，资本等生产要素参与分配已 受到法律保障。这些都为基础设施市场化开辟了道路，但现在整个市场化程度在 农村基础设施领域不是很高，产权保障机制不够完善。 2 3 2 交易类型 交易类型可分为谈判型、管理型和身份捐赠型【7 】( p 1 孙。在我国农村现行的基 础设施供给体制下，农村所需的基础设施大都是由各级政府及相关部门决策，其 供给总量、供给结构和供给程序由政府自上而下做出决定，且带有很强的指令性、 浙江大学公共管理硕十( m p a ) 专业学位论文农村社区基础改施供给制度研究 主观性、统一性。因此，供给决策制度上是自上而下为主的。1 9 9 8 年通过的村 民组织法明确了村民自治性质。2 0 0 0 年，实行农村税费改革以后，推行的是 “一事一议”这种自下而上的决策制度。但实践当中，当代中国农村的决策机制 和执行机制则要复杂得多。在农村内部，乡镇政府与村级集体组织之间关系，虽 然不是直接的上下级关系，但实际上村级集体组织更多地体现为乡镇政府的执法 机构，在村务的决策中，村级集体组织更多地要寻求乡镇政府的支持，而不是依 赖村民大会来行使自主治理。农村的许多事务要靠乡镇乃至县级政府来推动。从 现行的各种相关制度规定来看，村民委员会、村党支部、村委会和村支委会的“两 委联席会议”、村民代表大会和村民大会都可以是村务的决策机构。根据村民委 员会组织法的规定，村民会议是全村的最高决策机构。村民会议由i8 岁以上的 全体成年村民组成，但根据村民委员会组织法关于“人数较多或者居住分散的村， 可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授 权的事项”的规定，多数省市在村民委员会选举实施细则或条例中都规定， 4 0 0 5 0 0 人以上的村设村民代表会议，作为全村的最高决策机构。村民代表会议 的人数视人口多少在2 0 一7 0 人之间。村民代表会议或村民大会，由村委会主任或 村党支部书记召集。凡村委会和村党支部议定的重大事项，必须提交村民代表会 议或全体村民大会讨论通过，方可办理，如乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及 使用，村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案，村公益事业的建设承 包方案等。这些重大事项经村民代表会议或村民大会审议通过后，由村委会负责 实施。但从实际情况看，各村的权力分配极不相同。最高决策权真正在村民代表 会议或村民大会的情况并不多见。在一些地方，两委会联席会议是最高决策机构； 在另一些地方，村委会是最高决策机构；在更多的地方，村党支部是最高决策机 构。而两套班子在关系上的和谐度，直接影响到村级公益事业的建设。事实上， 在两套村班子、及村民代表之间的对峙局面在农村大有存在。这个协调角色就由 乡镇一级政府来负责，并起着事关紧要的作用2 0 】( p 1 9 酊。 由此看来，中国的乡村治理是一种政府主导的治理模式【4 4 ( 丹8 、。政府通过各 种方式基本上控制着农村的治理精英。在乡村治理中，政府统治与村民自治在 “乡”与“村”的瓦动中得到了有机的结合。乡政和村治分别成为中国农村官与 民的两个基本交汇点。乡政寓于村治之中，村治体现着乡政。因此，一直以来， 浙江火学公共管理颧卜( m f a ) 专业学位论文农村社区基础设施供给制度研究 农村社区基础设施的供给制度，从县级政府乡镇政府，到乡镇政府村级集体， 在我国农村是以管理型交易为主。当然，现在“一事一议”制度的推行，使谈判 型交易成为主流。同时，户与户之间的合作在农村不少见，也是一种谈判型。随 着农民收入水平的提高，农民的自愿捐助也不少，身份一捐赠型电是交易的一种 方式，并在学校、道路等公益性比较强的领域，在集体经济薄弱的地区，是一种 很重要的途径f 2 4 孙。 2 3 3 税费制度和公共开支条例 自1 9 9 4 年始我国实行的是“分税制”，中央财政收入占全国财政收入的比 重逐步提离，从3 3 提高到5 7 ，但税权和事权并未很好衔接或划分。中央税 收入包括关税及代征的两税( 增值税、消费税) 、消费税、中央企业所得税。中 央与地方共同收入的包括增值税、资源税、证券交易印花税。地方收入包括营业 税、个人所得税、地方企业所得税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、 车船使用税、印花税、农业税、契税、耕地占用税、土地增值税等。目前我国财 政收支结构是，在收入上四成归地方，但管六成的支出；六成归中央，但管四成 的支出 2 2 l ( p j 0 3 ) 。 农村税费改革是影响当前农村社区基础设施供给的一个主要因素。农村税费 改革被称为新中国成立以来，继土地改革、家庭承包经营之后农村的第三次重大 改革。浙江省农利税费改革以“减调改稳、合理负担、转移支付、配套进行”为 主要内容：一是实行三个“取消”。即取消乡统筹费等面向农民征收的政府性收 费和集资，如农村教育附加费等：取消屠宰税；取消农村劳动积累工和义务工。 二是进行“两调整”，即调整农业税，2 0 0 2 年对3 6 1 个欠发达乡镇停征农业税， 2 0 0 3 年对种粮油的农户停征农业税，2 0 0 4 年中共中央1 号文件下发后，绝大部 分县市已停征，2 0 0 5 年全面停征。对农业特产税，2 0 0 1 年2 5 个欠发达县市停征， 2 0 0 2 年全面停征。三是推行“一改革”，改革和规范村提留为发展村内公 益事业，平衡农村不同从业人员的负担水平，村级开支通过向全体村民合理收取 一定的村公益事业资金解决。四是实行村公益事业“一事一议”制度。要议的事 情事先由村两委商量，确定议题后，再召开村民代表大会。一件事情议成一般要 经过几个会议才行【2 1 ( p 3 1 8 ) 。 税费改革以后，中央、省加大了财政转移支付力度。中央加大了对农村的投 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 农村社区基础设施供给制度l i j f 究 资，主要是采取投资补助的方式，由此带动了地方各级政府、农民和社会资金的 投入。浙江省按经济发达程度对县市的转移支付系数分为1 、0 6 、o 5 、0 2 、0 这五个等级。东阳市的转移支付系数被确定为0 6 。直接补贴、以奖代补是转移 支付的一种重要形式。 2 3 4 成本分摊制度 从历史上看，农村社区基础设施投入的主体、收费方式( 价格支付方式) 经 历了几个阶段的变化。1 9 4 9 一1 9 5 5 年问，农村和农业的投入基本上来源予农户 本身，农户是消费者、价格的接受者；1 9 5 5 年以后，随着农业集体化制度在农 村地区的推行，农村地方社区和国家共同成为投入的主体，与之相适应，这- h e 期农村社区基础设施的供给则在相当程度上是通过集体强制动员和行政拨款的 制度安排来实现的。这种制度安排一直维持到经济改革以后的8 0 年代初期。8 0 年代以后，由于农村人民公社的解体和农户家庭承包责任制的落实，基础设施原 有的供给制度丌始逐步丧失其功能，农户成为消费者与价格的按受者，但难以完 全替代。农民筹资、以工代资是农民参与农村社区基础设施建设的主要形式。乡 镇企业的利润与管理费成为一个重要途径，农业税等成为一个反哺农村的渠道之 一。在实际筹资建设基础设施中，制度外筹资，即政府或集体经济组织采取的， 没有纳入正规财政范畴内的筹资方式( 林万龙，2 0 0 2 ) 成了一种重要的途径。2 0 0 0 年实行税费改革后，国家