（公共管理专业论文）农村殡葬改革中的基层政府行为研究——以g市为例.pdf

内容摘要 殡葬改革是中国社会变革中的大事，关系每个公民的切身习惯和利益，殡葬 改革几十年来，在取得巨大的成绩的同时，也引发了许多社会问题和矛盾，特别 是在农村，殡葬改革的推进遇到艰巨的困难和挑战，由此引发的问题已经影响到 了社会的和谐稳定和健康发展。当前，在全国构建和谐社会、建设社会主义新农 村的形势下，研究农村殡葬改革，改进和完善殡葬改革方式和效果，具有非常重 要的现实意义和社会意义。 农村的殡葬改革开展时间不长，但在农村造成的影响却是深远的，改革使农 民群众的生活习惯发生了巨大的变化，农村的殡葬秩序在政府主导下逐渐改善， 但在实际开展中，具体的措施做法不够周密和完善，与预期的目的差距很大，引 发的社会问题和矛盾表现更为突出和激烈。这些现象与基层政府的行为有着直接 密切的关系，基层政府行为在农村殡葬改革中起着主导作用，要解决现实问题， 就必须从研究基层政府行为入手，查找和分析深层次原因，提出建议和对策。 本文用法社会学和公共政策分析的方法，来研究农村殡葬改革中的基层政府 行为。通过对河南一个县级市农村殡葬改革现状进行调查，阐述了该市农村殡葬 改革现状，总结归纳取得的成绩和存在的问题，论述了基层政府行为在农村殡葬 改革中的重要地位和作用，并对该市殡葬改革的政府行为进行绩效分析，深入剖 析该市农村殡葬改革的问题，指出根源在于基层政府行为的不科学、不完善，要 改善农村殡葬改革的效果，必须研究在法社会学层面，作为公共政策的制定和实 施者，基层政府如何在农村殡葬改革中充分发挥公共管理和服务职能，改进服务 理念，完善基础设施建设，建立新型丧葬秩序，在全面协调、可持续的科学发展 观的指导下，从物质、文化、政治、社会、自然生态等方面入手，探索殡葬改革 的发展方向，改进基层政府行为，以期达到新时期殡葬改革健康文明、绿色环保 的理想目标，推动农村殡葬改革走出困境，实现健康科学发展。 关键词：殡葬改革 农村丧葬基层政府行为 a b s t r a c t t h er e f o r mo ft h ef u n e r a ls y s t e mi sa l le v e n ti nc h i n e s es o c i e t yw h i c hi sr e l a t e dt ot h e i n t e r e s t so fe v e r yc i t i z e n i nd e c a d e s ，t h eg r e a ta c h i e v e m e n t sa c c o m p a n i e db ym a n ys o c i a l p r o b l e m s ，e s p e c i a l l yi nr u r a la r e a s ，t h ep r o b l e mc a u s e db yt h er e f o r mo ft h ef u n e r a ls y s t e m h a sa f f e c t e dt h es o c i a ls t a b i l i t ya n dd e v e l o p m e n t a tp r e s e n t ，b u i l d i n gan e ws o c i a l i s t c o u n t r y s i d ei san e c e s s a r yr e q u i r e m e n tt ob u i l dt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y i nt h ec i r c u m s t a n c e s ， t h er e s e a r c ho nr e f o r mo ft h ef u n e r a ls y s t e mi sv e r yi m p o r t a n tt or e a l i t ya n ds o c i e t y a g r e a tc h a n g et or u r a lf a r m e r sh a sb e e nb r o u g h tb yt h er e f o r mo ft h ef u n e r a ls y s t e m ， a n dm o r es e r i o u sa n dm o r ep r o m i n e n ts o c i a lp r o b l e mm u s to c c u rd u r i n gt h ec o u r s eo f i m p l e m e n to fi tf o rm a n ym e a s u r ei si n c o m p l e t ea n dt h e r ei sab i gg a pb e t w e e nw h a tw e e x p e c ta n dw h a tw ed o t h e s ep h e n o m e n aa r ec l o s e l yc o n n e c t e dw i t hg r a s sr o o t sg o v e r n m e n t a c t i o nw h i c hp l a y sa ne s s e n t i a lr o l ei nt h er e f o r mo ft h ef u n e r a ls y s t e mi nr u r a la r e a s i ti s n e c e s s a r y t o i d e n t i f yp r o b l e m f r o mt h e g r a s sr o o t sg o v e r n m e n ta c t i o n a n dg i v et h e c o r r e s p o n d i n gm e a s u r ea n ds u g g e s t i o nf o rs o l v i n gp r a c t i c a lp r o b l e m s i nt h i sp a p e r ，t h ep r e s e n ts i t u a t i o n - a c h i e v e m e n t sa n dp r o b l e m s ，t h ee s s e n t i a lr o l eg r a s s r o o t sg o v e r n m e n ta c t i o nw e r ed e s c r i b e db yr e s e a r c hc o n d i t i o no ft h er e f o r mo ft h ef u n e r a l s y s t e mi nac o u n t yo fh e n a nr u r a ls u r v e y t h r o u g hp e r f o r m a n c ea n a l y s i so ft h eg o v e r n m e n t a c t i o nd u r i n gr e f o r m i n gt h ef u n e r a ls y s t e m ，t h er o o to ft h ep r o b l e mw a sp o i n t e do u tt h a tt h e b a s i cu n i tg o v e r n m e n ta c t i o ni sn o tp e r f e c t t oc h a n g et h es t a t u sq u o ，w em u s tf u l l ye x e r tt h e p u b l i cm a n a g e m e n ta n ds e r v i c ef u n c t i o n s ，i m p r o v et h es e r v i c ei d e a ，p e r f e c ti n f r a s t r u c t u r e ， e s t a b l i s h i n gt h en e wo r d e r ，f r o mm a t e r i a l ，f u n e r a lc u l t u r a l ，p o l i t i c a l ，s o c i a la n dn a t u r a l e c o l o g i c a la s p e c t st oe x p l o r et h ed e v e l o p m e n td i r e c t i o n ，i m p r o v et h eg o v e r n m e n tb e h a v i o r , t h er e f o r mo ft h ef u n e r a ls y s t e mh e a l t h ya n dc i v i l i z e da n dg r e e ne n v i r o n m e n t a lo b j e c t i v e s ， p r o m o t et h er e f o r mo ft h ef u n e r a ls y s t e mo fr u r a lh e a l t hs c i e n c ed e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：r e f o r mo f t h ef u n e r a ls y s t e m r u r a lf u n e r a lb a s i cu n i ta c to fg o v e r n m e n t 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者：蚕锄农 嗍：渺7 铆堋胆日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门 或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州大学 可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文 或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者：如勘巷、 醐一7 引硎堋 农村殡葬改革中的基层政府行为研究一一以g 市为例 1绪论 1 1 选题的背景与意义 殡葬改革是一项移风易俗的社会改革，目前正对中国的社会产生着巨大的影 响。早在解放前，我们党的领袖就对旧的殡葬形式提出了新的看法和观点，毛泽 东在文章中曾写到“今后我们的的队伍里，不管死了谁，不管是炊事员，是战士， 只要是他做过一些有益的工作，我们都要给他们送葬，开追悼会。这要成为一个 制度。解放后，国家主要领导和相关部门都在不同层面对殡葬改革进行了探索， 19 5 6 年4 月，党和国家领导人151 人集体签名倡导火葬，殡葬改革的思想明确提 出并在开始全社会倡导。之后，中央政府和部门不断通过各种形式宣传和有重点 的开展殡葬改革试点工作。1 9 8 5 年2 月，国务院颁布关于殡葬管理的暂行规定， 殡葬改革正式在大中城市和有条件的地方开始推广，并迅速在节约土地资源、遏 制浪费、打击封建迷信、绿色环保、移风易俗、构建文明风尚等方面取得了巨大 的成绩。起初，殡葬改革主要推广地是大中城市，以及经济发展较快的城镇，2 0 世纪末，中国的殡葬改革逐渐向纵深推进，1 9 9 7 年6 月，第三次全国殡葬工作会 议召开，会议总结了殡葬改革的经验和不足，分析形势并提出了新的目标。19 9 7 年7 月，国务院颁布了新的殡葬管理条例，殡葬改革开始向全国，向地方基 层、向农村推广，一项复杂而又漫长的社会变革开始在中国大地掀起了新的波澜。 从1 9 8 5 年殡葬改革步入法制化以来，经过2 0 多年漫长艰苦的推广，殡葬改 革取得了巨大的成绩，让世人瞩目，但同时，由此引发的社会矛盾也越来越多， 情况也越来越复杂，所造成的社会危害也越来越大。到今天，经过修改了的1 9 9 7 年的殡葬管理条例也时过境迁，越来越无法适应社会发展的需要，各项管理制度 和措施开始受到人们的批评，质疑之声越来越多。为了改善这种局面，国务院于 2 0 0 7 年5 月发布了殡葬改革管理条例( 修订草案征求意见稿) ，发布修改意 见稿并公开向社会各界征求意见建议。“草案”引起了社会各界的广泛关注和讨论， 摘自1 9 4 4 年9 月8 日，毛泽东在纪念张思德通知追悼会上的讲话( ( 为人民服务。 圆l9 5 6 年4 月2 7 日，中4 t z - - 作会议在北京召开，毛泽东、朱德刘少奇、周恩来邓小平等15 1 位党和国家高级干 部签名倡导实行火葬，只留骨灰，不保留遗体，并且不建坟墓。 1985 年2 月8 日，国务院颁布关于殡葬管理的暂行规定，19 9 7 年7 月2 1 日，国务院颁布新的殡 葬管理条例) ) ，旧的管理规定随之废止。 1 农村殡葬改革中的基层政府行为研究一一以g 市为例 殡葬改革的相关文章在各种媒体发表，褒贬不一、各执词。但讨论的话题多围 绕城市中的殡葬改革，如殡葬服务垄断、质量参差不齐，墓地价格不合理、管理 不完善，另外豪华公墓、贫富反差较大等问题。而关于广大农村地区的殡葬改革 却言之甚少，即使有也多以新闻报道事例或评论出现，关注整体运行的调查和理 论研究非常有限，研究成果和角度单一、浅尝辄止，没有把农村殡葬改革作为一 个重要的内容来研究，无法对农村的殡葬改革提供建设性的意见。 农村殡葬改革真正开展的时间不长，虽然1 9 8 5 年殡葬改革就已经开始推广， 但除了个别农村，全国的大部分农村根本没有进行殡葬改革，一直到1 9 9 7 年新的 殡葬管理条例颁布，农村殡葬改革才开始被提上日程，但由于初期大多数地 方政府一直处于观望和放任状态，殡葬改革真正全面在农村推行时间在2 1 世纪初， 到现在大多数开展不足五年，有的要更短的多。全国各地的农村殡葬改革推进， 模式基本相同，一般由基层政府在接到上级政府文件通知后，通过行政手段，集 中人力，强制推进，来保证在较短的时间内取得显著成绩，表现在火葬人数迅速 增加、火化率保持百分之百、平坟推碑按期完成等硬性指标达到要求，圆满完成 阶段性任务。在农村殡葬改革取得突出成绩的同时，由此引发的问题也更多更突 出。近几年，农村殡葬改革的媒体负面报道让人感到非常震惊，其中案例翻新、 角度多样，事态恶化，影响恶劣。主要表现在农村殡葬改革中，“以罚代烧”( 通过 罚款代替尸体火化) 、“偷埋”、“二次装棺”( 火化后装棺安葬骨灰) ，平坟后又起 坟，推碑后再私自立碑，村级公墓管理混乱等问题非常普遍；甚至在一些贫困的 地区，殡葬改革异常混乱，火葬及相关服务管理无序，横征暴敛，加重了农民负 担，部分行业甚至成为个别人和部门的生财之道，贫困农民大呼“死不起”，群众对 变调的殡葬改革怨声载道，要求解决问题的心情非常急迫，由此引发的矛盾不断 激化。这些现象表明，农村的殡葬改革远没有达到预期的目的，反而在一定程度 上已经开始影响社会的和谐发展，农村殡葬改革任重而道远，艰辛而漫长。当前 殡葬改革的难点在农村，主要战场在农村，农村已成为全国殡葬改革推进中的关 键环节，农村殡葬改革的好坏直接影响着中国殡葬改革全局的成败。 殡葬改革属于公共管理内容，是政府的基本职能。农村殡葬改革存在的问 题与基层政府的管理存在很大的关系，基层政府是农村殡葬改革的实施者、执行 者和具体措施的制定者，农村殡葬改革的情况直接反映着基层政府的执政能力和 服务水平。农村殡葬改革作用的对象是农民长期以来深入骨髓的风俗习惯，基层 政府在推行这种社会改革时候，充分发挥了行政管理和强制职能，全力推进殡葬 2 农村殡葬改革申的基层政府行为研究一一以g 市为例 改革进程。一方面，成效迅速显现，各项殡葬改革任务指标得以完成，各项具体 的政策得以贯彻实施，农村的广大农民在行政手段下不断屈服，被动的接受殡葬 改革的相关要求。另一方面，基层政府在推进殡葬改革时，没有贯彻为群众服务 的理念，准备不充分，引导不科学，资金不到位，基础设施不齐备，专业队伍不 合格，殡葬服务不完善，在打破原有的社会秩序和习惯之后，没能建立起一个新 的完整的社会秩序和习惯来代替，造成群众没有合适的社会风俗来依存，使得农 村的殡葬改革停留在表面，现实中基层政府推进殡葬改革中的一些方面，表现为 只要形式，不管内容，只要结果、不管服务，只要政绩、不管民生。由于基层政 府的短期行为、政绩心理和管理服务的不完善，造成农村殡葬改革中出现大量的 问题和矛盾，迟迟不能得到解决，农村殡葬改革举步维艰，停滞不前。 当前，全社会都在学习贯彻以人为本、全面协调可持续的科学发展观，探索 构建和谐社会、建设社会主义新农村的具体措施和模式。通过对基层特别是县乡 殡葬改革真实事例和数据的分析，研究农村殡葬改革中的政府行为，评价农村殡 葬改革的成效得失，查找其中存在的问题和原因，讨论探索改进农村殡葬改革中 的基层政府行为，来努力构建民主、文明、富裕、和谐的新农村，具有非常重要 现实意义。 本人在农村乡镇政府工作，主管多年民政工作，长期接触农村的殡葬改革有 关事物，在从事管理工作的过程中有很多的体会与感受，也面临着一些困惑。运 用所学的专业理论知识分析自己工作中面临的实际问题，本身就是m p a 教育的重 要宗旨之一。本人也希望通过这次的论文写作，对农村殡葬改革中存在的问题有 进一步的认识，并在此基础上提出改进农村殡葬管理的一些措施。基于上述原因， 本人选择这一题目作为硕士学位的论文选题。 1 2 文献综述 殡葬原是土葬的文言用词，指的是对人的遗体进行处理、保护以及封存的整 个过程，属于传统丧葬风俗的最后一个环节。殡葬改革就是改变传统殡葬的方式 及模式，以改变土葬为火葬为主要目的，同时改变表达哀思的方式方法，革除丧 葬陋俗，提倡文明节俭，以期建立和推广一种更为绿色环保、文明风尚的社会主 义新民俗。殡葬改革对于中国意义重大，在经济、土地、安全、精神文明等方面 都有着积极的作用。 农村殡葬改革中的基层政府行为研究以g 市为例 殡葬改革政策实施已经2 0 多年了，而学术界却对此方面的研究确不是特别 多，特别是进行的实证研究较少。从已有的文献来看，殡葬改革在19 8 5 年法制 化进程开始后才有理论研究的开始，到2 0 世纪末的十几年，研究殡葬改革方面 的学术文章非常少，而且内容单，一般以单一的研究殡葬改革的某一方面为主， 如研究传统殡葬的特点、调查中华民族普遍殡葬习俗或部分少数民族殡葬习俗， 分析传统殡葬习俗的缺点和危害，论述殡葬改革对中国的影响和意义，探索推行 火葬的措施和方法等等。如：1 9 8 6 年，余卫明的加强殡葬立法促进殡葬改革 ：1 9 9 3 年，谭中英、夏玮的中国殡葬；1 9 9 4 年，于永军的生与死的空 间之争关于殡葬陋习的透视与思考 ；1 9 9 5 年，张全国、刘圣勇、周光敏、 程百军的一种新的殡葬模式一关于实行绿色土葬的研究报告固；1 9 9 5 年，金 晓方的殡葬改革缘何举步维艰 。1 9 9 7 年以后，中国殡葬改革的发展进入了 一个新的时期，跨入2 1 世纪后，伴随殡葬改革的纵深开展，各种矛盾和问题的 不断显现，以及科学、绿色、环保理念的不断更新进步，殡葬改革的学术研究开 始呈献现实性、多样化，论证手法不断深入细腻，分析手段更加科学具体，分析 看待问题的角度更加理性全面，殡葬改革的研究呈现百花齐放、各抒己见的局面。 总的来说这些学术研究可以分为几个类型：一是调查研究传统殡葬特点。主要是 对中国传统殡葬习俗方面的调查，对比不同民族之间的殡葬习俗，通过实例和历 史信息，研究传统殡葬的特点，分析成因，总结殡葬的民族特点和传统文化继承。 如：19 9 7 年许波宏的浅论中国丧葬民俗 ，2 0 0 2 年王治国的殡葬文化与精 神文明建设，2 0 0 6 年，高海生、石广峰、裴清芳的论殡葬文化的内涵、形 态和特征 ，2 0 0 8 年唐红云的可持续发展视野下的殡葬改革等。二是分 析研究传统殡葬危害和殡葬改革。研究传统殡葬的全过程，通过大量的实例和数 据来说明原有殡葬习俗的危害和缺点。对开展殡葬改革多年来的成绩进行总结， 包括节省土地、节约财物、文明习俗等方面的成绩汇总，支持殡葬改革的总体政 余卫明，“加强殡葬立法促进殡葬改革”，现代法学19 8 6 牟0 2 期。 盘谭中英，夏玮“中国殡葬”，炎黄春秋1 9 93 年0 3 期。 于永军， “生与死的空问之争一一关于殡葬陋习的透视与思考”， ( ( 环境19 9 4 年0 3 期。 张全、刘圣勇，周光敏、程百军，“一种新的殡葬模式关于实行绿色土葬的研究报告”，资源节约 和综合利用l9 9 5 年0 3 期。 金晓方，“殡葬改革缘何举步维艰”，今日中国( 中文版) ) ) 19 95 年1 l 期 许波宏，“浅论中国丧葬民俗”， ( ( 镇江高专学报19 9 7 年0 2 期。 o 王治国，“殡葬文化与精神文明建设”，长沙民政职业技术学院学报) ) 2 0 0 2 牟0 1 期。 高海生，史广峰、裴清芳，“论殡葬文化的内涵、形态和特征”，河北师范大学学报( 哲学社会科学版) 7 7 2 0 0 6 年0 5 期。 国唐云红，。可持续发展视野下的殡葬改革”，衡阳师范学院学报2 0 0 8 年0 5 期。 4 农村殡葬改革中的基层政府行为研究一一以g 市为例 策，对进一步开展殡葬改革提出积极的措施。如：1 9 9 8 年，李左人的死亡与 超越树立科学的丧葬观实行殡葬改革 ，2 0 0 1 年杨根来主编的中国殡葬 业指南，2 0 0 2 年，刘洪元的我国殡葬业发展回顾与展望等。三是提出 问题研究对策。鉴于殡葬改革中出现的问题，分析现状和成因，提出解决问题的 措施和建议，包括对殡葬改革中核心火葬措施的质疑和改进建议等。如：2 0 0 2 年韩恒的对一起丧葬事件的叙说，2 0 0 3 年郭星华、韩恒的对一起丧葬事 件的法社会学分析，2 0 0 5 年崔家田的从“无序”到“有规”一项关于殡葬 改革的历史社会学研究，2 0 0 6 年王学居的新农村建设中殡葬改革的现状与 思考 ，2 0 0 8 年，吴磊、朱冠楠的农村殡葬改革之败突显政府行为失范 对殡葬改革在安徽农村推行较难状况的思考等等。 已有的研究对殡葬改革从初期的雏形，改革的缘由，改革的发展以及改革中 出现的问题都有涉及，相关学者进行了大量的资料收集和整理。积极肯定了殡葬 改革对中国发展经济社会的正面作用，对殡葬改革出现的一些普遍问题进行了分 析和讨论，对殡葬改革今后的发展方向进行了科学的讨论和探索，对当前的一些 现实措施和政府行为予以质疑和反对，为中国殡葬改革的不断改善提供了丰富的 理论和数据，为将来的殡葬改革增添了生机活力。这些收集翔实的实例和数据， 研究总结的殡葬风俗传统的形成特点，以及提出的积极建议，对研究农村殡葬改 革都是非常重要的基础资料，都是农村殡葬改革中最棘手的问题，都是殡葬改革 中的关键环节，借鉴这些理论研究成果和研究手段，能够使我们对农村殡葬改革 画出清晰的框架和脉络，通过对比总结，提炼出更好的改进方法和措施。 已有的研究在对象上，对农村殡葬改革的地位和意义重视不足，相关研究对 殡葬改革某一方面研究的多，对案例研究的多，但是对农村殡葬改革中的现实问 题研究的不够深入，对农村殡葬改革的今后发展提出的建议不够完善。从研究内 容上看，没有走在当今殡葬改革的最前沿，分析的问题和矛盾比较个别，不能代 表殡葬改革的整体问题和方向。从角度上看，把握的不够确切，特别是针对当前 李左人，“死亡与超越一一树立科学的丧葬观实行殡葬改革”，( ( 绵阳师范高等专科学校学报19 9 8 年 0 3 期。 杨根来：中国殡葬业指南，中国大地出版社2 0 0 1 年版。 刘洪元，“我国殡葬业发展回顾与展望”，( ( 社会福利2 0 0 2 年0 2 期 固韩恒， “对一起丧葬事件的叙说”， ( ( 社会20 0 2 年0 9 期。 郭星华、韩恒，“对一起丧葬事件的法社会学分析“，( 学海2 0 0 3 牟0 1 期。 王擘居，“新农村建设中殡葬改革的现状与思考”，社会福利) ) 2 0 0 6 年1 2 期。 吴磊、朱冠楠，“农村殡葬改革之败突显政府行为失范对殡葬改革在安徽农村推行较难状况的思考”， ( ( 辽宁行政学院学报2 0 0 8 年0 5 期。 5 农村殡葬改革中的基层政府行为研究一以g 市为例 殡葬改革问题矛盾上，大多数是在质疑殡葬改革制度，或者抨击殡葬改革中的丑 恶现象，但很多研究和讨论就事论事，没能把最根源的基层政府提到关键位置， 没有全面系统的对殡葬改革中的基层政府行为进行论证分析，在研究基层政府行 为和农村殡葬改革之间的关系上，没有系统清晰的分析和思考，在基层政府对农 村殡葬改革推进中的重要影响和作用上挖掘的不够，没能对农村殡葬改革可持续 发展提出一条更为科学、更加现实有效的发展之路。 1 3 研究工具及概念界定 1 3 1 理论工具 本文主要是从法社会学的视角对农村的殡葬改革进行研究。法社会学的视角 就是研究法律和社会的关系，是法学与社会学相互结合的产物。法社会学的主要 范式有行为主义、功能主义、冲突理论和构建主义，本文主要采用行为主义范式， 即在方法论上遵循或坚持实证主义社会学的方法论传统，一方面强调经验性，也 就是通过经验来透视社会现象，包括法律现象的本质和一般规律；另一方强调验 证和证实，即通过一个个具体的经验事实，来证明那些反应现象本质的一般性理 论。本文从社会学层面研究殡葬改革政策的效果，通过典型的实例调查进行对比 分析，研究殡葬改革在保护社会利益上的程度，通过具体事例透视和描述农村殡 葬改革社会层面的结果，分析该项政策和法律的科学性，从适应和满足社会需要， 重点在促进经济发展、倡树文明新风、构建和谐社会方面，全面系统对农村殡葬 改革进行研究，在基层政府行为上，提出更加科学、操作性更强的建议和措施。 同时，本文通过公共政策分析的理论对农村殡葬改革中的基层政府行为进行 研究。殡葬改革属于政府的公共政策范畴，公共政策的功能就是政府管理社会公 共事务中所发挥的作用，具有导向、调控和分配等基本功能，其实质是政府对全 社会的利益所作的有权威的分配。具体地说，政府可以利用公共政策去保护、实 现、满足和发展大部分人的利益需求，抑制、削弱甚至打击一部分人的利益需求， 通过政策调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。一般来说， 公共政策分析主要从四方面进行，是事实分析，二是价值分析，三是规范分析， 四是可行性分析，同时，实现公共利益是公共政策的核心目标，公共政策最本质 朱景文：法社会学，中国人民大学出版社2 0 0 5 牟版，第6 3 6 5 页 6 农村殡葬改革中的基层政府行为研究一一以g 市为例 的方面是利益分析，利益分析是一项基本的研究方法；本文通过对殡葬改革具体 政策进行归纳，从上述五个方面对农村的殡葬改革进行具体分析，客观论述基层 政府的重要地位和作用，指出当前农村殡葬改革中存在问题的根源，并按照公共 政策的各项理论，提出完善基层政府具体行为，改善农村殡葬改革效果的对策。 1 3 2 研究方法 本文首先是实证研究，就是用事实说话，反映出问题并进行研究。通过列举 调查地的农村殡葬改革实际情况，用真实的事实来反映问题，分析当前农村殡葬 改革中存在的问题和深层原因，研究基层政府行为的作用和缺陷，查找不足并提 出建议对策。 ， 其次，本文是案例分析，就是通过对代表事件存在问题和现象进行描述，并 对其研究分析，并由特殊论及般，对同类事件进行推理，提出看法和建议。本 文统计代表县乡5 年来的殡葬改革成果，列举了殡葬改革中出现的各种现象，各 级政府的具体政策和推进措施，对县乡的主要做法和出现的问题进行分析，总结 具有代表性的方面，并溯及一般，把该地区的殡葬改革放在整个中国农村中进行 考证，提出正确的论断和科学的建议。 第三，在收集资料方面，本文运用了文献法、调查访谈法收集资料。具体查 找了殡葬改革以来的历史资料，重要殡葬改革文件、会议、规章和条例，代表县 和乡镇的档案资料，部分学者的研究论文和成果；访谈和调查了代表县的民政局 殡葬改革主管副职、科长和具体工作者，代表乡镇的民政所长和工作者，农村民 政员及部分群众。了解殡葬改革目前存在问题的焦点、难点，总结归纳出了相应 的观点。 1 3 2 概念界定 本文研究的主题是农村殡葬改革中的基层政府行为研究，涉及几个概念，需 要在理论范畴和应用层面，对其进行简要的界定。 基层政府：中国的基层政府，主要指县( 县级市) 、区级以下的两级政府， 包括县、乡政府。选择基层政府是因为农村的殡葬改革属于基层政府的职能，它 的推进离不开基层政府的主动行为，作为农村殡葬改革具体措施的制定者和直接 陈庆云主编：公共政策分析，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第2 4 1 2 5 8 页 7 农村殡葬改革中的基层政府行为研究一一以g 市为例 责任人，基层政府向上级政府反馈信息，汇报结果，修正和把握农村殡葬改革的 微观方向，对农村殡葬改革发展效果起着最重要的作用。基层政府在农村殡葬改 革中的地位至关重要，对国家政策的贯彻落实起着决定性的推动作用，基层政府 是农村殡葬改革的执行者，制定符合当地实际的具体措施，直接影响当地殡葬改 革的力度和效果；同时，基层政府承上启下，是不断完善殡葬改革工作的关键环 节和桥梁纽带，基层政府在工作中总结经验教训，对国家和上级部门的政策及工 作思路的修正提供依据，保证殡葬改革工作不断修正方向，科学健康的推行下去。 政府行为：指政府在其职权范围内，为达到一定的目的，制定政策和措施， 进行行政管理和服务，并依靠行政力量贯彻推行的整个过程。政府行为包括两个 方面：一是政府为实现某种目的面制定的政策，颁布与之相关的法律、规章和条 例等文件和要求( 制度层面上的) ；二是政府为实现某种目的，贯彻政策法规而 采取的具体做法和措施手段( 具体管理层面上的) 。 基层政府的行为就是指县级、乡镇政府及部门贯彻中央、上级政府政策、法 律和规章制度，履行基层政府政府统治和管理社会事务的职能，为实现政治、经 济社会预期目标，采取的行政行为，包括下发文件、制定制度、发布条例，通过 行政部门执行政府政策和决定，达到阶级统治、管理社会事务的目的。 1 4 论文结构及研究创新 1 4 1 论文结构 本文的研究思路是通过叙述农村殡葬改革的现状和问题，以案例地g 市在殡 葬改革中采取的方法和措施，取得成绩以及存在的问题，分析问题及原因，并在 基层政府行为方面进行探讨论述，提出改善新时期农村殡葬改革中基层政府行为 的建议。 论文的结构内容： 第一部分主要讲述选题意义、中国殡葬改革的发展现状，目前殡葬改革的理 论和文献成果，研究农村殡葬改革的重要意义，以及基层政府行为对农村殡葬改 革的推进的重要地位和作用，提出了论文的理论工具、研究方法和创新之处。 第二部分主要介绍案例地g 市农村殡葬改革的历程及现状。叙述我国农村殡 葬改革的改革历程，目前所处的历史阶段；阐述总结了案例地g 市的殡葬改革历 农村殡葬改革中的基层政府行为研究一一以g 市为例 程，以及现阶段取得的成绩和问题。 第三部分主要阐述g 市农村殡葬改革中的基层政府行为。包括政府出台的措 施、制度和文件，以及为贯彻政策制度采取的措施和手段，论述了政策的预期目 标和落实情况，当前存在问题和原因分析。 第四部分主要探讨基层政府在农村殡葬改革中具体行为的改进和完善方向， 根据存在的问题分析原因，深层思考，提出科学对策和建议。 1 4 2 研究创新 在研究方法上，本文用案例分析的方法，以调查文献和访谈等方式收集资料， 注重实证和经验研究，总结归纳问题不足，分析原因提出对策；在内容上，借助 法社会学和公共政策分析理论工具，对农村殡葬改革中存在的问题进行分析，将 农村殡葬改革的发展与基层政府的行为紧密联系起来，阐明了基层政府行为对殡 葬改革的重要影响和作用，提出完善殡葬改革，改进和研究基层政府行为的重大 意义和具体措施。 9 农村殡葬改革中的基层政府行为研究一一以g 市为例 2g 市农村殡葬改革的历程及现状 2 1中国农村殡葬改革的简要历程 殡葬原是土葬的文言用词，“殡”一作停柩解，一作葬解，”葬”作藏解。殡葬指 的是对人的遗体进行处理、保护以及封存的整个过程，属于传统丧葬风俗的最后 一个环节。现在的殡葬包括处理死者遗体的方法和对死者的哀悼形式，包括发讣 告、向遗体告别、开追悼会、致悼词、送花圈挽联、出殡送葬、安葬、安放骨灰 盒等一系列的丧葬事项。殡葬改革就是从改变传统殡葬的方式为着力点，积极地、 有步骤地实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地，并在此基础上，革除丧葬陋俗， 提倡文明节俭办丧事，以期建立和推广一种更为绿色环保、文明风尚的社会主义 新民俗。从新中国成立伊始，围绕节约土地、移风易俗、反对封建迷信和传统陋 习的殡葬改革各种建议和提倡已经开始。毛泽东同志早就指出要“移风易俗、改造 国家”，并且在19 5 6 年4 月2 7 日中央工作会议上带头签名，倡导火葬。之后的殡 葬改革由提倡进入实质阶段，结合国家和地区的实际，不断深入推广，6 0 年的推 进历程，中国的殡葬改革从城市到农村，从试验地到大面积的推广，取得了巨大 的成绩，对经济社会的发展产生了深远的影响。 2 1 1中国殡葬改革的发展历程 建国6 0 年来，中国的殡葬改革开展目的明确，层次分明。新中国成立伊始， 中国各级政府就对传统的殡葬方式和习惯进行了调查，刚解放后的中国旧的丧葬 习俗各地大体相同，在细节上又有各自独有的特点，政府对良好的民俗习惯，对 表达哀思与美好愿望的部分表示肯定和支持，对其中表现突出的封建迷信特别是 危害群众生命财产安全的做法及行业人员进行了严厉打击，可以说，新中国的群 众丧葬习俗和殡葬变革一直在国家的倡导下发生着潜因默化的变化。 在19 5 6 年党和国家领导人明确提倡火葬的基础上，19 6 5 年7 月，内务部( 民 政部的前身) 颁布了关于殡葬改革工作的意见，分4 个部分阐述了大力推行 火葬，改革土葬，改革旧的殡葬习俗，以及把殡葬事业统一管理起来的重要性和 中华人民共和国内务部的前身是成立于1 9 4 9 年的“中央人民政府内务部”，1 9 5 4 年改称“中华人民共和国内 务部”，1 9 6 9 年撤消，1 9 7 8 年设立中华人民共和国民政部。 1 0 农村殡葬改革中的基层政府行为研究一一以g 市为例 必要性等内容。1 9 8 1 年1 2 月，民政部召开第一次“全国殡葬工作会议”，总结回顾 过去3 0 年殡葬改革的经验、教训。1 9 8 2 年2 月，国务院批转了民政部关于进一 步加强殡葬改革工作的报告，肯定了建国以来我国殡葬改革取得的成绩，指出 当时存在的一些亟待解决的问题，描绘了我国殡葬事业逐步走向法制化、规范化 的发展框架。改革开放后，伴随中国经济社会的快速发展，人民生活水平逐渐提 高，社会主义精神文明进一步发展，传统的殡葬习惯越来越表现出了与时代要求 的不和谐，规范化推进殡葬改革水到渠成，1 9 8 5 年2 月8 日，国务院颁布了关 于殡葬管理的暂行规定，“暂行规定”明确指出：“凡人口稠密、耕地较少、交通 方便的地区，应逐步推行火葬；其他地区允许土葬，但应进行改革。推行火葬和 不推行火葬的地区，由省、自治区、直辖市人民政府划定”( 第三条) 。为了进一 步推进殡葬改革，1 9 9 7 年6 月国家召开了“全国殡葬工作会议”，7 月颁布新的殡 葬管理条例。同时，各级政府也纷纷出台措施，安排部署各自区域的殡葬改革 工作。其后，北京等9 个省、自治区、直辖市人大通过了地方性殡葬管理条例， 有2 0 个省、自治区人民政府发布了殡葬管理办法，绝大多数地( 市) 、县( 市) 和乡( 镇) 制定了殡葬管理的相关规定，全国初步形成了从中央到地方完整配套 的殡葬管理法规体系。 可以看出，中国的殡葬改革推进过程具有很强的时代性和层次感。以推行火 葬为主要内容的殡葬改革经历了很明显的几个阶段。第一个阶段是提倡准备阶段。 从1 9 4 9 年新中国成立，党和国家领导人开始倡导火葬，宣传火葬，调查研究殡葬 改革的现实意义，在条件适合的城市和地区实施火葬，一直到1 9 8 5 年，基本完成 了殡葬改革的前期各项准备工作，殡葬改革的经济和社会基础基本成熟。第二个 阶段是依法管理阶段。1 9 8 5 年，国务院颁布了关于殡葬管理的暂行规定，中 国的殡葬改革进入立法和依法管理阶段，殡葬改革进入实质阶段，在殡葬改革法 制化推进过程中，中国的殡葬相关机构、科技水平和器材，殡葬改革的服务设施 和理论研究不断完善，殡葬改革在中国走出了新局面，得到了社会的认可，取得 了社会效益。第三个阶段是补充完善、全面推进阶段。19 9 7 年7 月，经过补充完 善，新的殡葬管理条例颁布，中国的殡葬改革在法制化推进近2 0 年后，真正 开始走向最传统的农村。虽然农村和城市的殡葬改革理论上都是应该从1 9 8 5 年开 始，但在两次国家殡葬管理条例中，都明确指出了殡葬改革要按照不同的地 区情况逐步推进，所以在2 0 世纪末的农村，殡葬改革大多数停留在口号上，并没 有真正落实在行动上，更没有通过政府的行政手段强制推进。2 0 0 2 年到2 0 0 4 年， 农村殡葬改革中的基层政府行为研究一一以g 市为例 全国大部分地级市开始对辖区农村殡葬改革工作强抓落实，并通过县乡两级政府 通过行政目标和责任形式下达最基层，农村殡葬改革进入攻坚阶段，并伴随殡葬 改革的全面推进，出现了越来越多的问题，引发了越来越复杂的社会矛盾。总的 情况表明，殡葬改革取得的成效毋庸置疑，但已有的殡葬改革条例和制度已经不 能适应当前经济和社会的发展，急需修订完善，2 0 0 4 年开始，民政部配合国务院 法制办公室修订殡葬管理条例，2 0 0 7 年5 月，通过互联网广泛征求社会各界 意见，目前，殡葬管理条例正在进一步修改完善。 2 1 2中国农村殡葬改革的发展历程 农村是中国传统习俗统治最彻底的地方，而作为几千年传统文化的一部分， 旧殡葬习惯作为一项最重要最完整的传统习俗一直坚守着，在现在和将来都不会 轻易的自发改变。中国的殡葬改革难点在农村，本质在殡葬习惯的发展变迁，关 键在农民群众的意识转变，立足农村、关注农民，站在全局的高度来关注、研究 农村殡葬改革的发展，具有非常重要的现实和社会意义。 农村是中国经济社会发展的一个重要层面，占据着重要的位置，按照县级以 下都算农村的话，全国有2 8 0 0 多个县级城市，4 8 0 0 0 多个乡镇，农村的面积和人 口占据着绝对比例。在殡葬改革上，农村有着自己先天的缺陷，人群整体素质较 低，受封建思想和传统习惯的束缚比较大；农村经济发展缓慢，落后的基础设施 阻碍和影响了改革的推进和效果；农村人口多且分散，管理难度大。农村的这些 缺陷非常不利于殡葬改革的顺利推进，由于受客观条件的影响，农村的殡葬改革 发展与全国的殡葬发展不太同步，而且地区发展很不平衡，阶段划分不够明显。 殡葬改革在农村开展的整个过程，政府是非常小心谨慎的，大致可以分为几 个阶段。第一阶段是提倡阶段。从新中国成立到1 9 8 5 年，在全国殡葬改革大局中， 农村的殡葬改革处于大后方，经济社会条件、基础设施都不具备，在这个时期， 农村殡葬改革大都停留在口号上，而且主要内容是针对反对封建迷信和腐旧陋俗 的，涉及实质的火葬等改革明显的部分在农村根本没有推广。第二阶段是示范和 舆论引导阶段。从1 9 8 5 年到1 9 9 7 年，对应全国殡葬改革法制化进程的推进，大 中城市殡葬改革进入实质阶段，火葬在城市普遍实施，根据国务院关于殡葬管 理的暂行规定的相关内容，绝大多数的农村是可以暂缓推行的，这时候的农村 国新华网北京5 月14 日电，国务院法制办公室14 日将殡葬管理条例( 修订草案征求意见稿) 授权新华社全文 公布，征求社会各界意见。 1 2 农村殡葬改革中的基层政府行为研究一一以g 市为例 也不具备实施火葬的经济和社会条件，这个时期城市和农村的殡葬差别是非常大 的，不少城市人也会在逝世后选择回农村主要是回老家安葬，但农村已经开始感 受到殡葬改革的发展，通过一定程度的宣传引导，新的殡葬理念和模式开始传入 农村，殡葬改革的舆论氛围逐渐开始在农村形成。第三阶段是政府主导强力推进 阶段。改革开放后，伴随中国经济社会的快速发展，殡葬改革开始进入新的阶段， 1 9 9 7 年国家颁布新的殡葬管理条例，殡葬政策进一步完善，改革范围进一步 扩大到中小城市和农村。因为农村的情况复杂，涉及面广，需要准备的软硬件无 法在短期内达到要求，农村的殡葬改革启动比较缓慢，各地因客观因素影响发展 和进度很不平衡，大部分的县乡殡葬改革是在2 0 0 2 年到2 0 0 4 年之间才正式展开 的，少数县乡农村现在还没有真正开展，到目前，全国农村的殡葬改革已经取得 了巨大的成绩，但也进入了一个问题层出不穷、矛盾激化频发的时期，农村殡葬 改革进入了发展瓶颈和关键时期，改进和完善农村殡葬改革政策将成为今后一个 时期的重要工作，农村殡葬改革进入了自身完善的节点，通过科学有效的改进， 殡葬改革必定能够开创新的局面，取得更大的成绩。 总的来说，政府对农村的殡葬改革采取了积极宣传、舆论先行，逐步推进、 步步为营的策略，在城市和试验区取得成功之后，对政策进行改善和补充，然后 在全国特别是农村有区别、有层次的推进。可以说，农村是全国殡葬改革大局的 终点和末梢，中国殡葬改革的成功与否，关键就在于农村殡葬改革推进的成效， 农村的殡葬改革已经成为殡葬改革工作的重中之重。 2 2g 市农村殡葬改革的历程 2 2 1g 市简介 g 市，是河南一个县级市，地处豫西浅山丘陵区、嵩山北麓，北邻黄河，陇 海铁路、3 1 0 国道和连霍高速公路横穿东西，全市通车总里程达1 3 4 7 公里，有6 条铁路专线与国铁相连。地区面积1 0 4 1 平方公里，其中耕地5 0 万亩，下辖2 0 个 镇办，2 9 2 个行政村，人口8 1 万，其中纳入城区人口不足2 0 万。该市历史悠久， 文化底蕴深厚，早在3 0 万年前，人类就在这里繁衍生息，是华夏文明发祥地的核 心地区之一。