（公共管理专业论文）农村集体建设用地流转研究.pdf

s t u d yo nt h e c i r c u l a t i o no fr u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n a ll a n d b y x i a n gy i b a ( h u n a nu n i v e r s i t y ) 2 0 0 7 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ( m p a ) i nt h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a n u n i v e r s i t y s u p e r v i s o r v i c ep r o f e s s o rx i a 0z h u a n d e c e m b e r ，2 0 1 0 伽2洲8 肌470 9m 1胛丫 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名：次劫 日期：加，口年z 朔 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密冈。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名： 导师签名： 欠衫 日期：伽，p 年i 坷日 日期：珈jd 年j 睹 日 农村集体建设用地流转研究 摘要 随着我国现代化建设和城镇化战略的不断推进，建设用地的需求剧增，但由 于土地资源的紧缺性，不可能通过大量占用农地，特别是耕地来解决城镇建设用 地。因此迫切需要集体建设用地的入市流转。但目前的现实是，集体建设用地的 流转却受到法律、法规、政策的诸多限制，造成集体建设用地自发无序流转大量 存在，并引发了一系列的社会问题，正常的土地秩序受到冲击，国家和集体的利 益受到了严重的损害。 目前，理论界针对建设用地流转过程中存在的问题没能及时给出合理的解释， 更没能提出前瞻性的建议，研究现状明显落后于实践。因此，改革和完善农村集 体建设用地流转制度，打破城乡二元结构，构建统一的土地使用权流转制度，不 仅是农村经济发展的迫切需要，也是社会主义市场经济发展的必然要求，同时也 是有效规范土地隐性流转的必然选择。因此，本文对集体建设用地流转进行较全 面的研究，希望能对促进集体建设用地流转规范发展及推动流转制度改革提供一 定的参考。 本文首先阐述了集体建设用地流转的相关概念和理论基础，并对我国集体建 设用地的法律法规进行了分析；其次，结合当前我国农村集体建设用地流转的实 际情况，指出了我国集体建设用地流转的现状及存在的问题，并对产生这些问题 的原因进行了剖析；然后介绍了安徽芜湖、成都、重庆、广东等地集体建设用地 试点的基本情况，总结了试点地区问题和经验，并借鉴国外农村土地流转的先进 经验，以全新的视角重新审视我国现行土地政策和制度，提出了完善集体建设用 地流转制度的设想与政策建议，并提出了改革完善集体建设用地流转的相关配套 制度，为土地管理部f - j 制定土地政策，完善土地制度，解决集体建设用地流转中 存在的问题提供理论方向与政策建议。 关键词：农村；集体建设用地；流转；制度 公共管理硕 j 学位论文 a b s t r a c t a st h ec o n t i n u o u sa d v a n c eo fc h i n a sm o d e r n i z a t i o n a n du r b a n i z a t i o n ，t h e d e m a n df o rc o n s t r u c t i o n a ll a n di n c r e a s e ds h a r p l y h o w e v e r ，d u et ot h es h o r t a g eo f l a n dr e s o u r c e s ，i t si m p o s s i b l et oo c c u p ya g r i c u l t u r a ll a n d ，e s p e c i a l l ya r a b l el a n dt o s o l v et h eq u e s t i o no fu r b a nc o n s t r u c t i o n a ll a n d a sar e s u l t ，i t su r g e n tt op u tt h e c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n a ll a n di n t om a r k e tt oc i r c u l a t e h o w e v e r ，t h ec i r c u l a t i o no f c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n a ll a n du s u f r u c th a sb e e nr e s t r i c t e db yl a w s ，r e g u l a t i o n s ， p o l i c i e s ，w h i c hr e s u l t i n g t h ed i s o r d e ra n ds p o n t a n e o u sc i r c u l a t i o no fc o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o n a ll a n dl a r g e l ye x i s t e n c ea n dt r i g g e r i n gas e r i e so fs o c i a lp r o b l e m s ，a n d n o r m a l l a n do r d e ri su n d e ra t t a c k ，f u r t h e r m o r e ，t h en a t i o n a la n dc o l l e c t i v ei n t e r e s t sa r e s e r i o u s l yd a m a g e d a t p r e s e n t ，t h e o r i s t sh a v e n tg i v e nar e a s o n a b l ee x p l a n a t i o nf o rt h ec o n s t r u c t i o n a l l a n dp r o b l e m si nt i m e ，n o tt om e n t i o nt h ef o r w a r d l o o k i n gp r o p o s a l s ，a n dt h er e s e a r c h i so b v i o u s l yb e h i n dt h ep r a c t i c e t h e r e f o r e ，t or e f o r ma n di m p r o v et h ec i r c u l a t i o n s y s t e mo fr u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n a ll a n d t ob r e a kt h eu r b a n - r u r a ld u a ls t r u c t u r e t oa n db u i l dau n i f i e dc i r c u l a t i o ns y s t e mo fl a n du s er i g h t ，i t sn o to n l yt h eu r g e n t n e e df o rr u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，b u ta l s ot h ei n e v i t a b l er e q u i r e m e n t so f d e v e l o p m e n to ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y ，a tt h es a m et i m e ，i ti sa l s ot h ei n e v i t a b l e c h o i c et or e g u l a t et h ei m p l i c i tc i r c u l a t i o no fl a n de f f e c t i v e l y s ot h ea u t h o rs t u d i e dt h e c i r c u l a t i o no ft h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n a ll a n dc o m p r e h e n s i v e l yi nt h i sp a p e r ，a n dt h e a u t h o rh o p e d i tw i l lp r o v i d es o m er e f e r e n c et ot h en o r m a t i v ed e v e l o p m e n to ft h e c i r c u l a t i o no ft h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n a l l a n da n dt h ep r o m o t i o no ft h er e f o r m o ft h e c i r c u l a t i o ns y s t e m t h i st h e s i si n c l u d e st h ef o l l o w i n gc o m p o n e n t s - f i r s t l y ，i td e f i n e dt h er e l e v a n t c o n c e p t sf o rr u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n a l l a n da n di t sc i r c u l a t i o n ，i ta l s od e s c r i b e d t h et h e o r e t i c a lb a s i sr e l a t e dt ot h ec i r c u l a t i o no fr u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n a ll a n d a n di n t r o d u c e dt h ep r o v i s i o n so fe x i s t i n gl a w sa b o u ti t s e c o n d l y ，c o m b i n e dw i t ht h e a c t u a ls i t u a t i o no ft h ec u r r e n tr u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d ，t h ep a p e ra n a l y s i z e d t h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，t h ee x i s t i n gp r o b l e m sa n dt h ec a u s e so fi n v i s i b l em a r k e to ft h e c i r c u l a t i o no fr u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n a ll a n da n di t sa d v e r s ei m p a c t si no u r c o u n t r y t h i r d l y ，t h ep a p e r i n t r o d u c e dt h eb a s i cs i t u a t i o no fr u r a lc o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o nl a n do ft h ep i l o ti nw u h u ，c h e n g d u ，c h o n g q i n g ，g u a n g d o n ga n d i i i 农村集体建设用地流转研究 s u m m a r i z e dt h ep r o b l e m sa n de x p e r i e n c e si n p i l o ta r e a s f i n a l l y ，r e f e r r e d t ot h e a d v a n c e de x p e r i e n c eo ft h ec i r c u l a t i o no fr u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n a ll a n df r o m h o m ea n da b r o a d ，t h ep a p e rr e e x a m i n e dt h ec u r r e n tl a n dp o l i c ya n ds y s t e mf r o ma n e wp e r s p e c t i v ea n dp u tf o r w a r dt h ei d e a sa n dp o l i c yp r o p o s a lst oi m p r o v et h e c i r c u l a t i o ns y s t e mo fr u r a lc o l l e c t i v el a n df o rc o n s t r u c t i o na n dt h e nd e s i g n e da s u p p o r t i n gs y s t e m f o ri t ，w h i c h p r o v i d e d t h e t h e o r e t i c a ld i r e c t i o n sa n dp o l i c y r e c o m m e n d a t i o n sj nd e v e l o p i n gl a n dp o l i c i e s ，i m p r o v i n gt h el a n ds y s t e m sa n ds o l v i n g p r o b l e m s i nt h ec i r c u l a t i o no ft h er u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n a ll a n df o rl a n d m a n a g e m e n td e p a r t m e n t k e yw o r d s ：c o l l e c t i v e ；c o n s t r u c t i o nl a n d ；c i r c u l a t i o n ；s y s t e m 1 v 公共管理硕上学位论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 插图索引一v i i i 第1 章绪论1 1 1 研究背景1 1 2 研究目的和意义2 1 2 1 研究目的2 1 2 2 研究意义2 1 3 国内外研究综述3 1 3 1 国外研究综述3 1 3 2 国内研究综述3 1 4 研究内容5 1 5 研究方法一6 1 5 1 比较分析法6 1 5 2 系统分析法一6 1 5 3 实证分析法6 1 6 创新点7 第2 章农村集体建设用地流转相关理论8 2 1 农村集体建设用地流转的相关概念8 2 1 1 农村集体建设用地的内涵8 2 1 2 农村集体建设用地的种类8 2 1 3 农村集体建设用地流转的概念9 2 1 4 农村集体建设用地流转的种类9 2 1 5 农村集体建设用地流转的形式与特点9 2 。2 农村集体建设用地流转的相关理论基础一1 l 2 2 1 马克思的地租地价理论一1 1 2 2 2 土地供求理论1 2 2 2 3 土地产权理论1 3 2 2 4 新制度经济学交易成本理论和制度变迁理论1 4 2 3 农村集体建设用地流转的有关政策法规：1 5 v 农村集体建设用地流转研究 第3 章我国农村集体建设用地流转现状与问题1 8 3 1 农村集体建设用地流转的现状及其原因分析1 8 3 1 1 农村集体建设用地流转的现状1 8 3 1 2 农村集体建设用地自发流转的原因分析1 9 3 2 农村集体建设用地流转存在的问题2 0 3 2 1 流转缺乏明确而权威的法律依据2 0 3 2 2 产权不明晰使得集体土地所有权得不到应有的保障2 0 3 2 3 缺乏规范的流转制度约束造成无序流转2 1 3 2 4 流转收益分配关系的混乱不利于土地市场的建设和农村的稳定2 1 第4 章国内外土地流转实践对我国农村建设用地流转的启示2 3 4 1 国内农村建设用地流转实践及其启示2 3 4 1 1 安徽芜湖试点基本情况及其启示2 3 4 1 2 重庆与成都试点基本情况及其启示2 4 4 1 3 广东试点基本情况及其启示2 6 4 1 4 试点地区的对比分析2 7 4 2 国外农村土地流转及其启示一2 8 4 2 1 国外农村土地流转概述2 8 4 2 2 国外土地流转的启示3 1 第5 章完善我国农村集体建设用地流转制度的对策3 4 5 1 农村集体建设用地市场化流转的原则一3 4 5 1 2 开放适度有序原则3 6 5 1 3 产权主体清晰原则3 6 5 1 4 快速有效流转原则3 6 5 1 5 占补平衡原则3 6 5 1 6 综合效益原则3 7 5 1 7 市场和规划相结合原则3 7 5 2 营造良好的集体建设用地流转的市场环境3 7 5 2 1 构建集体建设用地流转市场3 8 5 2 2 明晰土地产权并建立产权登记制度3 8 5 2 3 加强集体建设用地流转的引导工作3 8 5 2 4 建立集体建设用地流转的中介服务组织：一3 8 5 3 农村集体建设用地流转的制度设计3 9 5 3 1 合理设定集体建设用地流转的条件3 9 5 3 2 明确界定集体建设用地流转的范围3 9 5 3 3 明确集体建设用地流转的具体形式和年限4 0 v i 公共管理硕十学位论文 5 3 4 建立与集体建设用地流转相适应的土地产权制度4 0 5 3 5 确立交易主体地位4 1 5 3 6 建立合理的收益分配制度4 2 5 3 7 明确政府的角色定位和管理职能4 2 5 4 集体建设用地流转相关配套制度的完善4 3 5 4 1 完善土地利用规划制度一4 3 5 4 2 完善土地用途管制制度一4 3 5 4 3 完善征地制度一4 4 5 4 4 加强集体土地法制建设4 4 结论4 5 参考文献一4 7 致j 射51 v i i 学校代号 分类号 农村集体建设用地流转研究 插图索引 图2 1 自由竞争状态下的土地需求曲线1 2 图2 2 自由竞争状态下的土地供给曲线1 2 图5 1 集体建设用地市场化流转的5 1 1 因地制宜原则3 5 图5 2 集体建设用地流转市场环境的营造3 7 图5 3 集体建设用地流转的制度设计3 9 图5 4 交易主体图示一4 l v i i i 公共管理硕士学位论文 1 1 研究背景 第1 章绪论 随着社会主义市场经济改革的深入和城镇国有土地市场的建立和完善，土地 的流转由以往的无偿、无期限、无流动的模式逐渐转变为为有偿、有限期、可流 动的模式，土地的资产价值已为人们所广泛认识并加以利用，农村集体土地的非 农市场价值愈加显现j 。土地的交易流转，是实现土地资产价值的重要途径。九 十年代以来国有土地使用权的出让转让刺激了集体建设用地所有者以让渡土地使 用权获取收益的欲望。但是，由于政府征地补偿费与土地实际使用价值之间差距 过于悬殊，农民并不希望集体拥有的土地被征用而使自己永久失去土地收益的所 有权；在平等观念支配下，他们认为国有土地和集体土地“出身”的不同不应该 影响各自主体权利的地位一一如同国家对城镇国有土地使用权拥有完全的土地占 用、处置、收益等权能一样，农村集体土地的占用、处置、收益等权能也应完整 地归属于集体土地所有者1 2 】。然而，我国目前只有城镇国有土地可以上市流转， 农村集体建设用地可否进入市场流转、如何流转，以及在流转中如何保护农民的 利益等，一直还在实践中探索。从我国的相关法律背景来看，l9 8 8 年4 月，全国 人大对宪法的有关条款进行了修改，规定了“土地使用权可以依照法律的规定转 让，土地管理法也随之作了相应的修改，从而为土地使用制度的改革提供了法 律保证。从这一法律条款来看，法律规定可以依法进行转让的土地并没有限定是 国有土地还是集体土地，但是新修订的土地管理法第4 3 条规定，除兴办乡镇 企业、村民建设住宅、乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用本集 体经济组织农民集体所有土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的， 必须依法申请使用国有土地。第6 3 条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、 转让或者出租用于非农业建设。可见，虽然土地管理法承认农民集体拥有集 体土地的所有权，但却没有赋予其完整的权益，集体建设用地只有先征用为国有 土地才可进入市场流转，这样就使得农村集体建设用地流转受到了严格的限制。 在现实中，在经济较为发达的地区，尤其在城市规划区内，随着经济不断发展， 多种所有制形式的经济实体不断壮大，农村工业化和城市化速度不断加快，建设 用地需求量越来越大，土地供求矛盾突出，农村非农集体建设用地包括乡镇企业 用地的交易活动越来越活跃，农村集体建设用地隐形市场在事实上已成为客观存 在，并呈现出兴旺发展的趋势1 3 】。 农村集体建设用地流转研究 由于土地管理法对集体土地使用权流转的限制已经无法适应经济发展需 要，在此背景下，中央和地方都着手开始进行集体土地流转的尝试。1 9 9 9 年，国 土资源部正式批准安徽省芜湖市作为农村集体建设用地流转的第一个试点，出台 了芜湖市农民集体非农建设用地使用权流转管理办法。2 0 0 1 年，在芜湖市试 点的基础上，又增加了上海、深圳、杭州、苏州、安阳等城市作为集体建设用地 流转试点。2 0 0 3 年，中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见( 中发 ( 2 0 0 3 ) 3 号) 中明确指出：“通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地 出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本。 2 0 0 4 年， 国务院关于深化土地改革严格土地管理的决定明确了允许集体建设用地流转 的改革方向。2 0 0 5 年，广东省发布广东省集体建设用地使用权流转管理办法， 首次赋予了集体建设用地合法直接入市的权利。经过不断的摸索尝试，这些试点 基本上都取得了初步的成效，为盘活存量集体建设用地，提高土地利用率，满足 经济发达地区的用地需求，增强乡镇集体的经济实力起到了积极的作用，但也出 现了一系列的问题，比如一些企业利用变相破产、兼并等情形私下转让土地；一 些集体经济组织急功近利，相互压价，廉价抛售集体土地等等。这些问题造成了 集体土地资产的大量流失，对国有土地的流转市场造成了冲击，对于保护耕地、 建立健康有序的土地市场产生了不利影响【4 j 。因此，如何总结和各地的试点经验 与教训，探索建立规范的农村集体建设用地流转的制度体系就成为当前亟待解决 的现实问题。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 由于我国集体土地产权制度不健全，有关土地流转的规章制度不完善，在农 村集体建设用地的流转过程中存在着各种各样的不规范行为，并在很大程度上对 土地市场造成了不利的影响。因此，本文的研究目的就是拟从理论上进一步规范 农村集体建设用地流转，并对农村集体建设用地流转未来制度的设计提出相关对 策和建议，进而为培育和发展一个“公平、公正、公开”的农村集体建设用地市 场提供一定的制度参考。 1 2 2 研究意义 首先，本研究紧扣社会和时代热点问题，具有极强的针对性。随着我国城镇 化不断向前推进，农村集体建设用地交易活动同趋活跃，农村集体建设用地的流 转顺应了土地市场发展的要求，但是我国集体建设用地的政策法规和制度建设严 重滞后于土地市场的发育。农村集体建设用地隐形流转市场的存在，不仅严重干 扰了国有土地市场的正常运行，而且造成集体建设土地收益大量流失，农民的利 公共管理硕士学位论文 益也得不到保护。政府在农村集体建设用地流转这一问题上面临着矛盾。 其次，本研究有利于重新审视我国现行土地政策和制度。本研究提出了完善 集体建设用地流转制度的设想与政策建议，为土地管理部门制定土地政策，完善 土地制度，解决集体建设用地流转中存在的问题提供理论方向与政策建议。 最后，本研究的重点不是探讨农村集体建设用地能否流转，而是研究农村集 体建设用地流转制度的设计与完善。立足现实，廓清争议，结合我国实际情况， 综合目前试点地区农村集体建设用地流转的问题和经验，并借鉴国外农村土地流 转的先进经验，提出了我国农村集体建设用地流转的对策和建议。因此，本研究 的结论具有一定的现实意义。 1 3 国内外研究综述 1 3 1 国外研究综述 农村集体建设用地流转从法律上讲主要是指土地权利的流转【5 1 。由于国内外 土地产权体系的不同，在国外土地经济学和土地法学的研究中，甚少使用集体建 设用地使用权流转这个词汇，而且由于国外市场经济体制建立较早，土地市场基 本上是城乡统一的，因此在国外土地流转这一领域，研究较多的是土地交易，如 土地的买卖、租赁、抵押等。马克思、恩格斯是较早对土地流转进行系统深入研 究的经济学家，其产权学说和地租理论至今仍是我国土地经济学研究的理论基础， 对我国的土地流转、土地使用制度改革起着重要的指导作用。其次还有威廉配 第、亚当斯密、杜能、李嘉图、詹姆斯等学者的地租理论，在土地流转的理论 建设方面有着重要的贡献。在国外，由于大部分国家实行土地私有制度，土地可 以直接进入市场进行交易，所以，在国外土地流转领域，学者们主要是从产权和 市场角度来研究买卖、租赁、抵押等土地交易行为【6 】。集体建设用地使用权流转 是土地流转研究体系中的组成部分，由于国内外土地所有制的差异特别是产权体 系的不同，具体到有关集体建设用地使用权流转方面的问题国外暂无明确研究。 1 3 2 国内研究综述 在认识和评价农村集体建设用地入市流转问题及流转后应如何管理的问题 上，国内研究的重心主要体现在对两个问题的回答上： 1 集体建设用地是否应该进入土地市场流转 这个问题实际上就是集体建设用地流转的可行性问题。国内学者经过长期争 论后，比较一致地认为集体建设用地可以而且应当入市流转。吴月芽从理论和现 实基础两个方面对集体建设用地使用权入市流转的可行性作了探析。在理论上， 依据制度变迁理论和土地产权理论分析了集体建设用地使用权入市流转的可行 性；在现实基础上，认为我国农村集体建设用地使用权的流转市场初具雏形，而 农村集体建设用地流转研究 现行政策法规为集体建设用地使用权入市流转留有活动空间，且社会主义市场经 济体制的日趋完善提供了制度保障【7 1 。朱靖，何训坤等进一步提出农村集体建设 用地使用权流转具有重大的现实意义：一是有利于打破城镇土地国有、农村土地 集体所有的二元地域格局，推动城乡一体化发展。二是有利于规范征地市场，确 保集体土地所有者权益。三是有利于增加农民货币净收入，减轻企业负担。四是 有利于乡镇企业的改制，促进小城镇的建设。五是有利于加速农村产业结构调整， 推动农村剩余劳动力转移。六是有利于增强农民珍惜土地的情愫，盘活集体土地 存型引。 2 集体建设用地应该如何进入市场流转 这个问题实际上就是集体建设用地市场的运行模式即集体建设用地流转的管 理模式问题。针对这个问题，国内学者的研究主要集中在以下六个方面： 第一个方面是农村集体建设用地流转的形式与特点。吴群、史晓云认为，目 前农村集体建设用地的流转方式主要有出让、出租、抵押、转让、入股和联营等 1 9 】；李植斌认为集体建设用地流转的特点主要表现为两个方面：一是流转形式多 样；二是流转活跃度与当地城市化水平密切相关；三是流转主体多元，经济关系 复杂和流转价格自由度大，经济补偿随意性大等特点【l 训。 第二个方面是农村集体建设用地流转的产权问题。张雪琴、田萌等指出现有 农村土地产权制度是对集体建设用地使用权流转的根本性制约。这种制约主要体 现在以下几方面：首先是土地所有权主体没有明确规定，归属不清，导致土地产 权关系混乱，不利于土地市场的建设和发展。其次是缺少法律支持，流转的产权 缺少制度保障，致使集体建设用地使用主体受到严格限制，权能残缺不全。然后 是流转缺乏制度约束，导致流转利益分配关系混乱j 。 第三个方面是农村集体建设用地流转的模式。各地的实践工作者，主要是各 省国土资源管理部门人员总结了以下三种模式：一是转权让利，即集体征为国有， 土地收益大部分返还，同种产权，同一市场；二是保权分利，即集体所有权不变， 土地收益大部分归集体，两种产权、同一市场、统一管理；三是上述模式的结合 【1 2 】 0 第四个方面是农村集体建设用地流转后的使用年限及用途。关于集体建设用 地流转后的使用年限，大多数学者本着有利于构建城乡一体的土地流转市场建设 的原则，认为集体建设用地流转的年限应与国有土地流转年限相衔接，并依据国 有土地流转年限的成熟做法予以试点推广。关于集体建设用地流转后的用途，有 三种意见，第一种意见认为只要符合土地利用总体规划和城乡规划，不对流转后 用途作特别规定；第二种意见认为流转后用于经营性用途的集体建设用地的土地 使用和流转应当采用招标、拍卖和挂牌方式；第三种意见认为应当对流转后土地 用作商品住宅开发的，加以必要限制【l 引。 公共管理硕l 学位论文 第五个方面是农村集体建设用地流转的条件和范围。关于流转的条件和范围 有三种观点：第一种观点认为，农村集体建设用地流转的范围应控制在符合土地 利用总体规划并经依法批准的集体建设用地范围内；第二种观点认为只要符合土 地利用总体规划的集体土地均可以流转；第三种观点认为应当在土地利用总体规 划大的范围下，依照新颁布的城乡规划法进行区分，城乡规划区范围外的集 体建设用地可以流转，城乡规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过土地 征收或征用制度改革解决。 第六个方面是农村集体建设用地流转中的收益分配问题。学者普遍建议各地 集体建设用地流转收益分配考虑农民、农民集体、政府三者的利益，但在三者作 为收益分配主体角色问题上，专家学者的观点不尽相同。李延荣和张新桥认为， 土地使用权转让收益首先应归属土地所有权人，并根据权利与义务相一致及投资 与收益合一原则进行收益分配。地方政府既不是土地的所有者，又非土地的使用 者，没有理由参加土地流转收益分配。各级政府参与集体土地使用权流转收益的 分配，很可能会导致土地供给失控并扰乱正常的市场秩序，影响集体土地资源市 场配置机制的形成【l 引。而卢吉勇则认为，农民、农民集体和国家因其权益和义务 均应参与收益分配，国家由市、县、乡三级政府代表为宜。吕传进也认为，城镇 集体建设用地的价值在很大程度上依赖国家基础设施建设，国家理应参与收益分 配l l 引。谭术魁，彭补拙认为，农村集体建设用地使用权流转产生的收益应该在两 个层面上进行分享：第一个层面是土地所有者、使用者、其他投资者间的利益分 配【1 纠；第二个层面是政府与农村集体建设用地使用权流转各方之间的收益分配。 程久苗也提出要合理确定地方人民政府、农村集体经济组织和土地所有权人之间 收益分配的比例，具体比例则应根据各地情况而定【r 7 】吴群、史晓云认为，在农 村集体建设用地流转过程中首先要体现所有者的权利，其次是土地使用者利益的 体现，然后是政府利益的体现i l 引。 1 4 研究内容 本文的研究内容包括以下五个部分： 第一部分是绪论。包括本课题的研究的选题背景、意义、国内外研究现状以 及本论文的研究方法等。 第二部分主要是对农村集体建设用地和农村集体建设用地流转的相关概念进 行界定，并阐述了农村集体建设用地流转的相关理论基础，最后介绍我国现行的 相关法律规定。 第三部分对我国农村集体建设用地使用权流转现状及存在问题进行分析，指 出政府垄断土地一级市场，禁止集体建设用地入市，而在利益的驱使下，集体建 农村集体建设用地流转研究 设用地又大量“隐形入市 ，反映了现行制度的不合理和低效率。然后分析了隐 形市场产生的原因及其不利影响。 第四部分以安徽芜湖、广东和成渝为例，对我国农村集体建设用地使用权流 转试点改革的效果进行实证分析，总结了集体建设用地入市的经验，并进行了客 观评价，指出集体建设用地使用权流转的市场化改革依然任重而道远，最后对国 外农村土地流转的实践及其经验进行介绍，并论述其对我国农村集体建设用地流 转的有益启示。 第五部分依据平等、自愿、有偿及同地、同权、同价等立法原则，提出改革 完善我国农村集体建设用地使用权流转的一些具体对策，以及加强相应的配套制 度建设。 1 5 研究方法 1 5 1 比较分析法 在整理和分析国内外相关文献的基础上，通过对比分析法，将中外土地流转 进行比较，掌握我国农村集体建设用地流转整体现状及发展趋势，借鉴国外先进 国家和地区土地流转的经验教训，以指导我国农村集体建设用地流转研究与实践 的发展。 1 5 2 系统分析法 农村集体建设用地流转问题关系到政府、农民、企业等各个主体的利益，同 时也涉及到政治、法律、行政、经济等各个方面。因此，对农村集体建设用地流 转问题的研究不可能孤立地进行，必须综合各项因素进行全面系统的研究。本文 从我国农村集体建设用地流转的全局和整体出发，将农村集体建设用地流转纳入 整个社会经济发展系统中来，根据系统中各部分的相互联系、相互依赖、相互作 用、相互影响的关系，采取多学科的综合研究方法，综合运用土地规划、经济学、 法学、地理学、市场学、管理学、金融学、统计学、生态学、社会学等多个学科 的知识，进行全面系统的综合研究，充分考虑系统中各种因素之间的关联性和协 调性，以及系统内外之间的联系，力求达到系统的动态平衡，实现土地所有者、 土地使用者、土地投资者的土地流转各方利益的最优组合状态。 1 5 3 实证分析法 通过对当前我国农村集体建设用地使用权流转改革试点的情况进行实证分 析，在比较中总结经验，进而提出完善我国农村集体建设用地使用权流转的具体 对策，为农村集体建设用地流转未来制度的设计提出相关建议。 公共管理硕上学位论文 1 6 创新点 从实证分析和理论基础两个层面，论证了农村集体建设用地使用权流转是我 国土地制度改革的方向：结合最新的土地管理法、物权法等内容和我国一些地区 农村集体建设用地使用权流转的具体实践进行理论与实证分析，分析了集体建设 用地入市流转的可行性和必要性；提出了农村集体建设用地流转的一些立法原则， 以及完善农村集体建设用地使用权流转制度的一些具体设想。得出的结论与建议 对社会主义新农村建设时期的集体建设用地流转工作有一定的指导意义，具有一 定的创新性。 农村集体建设用地流转研究 第2 章农村集体建设用地流转相关理论 2 1 农村集体建设用地流转的相关概念 2 1 1 农村集体建设用地的内涵 我国的土地按其用途可以分为三种：农用地、建设用地和未利用地。其中， 建设用地按所有权主体的不同可以分为国有建设用地和集体建设用地。集体建设 用地是指乡( 镇) 、村企业、公共设施、公益事业和农村村民住宅等建设所占用及 使用范围内的土地，是城镇以外我国广大农村和集镇建设用地的统称。农村集体 建设用地，根据用途又分为农村非农集体建设用地和用于农业的集体建设用地。 本文中农村集体建设用地特指农村非农集体建设用地。考虑到结合土地管理法 等有关法律，本文的农村集体建设用地，是指农村集体经济组织或村民兴办乡镇 企业、村民建设住宅、乡( 镇) 、村公用设施和公益事业建设经依法批准使用集体 经济组织所有的土地i l 引。 2 1 2 农村集体建设用地的种类 集体建设用地的项目和内容多而复杂，其规模有大有小，尤其是乡( 镇) 、村 企业用地，几乎包含了国有企业建设中所有用地的内容。根据土地管理法规 定，农村集体建设用地的种类，具体可以分为农村村民住宅建设用地、乡镇企业 用地、公共设施和公益事业用地1 2 。 1 农村村民住宅建设用地即农村宅基地 通常是指农村村民个人取得合法使用权用以修建住宅的集体土地，包含主建 筑物( 居住用房) 和附属建筑、构筑物( i n 厨房、仓库、厕所等) ，以及房屋周围独家 使用的土地。 2 乡镇企业用地 是指乡镇企业所使用的集体土地，不包括乡镇企业所使用的国有土地。它包 括乡( 镇) 、村、组三级农村集体组织举办的企业、股份合作制企业、农民集资联 办的企业、农民个体企业和以集体土地使用权作为联营条件，由农村集体经济组 织同全民所有制或城市集体所有制企业共同兴办的联营企业所使用的集体土地。 3 公共设施和公益事业用地 是指公共设施和公益事业用地所使用的集体土地，不包括公共设施和公益事 业用地所使用的国有土地。这类用地主要有乡( 镇) 、村行政办公，文化科学、医 疗卫生、教育设施、生产服务和公用事业等用地。尽管这些建设用地为公共使用， 但是其土地所有性质属于农民集体所有，同样属于集体建设用地的范围。 公共管理硕上学位论文 2 1 3 农村集体建设用地流转的概念 农村集体建设用地流转，是指农村集体土地中已依法办理农用地转用和非农 建设用地使用手续的，其使用权经过批准，采用转让、租赁、抵押和作价入股等 多种方式，实现土地使用权属转移或实际使用人发生变更的行为，即集体建设用 地的所有者将土地使用权转移给其他主体以及土地使用权拥有人再转移土地权