（公共管理专业论文）初论国有资本出资人财务管理.pdf

摘要 国有资产流失问题，已成为困扰我国经济改革和宏观管理的一大难题。本文 用经济学中的委托代理理论对国有资产流失原因进行分析，指出我国国有资产 委托代理关系中存在的多重代理引起目标偏差、代理人的行为缺乏监督、经营者 薪酬制度不合理等问题是造成国有资产流失的主要原因，提出加强国有资本出 资人财务管理，可有效防止国有资产流失，并提出加强国有资本出资人财务管理 的建议 首先针对国有资本保全和增值问题，提出资本的保全不仅是原始资本本身价 值的保全，也包括原始资本最基本的增值，即以国库券的利率来计量的无风险收 益，资本增值包括有形增值和无形增值；并在此基础上设计包括财务评价指标和 非财务评价指标、定量与定性相结合的考核指标体系来约束经营者，设计年薪制、 股票期权和经营者持股机制来激励经营者，使经营者目标和出资人目标趋同。 其次，完善内部控制制度和预算管理约束机制，加强成本费用管理，指出内 部审计更重要的任务是针对管理和控制的缺陷，提出建设性意见和改进措施，以 降低内部控制无效而产生的风险。 最后，完善国有资本出资人对企业的财务监督机制，探索市场经济条件下加 强国有资产国家审计制度，完善财务总监委派制，同时为完善市场监督制度，建 议建立真正的审计契约的委托人，实现“谁委托，谁付费”的交易原则，完善c p a 中介机构，推进会计师事务所体制改革，加快合伙制在会计师事务所的普遍实 行，以增加执业风险，提高审计质量。 关键词：国有资本；保值增值；财务管理 a b s t r a c t 一1 1 1 el o s so fn a t i o n a lc a p i t a lh a sb e e nan e g a t i v ee x a m p l eo fo u re c o n o m i c a l r e f o r ma n dm a c r o - m a n a g e m e n t n l i sd i s s e r t a t i o n , u s i n gt h et h e o r yo fa g e n c yb y a g r e e m e n tt oa n a l y z et h er e a s o l l sf o rn a t i o n a lc a p i t a ll o s s e s ，p o i n t so u tt h a tt h e p r i m a r yr e a s o n sf o rt h ei o s so f n a t i o n a lc a p i t a la r et h ep r o b l e m sc a u s e db vd i v e r s i f i e d p r o x y , w h i c h e x i s t si no u rn a f i o n mc a p i t a lt n m t - p r o x y t h e s ep r o b l e m s ，s u c ha st a r g e t d e v i a t i o n , a b s e n c eo fs u p e r v i s i o no ft h ep r o x y sb e h a v i o ra n di r r a t i o n a ls a l a r y r e g u l a t i o n s ，p r o v et h a tt h es t r e n g t h e n i n go ft h en a t i o n a lc a p i t a l i n v e s t o r sf i n a n c i a l m a n a g e m e n tc a ne f f e c t i v e l yp r e v e n tt h el o s so f n a t i o n a lc a p i t a la n d , f u r t h e r m o r e , g i v e a d v i c eo nh o wt os t r e n g t h e nt h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n to f t h en a t i o n a lc a p i t a li n v e s t o r f i r s t l y , c o n c e r n i n gt h ec o n s e r v a t i o na n da p p r e c i a t i o no fn a t i o n a lc a p i t a l , t h i s d i s s e r t a t i o ns t a t e st h a tt h ec o n s e r v a t i o no fc a p i t a lr e f e r sn o to n l yt h ec o n s e r v a t i o no f t l l ei n i t i a lc a p i t a li t s e l kb u ta l s ot ot h eb a s i ca p p r e c i a t i o n , o ft h ei n i t i a lc a p i t a l 1 r t l i s m e a n st h er i s k - f r e ep r o f i tc o u n t e di nt h er a t eo ft h es t a t et r e a s u r yb o n d , a n dt h a tt h e a p p r e c i a t i o no ft h ec a p i t a l i n c l u d e sb o t h t a n g i b l ea p p r e c i a t i o na n di n t a n g i b l e a p p r e c i a t i o na n dd e s i g n sac h e c kq u o t as y s t e mc o m b i n i n gf i n a n c i a le v a l u a t i o nq u o t a a n dn o n - f i n a n c i a le v a l n a t i o nq u o t a , q u a n t i t ya n dq u a l i t yo nt h i sb a s i st ob i n dt h e m a n g e r , a n dw o r k so u ta na n n u a ls a l a r ys y s t e ma n das y s t e mo fs t o c ko p t i o n sa n d m a n a g e r sh o l d i n gs t o c kt oe n c o u r a g et h em a n a g e ra n dl e a dt h em a n a g e ra n dt h e i n v e s t o rt oac o m m o n t a r g e t s e c o n d l y , i n n e rc o n t r o ls y s t e m sa n dt h eb u d g e tm a n a g e m e n tb o n d i n gs y s t e m s h o u l db ei m p r o v e da n dt h ec o s ta n de x p e n s em a n a g e m e n ts h o u l db es t r e n g t h e n e d t k sd i s s e r t a t i o np o i n t so u tt h a tt h em o s ti m p o r t a n tt a s ko fi n t e r n a la u d i ti sa i m e da t t h ed r a w b a c ko fm a n a g e m e n ta n dc o n t r o l 。a n dp r o d u c i n gc o n s t r u c t i v ea d v i c ea n d i m p r o v e m e n tm e a s u r e st or e d u c et h er i s k se a n s e db yi n v a l i di n n e rc o n t r o l s f i n a l l y , t h eb u s i n e s sf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e mo fn a t i o n a lc a p i t a li n v e s t o r s h o u l db ei m p r o v e d n e ww a y st os t r e n g t h e nt h es t a t ea u d i t i n gs y s t e mo fn a t i o n a l c a p i t a li nm a r k e te c o n o m i cs y s t e ms h o u l db ee x p l o r e da n dt h ec h i e ff i n a n c i a l i n s p e c t o rd e s i g n a t i o ns y s t e ms h o u l db ei m p r o v e d a tt h es a m et i m e , i no r d e rt o i m p r o v et h em a r k e ts u p e r v i s i o ns y s t e m , t h i sd i s s e r t a t i o ns u g g e s t se s t a b l i s h i n gr e a l t r u s t e e so fa u d i tc o n t r a c t s f u l f i l l i n gt h et r a d ep r i n c i p l eo f 、 ，h ot ot r u s t ，w h ot o c h a r g e , i m p r o v i n gt h em e d i u ma g e n t so f t h ec p a , p u s h i n gt h er e f o r mo ft h es y s t e m i na c c o u n t i n go f f i c e sa n df a s t e n i n gt h ep o p u l a r i t yo f p a r t n e r s h i pi na c c o u n t i n go f f i c e s i no r d e rt oi n c r e a s er i s k sa n di m p r o v et h ea u d i t i n gq u a l i t y k e y w o r d s ：n a t i o n a lc a p i t a l ；c o n s e r v a t i o na p p r e c i a t i o n f i n a n c i a lm a n a g e m e n t 浙江大学公共管理硕士0 “p ) 专业学位论文初论国有资奉出资人财务管理 党的十六大报告指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别 代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和 管人、管事相结合的国有资产管理体制。”根据党的十六大精神，第十届全国人 民代表大会第一次会议通过了国务院机构改革方案，成立了国务院国有资产 监督管理委员会，各省市区也陆续设立了国有资产监督管理机构。同时，为了给企 业国有资产的监督管理提供法律依据，国务院公布施行了企业国有资产监督管 理暂行条例这标志着我国国有资产管理体制改革进入了新的阶段 企业国有资产监督管理暂行条例明确了国有资产监督管理机构代表本级 政府履行国有资本出资人职责，对企业国有资产进行监督管理。为维护国有资本 出资人合法权益，实现国有资本出资人管理目标，控制国有出资风险，必须建立系 统、科学、合理的国有资本出资人管理体系建立和完善出资人管理体系，关键 在于管理方式和管理手段的创新。本文旨在研究国有资本出资人管理体系中直接 作用于国有资本财务运动过程的管理手段国有资本出资人财务管理。 1 绪论 1 1 问题提出 在经济体制改革过程中，企业理财自主权逐步扩大，国家财政部门在下放有 关理财自主权时没有明确国有资本出资人的管理空间，对理财自主权放得过宽过 大。一些企业经营管理混乱，对决策不作充分的调查和科学的论证，法人代表拍 脑袋定盘子，特别是财务管理混乱，内控制度不健全，在投资、担保等重大财务 事项上监督不力，导致资产损失。个别企业甚至私设小金库，滥用会计政策人为 操作利润，造成大量潜亏挂账。在缺乏有效监督与约束机制的前提下，国有企业 的财务行为失控，造成了国有资产流失严重。特别是在国有企业改制中，有些企 业管理层自己制订改制方案，自己委托资产评估并授意评估中介机构对国有资产 高值低估，对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无 形资产则不予评估，然后自己出大头购买国有资产，并将部分国有资产按比例无 偿量化给职工个人，且在红利分配时，国家股和个人股同股不同利，国有股少分 红甚至干脆不分红。 根据原国有资产管理局统计资料、抽样调查和典型案例进行初步分析，并推 算、汇总，得出的基本判断是：从1 9 8 2 年到1 9 9 2 年，由于各种原因造成的国有资 浙江大学公共管理硕士0 “p a ) 专业学位论文 初论国肓资本出资人财务管理 产流失、损失大约高达5 0 0 0 多亿元。这个数字大约相当于1 9 9 2 年全国国有资产总 量2 6 0 0 0 多亿元的1 5 ，比1 9 9 2 年财政总收入4 1 8 0 亿元还$ 8 0 0 多亿元。即我国平 均每年流失、损失的国有资产达5 0 0 多亿元，这意味着我国每天流失国有资产达 1 3 亿元以上。1 9 9 4 年全国进行清产核资的企业有1 2 4 万户，全部资产损失达 2 2 3 1 1 亿元，全部资金挂账2 2 0 6 9 亿元，损失与挂账合计达4 4 3 8 亿元，占1 2 4 万户国有工商企业全部资产的l o 7 ，流失情况的严重。 “在今年的两会上，有代表委员指出，中央企业去年共向国资委申报核销资 产损失3 1 7 8 亿元人民币，相当于9 2 万亿元资产总额的4 左右，3 2 万亿元净资 产的9 9 ；加上财政部已核准的近1 0 0 0 亿元损失，央企共计核销损失达4 0 0 0 多 亿元。同样在过去几年中，四大商业银行共计核销损失接近2 万亿元两会委员 为此提出要对造成损失者追究责任，以警醒后来者，防止新的亏损产生”幽1 从局部现状看，也存在同样情况。本人从事国有企业改制工作多年，以下是 我通过对台州市椒江区2 0 0 4 年1 0 家国有企业改制中资产清查情况进行清理核实 得到的一组数据： 表1 1 ：台州市椒江区国有改制企业资产损失情况表 单位：万元 序 帐面损失占总损失占净 号 企业名称 不良担保总损帐面资 净资 资产比重资产比重 资产损失失额产总额 蕾e ( )( ) l 海门试压泵厂 1 0 7 05 5 l1 6 2 13 5 7 41 0 6 44 5 3 61 5 2 3 2台州市同康酒厂1 8 7 1 8 79 2 62 5 62 0 1 9 7 3 0 5 3 般江房地产经营公司 4 8 44 8 41 3 7 6 45 3 03 5 2 9 1 3 2 4台州燃气总公司3 9 54 0 27 9 75 1 6 41 5 1 71 5 4 35 2 5 4 5椒江百货公司 1 0 41 0 42 5 4 45 0 64 0 92 0 5 5 6椒江烟糖公司4 4 14 4 l3 3 1 77 6 51 3 3 05 7 6 5 7 散江金属材料公司1 8 42 42 0 83 4 32 4 06 0 6 48 6 6 7 8椒江化建公司3 2 63 2 66 1 23 9 4 5 3 2 78 2 7 4 9 椒江机电公司 5 21 9 82 5 04 0 13 2 96 2 3 4 7 5 9 9 1 0椒扛水产总公司2 6 92 6 91 9 9 41 4 2 81 3 4 91 8 8 4 合计3 5 1 21 1 7 54 6 8 73 2 6 3 97 0 2 91 4 3 6 6 6 6 8 资料来源：以上数据通过实际工作资料整理分析得出。 从上表可知，椒江区国有资产损失流失情况高于全国平均水平。 从巨大的损失中，我们的确可一窥国资流失的严重性，虽然不敢说其中部是 畔l ：浙江在线新闻网站w w w z j 0 1 洲巾, 2 0 0 5 年0 3 月2 0 日观潮国企国资流失 ( a i - $ 社- 3 月4 日电) - 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 初论国有资本出资人财务管理 “国资流失”，但国资损失数额巨大则肯定无疑。过去估计国资流失，经济学界 普遍流传的说法是每天l 亿3 亿人民币，现在看来国资流失有可能在加快。因此， 打个不太确切的比方，我们可以说国有资产流失正像是一条隐没在中国地下咆哮 的暗河，多少年来奔流不息，我们却始终没有找到好办法来彻底解决。不仅我们 没有找到根治“国资流失”的好办法，全世界其他国家也没有找到非常行之有效 的办法因此，防治国有资产流失可以说是一个世界性难题 1 2 本文基本概念释义 。财务”一词英文称为。f i n a n c e ”，是指政府、企业和个人对货币这一资源 的获取和管理“财务管理( f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ) 是研究企业货币资源的获得 和管理，具体地说就是研究企业对资金的筹集、计划、使用和分配，以及与以上 财务活动有关的企业财务关系。”呦 。国有资本指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认 定为国家所有的其他权益。”m 1 国有资本出资人是指国有资本所有者代表，国 有资本出资人概念涵盖二个层次，各层次中涉及到国有资本出资的主体，均为国 有资本出资人，这二个层次包括：第一层次是国有资产监管机构代表政府对其出 资对象一国有资本营运机构的监督管理，则国有资产监管机构是国有资本出资 人；第二层次是国有资本营运机构对其出资企业的管理，则国有资本营运机构是 国有资本出资人 国有资本出资人财务管理是国有资本出资人为提高国有资本运作效率、实现 国有资产保值增值，对其投资、监管资本营运以及收缴资本收益等行为及其体现 的财务关系的管理。国有资本出资人财务管理是维护国有资本出资人权益的基本 手段。 国有资本出资人的财务管理，其主体应为国有资本的出资人，客体应为出资 的对象。管理对象应是具体资本的营运各环节涉及到的营运主体( 出资对象) 的财 务行为等，侧重于通过对资本的投入、营运、收益、处置整个过程中涉及到的环 节进行财务行为的规范，达到控制风险，提高效益的目的 国有资本出资人财务管理与企业财务管理等具有一定的共通性，国有资本出 资入财务管理依托企业财务管理进行，其最终目标要通过企业财务管理来实现。 m 2 1 ；卢家仪，蒋冀：财务管理 。清华大学出版社北京：2 0 0 1 年7 月出版，第3 页 班习：财政部财企【2 0 0 i 】3 2 5 号企业国有资本与财务管理暂行办法 第一章第五条。 3 浙江大学公共管理硕t ( m p a ) 专业学位论文 韧论国有资本出资人财务管理 但两者也有差别，区别在于：( 1 ) 管理主体不同，国有资本出资人财务管理主体为 国有资本出资人，企业财务管理主体为企业经营管理者。( 2 ) 管理依据不同，国有 资本出资人财务管理依据资本所有权进行，对资本及其运用状况进行管理；企业 财务管理依据企业法人财产权进行，对企业资产( 有形资产和无形资产) 的运行进 行管理。( 3 ) 管理目的不同。国有资本出资人财务管理直接目的在于国有出资的 安全和增值；企业财务管理直接目的在于高效、有序的营运企业资产，达到价值 最大化。( 4 ) 管理方式不同。国有资本出资人财务管理是一种外部的、间接的管 理，对资本营运不直接插手管理，其管理主要通过对企业财务管理的规范进行；企 业财务管理是一种内部的、直接的管理，对资本及相应的资产、负债等直接进行 管理。1 1 1 3 总体思路和研究方法 本论文是针对当前国有资产流失现象，从国有资本出资人的角度研究财务管 理问题，试图通过加强国有资本出资人财务管理，来有效防止国有资产流失，并 提出加强国有资本出资人财务管理的一些建议，与大家共同探讨论文主要分为 以下几个部分： 第一章绪论，主要由我国国有资产流失现状，引出国有资本出资人财务管理 含义、特点、与企业财务管理的关系等 第二章首先对国有资产流失现象用经济学中委托代理理论进行分析，针对我 国国有资产委托代理关系中存在的多重代理引起目标偏差、代理人的行为缺乏监 督、经营者薪酬制度不合理、合谋问题更加复杂、寻租问题严重等问题，指出 加强国有资本出资人财务管理的迫切性。 第三章分析了国有资本出资人财务管理现状及存在财务管理主体不清晰、目 标不明确、制度不健全、投资人利益和经营者利益不一致等问题。 第四章是本文的核心所在，提出加强国有资本出资人财务管理的建议。第一 节明确资本保全和增值的责任目标和考核办法，通过完善考核指标对经营者进行 约束，用年薪制、股票期权和经营者持股等形式对经营者实施有效激励，使经营 者行为和国有资本出资人目标相吻合。第二节提出建立科学的出资者参与重大财 务决策的机制，并提出设立专门的财务决策咨询委员会来专门行使财务管理的决 策咨询职能的设想。第三节提出完善内部控制制度和预算管理约束机制，来加强 浙江大学公共管理硕t ( m p a ) 专业学位论文初论国有资本出资人财务管理 成本费用管理，预防国有资产流失第四节提出建立财务监督机制，国有资本出 资人通过选择会计政策并加以必要的监督检查，防止会计信息的失真，并通过建 立完善财务监督机制，实施包括国有资本出资人、社会中介机构、企业内部监事 会等多种形式的内外部财务监督，保证会计信息的真实可靠，防止国有资产流失 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 初论国有资本出资人财务管理 2 加强国有资本出资人财务管理的迫切性 2 1 国有资产流失的经济学分析 2 1 1 委托代理理论的要义 委托代理理论是主要研究非对称信息条件下市场参加者的经济关系委 托代理关系，以及委托代理关系的激励约束机制问题。约瑟夫f 斯蒂格利茨 把委托代理关系定义为：“委托人( 雇主) 如何设计一个补偿系统( 契约) 来驱 动代理人( 雇员) 为委托人的利益行动”。委托代理关系本质上是市场参加者之 间信息差别的一种社会黝形式，它是掌握较多信息的代理人通过合同或其他经 济关系与掌握较少信息的委托人之间展开的一场博弈。【2 】 委托代理关系的建立，能使具有比较优势的代理人专门从事自己所擅长的职 业，较充分地施展自己的职业才能，在为委托人带来利益的同时，也使代理人因 从事代理活动而获得收益，对双方都会产生有益的影响。但是，在带来益处的同 时，委托代理关系也会产生一定的负面效应。由于委托人与代理人的目标函数不 一致，且存在信息的不对称性，故代理人可以利用委托人不了解的信息而损害委 托人的利益。例如，代理人为了自己的利益，可以利用掌握的信息优势，诱使委 托人签订有利于自己的契约，或在达成契约后不履约或“磨洋工”，从而损害委 托人的利益。由于不确定性因素的存在，委托人难以从代理人行为的结果去监督， 如果企业经营效益不佳，委托人很难准确判断这一结果多大程度上是因为企业家 个人因素，多大程度上是因为其他因素造成的，这样势必造成委托代理关系中存 在的非效率现象。 3 1 ( p 3 4 - 3 8 非效率现象的一种表现为“道德风险”，即委托人无法 ( 或不能低成本地) 观察代理人的行动，代理人就有积极性从其自身利益出发采 取行动，且这种自利行动往往是以损害委托人利益为代价的。因为契约是不完备 的，代理人的动机及其行为难以受到契约有效的制约，更难以受到委托人的直接 监督；非效率现象的另一种表现为“逆向选择”，即委托人无法准确地衡量代理 人的工作成果与其所付出的努力之间的联系，从而无法准确地了解代理人的素质 和能力，造成某种劣质代理人充斥市场的现象，越是劣质的潜在代理人，越容易 成为现实的代理人，最终导致劣质者驱逐优秀者。 浙江大学公共管理硕士f m p a 待业学位论文初论国有资本出资人财务管理 对于委托代理中的非效率现象，委托人可以通过监督来减少这种现象，但监 督是有成本的。委托人在确定委托代理关系的前后，分别对代理人的条件秉赋进 行识别，对其行为过程和结果进行监督，可以减少道德风险和逆向选择的可能性， 但委托人需要为监督而花费时间、精力和资金，即要付出一定的监督费用，监督 费用与道德风险、逆向选择的机会成本之和，构成代理成本委托代理制度要求 代理链条短和代理成本少，这样监督就更有效，经营效率就更高，相反，代理链 条拉长，代理成本高昂，监督的有效性就会减弱，非效率现象将更加严重。 2 1 2 国有资产管理的委托代理分析 国有资产管理本质上是一种委托代理关系我国国有资产委托代理关系表现 为两大等级体系：第一等级体系是从初始委托人( 全民) 到中央政府的自上而下- 的多级授权链；第二等级体系是从中央政府到最终代理人( 企业内部成员) 的自 上而下的多级授权链。政府是两大等级体系中的特殊的局中人，扮演着双重角色， 既是初始委托人的代理人，又是最终代理人的委托人”它实际上起着实现 企业资产所有者对企业资产经营者委托代理的中介和桥梁作用。 委托代理关系具体表现为：首先是全体人民与政府之间的委托代理关系，政 府是代理人，全体人民是委托人。其次是政府与国有资产运营机构之间的委托代 理关系，政府是委托人，国有资产运营机构是是代理人。再次是国有资产运营机 构与公司董事会之间的委托代理关系，国有资产运营机构是委托人，公司董事会 是代理人。最后是公司董事会与经理人员之间的委托代理关系，公司董事会是委 托人，经理人员是代理人。嘲。”。 我国国有资产委托代理关系存在如下问题： ( 1 ) 多重代理引起目标偏差。我国的全民所有制在现阶段是以国家所有制 为其实现形式，由国家代表全体人民行使财产所有权，由于中央政府因其拥有的 信息和控制幅度的局限，不可能直接监督所有企业，更不可能直接经营这些企业， 它必须将国有资产经营权授予各个政府职能部门和地方各级政府，而各政府职能 部门又是由中央和地方各级部门组成，地方各级政府又管辖着本级职能部门，这 样条中有块，块中有条，条块交叉并存，层层授权，层层代理，导致委托代理的 环节特别多，委托代理的链条特别长，委托层次特别复杂。嗍蝴由初始委托人 到企业经营者中间要经过各级政府、资产经营公司、企业董事会等层次，各层次 浙江大学公共管理硕士 m p a ) 专业学位论文 初论国有资本出资人财务管理 委托人是有着自己利益的独立主体，而他们的利益与国有企业经营好坏并不直接 挂钩，故对企业经营进行有效监督的积极性并不高，并且这些委托人自身还缺乏 有效的选择机制及约束制衡机制。由于国有企业委托人委托代理层次太多，因而 初始委托人的意愿将不可能在“多重代理”中被代理人无偏差地执行，从而最终 环节的经营者的机会主义倾向将不可避免，其经营管理目标往往不是初始委托人 所要求的资产保值增值的目标，使国有资产流失具有客观可能性。 ( 2 ) 代理人的行为缺乏监督。委托方将资本经营权授与代理人，双方以契 约条款为依据分担责任并分享利益，实现所有者产权目标与经营者行为目标的均 衡机制，而我国国有经济代理制的各链条之间则缺乏这种制衡。国有企业经营者 能否尽心尽责地促使国有资产保值增值，在很大程度上取决于监督力度。们机” 由于委托代理之间缺乏内在的联接机制，导致责任主体混乱，权责不清，委托人 对代理人的监控意识随着代理链条的延长越来越弱化，且委托人本身并不拥有剩 余索取权，缺乏监控积极性，甚至有些委托人从自身利益出发，以权谋私，防守 能力差。为加强委托人的监控积极性，出现了委托人、董事长、总经理一人兼任 的情况，企业内部人控制现象严重，一方面，由于没有剩余索取权的刺激，内部 人工作努力程度低，经营效果差，企业亏损严重；另一方面，内部人事实上的控 制权，给他们谋取自身利益，侵占所有者利益提供了方便之门。嘲懈2 0 ( 3 ) 经营者薪酬制度不合理。委托方将资本经营权授与代理人，是以拥有 剩余索取权和最终控制权为条件，经营者( 代理人) 取得资本的经营权是以享有 与其贡献匹配的劳动报酬与较高的经营业绩评价为条件，但目前经营者的报酬与 其经营业绩相脱节情况十分普遍。伽蛳“在激烈的市场竞争和快速变迁的经营环 境中，经营者的决策行为已成为企业发展和衰败的关键。而传统的薪酬设计理念 忽视了经营者是市场的主角，是一种稀有而宝贵的社会资源。由于认识不到位， 重视程度不足，造成了经营者待遇低，贡献与报酬不相称的问题。由于存在经营 者收入水平偏低、不同性质企业的经营者收入悬殊很大、过分强调经营者的行政 级别而忽视绩效评价等问题，且由于我国现在还缺乏经理人员市场的竞争，无能 的经营者很难被有能力的人取代，因此在缺乏有效监督情况下，当经营者在经营 管理过程中遇到企业的利益与自身的利益产生冲突时，就会追求自身利益的最大 化。表现为：一是决策时采取短期行为；二是加大在职消费，设立小金库，甚至 收受贿赂，贪污腐败；三是跳槽到其他性质的企业，将多年在国有企业积累的经 浙江大学公共管理硕七( m l p a ) 专业学位论文 初论国有资本出资人财务管理 验、客户、关系等全部带走；四是借助内联、合资、参股等形式，将本企业的资 产转移出去，这些现象已经成为国有资产流失的主渠道 ( 4 ) 合谋问题更加复杂在我国复杂的多级委托代理结构中，由于所有者 缺位，政企不分，市场发育不成熟及剩余索取权集中在中央政府手中，监督人和 被监督人有可能达成一种默契。合谋偷懒”，造成外部不经济。合谋以两种 形式出现：一种是“中层合谋”，即地方政府与企业经理之间的合谋，其目的是 在总利润的分割中尽量增加企业的份额。“中层合谋”主要表现为企业和个人对 国有资产的侵蚀以及无人维护国有资产利益；另一种是。底层合谋”，即企业经 理与工人之间的合谋，其目的是在企业留利的使用中，尽量减少积累基金，增加 消费基金。 ( 5 ) 寻租问题严重。寻租”是个人利用合法或非法手段获得特权以占有租 金的非生产性活动，是那种涉及到钱与权交易的活动，即个人或集团为了牟取自 身经济利益而对政府决策或官员施加影响的活动。这里的租金是指由于政府对市 场进行行政干预和管制，抑制了市场公平竞争造成的资源人为的稀缺性，从而形 成的额外利润和非生产性利润。在我国的国有资产委托代理关系中，寻租活动表 现一是在争当代理人上，由于代理人职位的权利、地位、身份和许多既得利益， 使得许多并无真才实学的人通过拉关系、走后门、行贿等非正当手段当上了代理 人，这种寻租活动使得企业很难选拔到合格的代理人，这也是最高的代理成本； 寻租活动表现二是在代理人当上之后，不是通过搞好企业经营管理，而是通过寻 租活动为企业或个人谋利。究其原因，主要是由于政企不分，政府直接或间接地 干预国有企业的经营活动，结果导致企业代理人讨好顾客不如讨好其行政主管部 门，不如从事拉关系、找靠山、走后门、游说、疏通、吹嘘、奉承、接近权利中 心、行贿等的非生产性经济活动。近几年，在我国国有资产委托代理关系中，寻 租活动的蔓延具有恶性循环的趋势，结果产生了更多不公平的竞争，浪费了大量 的人力物力和财力，造成整个社会经济效益的下降，导致国有资产流失。 2 2 加强国有资本出资人财务管理的迫切性 对于国有资产委托代理中的非效率现象，委托人可以通过监督来减少这种现 象，但监督是有成本的。为了实施有效监督，降低代理成本，提高国有资产使用 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 初论国有资本出资人财务管理 效益，防止国资流失，本人认为必须加强国有资本出资人财务管理。资产管理的 核心是财务管理，加强国有出资人财务管理，有利于建立一个权私义务和责任相 统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制、从而实现国有资产保值 增值的目标。 2 2 1 完善新的国有资产管理体制的需要 我国国有企业财务管理的改革，从企业基金制度到利润留成和盈亏包干制 度、从两步利改税到承包经营责任制等，先后经历了几个阶段。然而不管哪一阶 段，一直都是在“放权让利”上绕圈子，一直都是围绕着如何确定国家对企业的资 金供给方式、如何处理国家与企业的分配关系、是集中财力还是扩大企业财权等 问题做文最在改革过程中，虽然制定五多项扩大企业理财自主权的政策，但始终 未能建立健全企业的财务管理机制，没有理顺国有出资人和企业经营者的财务关 系，没有将财务管理的责权利具体分解、落实到企业所有者、经营者乃至企业财 务部门。其结果要么是无法真正实现“两权分离”，难以调动企业经营者的积极 性，企业经营自主权不能得到充分发挥；要么是企业所有者的所有权虚置，形成不 了有效地监督、约束经营者的机制，导致“内部人控制”新的国有资产管理体 制必须从根本上解决这些问题，加强国有出资人财务管理对真正实现两权分离和 建立完善的国有资产管理体制有着至关重要的意义“”“” 2 2 2 管资产与管人、管事相结合的需要 新国有资产管理体制的重要特点是管资产与管人、管事相结合，而这三者都与 企业财务管理密切联系。概括说，财务决策是。管事”的重要内容，财务控制是“管 资产”的有利手段，财务考核是“管人”的基本依据。仅就“管人”而言，长期以 来，国有企业的董事长、总经理等被视为一种行政职务，由组织部门和人事部门进 行任免，国有股权代表的委派也极不规范，许多地方是由政府主管部门领导兼任 国有股权代表，有些是由主管部门或其他政府部门领导离、退休后担任国有股权 代表，还有的地方则是由主管部门直接任命原企业的厂长、经理担任。这种做法 实质上是“政资不分”在国有企业人事管理体制上的体现。在实行新的国有资产 管理体制下，对国有企业的人事管理体制应做相应的改摹。国家作为出资人对国 有企业重要经营管理人员的任免不应通过行政手段，而要通过经济手段，根据经 营能力和经营业绩任用、考核经营者。因此，加强国有出资人财务管理有助于国 浙江大学公共管理硕士f m 队) 专业学位论丈初论国有资本出盗人财务管理 有企业人事管理体制的改革，从而建立起管资产与管人、管事相结合的国有资产 管理体制。 芝2 3 实现国有资产保值增值的需要 。 国家作为出资人与国家作为社会管理者对企业的管理，其管理目标和手段有 明显的区别。从目标上看，国家作为社会管理者管理国有企业的目标具有多样性， 而国家作为出资人管理国有企业的目标则是确保国有资产的保值和增值。这与其 他出资人对企业管理的目标是没有区别的，这一目标也正是出资人财务管理的目 标。从手段上看，国家作为社会管理者对国有企业管理应通过立法、价格、财政、 税收等手段去实现。而国家作为出资人对国有企业的管理，则必须依靠和运用财 务管理的手段和方法n 2 m “。2 1 。通过加强财务管理，正确进行国有资本的投资决策， 合理确定国有资本的投向，对国有资本的投人、退出、转让进行决策；通过加强 财务管理，审批国有资本经营者的财务预算，制订业绩评价指标及奖惩制度，实施 对经营者的激励政策；通过加强财务管理，审批国有资本经营者的财务决算，对国 有资本收益分配事项进行财务决策，对国有资本经营者的重大财务活动进行财务 监督。 近年来，国有企业会计信息严重失真，国有资产大量流失，这种现象说明了 我们的经济监督机制很不完善，就国有企业来说，企业内部监督、所有者监督、 政府行政监督及社会监督等的关系末能理顺，特别是由于所有者缺位导致了所有 权对经营权的监督弱化加强国有出资人财务管理，通过适当的制度安排和必要 的监控措施，切实加强出资者对经营者的财务活动和经营行为的约束和监督，有 利于改变目前这种监督弱化的局面，并为理顺经济监督体系、完善国有资产监管 体系奠定良好的基础。国有资本出资人财务管理体系的建立和完善能够增强国有 资本营运过程的透明度，从资本运动环节上加强相关财务活动的管理，规范所出 资企业的财务活动朝着确保资本安全和保值增值的目标进行，防范内部人控制， 保障国有资本出资人的合法权益，防止国有资产流失 新国有资产管理体制的建立为进行国有出资人财务管理创造了条件，而加 强国有出资人财务管理又是完善新国有资产管理体制的必然要求。所以，建立与 新国有资产管理体制相适应的国有出资人财务管理机制，不仅是国有企业财务管 理本身需要研究的问题，而且是建立完善的国有资产管理体制的题中之意。 浙江大学公共管理硕- t ( m p a ) 专业学位论文 初论国有资本出资人财务管理 3 国有资本出资人财务管理现状及问题 3 1 财务管理主体不清晰 国有企业的投资人是国家，即国家是国有出资人财务管理的主体。而国家是 以政府为代表的，政府又有许多部门，这些部门都代表国有资产的投资人，这样就 形成了政府职能与企业投资人的重叠。政府官员代表国有投资人控制着企业，但 又与企业的利益不相关。负责任者为国为民谋利益，不负责任者以权谋私这种 现象实际上是投资人的缺位，造成国有出资人财务管理主体缺位。“”蚴“2 0 0 3 年 新颁布的国有资产监管暂行条例赋予各级国资委分别行使的国有资产所有权， 但国资委被授予的这个特殊国资所有者身份毕竟不同于一般资产所有者身份。因 为国有资产毕竟是公有资产而非国资委及其工作人员的自有资产，国资委的出资 人身份是政府委托给它的，在某种程度上，国资委及其工作人员类似公司制企业 里的职业经理人，并不具有天生的“资本最大化”的动力和压力。因此财务管理 主体仍然不清晰。 3 2 财务管理目标不明确 国有出资人财务管理的主体是国家，各级政府和部门代表国家行使国有投资 人职责由于全国各地经济和社会发展极不平衡，造成各地各级政府代表国有投 资人对企业财务管理目标不一。有的把国有资产保值增值作为国有出资人财务管 理目标，有的把解决就业、促进社会稳定等增进社会效益作为国有出资人财务管 理目标；有的重视近期目标而以牺牲长远利益为代价，有的追求长远利益而以牺 牲近期利益为代价。即使同样以国有资产保值增值作为国有出资人财务管理目 标，但保值增值的具体要求也不一样在保值的要求上有的只考虑简单的历史成 本的保值，有的则还要考虑无风险报酬率和物价上涨等因素；在增值要求上有的 只要求资产的有形增值，有的还要考虑资产的无形增值和社会效益等。由此造成 国有出资人财务管理目标不一致、不明确。“”删 3 3 财务管理制度不健全 过去国家对国有企业财务管理只注重经营性财务管理，而忽略出资人财务管 理，以致相关的管理制度也多是经营性财务管理制度，缺乏国有资本出资人财务 管理制度。“”随着国有企业产权制度改革，资产所有权和经营权的分离，加 强国有资本出资人财务管理日益重要，相关的国有资本出资人财务管理制度缺乏 浙江大学公共管理硕- t ：( m p a ) 专业学位论文韧论国有资本出资人财务管理 往往使实际工作无所适从，经营者激励机制、约束机制、职业经理人制度等一系 列管理制度尚处在摸索阶段，很不健全。 3 4 投资人利益和经营者利益不一致 t 随着资产所有权和经营权的分离，投资人利益和经营者利益不一致。国有资 本投资人更多地是考虑资本的保全和增值，且把企业的持续发展作为长远目标； 而经营者更多考虑的是其自身的报酬以及随着企业发展所可能带来的个人未来 收益。呻m “”在经营者的报酬与其经营业绩相脱节情况下，当经营者在经营管 理过程中遇到企业的利益与自身的利益产生冲突时，就会追求自身利益的最大 化，决策时采取短期行为，加大在职消费，设立小金库，甚至收受贿赂，贪污腐 败如何采取有效的激励措施使经营者利益和投资人利益相一致，值得探讨。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 初论国有资本出资人财务管理 4 加强国有资本出资人财务管理的建议 国有资本出资人财务管理的基本原则是既不能干预生产经营权，又必须维护 出资人的资本权益，实现国有资本保全和增值。凡经营者的经营行为有可能使国 有资本权益受到损害或减少，都应得到必要的约束：凡经营者的经营行为是为国 有资本权益的保全和增值的，都应得到必要的激励。 4 1 明确资本保全和增值的责任目标和考核办法 国有资本出资人选聘合格的经营者实际上就是以是否能使国有资本资本得 到保全和增值为前提的。一旦经营者选聘完成，国有资本出资人就应当以国有资 本保全和增值为核心，明确相应的资本保全和增值目标，建立相应的指标考核体 系，使经营者围绕这些指标( 目标) 展开经营工作。在此基础上建立以国有资本资 本增值为核心的考评办法，明确奖惩标准与经营业绩挂钩，使经营者业绩能够得 到正确、合理的评价，以激励机制促使经营者维护国有资本出资人的利益，同时实 现其自身的价值。 4 1 1 资本保全和增值的目标 ( 1 ) 确保资本安全，即确保投资人原始投入资本的安全不受侵害( 包括侵占、 损失) 是出资人财务管理的基础目标。资本的保全不仅表现在出资人投人原始资 本本身价值的保全，同时也包括了出资人投入原始资本最基本的增值，这种增值 通常以国库券的利率来计量。也就是说出资人资本保全是既包括原始资本的价值 也包括无风险投资中所应得的收益( 无风险收益) 。资本保全的实现具有时间性， 出资人从投入资本到收回投资并取得增值有一个时间过程。因此，出资人在企业 持续经营的期间内应当能够通过计折旧或红利等方式取得投入原始资本价值和 无风险收益。资本折旧价值加上无风险收益以及企业清算时剩余价值应当是出资 人在企业存续期内所应得的资本保全价值。m 1 懈4 ( 2 ) 实现资本增值是出资人财务管理的终极目标。出资人投资建立企业的 根本目的不仅在于资本保全，其