（公共管理专业论文）准市政公共产品民营化后的价格管制.pdf

国防科学技术人学研究生院学位论文 摘要 各地政府在纷纷响应国家政策号召开放准市政公共行业市场的时候，对民营化最关 键、最核心的问题产品与服务的“定价”问题倍感困惑。准市政公共产品的公共特性 要求实现公共利益最大化，最大程度得到消费者剩余，而民营企业为了实现利润最大化目 标，必然凭借垄断地位制定垄断价格，从而损害了公众利益。由于这种行业特有的公共性 和自然垄断性质，产品的价格无法靠市场实现自主调节，要求政府对价格给予管制。政府 定价是否可以有效解决产品的公共特性定价要求与民营特性定价要求之间的矛盾昵? 根 据政府定价要遵循的原则，对准市政公共行业的自然垄断性质引出的垄断高价、无效率进 入、价格歧视三个基本问题进行经济分析，得出政府价格管制可以有效解决这三个问题的 结论。在实际应用中，具体的定价模式还应根据行业特点、发展阶段和市场供求均衡等具 体情况来进行选择。定价模式基本确认后，结合中国目前的客观现状对政府产生价格的三 种有效操作形式，听证会、事前竟价、事后介入进行分析，提出适合当前发展要求的操作 形式，使准市政公共产品民营化定价理论在制度层面和操作层面上得以完善，最后，提出 优化准市政公共产品民营化定价的条件。 关键词：价格政府规制公共产品 第1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 a b s t r a c t w h e nt h er e g i o n a l g o v e r n m e n t sr e s p o n d t h es t a t e p o l i c i e s t oo p e nt h em a r k e t o f q u a s i p u b l i cu t i l i t i e so n ea f t e ra n o t h e r , t h e ya r ep u z z l e df r o mt h ep r i c e - c o n t r o lo f t h ep r o d u c t a n ds e r v i c ew h i c hi st h em o s tk e yp r o b l e mi n p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p t h ep u b l i c c h a r a c t e r i s t i co ft h eq u a s i p u b l i cu t i l i t i e sr e q u i r e sr e a l i z i n gt h a tp u b l i ci n t e r e s t sa r em a x i m i z e d a n dc o n s u m e rs u r p l u si sr e c e i v e dt ot h eh i g h e s td e g r e e o nt h eo t h e rh a n d ，i no r d e rt or e a l i z e t h em a x i m i z i n gp r o f i tg o a l ，t h ep r i v a t ee n t e r p r i s e sm u s tr e l yo nt h em o n o p o l i z i n gp o s i t i o nt o m a k et h em o n o p o l yp r i c ew h i c hw i l ld a m a g em a s s i n t e r e s t s b e c a u s eo ft h ep e c u l i a rp u b l i c q u a l i t ya n dn a t u r a lm o n o p o l yn a t u r e so fq u a s i - p u b l i cu t i l i t i e s ，t h ep r i c eo ft h e i rp r o d u c tc a r ln o t b er e g u l a t e db yt h em a r k e t s ot h eg o v e r n m e n ti sr e q u i r e dt oo f f e rp r i c e - c o n t r 0 1 d o e st h e p r i c e c o n t r o lo f t h eg o v e r n m e n ts o l v ee f f e c t i v e l yt h ec o n t r a d i c t i o ni nt h er e q u i r e m e n to f p r i c i n g b e t w e e nt h ep u b l i cc h a r a c t e r i s t i ca n dp r i v a t ec h a r a c t e r i s t i c ? t h r o u g ha n a l y z i n gt h r e eb a s i c p r o b l e m sw h i c ha r ec a u s e db yt h en a t u r a lm o n o p o l yn a t u r e so fq u a s i p u b l i cu t i l i t i e sw i t h e c o n o m i c sm e t h o d s ，t h ea u t h o rd r a w st h ev a l i d i t yo f p r i c e - c o n t r 0 1 t h et h r e eb a s i cp r o b l e m s a r eh i 曲p r i c ei nm o n o p o l y , i n e f f i c i e n te n t e r i n ga n dp r i c ed i s c r i m i n a t i o n b ya n a l y z i n g ，t h e a u t h o rt r i e st o g e tt h er a t i o n a lp r i c i n gt h e o r yw h i c hc a l lr e a l i z et h a tp u b l i ci n t e r e s t sa r e m a x i m i z e da n da l s oc a np r o m o t et h eo p e r a t o r si n d i v i d u a li n t e r e s t sm a x i m i z i n g d u r i n gt h e p r a c t i c a la p p l i c a t i o n ，t h ep r i c i n gm o d es h o u l db ec h o s e na c c o r d i n gt ot h ec o n c r e t ec o n d i t i o n s u c ha st h et r a d ec h a r a c t e r i s t i c ，d e v e l o p i n gs t a g ea n dt h em a r k e t a f t e rc o n f i r m i n gt h ep r i c i n g m o d e b a s i c a l l y , t h ea u t h o ra n a l y z et h r e ee f f e c t i v eo p e r a t i n gf o r m si np r i c i n gc o m b i n i n gc h i n a s o b j e c t i v ec u r r e n ts i t u a t i o na tp r e s e n t t h ef o r m sa r et h eh e a r i n g ，c o m p e t i n gp r i c ei na d v a n c e a n dg e t t i n gi n v o l v e da f t e r w a r d s t h e nt h ea u t h o rp r e s e n tt h eo p e r a t i n gf o r m ss u i t a b l ef o rt h e p r e s e n td e m a n df o rd e v e l o p m e n t s ot h et h e o r yo f p r i c i n gi np u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i ph a sb e e n p e r f e c t e do i lt h es y s t e ma s p e c ta n do p e r a t i o na s p e c t a tl a s t ，t h ea u t h o rp r e s e n t st h ec o n d i t i o n s t h a tc a l lo p t i m i z et h ep r i c i n gi np u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i po f q u a s i p u b l i cu t i l i t i e s k e y w o r d s ：p r i c e g o v e r n m e n tc o n t r o lp u b l i cp r o d u c t 第1 i 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 第j i i 页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目： 壅立照金基芒墨量萱焦屋鳗登整笪剑 学位论文作者签名：i 耋二l 日期：加口牛年厂二月z 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题目：垄吏遮尘基芒墨民萱焦厦数盆整笸剑 学位论文作者签名：至 作者指导教师签名 受边 日期：z 卯年，月二日 日期：知廿眸f a 月f 0 日 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 1 1 研究背景 准市政公共产品是指城市中供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、垃圾收 集与处理等市政公共设施提供的产品和服务。长期以来，准市政公共产品由于存在突出 的自然垄断性和公共性，因而一直由政府统一组织生产与供给，但实践证明，政府供给以 计划安排为主，缺乏激发个人利益的充分动力，从而产生两方面的主要问题：一是这些地 方性机构冗员严重，官商作风、服务拖延、投资浪费等问题普遍存在；二是过度依赖政府 投资，受政府财政能力限制，准市政公共产品的投资不足成为难以克服的障碍。 近年来，随着改革的嗣益深化和社会经济的高速发展，我国开始了准市政公共产品民 营化的探索，十六届三中全会明确提出“允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、 公用事业及其它行业和领域”，今年七月国务院更是出台了国发 2 0 0 4 1 2 0 号文件国务院 关于投资体制改革的决定，为准市政公共产品打破国有资本垄断经营，引入市场化供给 提供了必要的政策环境，从而大大推动了准市政公共产品民营化进程。由于准市政公共产 品具有显著的公用性和公益性特点，在民营化过程中政府必须要在一定程度上进行管制， 以确保维护公众利益，最主要的管制手段为价格管制，然而产品服务价格怎么确定? 价格 高了老百姓承受不起，价格低了经营者无利可图，到底什么样的价格才能实现社会效用的 晟大化，这是一个相当技术性的环节，也是一个很困难的问题，因此许多城市在开放过程 中对定价问题倍感困惑而束手无策。 本文围绕准市政公共产品作为公共品定价要求和民营化的定价要求进行分析，试图研 究得出既能保证实现公共利益最大化，又能促进个人利益晟大化的合理定价理论和有效操 作形式。 1 2 理论综述 准市政公共产品价格管制的研究，是伴随着准市政公共产品由政府统一供给还是市场 化供给的论战和实践而展开的。围绕准市政公共产品由政府统一供给还是市场化供给，国 内外经济学家有着长期的争论和探索。 在西方国家，对于准市政公共产品的供给有着各种不同的意见，经历了几个阶段的探 索和实践。1 7 、1 8 世纪，城市化在西方主要发达国家兴起，当时，各级政府头脑里主要 思想武器是亚当斯密的“市场万能论”，认为市场是万能的，政府不要去干预，所以， 这一时期英国和美国的绝大部分气、水、电车等准市政公共产品都是由私人部门建设和运 营的。但不久以后，人们发现以私人部门为主供给准市政公共产品模式带来一系列问题， 如偏远地区设施缺乏，服务价格高、质量差；小规模私人供给模式规模不经济问题突出； 没有形成完整的市政公芡设旋规划、建设和管理的良性循环体系等。这种状态一直延续到 2 0 世纪3 0 年代发生世界经济大危机，这时，“市场万能论”受到质疑，认为是由于过于 第1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 放纵市场调节导致了经济危机的发生。此后，西方资本丰义国家相继强化了政府对经济的 全面干预，纷纷按照凯恩斯的“全能政府论”对准市政公共行业实施国有化，并大量建设 基础设施以刺激内需。随后的几十年，西方国家准市政公共行业基础设施的国有化达到了 极点，法国经济国有化程度高达8 5 ，英国高达7 5 。然而这一模式很快又暴露出了政 府财政负担加大和建设运营效率低下等新的问题。2 0 世纪7 0 年代西方国家全面陷入“滞 胀”而难以自拨，这时哈耶克、布坎南、费里德曼推崇的“政府失效论”开始重新抬头， 从2 0 世纪8 0 年代开始，工业化国家重邀私人部门参与准市政公共行业的设施建设和运营 领域，政府对私人部门的相关活动也有了较完善的法律法规约束和很强的监管能力。但在 瑞典等一些高福利、高税收的北欧国家，却继续实行由政府统一组织供给准市政公共产品 的模式【2 1 。 准市政公共产品政府价格管制理论是随着私人部门参与供给的过程逐渐发展产生的。 在市场供给的过程中，私人部门极有可能依靠行业的自然垄断性质吞噬消费者福利。因此， 需要政府干预价格。政府定价的核心是协调社会福利与被规制企业之间的矛盾，既要防止 被规制企业牟取超额垄断利润，又要让被规制企业提高效率、保证供给，因此，确定价格 是一个相当复杂的过程。 一般的观点是，在自然垄断条件下，边际成本低于平均成本，若按边际成本定价，实 际上企业处于亏损状态，所以粗略的主张就是按照平均成本定价。然后再进一步细化，就 是介于在平均成本与边际成本之间定价的具体定价模式。目前最流行的是美国的投资回报 率模式和英国的最高限价模式。美式定价基本上就是成本加上投资回报率，英式定价是最 高限价的价格水平乘以与通货膨胀率与技术进步率相关的系数【3 】。2 1 世纪前后，随着国 际市场特别是欧盟范围内经济自由竞争的发展，西方理论界围绕政府价格管制产生的利弊 效用一直争论不休。芝加哥大学斯蒂格勒教授提出的政府退出，让市场作主的“管制取消 论”呼声较高。目前，德国经济乃至整个欧盟都有着强烈的减少价格管制的趋势，而英国 在道路实行市场化供给减少管制出现一些问题后，民众认为准市政公共产品应该加强管制 【4 】a 我国自建国以来一直借鉴苏联社会主义国家经验，实行计划经济体制，一直将自来水、 煤气、公交等准市政公共行业视为公益性行业，由政府统一组织生产供给，这种体制带来 的弊端是有目共睹的。2 0 世纪9 0 年代以来，我国对这一传统体制进行了一系列改革，但 由于行业的规模性特点及关系到公众的切身利益，总体上讲，改革幅度和变化在改革开放 2 0 多年问属于比较小的产业，体制的弊端随着规模的扩大表现得更为明显和严重。 这种政府统一组织供给产生的弊端是显而易见的，但准市政公共行业是否就应由私人 部门供给，国内理论界却莫衷一是。 一些经济学家认为，准市政公共产品属于公共物品的一部分，为全社会提供公共物品 是政府的一项重要经济职能，因而，应该继续由政府提供。同时，现在有的西方发达国家 也没有对准市政公共行业进行彻底改革，更何况我们是社会主义国家，政府不能放弃关系 到国民经济命脉的重要行业和垄断领域，国有企业应该在自然垄断性行业发挥主导作用， 不要急于实行民营化供给。 国内还有一种观点认为，在自然垄断存在的条件下，如果不进行市场结构的改造，要 么由政府垄断经营，要么由一个私人机构进行垄断经营，这和政府垄断经营没有太大的区 别，民营化的结果只是将垄断权由政府交给私人组织，甚至还有可能引向腐败的“官僚垄 断资本”市场经济的危险，因此在准市政公共产品实行民营化供给，收效很困难【2 】。 第2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 但也有许多国内学者提出了大力推进民营化的观点，北京天则经济研究所所长盛洪认 为，政府体制和公营体制既限制了企业和职工盈利的积极性，同时没有承担经营后果的相 应约束，他认为准市政公共领域是市场能发挥作用的领域，“凡是市场能做的，政府都尽 量退出9 99 政府的职责在于集中财力、精力提供市场做不了的公共产品，同时维护社会公 平【”。 这些相对立的观点从改革之初直至现在全国范围歼始推行民营化都在相互论战，迄今 余烟未熄。 准市政公共产品的定价在传统政府供给模式下由政府机构直接制定或批准，价格基本 凭政府官员主观意志决定。改革开放以后，政府对价格的制定方式稍作变动，基本是以国 有企业上报的成本及该行业主管部门提出的调价方案为依据，这种方式缺乏科学成本预测 及复核方法，也无明确的量化的效率提高标准可循，更无合理的产业利润率标准或投资报 酬率标准，也就是说，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。在近年来推进民营化进 程中，政府与民营企业许多是“一对一”的约定开发，虽然提出了一些依据成本定价的办 法，但对于定价的行业特性，定价的原则、标准及价格的产生程序等都缺乏系统有效、切 实可行的理论阐述，因此，很需要进行进一步的理论探讨。 1 3 论文的研究内容、研究思路和研究方法 本文围绕准市政公共产品作为公共品定价要求和民营化的定价要求进行分析，试图研 究得出既能保证实现公共利益最大化，又能促进个人利益最大化的合理定价理论和有效操 作形式。 文章通过对准市政公共产品传统体制供给现状和技术特征进行分析，得出准市政公共 产品需要并可以实行民营化的结论。在民营化过程中，产品具有的公共特性和自然垄断性 可能导致市场失灵，需要引入政府价格管制。政府价格管制需要解决准市政公共产品民营 化后出现的三个自然垄断问题，对这些问题进行具体经济分析后得出了定价原则。然后对 几种定价模式的利弊及选择进行分析，以完善定价理论。随着定价理论的提出，对定价问 题具体操作形式进行全面细致的分析，并结合中国的实际情况阐述各种操作形式的利弊， 提出适合当前发展要求的操作形式。最后，提出为了使准市政公共产品合理定价得以实现 的具体约束条件。 本论文主体部分由七章构成。 第一章绪论，主要介绍论文研究的目标意义；介绍论文研究的具体内容及国内外相关 领域研究发展现状，介绍论文的具体构想和研究方法。 第二章阐述准市政公共产品的特征，介绍传统的政府供给模式的弊端与当前民营化趋 势。 第三章介绍准市政公共产品的价格特性，具体分析准市政公共产品民营化后的市场失 灵价格特性，得出价格管制的必要性。 第四章主要是对准市政公共产品自然垄断性引出的三个问题即政府价格管制需要解 决的问题进行分析，得出价格管制的目标。 第五章主要对准市政公共产品的几种定价模式的利弊和选择进行分析。 第六章主要对定价的具体操作形式进行分析，并提出使合理的定价能得以基本实现的 第3 页 国防科学技术人学研究生院学位论文 制度化条件。 第七章对岳阳市天然气供给项目的价格管制这一案例进行详细分析。 本文将根据研究内容的特点和思路，采取以下研究的基本方法和技术路线。 1 经济分析方法 价格理论本身是微观经济学的核心，本文主要运用经济分析方法对准市政公共产品民 营化后的市场失灵价格特性进行分析得出价格管制的必要性，对产品自然垄断| 生质提出的 三个问题进行经济分析，说明政府价格管制需要并可以解决这些问题。 2 公共管理理论分析方法 主要运用公共管理理论分析政府在准市政公共产品民营化过程中应该发挥的作用，对 价格管制的有效操作形式进行分析，提出适合当前发展的有效操作形式。 3 案例分析方法 本文通过一个个案分析进一步阐述了准市政公共产品民营化后的价格管制理论及有 效操作形式。 1 4 1 研究意义 1 4 论文的研究意义和创新点 传统体制与观念认为，准市政公共产品存在的公共性与民营化利润最大化目标的矛盾 不可调和，因而对民营化持观望怀疑态度，论文通过对价格的经济分析。澄清了准市政公 共产品只能由国家垄断经营的思想误区，说明了民营化可以有效地实现准市政公共产品的 供给。 随着国家政策的推动，全国各地相继开放了市政公共市场，准市政公共产品民营化浪 潮席卷大江南北，而价格管制是民营化过程中迫在眉捷、亟待解决的具体问题，因此，本 论文的定价分析对正在如火如荼进行的民营化定价行为有着较强的现实指导意义。 当前中国正处于社会经济转型阶段，体制的漏洞和机制不健全问题较为突出，本论文 对定价的经济分析和操作形式分析可以规范和预防准市政公共产品定价行为可能产生的 问题与弊端，这对于加速社会经济发展、维护社会稳定都有着积极的启示意义。 准市政公共产品需求弹性很小，合理的定价可以有效抑制经营者追求垄断利润，保证 公共利益不受损害，同时，合理的定价可以充分激发经营者个人利益动机，使消费者享受 更为丰富的产品和更为方便快捷的服务，从而实现社会效用的最大化，这对于维护良好的 经济秩序、促进社会经济的良性互动有着明显的作用。 近年来，国内学者对于市政公共行业民营化有着较多的研究，但对定价河题研究却不 多见，而本论文对民营化后价格管制的分析在某种程度上可以弥补一些理论缺失。 1 4 2 创新点 纵观全文，主要在以下方面进行了创新： 1 研究角度的怠l j 新 关于准市政公共产品民营化后政府价格管制的目标，理论界有各种不同的提法，本文 首次通过准市政公共产品自然垄断性质引出政府价格管制需要解决的三个问题，由此提出 第4 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 价格管制的目标，从而使研究更加深入和系统。 2 研究结论的创新 本文首次提出政府定价要实现公共利益和个人利益双赢的目的，必须注重操作形式， 本文对有效操作形式的分析使准市政公共产品民营化后的价格管制理论在制度层面和操 作层面上得以完善。 第5 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 第二章准市政公共产品的特征及民营化趋势 2 1准市政公共产品的界定及其特点 2 1 1 准公共产品的定义 现代公共经济学关于公共产品及其供给方式理论认为：一切社会产出分为三类，即公 共产品、私人产品、准公共产品。纯粹的公共产品有两个特征，消费的非竞争性。纯公 共产品具有的非竞争性是指一个人消费了。种产品不会减少其他人对这种产品的消费，或 者说增加一个人消费该种产品的边际社会成本或机会成本几乎为零。消费的无排它性。 纯公共产品与服务一旦提供，可以同时供一个人以上共同消费，要排除他人消费几乎是不 可能的或是要付出高昂的代价。典型的公共产品是国防与外交，一般来说，公共产品只能 由政府提供，并实行免费制度。 私人产品具有与公共产品相反的性质，一般认为有三个特征：消费的竞争性；消 费的排它性：消费的独立性。消费的独立性是指不对他人造成正面或负面影响，从而不 导致社会福利的增加或减少，亦即没有所谓的“外部影响”或“溢出效应”。私人产品的 供给可以是政府，也可以是私人部门，当然，由私人部门供给更有效率，但无论谁供给， 都应实行价格制度，否则就不能实现供给与需求的平衡。 准公共产品的性质处于前述两种产品之间，消费具有公共性或外部影响，但同时也具 有竞争性和可排它性。准公共产品一般还具有“拥挤性”的特点，即当消费者的数目增加 到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，而不象纯公共产品，增加一个人的消费， 边际成本为零。准公拭产品到达“拥挤点”后，每增加一个人，将会减少原有消费者的效 用。准公共产品在性质上既不同于公共产品，也不同于私人产品，因而其供给制度也自然 存在着一个从“免费供应”到“按价付款”之间的广泛选择。现代社会各国政府提供的产 品，并非都是纯公共性的，其中绝大部分都具有准公共产品的性质，不仅包括带有一部分 长期性、普遍性的公共服务，甚至包括签发护照、监管费、婚姻登记等一些行政管理。这 些准公共产品有些由政府部门负责提供，有些由私人部门( 企业) 负责提供，由政府部门 提供的经费来源一部分依靠财政拨款，一部分依靠政府机构收费，所收费用主要用于弥补 开支，不带有经营性质，但政府对其承担的公共责任必须作出某种承诺。由于大部分产品 都具有不同程度的外部性，因而准公共产品可以依程度不同进一步规定为“外部影响较大” 和“有重要的公共性质”的产品，但具体确定为哪一类产品是否准公共产品，却十分困难， 包括一些公共经济学研究比较先进的国家，至今仍然讨论不休。 2 1 2 市政公共产品与准市政公共产品的界定 市政公共产品传统意义上是指城市建设中由政府提供的一些与市民生产生活密切相 关的公共产品与服务。根据我国正在执行的建设部城市建设统计指标的设置，中国城市市 政公共产品包括下列市政公共设施提供的公共产品和服务：自来水生产和供应设施； 排水和污水处理设施；道路、桥涵、隧道、停车场、路灯设施；公共交通( 公共汽车、 第6 页 国防科学技术人学研究生院学位论文 公共电车、出租车、地铁、轻轨、轮渡) 设施；燃气( 天然气、人工煤气、石油液化气) 生产和供应发施。居民供热生产和供应设施；园林( 公园、动物园、植物园) 和绿地 ( 草坪、林带、行道树、防护绿地、苗圃) 设施；垃圾粪便收集、清运处理及公共厕所 保洁设施。 根据马克思主义价值补偿理论和现代经济学观点来分析，上述市政公共产品可以分 为三大类： 一是非经营性的纯市政公共产品，其效用不可分割，消费具有非竞争性和同一性， 供给具有非排他性。道路、桥涵、隧道、路灯、草坪、林带、行道树、防护绿地、公共场 所保洁等的产品与服务均属于这一类。其提供完全依靠政府负责，价值补偿靠税收。 二是准经营性的准市政公共产品，相对而言，其效用可以分割，因而，在一定范围 和程度内，尽管消费具有非竞争性，但却有明显差异，有的消费多，有的消费少，同时， 在供给方面可以使用排他原则，将那些不付出代价的社会成员排除在消费者行列之外，但 它又具有与私人产品与服务不同的垄断性。自来水排水和污水处理、停车场、公共汽车、 公共电车、地铁、轻轨、轮渡、天然气、人工煤气、石油液化气、居民供热、垃圾粪便收 集、清运、处理及厕所清洁设施的产品与服务均属于这类。其提供主要由政府主管，价值 补偿靠政府税收和产品与服务的收费两种方法。 这类产品与社会经济生活与市民的生活质量息息相关，可以归类为准公共产品中具 有“外部影响较大”和“重要公共性质”的产品。这类产品与带有行政管理性质( 由政府 机构收费) 的准公共产品的区别在于：它是一种长期性和普遍性的公共服务：由企业自主 经营，经营的好坏与企业的利润有着直接关系；产品与服务有一定的替代性。 三是经营性的市政产品。其效用明显可以分割，消费具有明显的竞争性和非同一性， 供给具有明显的排他性。出租汽车服务属于这一类。其提供主要靠市场，价值补偿完全靠 市场价格。【1 】 本论文主要针对第二类准经营性的准市政公共产品的定价问题进行研究，第一类产 品依靠政府提供，第三类产品主要依靠市场提供，均不在研究之列。 2 1 3 准市政公共产品的特点 1 与其它一般性竞争行业的产品相比，准市政公共产品具有以下几个鲜明的特点： ( 1 ) 消费弹性小。水、电、气、热、公共交通等准市政公共产品与服务都与老百姓 生活息息相关，老百姓对这类产品的需求比较稳定，即无论价格如何涨跌，老百姓都很难 放弃和增加购买。 ( 2 ) 自然垄断性。这一类产品的提供主要依赖管线的提供，这些管线网络一旦建立， 后来的投资者就不得不付出极高的再进入成本，或者是几乎不可能进行重复建设，很难形 成竞争的格局。 ( 3 ) 公用和公益性。准市政公共产品具有公用和公益的特性，其产品和服务是针对 所有城市居民，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用，不能分割使用，而且这种行 业需要承担一定的社会公益义务。由于涉及到大多数城市居民的利益及消费群体的利益诉 求不同，政府和舆论常常会对这类行业的企业进行“道义上的说服”或行政上的干预，影 响企业的自身经营权。 ( 4 ) 供给的规模性。与一般生产和生活中需求的私人产品不同，准市政公共行业的 产品与服务是大众消费、大众需求，市政行业和部门一般不可能为单个的消费者提供特殊 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 的服务，因而般柬说，无论消费者多与少，准市政公共产品都是一种规模供给。其供给 的规模性就决定了资本投入的舰模性，这类企业一般投资额巨大，经营规模越大，平均单 价成本越低，而且资金回收期也较长。 ( 5 ) 地域性。这类产品与服务具有鲜明的地域性，这些产品的供应只能在管网的覆 盖范围之内进行，其提供的服务并不在全国或世界范围之内自由流动。 ( 6 ) 消费上的兼容性。每个用户对水、气、热的消费并不妨碍其它用，、的消费。 2 与非经营性纯公共产品相比较，准市政公共产品还有以下特点： ( 1 ) 有一定的竞争性。非经营性纯公共产品具有的非竞争性是指一个人消费了。种 产品不会减少其它人对这种产品的消费，或者说增加一个人消费该种产品的边际社会成本 或机会成本几乎为零。准经营性的准市政公共产品尽管消费具有非竞争性，但印存在明显 差异，有的社会成员消费的多，有的社会成员消费的少。 ( 2 ) 有一定的排他性。非经营性纯公共产品与服务一旦提供，可以同时供个人以 上共同消费，要排除他人消费几乎是不可能的或是要付出高昂的代价。准经营性的准市政 公共产品在供给方面却可以使用排他原则，将那些不付出代价的社会成员排除在消费者行 列之外。 ( 3 ) 有一定的可替代性。非经营性纯公共产品与服务是社会广大消费者的必需品， 其它产品和服务很难替代它，但是准经营性的准市政公共产品与服务内部之间有一定的替 代性，如天然气与液化气；公共汽车与出租车、地铁等。 2 2 准市政公共产品的传统运作模式及其弊端 在体制上，自新中国成立以来，我国一直将准市政公共行业视为公益性事业。与此相 应，全国各城市几乎都设有公用事业局和类似的政府机构。与长期以来的低工资政策相适 应，准市政公共行业采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本 变动的影响。2 0 世纪9 0 年代以来，我国对这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取 消财政补贴，实行以成本为基础的定价等。但是，由于计划经济的影响及关系到居民的切 身利益，这种轻度的改革并没有消除体制的弊端，而且还随着公用事业规模的扩大表现得 更为明显和严重。 1 经营严重亏损，财政补贴包袱沉重。由于受准市政公共行业指定性价格形成机制 及宏观经济调控和城市居民较低生活水平的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快 和经营管理不善的影响，我国准市政公共行业普遍存在亏损运行的现象。如湖南省公交行 业协会2 0 0 0 年统计资料表明，有近3 4 的地市公交总公司亏损运行，其中笔者所在地的 岳阳市公汽总公司亏损额已达5 0 0 0 多万元，每年的经营目标之一竟然是减亏3 0 0 力元【6 。 准市政公共行业国有企事业单位亏损运行，而由于行业提供的产品与服务本身具有一定的 福利性和公益性，为了保证社会安全，财政无可奈何地背负起补贴亏损的沉重包袱。 2 企业缺乏自主权和积极性。准市政公共行业政企合一，垄断经营，企业的生产经 营活动，特别是较大的投资活动，一般均由政府安排，企业没有实质性的经营决策权。如 岳阳市公汽总公司建设停车场和油库都要向政府请示批准。考虑到准市政公共企业在生产 经营中亏损巨大，而政府财力有限，所以有些地方尽量控制企业的生产能力，只要求满足 基本供求矛盾，不鼓励技术创新，宁可让多余的生产能力闲置。 第8 页 国防科学技术人学研究生院学位论文 3 生产效率低。长期以来，由于市政公共行业企事业单位在特定的地区范围内具有 独家垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决定的社会成本，这样，企业的实际成本 就成为“社会成本”，以此作为定价的基础，企业增加的成本可轻易转嫁出去。政策性弓 损掩盖经营性亏损，掩盖管理薄弱和经营不善，这样就不可能刺激企业努力降低成本从 而不能促使企业努力提高效率。以供水企业为例，2 0 0 0 年的资料显示，供水企业的仝员 劳动生产率最高与最低城市相比相差7 4 倍【7 。据对岳阳市自来水公司的调研，企业岁 需 1 5 0 人，现有3 8 0 人，由于人员负担过重，企业每年亏损5 9 0 万元，更可怕的是在就业难 的形势下，无破产之忧的供水企业还面临着被迫进人的种种压力搏】。 4 服务质量差。由于我国市政公用行业长期采用区域性垂直一体化结构，城市公用 事业管理部门所属企业行业垄断本地区公用事业产品或服务的生产、运输、销售等所有环 节，因此市政公共行业服务意识较为淡薄，出现了越来越多的公用企业凭借垄断优势，限 制竞争，损害消费者利益的问题。据国家工商行政管理局报告显示，公用企业利用独占地 位侵权成为2 0 0 1 年消费者申诉举报的十大热点问题之一。2 0 0 1 年，供水、煤气等服务领 域投诉达1 0 6 7 0 件，在国家计委划分的1 9 个服务行业的3 7 个小类中占第三位。这些问题 集中表现在：设置障碍控制终端产品；利用审查申请控制设计施工；捆绑交易滥收费用； 索拿卡要，服务态度恶劣等等j 。 5 设施陈旧滞后，不能满足日益增长的社会需要。长期以来，准市政公共行业政企 业不分，企业过度依赖政府投资，受政府财政能力限制，许多陈旧设施得不到更新，更不 用说添置新型设施设备，如湖南省发展改革委员会资料表明，湖南省大部分中小城市自来 水管网锈蚀漏水现象普遍，管网设计容量过小，需要进行改造更新，但每年财政安排的资 金仅占所需资金的5 ，可谓杯水车薪【9 l 。管网得不到改造，造成经常停水、自来水质量 不高，居民们怨声载道，地方经济发展也受到制约。再如岳阳市公共汽车公司需要建设停 车场及油库，向政府打了5 年报告，由于政府资金有限而迟迟不能落实，致使2 0 0 4 年5 月油车起火，当场烧毁两台公交车辆扣j 。 2 3 准市政公共产品的民营化趋势 准市政公共产品政府生产供给以计划安排为主，企业缺乏自主权和积极性，缺乏激发 个人利益的充分动力，加之长期由城市公用事业管理部门所属企业垄断本地区产品或服务 的生产、运输、销售等所有环节，产生服务质量差，损害消费者利益和生产效率低，财政 补贴包袱沉重等种种弊端，不仅影响了城市居民的生活质量，而且由于这种产品或服务与 经济生产的密切关系，客观上阻碍了社会经济的发展。 随着改革的日益深化，社会主义市场经济的逐步完善，我国商业、工业、外贸等领域 先后进行了市场化改革，改革取得了显著的成果，推动了社会经济的发展。社会经济的发 展一方面对准市政公共产品与服务提出了新的要求。另一方面，使准市政公共行业的计划 经济陈疴显得更为明显。十六大前后，随着市场化进程的进一步加快，准市政公共行业市 场成熟程度也较前大为提高，客观上要求俗称“计划经济最后一个堡垒”的准市政公用行 业打破政府垄断，引入更具效率的民间资本进行生产经营，实行民营化。 第9 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 2 3 1 传统运作模式产生弊端的原因和民营化的运行机制 实践已经证明，准市政公用产品长期以来作为公益性事业，由政府统一生产供给产生 种种弊端，用现代经济学理论分析，这些弊端主要来自两个深层次的原因：一是行业的行 政垄断，二是企业所有权的缺失。 1 行业的行政垄断。建国以来，全国各大城市几乎都设有公用事业局式类似的政府 机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是决策的制定者和监督者，又是具体业务的 实际经营者，既当裁判员，又是运动员，这就决定了这种垄断的性质不仅是基于自然垄断 的经济垄断，而且是一种典型的行政垄断。由于这种产品与服务带有一定的经营性质，具 有消费弹性小和供给的规模性特点，因而这种行政垄断直接导致企业政企不分，服务质量 低f 得不到有效监督和过度依赖政府财力造成投资不足的后果。 2 企业所有权的缺失。产权经济学理论认为，所有权的排它性能使所有者有很强的 动力去寻求带来最高价值的资源的使用方法，而代表政府统一生产供给的全民所有制企业 财产不可分割性都恰恰造成了企业经营者所有权的缺失，与公有制相联系的奖励处罚制度 对决策经营者追求效率的产出具有的激励很弱，缺乏激发个人利益的充分动力，因而企业 缺乏自主权和积极性，产品在生产过程中生产效率低下，经营亏损也不可避免，老百姓不 可能享受到优质服务。 民营化的具体定义是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权的特性转到民间，引 入真正的市场机制。民营化可以打破政府的行政垄断，实行真正意义上的政企分离和便于 政府职能部门对企业的经营行为实施有效监督。同时民营化后企业产权制度十分明晰，所 有者或经营者为了实现利润最大化目标，有充分的动力去降低经营成本，改进管理过程， 改善产品的供给状况，从而最大可能地保证社会效益的顺利实现。实际上，简而言之，民 营化的逻辑就是通过充分激发个人利益最大化的行为动机来保证实现公共利益最大化。一 般说来，民营化后可以解决当前国内企业资本金普遍不足的问题，有利于提高资金的投资 效率，有利于打破国有企业垄断经营及国有企业政企分离，可以改善城市居民的生活水平， 提高城市居民生活质量，推动经济增长，改善投资环境，促进经济发展。 2 3 2 准市政公共产品经济技术特性民营化的技术基础 准市政公共产品的技术特性使其具有民营化的可能性。准市政公共行业提供的产品与 服务所具有的可排除性、排他性、消费公平性、生产环节可分性及现代生活必需性，使其 与一般商品的生产和消费、供给与需求具有一致性，因此，准公用事业的生产与消费具备 进入市场的必要条件：一方面，企业可以盈利为目的生产商品或提供服务；另一方面，消 费者可以根据商品或服务的价格和质量选择企业。准市政公共行业提供的产品或服务可以 通过政府定价，经企业按照商业原则和市民根据实际需求作出生产或消费的决策和选择。 只要预期可以获利，企业就会生产和提供这种产品，因而可以利用市场机制由私人部门来 进行供给。 世界银行的一项分析也表明，准市政公共行业可以实行民营化供给，世界银行根据 公众的消费特点、收费的权利、设旌服务公平性、市场的竞争能力以及环境的外部性这 五项指标，对所有的城市市政公共设旌进行分级，市场化程度最高定为3 ，最低定为1 。 市场化程度在1 8 以上的领域，都可以采取市场化的方式运作。准市政公共产品中公共 汽是2 2 ，垃圾收集是2 8 ，自来水供给2 4 ，除城市道路1 2 以外，其它准市政公共产品 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 都可以用市场化来推行改革f 1 0 】。 由此得出，准市政公共行业具备垄断性产业的一般性质，同时还有自身的特殊性质。 既具备生产阶段引入竞争所需要的条件，又具备供给阶段进行垄断经营的基础，因此，从 准市政公共行业的经济技术特征进行分析，可以实行民营化。 2 3 3 民营化的9 1 、部环境 1 民营化的政策推动。 2 0 世纪9 0 年代以来，我国经济持续高速发展，人民生活水平显著提高，对公用行业 产品和服务的需求较大，准经营性市政公共行业进入了新的发展阶段。由于准市政公共行 业具备民营化的经济技术基础，国外很多市政公共事业由企业来经营又提供了借鉴，因此， 随着市场经济体制的确立，一些地方试行开放或部分开放准经营性市政公共事业，以民营 化为手术刀对经营方式进行改革，而近年来政策的明朗更是起了明显的推动作用。 2 0 0 0 年l o 月，建设部副部长刘志峰在“城市市政公共事业改革与发展研讨会”中提 到：逐步放开非国有经济进入市政公共行业的限制，准市政公菇行业可以有条件允许非国 有经济介入并依法经营。 2 0 0 1 年1 2 月1 le t ，国家计委发出了关于印发促进和引导民间投资的若干意见的 通知，指出：鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营的方式，参与 经营性的基础设旌和公益事业项目建设。 2 0 0 2 年，国家计委发出“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见，指出 要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事 业等的市场准入。 2 0 0 2 年3 月，国家计委在o t - 商投资产业指导中，原禁止外商投资的电信、燃气、 热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域。 2 0 0 2 年1 2 月，建设部关于加快市政公共行业市场化进程的意见要求全面开放公 用事业的资本市场、经营市场、作业市场，使准市政公共行业民营化的方向基本明确。 2 0 0 3 年1 0 月党的十六届三中全会审议通过的中共中央关于完善社会主义市场经济 体制若干问题的决定中提出“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事 业及其它行业和领域”。 2 0 0 4 年7 月，国务院在国务院关于投资体制改革的决定中明确提出“允许社会 资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其它行业和领域”。 国家有关部委的政策推动，为市政公共行业打破国有资本垄断经营提供了必要的政策 环境。而市政公共行业民营化方向最终在国务院的文件中得以明确，更是为市政公共行业 的全面放开鼓吹了市场化进军的总号角。 各地政府根据国家政策要求，纷纷推出开放市政公共设施市场的范围、步骤。2 0 0 2 年5 月，上海市市长陈良宇表示，上海将支持保险基金参与有盈利能力的基础设施投资。