（公共管理专业论文）北海海关风险管理对策研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 风险管理作为一种先进的现代海关管理技术、方法，已在世界各国海关的监管和 执法实践中得到了积极的运用。随着我国对外贸易的不断发展，对海关提出了更进一 步简化通关手续的要求。海关如何利用现有的管理资源，最大限度地发挥效能，提高 海关工作效率，满足日益增长的贸易发展需求，足海关所面对的挑战之一，而风险管 理成为解决这一矛盾的有效方法。海关总署于2 0 0 3 年1 1 月把风险管理机制建设正式确 立为建立现代海关制度第二步发展战略的中心环节，并将各业务领域的风险管理机制在全 国海关推广。 本文通过介绍风险管理的在北海海关实际应用的情况，探讨海关风险管理的有关 制度建设，并就如何发挥风险管理机制在海关业务中的作用提出了一些看法。 本文首先介绍了海关风险管理研究的背景及必要性，海关风险管理的定义及海关 风险管理类型，并通过对国外海关的风险管理发展状况及存在问题的分析，从中找到 对我国海关风险管理建设的有益启示。接着，介绍了风险管理在北海海关的应用情况， 详细论述了北海海关风险管理的总体概况、体系框架和运作流程分析北海海关风险 管理存在的问题。最后，探讨了提高和改善北海海关风险管理的对策措施。这些对策 措施包括，建立企业守法管理系统、完善风险管理的协调运作机制、利用风险管理平 台，完善北海海关的风险管理体系，强调通关风险管理在业务现场工作中的应用，并 建议通过案例分析和经验总结提高风险管理水平。 关键词：北海海关风险管理监管 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t r i s km a n a g e m e n t ，r e c o g n i z e da sa na d v a n c e dm a n a g e m e n tp r a c t i c e ，h a sb e e ni na c t i v e u s ei nt h ew o r l dc u s t o m sa d m i n i s t r a t i o n w i t ht h ed e v e l o p m e n to f t h ei n t e r n a t i o n a lt r a d ei n c h i n a ，t h e r ei sa l lu r g e n tn e e df o rc h i n ac u s t o m st os i m p t i f yi t sf o r m a l i t i e st of a c i l i t a t e i n t e m a t i o n a lt r a d e o nt h em e a n w h i l e t h ei m p e r f e c t n e s so ft h em o d e ma d m i n i s t r a t i v e s y s t e m so fc h i n ac u s t o m s ，t h ed e f i c i e n c yo ft h es t a i f , t h ef u n d i n g ，a n dt h ef a c i l i t i e s a l t o g e t h e rf o r mac o n t r a d i c t i o n t h u st h er i s km a n a g e m e n tp o l i c yi sa p p l i e dt os o l v et h e p r o b l e ma sh o wt om a k eg o o du s eo ft h ee x i s t i n gr e s o u r c e st om i n i m i z el o s s e sa n d m a x i m i z et h ew o r k i n ge f f i c i e n c y , w h i c hh a sb e e np r o v e dt ob eo n eo f t h ee f f e c t i v ew a y st o m e e tt h en e e d s a f t e rn o v e m b e r2 0 0 3 ，c h i n ac u s t o m sh a se s t a b l i s h e dr i s km a n a g e m e n t p o l i c ya st h eg o r eo fi t sm o d e ma d m i n i s t r a t i v es y s t e m t h er i s km a n a g e m e n th a sp l a y e da n i m p o r t a n tr o l ei nt h er e f o r ma n dt h er e s e a r c ho nt h em o d e r nc u s t o m sa d m i n i s t r a t i v e s y s t e m t h et h e s i si n t r o d u c e st h ef r a m e w o r ka n dt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er i s km a n a g e m e n t p r o g r a mi nb e i h a ic u s t o m sw i t hi t sm e a s u r e sa n do p e r a t i o n s t h ea u t h o ra l s op r e s e n t sh e r o w nv i e wo nt h ee f f e c t so f u s i n gt h er i s km a n a g e m e n ti nc u s t o m sp r a c t i c e f i r s t l y , t h et h e s i si n t r o d u c e dt h eb a c k g r o u n da n dt h en e c e s s i t yo ft h er e s e a r c ho n c u s t o m sr i s km a n a g e m e n t t h e r ea r et h ee x p l a n a t i o n sa n dt h e a n a l y s i s o nt h er i s k m a n a g e m e n t t h e r ei sh e l p f u la d v i c ei n s p i r e db ya n a l y z i n ge x i s t i n gp r o b l e m so ff o r e i g n c o u n t r i e s s e c o n d l y , t h et h e s i se l a b o r a t e so nt h er i s km a n a g e m e n ti nb e h a ic u s t o m s ，w h i c h i n c l u d e st h ec o n t e x t ，t h ef r a m e w o r k ，a n dt h ep r o c e s so ft h er i s km a n a g e m e n tp r o g r a mi n b e i h a ic u s t o m s ，a n dt h ed e f i c i e n c yi nt h eu n d e r s t a n d i n ga n dt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e p r o g r a m l a s t l y , t h et h e s i sg i v e su st h es o l u t i o n st ot h ep r o b l e m sm e n t i o n e dt oi m p r o v et h e e f f e c t i v e n e s si nr i s km a n a g e m e n t t h e ya r e ：t ob u i l dac r e d i ts y s t e mo ft h ee n t e r p r i s e s ，t o p r o v i d eac o o r d i n a t i v ef r a m e w o r k ，t of o r map l a t f o r mo fr i s km a n a g e m e n t ，a n dt od r a w c o n c l u s i o n st h r o u g hc a s ea n a l y s i s k e yw o r d s ：b e i h a ic u s t o m s r i s km a n a g e m e n t r e g u l a t i o n 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师的指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除文中已标明引用的内容外，本论文不 包含任何其他人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出 贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明 的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：鸯硝 伊。) 年f 。月；。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于 不保密回。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：鸯锄指导教师签名：易l 司彳 p u 了年f ，月，日p 西年l1 7 月 1 日 华中科技大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 海关风险管理的研究背景及必要性 1 1 1 海关风险管理研究的背景 随着全球化和信息化的不断发展，世界正逐步进入一个新的不同于传统“常念社 会”的“风险社会”。现代风险的一个突出特点就是它的难以预料性。而其后果是可 能导致对系统或组织的生存能力造成严重威胁。由于现代社会风险涉及面广、影响因 素复杂，不同的国际组织和机构从不同角度和层次对其开展研究和探讨。 长期以来，我国海关监管工作始终面l 临着一个突出矛盾，即_ 瑾：格执法与商效运作的 矛盾。如果海关执法不严，打私不力，势必影响国家经济安全，损害社会公共利益；反 之，海关的通关效率低，速度慢，又将会使企业利益受到损失，并进而影响外贸进出 口，影响国家的经济发展。 从国际海关界来看，这也是大多数国家海关所面临的一个共同课题。为此，从2 0 世纪9 0 年代初开始，美国、荷兰、澳大利亚等一些发达国家海关，在制订和实施本 国海关现代化发展战略时，率先将风险管理的理念、方法和技术引入海关领域，以期 有效解决这一矛盾。世界海关组织( w c o ) 在修订京都公约时也将风险管理纳入 其中，作为简化和协调海关手续的一项具体措施。亚太经济合作组织( a p e c ) 贝将 风险管理正式列入了各成员海关的集体行动计划。许多国家海关都将实施风险管理作 为推进本国海关现代化建设的一个重要途径，从而在世界海关范围内掀起了一场全面 引入风险管理，创新海关管理的改革浪潮。实旋风险管理已成为各国海关应对形势和 挑战、化解矛盾和压力的共同抉择。 1 1 2 海关实行风险管理的必要性 对海关来说，货物和人员流动总会存在风险因素。而为了消除风险海关实施百分 之百的查验，这在人力、物力、时间和空间等各方面均是不可能的。因此，必须实施 风险管理，其目的在于：将风险管理技术和方法全面引入海关的各项业务工作之中， 使海关监管建立在风险评估基础之上。通过建立和规范风险布控管理体系，使其成为 华中科技大学硕士学位论文 通关管理应用的行之有效的监管技术和管理方法，实现突出海关监管重点，优化海关 资源配置，提高海关管理及通关作业的有效性和整体效能，有效防范和化解通关风险 和廉政风险。 为确保海关负责实旌的法律和法规得以执行，必须最大限度使用风险管理技术， 有针对性、有重点地进行监管，使海关监管建立在风险评估基础之上。对此，世界各 国海关已经形成共识。世界海关组织、欧共体海关、亚太经济组织海关纷纷倡导成员 国海关实施风险管理。美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、荷兰和日本等海关在风险 管理理论自q 研究与实践的应用方面已经先行一步，并取得成效。 海关在以往的业务j i 矗管中经常不自觉地体现出风险意识，也经常在无意中进行着 风险管理。如：对重点商品进行专门监管，是所来就有的、针对部分领域的、按风险 的大小区别对待的、朴素的风险管理做法。 然而，真正把风险管理从战略的高度，作为一种管理理念引入到海关管理各业务 环节，以科学的风险管理方法应用到海关的管理实践中，并将其作为一项系统工程来 建构，还是近几年的事。在风险管理早已被世界各国海关所高度重视，并广泛应用于 海关监管和执法的各个领域，已取得显著实效的今天，海关借鉴其他国家的先进经验， 解决我们面临的风险，是一种必然的选择。 1 2 海关风险管理的定义 ( 1 ) 海关风险的涵义 “风险”的定义是建立“危险”的基础上的，“危险”的含义与“事故”的定义密切相关 三者的关系如下： 2 华中科技大学硕士学位论文 所谓风险，是对危险的度量，是指由于某些客观存在的不确定性因素而导致对管 理目标将产生负面影响的危险事情( 事故) 发生的机会或可能性。 具体到海关对风险的理解定义，京都公约解释为：违反海关法律法规的可能 性。1 我国海关对风险的具体定义：海关在实际业务管理中由于各种不确定性因素产 生偷逃税、证等走私违法事情而导致国家税收损失或海关管理失效的机会或者可能 性。1 2 ( 2 ) 海关风险的表现形式 三种形式： 动态风险( 风险随着环境的变化而变化) 静态风险( 环境的变化并不影响风险) 二者的组合( 更常见的一种表现形式) ( 3 ) 海关风险的来源 从风险的涉及面看，每个人、每个家庭、每个部门、每个国家均面临着不同性质、 不同程度风险的威胁。具体到海关业务领域，风险有其自身特点，它所面临的风险主 要来源于下列方面： 从管理角度看。贸易管制政策( 如进出口配额许可证管制、减免税制度、外汇管 理制度) 、出口退税政策、海关人员的执法素质、与相关管理部门的联系配合等均是 风险的来源。一方面，被管理对象可能设法逃避海关监管，走私国家禁止或限制的货 物物品，表现为非法入境、闻关、藏匿货物、伪报货物品名、或伪造单证、签名、印 章等方式；还可能表现为逃避外汇管理、骗取退税等。另一方面，从海关系统自身的 角度，包括海关关员的执法素质、管理效能、执法力度、运作机制等也是海关风险的 来源。 从征税角度看。由于逃避税收的驱动从而引发风险。各种管理对象为自身利益、 或为其它对象的利益、或为自身的竞争能力，可能利用国内外差价牟利，以瞒骗价格、 货物数重量来偷逃税。这就要关注有关重点商品的信息，尤其是物理性质、化学性质 相近商品的信息更是风险分析的重点。 从有关人的行为的角度看。部分人员为自身利益，动机不纯，不惜铤而走险，如 华中科技大学硕士学位论文 文物走私等。人员素质，特别是报关员素质也是因素之一。 从有关企业行为的角度看。企业自身经营状况、内部管理制度、领导者素质与人 事变迁情况、进出口历史状况及企业为自身利益或为达到某种目的均影响企业的进出 口行为。 其它方面，如贸易地与原产地国家，地区、货物进出境运输工具种类与运行条件、 通关时期国内外政治经济态势等也是风险的来源。 ( 4 ) 海关风险管理的界定 从宏观层面上讲，风险管理是研究风险识别、测量和控制的一门学科：从微观层 面上讲，风险管理是一种识别风险、衡量风险和选择不同的风险控制技术组合的管理 方法。 2 0 0 2 年海关颁布的建立海关风险管理体系框架方案将风险管理定义为：j x l 险 管理是承认风险的客观存在，而且在不能完全消除和避免的前提下，通过海关各层绂、 各部门、各环节在信息采集、风险识别、风险分析与评估、风险处置等方面分工负责， 协调运行，立足现有的管理资源，对海关业务管理中各种风险进行有效防范和控制的 动态管理过程。1 3 1 因此，海关风险管理就是要摒弃那些传统的一切都要管住、一切问题都要在通关 过程中全部解决，以及片面强调查验率的管理理念和管理思维。风险管理就是要正视 风险的影响，承认风险的存在，允许风险的发生，敢于接受和承担一定的风险。在了 解风险特征、掌握管理重点的前提下将监管工作进行合理分流，通过全过程、全方位、 多层次、宽领域的动态管理与控制，使海关管理在提高工作效率的同时规避风险，化 解风险，达到“有效监管”与“高效运作”相统一的目的，从宏观上、整体上提升海 关工作水平。1 4 1 1 3 海关风险的类型 ( 1 ) 海关风险的种类 针对我国海关管理的现状及海关实践，面临的风险主要有：税收风险、破坏国家 产业政策与公平竞争环境的风险、廉正风险、破坏国家政策法规风险( 如走私文物、 4 华中科技大学硕士学位论文 毒品等) 、违反知识产权协议的风险等。 ( 2 ) 海关风险管理的类型 根据风险管理职能部门所担负的职责及研究对象、采用方法的差异，海关风险管 理可分为海关专项风险管理和海关综合风险管理。 a 、海关专项风险管理。就是为分析、处理职能部门业务领域内违反海关法律法 规的风险提供指导的管理方法和实践。体现在海关各职能部门管理人员运用法律授予 的权力，以适当的执法手段去消除或减少在其职能管理环节所面i 临的风险，从而避免 各种不良后果的发生。 b 、海关综合风险管理。从职能来看，海关肩负着监管、征税、稽查、缉私和统 计等法律授予的传统管理使命，由于存在着大量的不能为海关所完全左右的不确定因 素，致使海关在上述海关管理活动中面l 隘着诸多风险。在这种过程中，不论是出于自 觉还是某种下意识，海关管理者和现场监管官员实际上都要不同程度地冒一定的风险 作出各种决策，从这种意义上讲，风险管理作为一种业务已渗透到海关管理各业务环 节中，并贯穿于通关环节的前中后，海关采用风险管理的领域也在不断的增多，海关 的行政管理与行政执法活动开始转向以风险管理为核心内容。因此，海关综合风险管 理是指对各类海关j x l 险发生的可能性及其损害后果加以汇总并综合，通过信息管理系 统得出风险评估的综合结论，应用现代化电子信息管理手段，采取相应的处理方式， 从而预防、减少或消除海关业务管理工作中风险发生的管理方法和实践。海关风险管 理实质在于从战略的高度实施海关风险管理，从而达到用最快捷和合理的方法有效控 制风险，预防、减少或消除海关业务管理工作中风险发生。 1 4 国外海关风险管理的状况 1 4 1 澳大利亚海关风险管理的发展 早在1 9 6 7 年澳大利亚海关就采用了风险管理形式，不过当时只在石油产品国内 税部门实施后来才逐步应用到海关业务的各个领域。2 0 世纪9 0 年代初期澳大利亚 海关一次执法活动的失利，促成了对海关工作全面检查及整顿。1 9 9 3 年5 月，由企业 界、海关及其他政府部门的有关人士组成的审查委员会对海关进行了为期一年的全面 华中科技大学硕士学位论文 审查，并于1 9 9 4 年向政府提交了关于对澳大利亚海关服务的审查报告，即著名的 r a c s ( r e v i e wo f a u s t r a l i a nc u s t o m ss e r v i c e ) ，这项报告涉及海关的各个层面，全面 深入地分析了澳大利亚海关当时的机构设置、人员管理、经费使用、科技应用、法律 执行和业务操作等方方面面的优势与不足。【5 l 报告针对澳海关的不足之处提出了改进 一【作的1 0 6 条建议，要求海关把工作的重点放在便利贸易和支持国内产业上，全面实 施稽查制度，把风险管理作为海关业务管理的主要方法，提出风险管理不应停留在个 人或小部门水平上，应该建立海关总体风险管理策略。 澳大利亚海关风险管理组织体系。澳大利甄海关总署内设三个司，即商业司、边 境司和业务系统( b u s i n e 豁s y s t e m s ) 办公室，卜个协调与业务部门。澳大利弧海关还 在各州的首府设置了七个直属海关。 澳大利亚海关设立了风险管理办公室，它隶属于商业司下的商业守法处。主要职 责是：制定总署风险管理方针；制定风险管理标准和模式；制订培训计划；提供咨询 服务；开展国际风险管理交流。商业司司长直接负责风险管理总体计划的实施。 为保证风险管理在各地方海关的实施，各地方海关设立研究与分析部门作为风险 管理的协调机构，协助总署风险管理办公室开发及改进商业服务部门的风险管理方 法。主要职责是：分析风险处置手段在改进守法水平方面是否有效；识别现在的和潜 在的风险，开展守法评估；协调商业服务部门与其它部门的业务联系，为其它部门提 供咨询；配合调查部门研究可疑的或潜在的瞒骗。 在实施过程中，澳大利皿海关的风险管理遵循以下六个步骤： ( 1 ) 确定风险管理的主要内容。 澳大利亚海关确定其风险管理的范围为：与国家政策有关的商业风险，海关工作 环境带来的人身健康风险，由自然条件、技术的实施、管理活动及海关与代理人、客 户间的商贸、法律关系所带来的风险。 ( 2 ) 识别风险。 澳大利亚海关拥有一个“错误信息库”( e r r o md a t a b a s e ) ，记录了所有在通关环 节发生的错误，诸如在申报、归类、估价、采用优惠税率等发面发生的错误( 这些信 息来自海关申报红色通道，进口审计以及进口人及报关行的主动报告) ，这个信息库 6 华中科技大学硕士学位论文 在澳大利亚海关的风险管理过程中起到了重要作用。此外，根据该库还可分析错误行 为的动向。在此基础上，形成一份尽可能完整的风险因素清单。 ( 3 ) 分析风险。 即莉用定性、定量分析方法，着重分析各种风险发生的可能性大小及风险发生后 所产生结果的严重程度。 ( 4 ) 评估风险。 即按照设定的评拳h 标准将风险事件发生盼可能性和其后果的危害程度进行综合 比较和权衡，确定出风险的等级，主要应结合本海关的资源情况，进行成本效益分析， 决定哪些类型风险可以接受，而哪些风险应作为海关监管重点。 ( 5 ) 处置风险。 即根据成本效益原则，采取各种措施降低或减轻风险发生的可能性及其危害后 果。可采用的手段有：回避风险；降低风险水平；转移风险；接受风险。 ( 6 ) 监控和审查。 即定期对风险进行监控和审查，并根据不断变化的环境和条件，适时调整风险管 理的侧重点和资源配置，提高风险管理水平，充分发挥风险管理的效能。 1 4 2 荷兰海关螅风险管理实践 根据中荷海关的培训协议，中国海关已经有多批人员在荷兰接受短期业务培训或 跟班作业，对荷兰海关风险管理的模式、组织体系和管理方法，尤其是在通关、企业 等管理领域的具体操作有了更为详细的了解。 ( 1 ) 将风险管理上升为海关管理哲学( 管理理念) ，指导海关监管的具体实践。 荷兰海关将风险管理作为海关管理的哲学，并以此指导海关监管的具体实践。从荷兰 海关最高管理层到各地区海关、现场各业务部门管理者、一般关员无不具备强烈的风 险管理意识，对实施风险管理高度重视，并已经深入人心。在海关监管各项业务领域 的作业中，风险管理理念通过海关监管战略目标、操作规程、作业制度得到贯穿于海 关对企业和货物监管的全过程。 ( 2 ) 以风险管理为基础，改革和重构海关新的监管模式和制度。随着货运量的 不断增长和海关人员在欧盟大市场统一后相应的减少，荷兰海关认识到靠有限的人力 华中科技大学硕士学位论文 不可能对所有的进出口货物实行1 0 0 的实际查验，已经难以解决方便大多数合法企 业进出，提高工作质量和通关效率，难以适应新的形式变化。1 9 9 4 年开始彻底改变旧 的传统作业模式，审4 定了以风险管理为基础的“客户导向”新监管制度、措施，在海关 监管任务中确立了以监管企业为主的客户导向，对所有企业实旌有针对性、管理目标 明确的量体裁衣式的监管方式。其核心是海关针对不同类别和风险的企业采取不同的 监管方式，并明确所有的监管任务必须建立在风险分析的基础上，实行了专项商品目 标管理和客户目标管理。 6 1 ( 3 ) 专职信息情报分析机构( d i c ) 与高效的风险管理组织、运行机制。1 9 8 2 年荷兰海关在鹿特丹港通过对报关单数据进行分析查获一起集装箱走私毒品大案后， 开始意识到数据监控与风险分析在海关监管中的重要作用。荷兰海关认识到为支持和 辅助现场海关业务人员开展j ) c l 险识别和分析工作，离不开高质量、全面的风险信息收 集、加工整理和处理分析。这项工作不仅工作量大，且需要专门的专业人才和数据分 析技术，荷兰海关成立了直属于海关局的专职信息情报分析机构。 1 9 9 3 荷兰海关信息情报分析中心( d i c ) 正式成立，全面承担为全荷兰海关监管 工作及税务海关调赢局开展的风险识别和分析工作提供风险信息支持服务的任务。1 7 1 其主要职责是：收集信息；提供2 4 小时全天候信息咨询支持服务；负责数据 的综合检查分析，建立国内信息库：开展全国海关的战术性，战略性风险分析，制 定战略性风险布控计划，指导风险分析的常规运行，提供全国范围反瞒骗案件报告； 综合协调，负责与国际组织联系及数据交换。 目前d i c 成为目前欧盟海关组织内名列前茅的专职信息分析处理部门，风险管理 水平处于欧盟海关领先地位。 ( 4 ) 风险分析前置与专项商品目标管理、客户目标管理和货到前风险分析 为提高海关现场监管的工作效率和监管效益，荷兰海关改变了过去在货物通关时 ( 企业申报后) 进行风险分析的传统做法，将风险分析向前延伸，对企业和商品实施 目标管理并结合货到前的舱单分析，提前制定具体、可操作的监管计划和风险布控， 直接指导现场关员进行监管工作，既提高现场工作效率，方便了合法企业的进出( 也 称“无障碍通关”) ，又达到了对高风险企业、货物的严密监管。 华中科技大学硕士学位论文 客户目标管理。荷兰海关认为货物本身不会走私，监管的首要对象应是企业和 个人，因此明确规定风险管理是建立在了解企业的基础上。根据企业自身特点和海关 的风险分析，将企业分为四类，在企业监管模式、作业程序、通关待遇、手续等方面 实行差别监管。 专项商品目标管理。荷兰海关同时也重视加强对进出口商品的研究与分析，一 是由客户管理部门及客户协调员，在了解、调研分析所分管的具体食业的同时，还要 熟悉和掌握其经营的产品情况。二是采取由进行风险专项产品( 行业) 目标管理组对 其负责了解、调研分析的商品大类或重点产品的同时，熟悉、掌握该行业的风险情况， 对高风险的商品或行业进行风险评估和确定风险处置方式提出行业监管计划和建议。 实行专项商品归口目标管理有利于，对同一行业的企业或同一类商品不论进出规模大 小，按同等处理待遇，克服地域不同导致企业分类标准、风险标准或归类、审价中的 不公平性。同时，归口、统一管理的方式，也使得风险分析更加客观、公正。 货到前的风险分析。为使进出境船舶、飞机及早装卸，加速货物周转，及时识 别进出口货物的风险程度，选择查验重点并在阴岸一线控制住，荷兰海关将过去货到 后进行j x l 险分析，改为货到前进行风险分析，要求船到4 8 小时前，飞机抵港数小时 前向海关申报舱单，海关通过审核、分析舱单及提单信息，查询相关风险数据库，核 实承运人资料，以及国家、产地、高风险商品等风险标准和控制要求，进行风险布控， 指导现场进行重点监控和查验，实现了对大部分船舶或运输工具的快速、便捷验放。 1 4 3 其他国家海关的风险管理作用 r 本海关在1 9 7 8 年开始应用货物自动通关系统( n a c c s ) ，并于1 9 9 1 年开始运 行一个被称为海关情报数据库系统( c d s ) 的计算机风险管理系统，为在保持快速通 关同时筛选出高风险货物提供了先进工具与决策支持。 加拿大政府在其1 9 8 6 年度的联邦执法检查报告中已经认可了风险管理在行 政执法中的重要性，制定了联邦执法检查工作计划，其中包括对“在联邦执法过程 中实施风险管理的最佳做法探索”方案的开发。【8 i 美国、英国等国海关在其战略远景规划中，将以风险分析为基础的计算机管理系 统放在优先发展的领域，该系统与从多种渠道收集到的商业执法情报相结合，定期更 9 华中科技大学硕士学位论文 新自动化系统，进一步提高了识别违规货物的能力和提高了收集、分析和分散商业和 贸易信息的能力，提高了海关执法效率。他们强调海关的服务功能，寻求利用人工智 能等现代方法完善重点确定商业瞒骗和走私的工作。 1 4 4 各国海关风险管理应用中存在的问题 纵观各国海关风险管理的发展进程，一个共同的特征是：风险管理大都是建立在 考虑实际操作的基础之上，风险管理控制制度一般是由实际操作部门开发、制定出来 的。尽管风险管理已经在很多部门运用，但与一项制度化的操作方法的要求相比，目 前更多的还是出于直觉的运用。各国海关已经逐步意识到风险管理制度中的某些战略 缺点和亟待提高效率的趋势。 国内外海关应用风险管理的实践，主要存在如下问题： ( 1 ) 由于缺乏一种普遍认可的标准风险管理规范，风险管理者不能确保其所作 出的各种决策完全符合客观实际并综合考虑了所有相关风险因素。因此，他们要承担 因其做出某种决策而由此产生的风险，这样一来，在风险的判断上可能发生失误。 ( 2 ) 缺乏公认的专职风险决策制定、管理与协调机构。方顽，缺乏对风险的 有效的科学量化与评估机制，所谓的布控决策大多基于诸如行动性指令之类的专断行 为使风险管理的结果缺乏足够的可信度，招致非议；另一方面，在我国，各业务职 能部门自行开发相应的风险管理系统，其必然结果是遗漏诸多重要信息，难以全面反 映进出关境货物与物品的风险，导致布控决策失误。 ( 3 ) 风险分析手段有待于进一步完善与改进。风险分析的精确程度取决于所获 知的风险信息容量大小、所收集到的风险数据的多寡及其可靠程度的高低，也有赖于 所采用的方法与工具及如何有效综合各方面( 如企业、货物、贸易对象、人员素质等) 的风险分析结果。目前的风险分析方法仍掺有人为因素，缺乏种完全客观的判断尺 度，同时缺乏综合分析的有效手段。 总体来讲，国外成功的实践为中国海关综合风险管理系统的开发提供了经验，所 引出的问题则为我们提供了努力的方向和解决问题的思路，这切为在我国海关业务 中实施风险管理提供了理论、方法基础和外部保障。 l o 华中科技大学硕士学位论文 1 5 中国海关的风险管理状况 1 5 1 中国海关风险管理发展历程 回顾中国海关风险管理的历程，经历了从摸索、起步和实践三个阶段： ( 1 ) 摸索阶段。改革开放后，随着我国对外贸易、国际交往日益增多，海关监 管工作逐渐面临压力，在闭关锁国时代形成的翻箱倒柜、细查细验、每票必查的管理 思想受到冲击，一些新的监管模式歼始在海关管理中进行尝试。8 0 年代中期，我国海 关在旅检工作中歼始推行“红绿通道”验放制度。髓后，在货运监管中，实施限量随 机抽查的作业方式。虽然我们对风险管理还没有自主认识，但是这些做法实际上都是 风险管理理念在海关管理中的应用。 ( 2 ) 起步阶段。9 0 年代初期，我国海关启动建立现代海关肯4 度的理论研究，一 些发达国家海关的改革实践和成功经验引起了我们的关注。通过走出去、请进来的方 式，中国海关大胆学习和借箍国外海关先进的管理思想和方法，其中具有代表性的是 1 9 9 4 年关长会议上正式提出实行海关稽查制度，提出了前面放开、后面管住的指导思 想，开始有意识地改进管理模式，创新管理手段，拓展监管时空。随后，海关又相继 实施“信得过”企业制度，对“三高一大”企业给予便捷通关等措施，风险管理技术 开始进入海关的视野。 ( 3 ) 实践阶段。1 9 9 8 年，全国海关关长会议作出建立现代海关制度的决定，并 提出了海关改革与建设两步走发展战略，把通关作业制度改革确定为实现第一步发展 战略的突破口。风险管理作为一种先进的技术手段，正式融入到通关作业改革之中， 建立起以风险判别为基础，集中审单、接单复核、现场验放的作业分流机制，设计开 发了风险布控管理系统和中国海关风险管理信息网。与此同时，各业务领域也开始借 助于信息化技术，运用风险管理的理念开发计算机管理程序，综合业务数据分析系统、 关税监控分析系统、统计执法评估系统等应用项目相继问世，风险管理技术逐步渗透 到海关业务的各个方面，对提高管理效能和管理水平起到了十分积极的作用。但是这 一阶段的风险管理无论在认识上还是实践上，还只是停留在信息管理技术和数据分析 技术的应用层面上，总体上风险管理运作还是局部的、分散的、孤立的，既缺乏整体 华中科技大学硕士学位论文 性、全面性、协调性，也还没有形成海关风险管理的制度化、规范化，发展成为一个 管理体系。 为顺应世界海关改革与发展潮流，我国海关制定了建立现代海关制度的总体规 划。在全国海关范围内，通关作业改革、快速通关改革等重大改革全面铺开；口岸电 子执法系统、执法评估系统、税收监控分析系统等业务管理项目相继应用：便捷通关、 加工贸易企业联网监管等一系列业务改革措施逐步落实。2 0 0 3 年海关总署开展风险管 理平台的试点工作，决定在天津、大连、上海、杭州、青岛、广卅l 、黄埔、南宁、拱 北、江门1 0 个海关开展风险平台试运行和8 个重点课题的攻关工作。p l2 0 0 3 年初全 国海关关长会议上，海关提出全面建设现代化海关，实现现代海关制度第二步发展目 标，其中重要标志之一就是广泛运用风险管理方法、建立健全风险管理机制。 中国海关顺应现代海关管理科学化这一发展趋势，本着提高行政管理效率，强调 了风险管理的重要性。自九十年代引用风险管理的概念后，全国海关系统在自觉不自 觉地采用了风险管理原理，但无论是理论研究与方法上，还是系统开发卜与实践基本 上，中国海关仍处于起步阶段。 1 5 2 海关风险管理存在的问题 风险客观存在于海关业务管理的各个领域，海关不可能完全消除风险，必须在f 视现实，接受和承担部分风险的基础上，抓主要矛盾和矛盾的主要方面采取有效措 施，最大限度地减少走私违法对国家政治、经济、安全带来的威胁。应该说，海关现 阶段在不同程度卜自觉或不自觉地运用风险管理的原理和一些技术止法求处理遇到 的实际风险问题，但是从战略的高度，将风险管理作为一种管理技术，并科学地应刚 到海关管理的实践中去，还显不够，我国海关的整体风险管理水平和运用风险篱理的 技能应尽快提高。然而与此同时，在改革过程中也出现了一些新情况和新问题。 ( 1 ) 在传统的业务管理体制和通关管理模式下所存在的条块分割、资源分散、 决策分散等症结仍十分顽固，工作效率低下、整体效能不高等问题并未随着一系列重 大改革措施的推行而迅速得以解决。 ( 2 )海关风险管理尚未形成完善体系，在对风险管理的基本内涵、运作机制、 方法手段的研究、认识和实践方面还没有取得普遍的共识，尤其是在如何从科学的管 1 2 华中科技大学硕士学位论文 理理念和方法上去加以系统理解、把握和运用方面，还处于起步阶段，全系统的协调 运作机制也未建立起来，风险管理的信息化建设相对滞后，风险管理工作的整体意识 还有待进一步强化。 华中科技大学硕士学位论文 2 北海海关风险管理现状分析 2 1 北海海关风险管理基本概况 2 0 0 3 年海关总署开展风险管理平台的试点工作，将南宁海关作为试点之。北海 海关作为南宁海关的隶属海关，也于2 0 0 3 年起试点运行风险管理平台，在北海海关 建立起风险管理体系。经过几年的运行，北海海关的风险管理体系运作正常，各部门 在围绕风险管理而进行的机构、职能、工作方式的谢整中，逐步摸索经验，取得了一 定的成绩。 目前，北海海关风险管理基本概况是： ( 1 ) 按照风险管理工作要求调整职能部门，初步建立了风险管理组够潍系及工作 机制。 设立北海海关风险管理指导小组。负责组织、指导、协调和督办每月分析例会f 确 立风险重点、协调各部门处置) ，研究审议北海海关有关制度、规范、计划。确立稽查 部门作为风险管理主管部门的职能工作。负责协助指导小组工作( 承上启下) ；风险 信息、动态、典型案例质量管理；综合分析报告、重点企业与商品分析；开展分析与 处置协作( 包含全局性处置) ：绩效评估。设立风险分析专职岗位。风险分析专职岗 位设在稽查科，主要负责：采集报送本环节各类信息、案例、参数；即时风险分析和 月度风险分析；问题核查、处置情况跟踪；部门内例会( 沟通信息、评估结果) 。各 业务部门( 通关科、物流监控科、查验科、加工贸易科、侦查分局) 设立风险分析兼 职岗位，负责本部门的风险分析信息、案例的报送；发布即决式风险布控；问题核查、 处置跟踪。规定现场关员的风险管理职责是，风险识别、风险处置的执行与反馈。 ( 2 ) 针对隶属、口岸海关的工作要求把握北海海关风险管理工作重点。 重点把握对数据流、单证流、货物流的风险识别与处置，建立以风险管理平台为 依托，利用风险管理作业单进行风险识别、分析评估、处蔑与反馈的工作机制，提高 北海口岸现场监管的针对性和有效性。深化平台应用，强化信息收集，建立风险识别 标准，开展分析处置协作，形成各环节的工作规范，在风险管理指导小组协调下商效 4 华中科技大学硕士学位论文 运作。在风险布控的方面，提出下达或中止预定、预警式布控指令的要求；下达即决 式布控指令；协调解决部门布控指令过程中出现的问题；监控、评估北海海关风险布 控的效能；严格执行各类布控指令，准确反馈布控结果。 ( 3 ) 北海海关风险管理的现状。 北海海关在引入风险管理方法后，各有关部门在不同程度上加大了对通关作业运 行的管理和监控力度，风险布控质量不断提高，近年来布控有效率里稳步上升趋势， 查验针对性进一步加强。采取的主要措施有：一是围绕风险管理这一环节，提高查验 工作的针对性及有效性：二是采取各项激励措施充分调动现场人员工作主动性及积极 性，提高风险实际监控工作力度；三是创新查验机制，积极探索既科学有效的查验作 业模式，提高查验监管工作效能；四是通关监管等业务部门加强协作，形成合力，提 高综合监管工作能力；五是通过学习与培训，不断拓展关员知识面，切实提高一线关 员现场风险工作水平及能力。 在不增加人手的情况下，降低货物查验率，提高通关速度的前提下，对进出北海 口岸的违法货物查获率不断提高。2 0 0 5 年8 月，北海海关监管进出口报关单4 3 2 票， ( 其中进口报关单2 2 2 票，出口报关单2 1 0 票) ，对5 8 票报关单进行风险布控，据 统计，进出口货物查验率为1 4 3 5 ，同比减少1 3 2 ，查获率为9 6 8 ，同比上升7 8 6 个百分点，为历史新高。【io l 对比2 0 0 1 年刚在南宁关区实行风险管理时，南宁关区查 验率为4 9 ，查获率仅为0 2 8 。 通关效率也有大幅度的提高，2 0 0 0 年、2 0 0 1 年和2 0 0 5 年1 6 月进出口平均通 关时间分别是4 4 0 天、2 3 0 天、1 8 2 天。i n 2 2 北海海关的风险管理体系框架 根据海关总署建立海关风险管理体系框架方案和南宁海关的工作安排，北海 海关全面引入风险管理的理念、方法和技术，深化海关各项业务改革，构筑海关风险 管理体系，按照“三个一”原则，即“一个系统”、“一项机制”、“一个平台”，形成 一个有机整体，构成北海海关风险管理体系的总体框架。 “一个系统”就是建立企业守法管理系统。建立企业守法管理系统是实现风险管 华中科技大学硕士学位论文 理重心从目前的以货物为主向企业与货物并重转移的基石。通过建立科学的企业评估 标准，依据企业的守法水平，生产经营特点及在海关管理中的地位等方匠存在的差异， 对不同企业实施与之相适应的管理方法和模式，使主要管理对象和主要管理风险始终 处于有效防范和控制范围。通过提高守法企业的通关便利、限制不法企业的生存空间 两方面入手引导企业守法自律，提升企业竞争力。企业守法管理系统的建立将带动现 行业务管理制度、管理模式、监管机制的变革和创新，促进海关工作与整个社会、经 济的协调发展，是建立海关风险管理体系的核心。 “一项机制”就是建立风险管理的协调运作机制。风险管理强调的是全体参与， 建立风险管理的协调运作机制就是要求各个层级、各个部门、各个岗位要针对海关所 面临的风险准确定位、落实职责、明确任务，实现集体决策、部门决策和个体决策的 有机结合，提高海关监管的有效性及快速反应能力，促进整体目标、局部目标和具体 工作目标的协调统一。风险管理协调运作机制的建立是促进各业务领域管理和监管 + 作方式的转变和创新，理顺和完善各项业务工作之间的分工协作关系，增强海关管理 有效性，促进管理效能的整体提升，是建立海关风险管理体系的关键。 “一个平台”就是建立风险管理平台。即利用现代信息技术，将海关内外各类数 据信息资源进行有效整合，建立与各业务应用系统相连接的信息交换和共享的风险管 理平台。风险管理平台的建设为有效开展海关各项工作提供强有力的信息和技术保 障，是建立海关风险管理体系的基础。 2 3 北海海关风险管理运作流程 风险管理按照收集风险信息、识别风险特征、分析评估风险、处置风险、反馈处 置结果、绩效评估几个环节进行。各业务部都可根据本部门的工作实际发布风险信息， 风险分析和评估风险，采取发布风险布控方式处置风险。根据货物通关的流程( 企业 注册一审单一查验一征税一放行一侦查) ，北海海关的风险管理流程主要体现在各业 务部门的具体风险管理工作中。 1 6 华中科技大学硕士学位论文 2 3 1 企业备案相关作业环节的风险管理 稽查科负责对进出口经营企业备案、报关企业( 报关员) 备案的管理工作，对该 环节的企业信息进行风险管理工作。【1 2 1 根据企业在备案或年审时递交的营业执照、税务登记、企业章程、社会中介机构 出具的审计报告等材料，结合实地调研情况，维护现行企业备案数据库，收集企业的 有关经营者素质、企业内部控制制度、资金应用状况、财务制度、仓储制度等相关信 息； 借助于企业信息管理系统，全面掌握企业信息数据、有关部门进行的状况分析和 风险分析结果，对企业守信历史记录、生产经营规模及发展前景、经营者( 法人代表、 进出口负责人和报关员) 的海关守信历史记录、查验记录、加工