（公共管理专业论文）促进我国就业的税收政策研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名 4 勿杉、 论文使用授权声明 日期 0 76 如 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名 斗为渡 导师签名：0 7 w 中文摘要 目前，我国已经进入就业高峰期，就业形势日益严峻，就业问题不仅成为一 个经济问题，而且成为一个关系国计民生的政治问题。单纯依靠市场机制的力量 难以解决中国的就业问题，政府对于促进就业有着不可推卸的责任。而国家税收 作为政府调控经济的重要工具之一，对促进就业具有非常特殊的功能。因此，从 税收政策的角度分析税收对促进就业的作用，探讨如何充分发挥税收政策在促进 就业方面的积极作用，具有十分重要的现实意义。 我国劳动力资源丰富，决定了就业供给量规模庞大，且持续增长。但就业需 求量取决于经济增长、资本投入、技术进步、产业结构、就业模式、劳动力流动 和劳动力市场结构。因此，劳动力供求矛盾和结构性矛盾是我国就业问题中的主 要矛盾。解决这些矛盾，政府促进就业的手段是多种的，但从经济手段看，税收 政策是一个有广泛影响力的重要方面。 税收政策对就业的作用机制主要有两个方面：第一，从就业总量方面看，主 要体现在通过税收的收入效应和替代效应调节劳动力的供给，及通过优惠税率、 税收减免等手段刺激劳动力的需求；第二、从结构上看，通过政策对个人、企业、 产业的支持力度不同来促进就业结构发生变化。因此，从一般理论分析和层次分 析出发，即从税收对劳动力供需的影响和对个人、企业、产业三个层面的就业效 应进行分析，可以构建出一个比较完整的税收政策促进就业效应的综合分析框 架。 文章通过对我国现有的关于促进就业的税收政策的梳理，指出税收政策在缓 解就业压力、促进就业方面是有效的，但现有的政策还存在不足，主要表现为： 政策本身存在不足，政策作用的对象过于狭窄，政策在执行上效果不佳，以及税 收政策形式比较单一，政策环境受到限制等。因此，未来促进就业的税收政策的 调整思路可以是：从短期效应看，调整和完善现行税收政策，直接鼓励增加就业 岗位应是首要任务；从中长期效果看，要切实解决我国经济发展过程中的就业问 题，最根本的任务还是要通过税收促进经济增长，最大限度地增强新增就业岗位 能力。 关键词：就业效应促进就业税收政策税收优惠 a b s t r a c t a tp r e s e n t c h i n ah a se n t e r e dt h ep e a kp e r i o do fe m p l o y m e n t t h e e m p l o y m e n ts i t u a t i o ni si n c r e a s i n g l ys e r i o u s t h ei s s u eo fe m p l o y m e n th a s n o to n l yb e c o m ea ne c o n o m i co n e ，b u ta l s oap o l i t i c a lo n er e l a t e dt o n a t i o n a le c o n o m ya n dp e o p l e sl i v e l i h o o d i ti sh a r dt os o l v et h e e m p l o y m e n tp r o b l e mb yr e l y i n gs o l e l yo nt h es t r e n g t ho ft h em a r k e t m e c h a n i s m t h eg o v e r n m e n tc a nn o ts h i r kr e s p o n s i b i l i t yf o rt h ep r o m o t i o n o fe m p l o y m e n ta n d s t a t et a x ，a so n eo ft h ei m p o r t a n tt o o l st or e g u l a t e t h ee c o n o m yb y g o v e r n m e n tp l a y s av e r ys p e c i a lr o l eo np r o m o t i n g e m p l o y m e n t t h e r e f o r e ，f r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft a xp o l i c ya n a l y s i sf o r at a xo ne m p l o y m e n t ，d i s c u s s i o no nh o wt om a k et h eu s eo ft a xp o l i c i e s t op r o m o t ee m p l o y m e n tp r o a c t i v e l yi so fg r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e c h i n ah a sa b u n d a n tl a b o rr e s o u r c e s i tm a k e se m p l o y m e n t s u p p l yo n l a r g e s c a l ea n ds u s t a i n e dg r o w t h b u td e m a n df o re m p l o y m e n td e p e n d so n e c o n o m i cg r o w t h ，c a p i t a li n v e s t m e n t ，t e c h n o l o g i c a lp r o g r e s s ，i n d u s t r i a l s t r u c t u r e ，e m p l o y m e n tp a t t e r n s ，t h ef l o wo fl a b o ra n dt h el a b o rm a r k e t s t r u c t u r e t h e r e f o r e t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e ns u p p l ya n dd e m a n do f l a b o ra n ds t r u c t u r a lc o n t r a d i c t i o n sa r et h em a i np r o b l e m si nc h i n a s e m p l o y m e n t g o v e r n m e n th a sm a n ym e a n st or e s o l v et h e s ec o n t r a d i c t i o n sa n d p r o m o t ee m p l o y m e n t b u tf r o me c o n o m i cm e a n s ，t a xp o l i c yi so n eo ft h e i m p o r t a n ta s p e c t sw i t hb r o a di m p a c t t h em e c h a n i s mo ft h et a xp o l i c yo nt h ee m p l o y m e n tt a k e se f f e c t so nt w o m a i na s p e c t s ：t h ef i r s t ，f r o mt h ep o i n to fv i e wo ft o t a le m p l o y m e n t ，m a i n l y r e g u l a t i n gt h es u p p l yo fl a b o rv i at h ea d o p t i o no ft h et a xr e v e n u ee f f e c t s a n ds u b s t i t u t i o ne f f e c t s ，a n dt h r o u g hp r e f e r e n t i a lt a xr a t e s ，t a xt e l i e f a n do t h e rm e a s u r e st os t i m u l a t et h ed e m a n df o rl a b o r ：t h es e c o n df r o ma s t r u c t u r a l p o i n to fv i e w ，t h ea d o p t i o no fp o l i c i e st oi n d i v i d u a l s ， e n t e r p r i s e s ，i n d u s t r ys u p p o r tb r i n g sd i f f e r e n tc h a n g e si nt h es t r u c t u r e o fe m p l o y m e n t t h e r e f o r e ，f r o mt h eg e n e r a lt h e o r e t i c a la n a l y s i s ，f r o ma t a xo nl a b o rs u p p l ya n dd e m a n da n dt h ei m p a c to ni n d i v i d u a l s ，e n t e r p r i s e s ， t h r e el e v e l so fi n d u s t r i a le m p l o y m e n te f f e c t ，w ec a nb u i l du pam o r e c o m p r e h e n s i v et a xp o l i c y t o p r o m o t ee m p l o y m e n t e f f e c t so ft h e 2 c o m p r e h e n s i v ea n a l y t i c a lf r a m e w o r k b a s e do nt h ea n a l y s i so fo u re x i s t i n gt a xp o l i c yo nt h ep r o m o t i o no f e m p l o y m e n t ，t h i sp a p e rp o i n t so u tt h a tt a xp o l i c i e sa r ee f f e c t i v eo n e a s i n gt h ee m p l o y m e n tp r e s s u r ea n dp r o m o t i n ge m p l o y m e n t b u tt h ee x i s t i n g p o l i c i e ss t i l lo w ns h o r t c o m i n g sm a i n l ya sf o l l o w s ：p o l i c yw e a k n e s s e s ， p o l i c yo ft a r g e t i n gt o on a r r o w ，u n s o l i di m p l e m e n t a t i o n ，a n dr e l a t i v e l y s i m p l et a xp o l i c yf o r m s ，1 i m i t a t i o no nt h ep o l i c ye n v i r o n m e n t ，a n ds oo n t h e r e f o r e ，a d j u s t m e n t so nt h ef u t u r et a xp o l i c yc a nb ea l o n gt w o d i m e n s i o n s f r o ms h o r t t e r m ，a d j u s ta n dp e r f e c tt h ee x i s t i n gt a xp o l i c i e s ， t oe n c o u r a g eg r e a t e rd i r e c tj o b ss h o u l db et h ep r i m et a s k ：f r o ml o n g t e r m 。 t oe f f e c t i v e l ys o l v ec h i n a se m p l o y m e n ti s s u ei nt h ep r o c e s so fe c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，t h em o s tf u n d a m e n t a lt a s ki st ou s et a x a t i o nt op r o m o t e e c o n o m i cg r o w t ha n di n c r e a s et h em a x i m u mc a p a c i t yo fn e wj o b s k e y w o r d s ：e m p l o y m e n te f f e c t ，p r o m o t ee m p l o y m e n t ，t a xp o l i c y ， p r e f e r e n t i a lt a x a t i o n 3 导论 就业问题是经济社会发展的一个核心问题，必须高度重视。对劳动者来说， 就业是他们赖以生存、融入社会、实现人生价值的重要手段，也是他们共享经济 社会发展成果的基本条件。因此，就业是基本的人权是民生之本，安国之策。 对于政府部门来说，实现民众的基本就业保障是其基本的公共职能之一，应该成 为公共行政的基本目标。从公共管理的角度看，政府必须承担促进就业和治理失 业的主要责任，这已是国际社会的共识，促进就业普遍成为各国政府施政纲领的 主要内容。0 7 年2 月底，就业促进法( 草案) 首次提请十届全国人大第二十 六次常委会审议，表明了政府对就业问题的重视。 随着我国就业形势的日益严峻，就业问题不仅成为一个经济问题，而且成为 一个关系国计民生的政治问题。千方百计做好就业工作，关系到人民群众的切身 利益，关系到改革发展稳定的大局，关系到实现全面建设小康社会的宏伟目标， 关系到全体人民的共同富裕。 税收政策作为国家公共政策的一部分，是政府调控经济的重要工具，对促进 就业有着直接的关系。税收优惠政策，应该说是促进就业与再就业最直接、最广 泛、最有效的政策手段。从2 0 世纪7 0 年代起，国家持续运用税收政策，在促进 新增劳动力就业、下岗职工再就业、农村剩余劳动力转移等方面发挥了积极的调 控作用。尤其是从2 0 0 2 年底开始，国家税务总局与有关部门一起研究制定出台 了一系列促进就业和再就业工作的税收优惠政策，这些政策通过四年多的实践， 起到了很好的效果，这是值得充分肯定的。 但是，现行的促进就业与再就业的税收政策还是与我国就业长期战略不相适 应，主要问题是税收政策在政策取向上的激励和引导不足，此外，还存在新老税 收扶持政策重复交叉、税收优惠政策覆盖面过窄、某些促进再就业的政策从长远 来看并没有有效增加工作岗位、税收减免和管理方式差别较大等政策执行和管理 上的问题。为了进一步发挥税收政策促进就业的作用，本文拟透过对我国目前就 业形势和现阶段税收政策的思考以及对国外促进就业政策的借鉴，在肯定税收政 策对就业的促进作用的同时，提出进一步完善促进就业的税收政策建议，以更好 地发挥其对就业的促进作用。 1 、问题的提出 促使笔者将税收与就业问题联系起来的原因是我国极其严重的失业现象。以 4 及政府面临的严峻就业压力。失业是市场经济条件下不可避免的( 在某种意义上 也是必要的，如果它不显得严重的话) 社会现象。在中国，随着改革开放的深入， 市场经济的逐步建立，近年来出现了了因体制改革因素诱发的“国企职工下岗”， 二元结构因素形成的“农民工”进城以及科技进步因素造成的“结构性失业”等 等现象，这些失业现象加剧了我国就业问题的严重程度。 就业问题是经济学界所关注的热点问题之一，也是政府必须解决的难点问 题。近年来，我国经济学家和各级政府部门密切结合中国的特殊国情，对就业问 题作了广泛、深入的研究，提出了一系列符合中国实际、有中国特色的解决就业 问题的对策和思路，主要有保持经济适度增长，合理调整就业结构，建立市场导 向的就业机制等。然而，在税收政策促进就业方面，尚未能形成较全面的理论体 系。首先，从宏观的角度研究税收政策促进就业往往缺乏理论体系的建构。相当 数量的研究成果是通过经济期刊发表出来的，篇幅短小，并且大都停留在引述和 一般介绍的层面，缺乏理论指导。其次，从微观的角度探析税收政策促进就业往 往就事论事。主要由于研究者多为税务部门的工作者，理论视角相对狭窄，缺乏 对我国促进就业的全局性认识。因此，本文将税收政策如何促进就业作为研究课 题，从促进就业的税收政策针对个人、企业和产业层面政策效应为切入点，兼顾 宏观与微观，分析现有政簧的不足，并提出了完善有关促进就业的税收政策的建 议。 2 、文献综述 就业和失业是经济学范畴的问题，关于就业和失业问题的理论研究很多，但 把就业和税收联系在一起，即自觉地把扩大就业作为税收政策目标的研究，还比 较鲜见。在西方，从古典经济学否认失业的存在，到新古典经济学承认劳动力市 场的不完全性，对于解决就业问题，众多经济学家都主张实施积极的人力政策和 政府限制工资及物价上涨的收入政策，但几乎没有涉及税收政策。对于税收与就 业关系有比较明确的阐述始于凯恩斯的有效需求不足就业理论。 ( 一) 通过税收政策扩大内需，保障就业 凯恩斯的就业理论是1 9 2 9 年1 9 3 3 年资本主义世界经济大危机的产物。他 认为，就业总量取决于有效需求的大小，造成失业的主要原因是有效需求不足导 致投资减退。他提出了三项达到充分就业的公共政策：( 1 ) 金融当局降低利率， 引诱民间投资；( 2 ) 依据政府的税收政策及其它措施提高民间消费倾向；( 3 ) 以 政府的公共投资补充民间投资。他注重以累迸所得税、资本利得税以及遗产税为 中心的税收体制，他认为，一方面，对寓收入者实行较高的税率，对低收入者实 行较低的税率，将高收入者的一部分收入集中于国家，再通过政府的转移支付进 行收入再分配，这样可以弥补低收入者的消费需求不足，扩大社会有效需求，从 而拉动就业；另一方面，可以发挥税收的相机抉择和“自动稳定器”的作用，稳 定社会经济。但在这三者中，他特别强调发行公债，而不是依靠增加税收的办法 来扩大政府支出，达到充分就业的目的。他认为由于短期内消费倾向相对稳定， 因此通过调节税收，实行累迸所得税来提高消费倾向，扩大社会有效需求，对于 增加就业的作用是有限的；另外，增加税收可能会导致私人投资和私人消费的减 少，两种作用相互抵消，则达不到扩大社会有效需求的目的。 凯恩斯的理论对于各国政府运用税收等财政政策解决就业问题提供了理论 基础，但它只是单纯注重总需求方面的分析，是关于总供给无限条件下的总需求 的研究。而在现实中，还存在者充分就业之前总需求大于总供给的情况。在中国 进行劳动力就业问题分析时，总需求不足与总供给不足同时存在，因此，其理论 在具体理论内容上的借鉴意义是有限的。 ( 二) 通过合理调整税率，以达到充分就业 贝菲列奇是英国的“凯恩斯主义”者，曾发表了一系列著作详细地论述英国 充分就业的问题。他认为，保证充分就业是国家的一种职能，充分就业问题实质 上是国家确保适当的总支出的问题。他为实现充分就业提出了三项财政政策选择 方案：( 1 ) 税率保持不变的情况下谋求增加财政支出；( 2 ) 提高税率，增加财政 支出，直至达到财政的预算平衡；( 3 ) 财政支出固定，全面降低税率。与凯恩斯 相反的是，他认为通过税收筹措收入比举债筹措收入的办法优越。鉴于其所处的 时代局限，在税收政策上他试图仅简单地通过税率的变动来达到充分就业的目 的。 ( 三) 通过减税提高劳动供给，增加就业 供给学派是2 0 世纪7 0 年代在美国出现的反凯恩斯主义的一个经济学派，其 主要代表人物有阿瑟拉弗，万立斯基，保罗罗伯茨，诺尔曼图尔，罗伯特蒙 德尔等人，这一学派认为：供给不足是造成失业的主要原因，而供给不足的主要 原因是税率过高，主张实行财政政策特别是减税政策来增加就业：回( 1 ) 个人所 得税的减少能够增加储蓄，增加投资，提高工作效率；( 2 ) 降低公司所得税，比 降低个人所得税更能增加就业：( 3 ) 由于非雇员性质的个体，特别是小企业的所 有主的供给弹性大，因此，个人所得税率的降低能够提高小企业所有主的积极性， 成为增加产量和增加就业的一个途径。减税是供给学派全部经济理论和政策主张 的精髓，它主张大规模地削减个人所得税的边际税率。采取一系列有利于企业投 资的税收优惠办法，大幅度降低企业承担的有效税率，从而刺激生产，增加投资， 提高就业。该理论提供了一种解决就业问题的新视角，对于2 0 世纪8 0 年代世界 。杨宜勇：就业理论经与失业治理，中国经济出版社，2 0 0 0 年版第7 页 6 性的税制改革浪潮产生了重要的影响，但它并没有形成一个严密、完整的理论体 系。 ( 四) 萨廖尔森的就业理论 当代主流经济学派的重要代表人物萨廖尔森则认为：财政政策与就业有着天 然的联系。税收作为财政政策重要的调控手段之一，必然对就业有着重要的影响。 同时，他也指出，若政府政策( 包括税收政策) 被人们理性预期的话，税收将无 法影响到实际的产出和就业。 从以上的理论综述可以看出，理论界对税收的就业效应分析日益明朗化，即 税收作为国家集中收入分配和政府宏观经济调控的重要手段，对就业水平的高低 和就业结构的调整都有一定影响，只是其影响似乎具有很大的不确定性。在我国， 劳动力总需求和劳动力总供给的问题同时存在，使得政府在解决就业问题的政策 选择上面临更为复杂的局面。尽管如此，国内外相关情况表明，税收在解决失业 闯题上能起到一定的作用。税收与促进就业是一个值得研究的问题。 3 、本文的基本假设 本文通过对我国税收政策对就业的促进作用进行分析，对我国目前的税收政 策在促进就业方面的影响的描述是：“现阶段的税收政策在促进就业方面发挥了 一定的作用，但还需要进一步完善”。政府促进就业的政策手段包括货币政策、 产业政策、财政政策等公共政策。本文是建立在其他公共政策协调有效运作的假 设前提上，论证了“合理有效的税收政策选择将有利于促进就业”这一论点。 4 、本文的研究方法 本文总体上遵循概念框架、实证分析和政策建议的研究范式，在研究中注重 宏观与微观相结合，问题与对策相结合，另外，也采用了国内与国外相比较的方 法，多视角地研究税收政策与促进就业的关系，为本文最后提出完善我国促进就 业的税收政策提供依据。 在本文所采用的研究方法中，实证分析在第一章我国就业现状分析及第 三章我国现有促进就业的税收政策及执行效果中有运用，而比较分析的方法 主要运用在第四章国外促进就业的税收政策借鉴。这些方法的运用对促进我 国就业的税收政策研究很有必要，也有利于税收实践工作向科学化、规范化的方 向发展。 本文在借鉴前人研究成果的基础上，对我国的就业现状及促进就业的税收政 策作了深入的分析和研究，力求在分析角度和提出促进就业的税收对策上有所突 破，这些突破概括起来有： 在税收对就业的促进作用的分析上，除了从一般经济学理论的角度，即 从劳动力供给和劳动力需求两个方面阐述税收政策对就业的的作用外，还从层次 分析的角度，按照政策作用的对象从个人、企业和产业层面对税收的就业效应( 包 括就业总量和就业结构的变动) 进行逐一分析，以求完整地构建出一个税收就业 效应的综合分析框架。在对我国现阶段促进就业的税收政策的分析上，同样延续 了层次分析的角度，以使本文在结构和思路上保持完整和前后一贯。 本文认为，导致我国严峻失业状况的原因是多方面的，就业总量矛盾是 主要原因，就业结构矛盾也很突出。因此税收政策在促进就业方面要二者兼顾。 在具体的政策建议上，本文提出了一些较有新意的观点：如，提出税收政策要体 现就业优先的发展战略，增强增加就业岗位的能力，在实践上，可采用差别税率、 税收减免等手段发展最有能力创造就业岗位的中小企业和第三产业，诸如服务 业、旅游业等行业，又如，在解决农村剩余劳动力问题上，提出在目前已取消农 业税，减轻农民负担的情况下，应进一步运用差别税率和税收减免，促进劳动密 集型乡镇企业的发展，以增加吸纳农村剩余劳动力的能力。再如，提出了税收政 策应体现对人力资本的投资，以解决结构性失业的问题，在对个人征税方面应允 许个人的教育投资在税前扣除，此外，对职业培训机构也应给予税收方面的优惠。 5 、本文的框架结构 本文从就业问题的现状分析开始，首先提出了研究的逻辑基础，即促进就业 的必要。接着，从一般理论着手，分析了税收的就业效应，然后以现有的促进就 业的税收政策为实证材料，分析其存在的不足，并与其他国家运用税收政策治理 失业的成功经验进行t e 较研究，从比较中寻求值得借鉴的政策举措，最后，提出 完善我国促进就业税收政策的对策建议。 本文共有六个部分，总体框架及各章主要内容如下： 导论：该部分主要交代本文课题的研究背景，并且对相关的一些理论进行介 绍和评述，以确定本课题研究的主题，点出有参考价值的创新之处及在实践方面 的现实意义。 第一章：我国就业问题的现状分析。本章首先界定了就业的概念及其影响因 素；其次剖析了我国所面临的严峻就业形势；第三介绍了我国政府在促进就业方 面的政策手段，并指出税收政策是整个公共政策体系中的一个重要方面。 第二章：税收政策对促进就业的作用。本章首先在理论上从就业的两个方面 劳动供给和劳动需求来分析税收对促进就业的影响，一方面，税收的收入效 应和替代效应会影响人们对工作和闲暇的选择，同时税收政策也会影响人力资源 基础和劳动力素质，从而影响就业。另一方面，可以通过税收政策增加劳动总需 求，也可以通过税收政策促进劳动需求结构的调整。其次，对促进就业的税收政 策进行了分类及分析。 第三章：我国促进就业的税收政策现状分析。本章重点介绍我国现阶段促进 就业的税收政策，并分析了其存在的不足。列举了现阶段促进就业与再就业的税 收政策，简单介绍了这些促进就业税收政策的执行效果，并从政策针对的个人、 企业、产业三个层面，具体分析了上述税收政策存在的不足。 第四章：比较与借鉴：国外促进就业的税收政策。本章详细介绍了世界各国 利用税收政策治理失业的成功经验，如实施低税负，鼓励社会创造更多的就业岗 位；实施差别税率，扶持发展中小企业；促进第三产业的发展：给予农业和农产 品一定的优惠政策；对安置就业人员的企业实行税收优惠；促进多种就业模式发 展，推广非正规就业和弹性就业；为弱势群体就业提供优惠保障等。本文认为， 本章例举的这些国家虽然国情不尽相同，体制及发展水平差距也比较大，但在治 理失业问题上无不重视发挥政府的作用，都离不开税收政策的有力支持。 第五章：促进我国就业的税收政策的调整思路。本章在前四章总结分析的基 础上，基于我国税收政策在促进就业方面的现实状况，借鉴国外利用税收政策促 进就业的经验，提出完善我国促进就业税收政策的对策。首先提出了解决我国就 业问题的总体思路；其次建议对我国现行促进就业的税收优惠政策加以改进；最 后提出完善我国促进就业税收政策的对策，如通过税收政策来促进经济发展、增 强增加就业岗位的能力，明确对人力资源投资的税收优惠，尽快开征社会保障税 等。 结束语：该部分主要对本文研究课题作了归纳性的总结：我国现行的促进就 业的税收政策是有效的，但还需要作进一步调整，以更好地发挥税收对就业的促 进作用。同时指出本文研究的不足之处，亟待日后进一步完善。 9 第一章我国现阶段就业问题 第一节就业的含义 鉴于本文的研究对象是与促进就业有关的税收政策，因此有必要首先界定就 业的含义。 一、就业的含义。所谓就业是指劳动者运用生产资料从事合法社会劳动，创 造一定的经济和社会价值，并获得相应的劳动报酬或经营收入，以满足自己及家 庭成员生活需要的经济活动圆。根据这一定义，就业必须同时满足三个条件：一 是社会性，即构成劳动就业基本要素的劳动者和生产资料两者都处在一定的社会 生产关系中，劳动主体必须从事社会劳动，家庭妇女从事自家家务劳动就不属于 就业。二是经济性，印劳动者所从事的社会劳动必须有报酬或经营收入。如果劳 动者所从事的是无偿的劳动，如青年志愿者的公益劳动就不能算作就业。三是合 法性，即劳动主体必须符合法律规定，如果劳动主体的年龄低于法定就业年龄， 则不能视为就业。同时，劳动者所从事的劳动必须是合法的，如果所从事的劳动 是走私、贩毒等犯罪活动，虽然有报酬和收入，但不能视为就业。 就业可以分为充分就业和不充分就业。充分就业是指有工作意愿和工作能力 的劳动力能够充分实现其就业愿望的理想的就业状态，在这种理想状态下仍然可 能存在着一定的自然失业率。不充分就业是指有就业愿望和工作能力的劳动力虽 然形式上取得了工作岗位，但没有得到充分利用而被闲置的状况，是劳动力利用 不饱和的状态。 二、影响就业的因素。就业是一个复杂的社会现象，受人口、经济、技术进 步、经济体制等多种因素的影响。 1 、人口因素。人口因素主要包括人口规模、人口自然增长率、劳动力参与 率等。一般而言，人口规模越大，劳动力供给的数量也越大，该地区的就业压力 也就越大；人口自然增长率过高，就会使人口结构趋向增长型，从而增加未来的 就业压力；较高的劳动力参与率意味着较大的劳动力供给率，同样要求社会提供 较多的就业岗位。 2 、经济因素。经济因素主要是指经济周期、经济结构、投资和消费等。一 般来说，就业状况与经济发展状况是同步的，在经济上升时期，社会经济需求旺 盛，劳动力需求也相应扩大，失业率降低，呈现就业扩大的良好形势，反之则就 业减少。不同的经济结构则从不同的方面影响就业结构，进而影响整个社会就业 状况。而投资和消费的增长，也同样会引起生产的发展和就业的扩大。 o 宋其超，失业及其治理，中国财政经济出版社2 0 0 4 年版，第1 2 页 l o 3 、技术进步。技术进步从两方面对就业产生影响；一方面，技术进步导致 资本有机构成提高，机器取代人工，对劳动力需求减少，同时，劳动者技能的提 高，也使得在其他条件不变的情况下，劳动力使用量减少，出现结构性失业。但 另一方面，从长期看，技术进步导致劳动生产率提高和经济发展，未来的就业总 量也因此而增加。 4 、经济体制。在计划经济体制下，劳动力作为生产要素的重要组成部分， 其就业问题列入计划，由政府决定，劳动者没有选择就业的权利，在人为地安置 劳动力的情况下，必然导致生产效率低下，不利于形成稳定的就业增长的经济发 展机制。在市场经济体制下形成的是以市场规律为基础的双向选择的就业机制。 劳动者与用人单位通过劳动合同建立有限期的劳动关系，有利于劳动力的合理配 置和流动，更利于开拓就业空间。但是，市场调节存在一定的盲目性和滞后性， 容易造成就业波动，就业弱势群体容易受到伤害。因此，必须通过政府的宏观调 控来稳定社会。 第二节我国的就业现状及存在的问题 一、现阶段就业状况总体分析 国务院2 0 0 4 年4 月2 6 日发布的中国就业状况和政策白皮书是中国政府 发表的第一部有关就业问题的白皮书，该白皮书显示o ，2 0 0 3 年，中国总人口为 1 2 9 2 亿人( 不包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省) 。全国1 6 岁以 上人口为9 9 9 亿，其中城镇4 2 4 亿人，农村5 7 5 亿人，经济活动人口7 6 1 亿人，( 经济活动人口指的是劳动年龄，我国通常指1 6 岁以上有就业意愿的人 口) ，劳动率参与率为7 6 2 。中国城乡从业人员达到7 4 4 亿人，其中城镇2 5 6 亿人，占从业人员总额的3 4 4 ：乡村4 8 8 亿人，占从业人员人数的6 5 6 ，1 9 9 0 年至2 0 0 3 年。共增加就业人员9 6 8 3 万人，平均每年新增7 4 5 万人。从总量来看， “十五”期间，每年城乡新生劳动力升至峰值，加上现存的城镇下岗失业人员， 每年城镇需要安排就业的达到2 2 0 0 - - - 2 3 0 0 万人。按经济增长速度保持7 左右， 在现有的经济结构状况下，每年新增就业岗位7 0 0 一8 0 0 万个，年度供大于求的 缺口在1 4 0 0 - - 1 5 0 0 万个左右，劳动力供大于求的矛盾十分尖锐。 ( 一) 劳动力供需矛盾突出 在过去的十年中，我国的劳动力供给总量一直呈上升趋势，从1 9 9 6 年的 6 9 6 6 5 万人上升到了2 0 0 5 年的7 8 4 5 9 万人，而劳动力需求总量虽然每年在增加， 但由于就业弹性的降低，新增的劳动力需求量在下降，这种趋势在2 0 0 1 年以后尤 。国务院：中国就业状况和政策白皮书，2 0 0 4 年4 月2 6 日 1 1 其明显劳动力供需的矛盾十分突出。( 见表1 ) 表1 ：1 9 9 6 - - - 2 0 0 5 年我国劳动力供给与劳动力需求对比 单位：万人， 年份总人口1 6 岁经济劳动劳动 g d p就业就业 新劳动 以上人活动参与力总增长弹性人数增力需 口 人口 室 供给 室 劳求总 量动量 力 需 求 量 1 9 9 61 2 2 3 8 98 7 2 4 26 9 6 6 57 9 8 56 9 6 6 59 6o 1 3 56 8 8 5 08 6 56 8 8 5 0 1 9 9 71 2 3 6 2 68 9 6 5 07 0 8 0 07 8 9 77 0 8 0 08 _ 8o 1 4 36 9 8 2 09 7 06 9 8 2 0 1 9 9 81 2 4 7 6 19 0 8 1 27 2 0 8 77 9 3 87 2 0 8 77 80 1 5 07 0 6 3 78 1 77 0 6 3 7 1 9 9 91 2 5 7 8 69 1 9 2 07 2 7 9 l7 9 1 97 2 7 9 l7 1 o 1 5 1 7 1 3 9 47 5 77 1 3 9 4 2 0 0 01 2 6 7 4 39 5 7 0 27 3 9 9 27 7 3 17 3 9 9 28 00 1 2 17 2 0 8 56 9 l7 2 0 8 5 2 0 0 l 1 2 7 6 2 79 6 6 2 67 4 4 3 27 7 0 37 4 4 3 27 50 1 7 47 3 0 2 59 4 17 3 0 2 5 2 0 0 21 2 8 4 5 39 8 4 5 97 5 3 6 07 6 5 47 5 3 6 08 o0 1 2 27 3 7 4 07 1 27 3 7 4 0 2 0 0 31 2 9 2 2 71 0 0 6 6 87 5 9 5 27 5 ，4 57 5 9 5 29 1 o 1 0 37 4 4 3 26 9 17 4 4 3 2 2 0 0 41 3 1 1 0 01 0 3 4 3 87 6 8 4 87 4 9 57 6 8 4 89 5o 1 0 07 5 1 3 97 0 77 5 1 3 9 2 0 0 51 3 1 9 0 0 1 0 5 3 8 87 8 4 5 97 4 4 57 8 4 5 99 90 0 9 87 5 8 6 87 2 97 5 8 6 8 资料来源：( 1 ) 根据历年中国统计年鉴整理 ( 2 ) 1 9 9 6 年2 0 0 3 年数据摘自：夏杰长、李勇坚、姚战琪等著增长、就业 与公共政策，2 0 0 5 年版，第1 1 8 页、1 2 2 页。其他数据为计算所得。 ( 二) 就业结构发生巨大变化 就业结构方面，随着社会劳动生产率水平的提高和人们对服务产品的更多需 求，第一、第二产业部门的劳动力占用将不断减少，而第三产业的从业人员比重 呈上升势头。表2 的数据显示出了这一轨迹特征，我国近十年来劳动力结构发生 了很大的变化，第三产业的份额呈攀升趋势。第二、第三产业吸纳就业人员的能 力在逐渐增强。但值得注意的是，随着企业改革和经济结构调整力度继续加大， 结构性失业的问题日渐突出。 表2 ：1 9 9 6 “2 0 0 5 年我国三次产业的劳动力就业构成情况 单位： 第一产业第二产业就第= 严业就 年份就业人员业人员比重业人员比重 比重 1 9 9 65 0 52 3 52 6 o 1 9 9 74 9 ，92 3 7 2 6 4 1 9 9 84 9 82 3 52 6 7 1 9 9 95 0 12 3 o2 6 9 2 0 0 05 0 02 2 5 2 7 5 1 2 2 0 0 l5 0 o2 2 32 7 7 2 0 0 25 0 02 1 42 8 6 2 0 0 34 9 12 1 6 2 9 3 2 0 0 44 6 92 2 53 0 6 2 0 0 54 4 8 2 3 83 1 4 资料来源：( 1 ) 中国统计摘要2 0 0 6 ) ) ，第1 2 5 页，中国统计出版社，2 0 0 6 舨 ( 2 ) 1 9 9 6 2 0 0 0 年数据摘自：夏杰长、李勇坚、姚战琪等著增长、 就业与公共政策，2 0 0 5 年版，第1 0 9 页 二、就业方面的突出问题和矛盾 如此庞大的就业大军，对于我国这样一个发展中国家来说，压力是巨大的， 它首先是一个总量上的问题，同时还存在一个结构问题。具体来说，我国就业方 面存在的突出问题和矛盾主要表现在以下五个方面： 1 、国企职工下岗问题，这主要是经济体制转变、经济增长方式转变与就业之 间的矛盾。经济体制的转变及结构调整，剥离了一部分就业存量。转变经济体制 的重要内容之一是建立现代企业制度，而现代企业制度中核心的一条是落实企业 自主权，特别是用人自主权。长期以来，我们对公有制企业尤其是国有企业实行 行政安置，结果使企业沉淀了大量的富余人员。现代企业制度的效率因素，迫使 企业自身对就业存量进行必要的排挤，成为城镇安置就业的一种对抗力量。据劳 动部门统计，自1 9 8 9 年以来，我国城镇停产、半停产企业的职工人数经常保持 在6 0 0 万人左右。过去国有企业和集体企业在安置就业方面起了很重要的作用， 但是据预测，未来几年国有企业和集体企业的从业人数将呈绝对下降趋势，不仅 不能增加就业，而且还要向社会排放失业人员。企业实行减员增效，使大量剩余 劳动力从企业中剥离出来，从隐性失业转变为显性失业。 与此同时，我国的经济增长方式正由粗放型向集约型转变，大力推进技术改 造，不断提高科技进步在经济增长中的含量，而经济增长方式的转变意味着等量 投资所创造的就业岗位的减少，对劳动力的有效需求相对下降。因此，转变经济 增长方式的要求也给增加就业机会带来了不利的影响。 2 、农民工进城问题，这主要是农村剩余劳动力与城市就业压力之间的矛盾。 1 9 7 9 年以来，以实行家庭联产承包责任制为契机，我国经济体制改革由农村到 城市，不断向纵深推进。计划经济体制下长期被“隐性化”了的农村剩余劳动力 问题随着市场经济因素逐渐扩大被显性化出来。尽管随着城市经济尤其是东部沿 海地区经济的迅速发展，为农村劳动力的转移和流动创造了一定空间和机遇，但 是由于我国农村人口基数庞大，而且还在不断产生着新的剩余劳动力，对城市经 济构成了一股巨大的就业压力。目前，全国近4 9 亿农村劳动力中，约有1 5 亿剩余劳动力。常年流动着的“农民工”有6 0 0 0 万人左右，其中跨省流动的达 3 0 0 0 万人9 ，大量农村劳动力进入城镇，增加了对城镇劳动需求的替代，不仅加 剧了城镇曰益紧张的就业问题，而且在一定程度上也影响了农村经济自身的发 展。乡镇企业曾对增加就业做出了突出的贡献，职工人数由2 8 2 7 万人增加到1 3 6 亿人，净增加l 亿多个就业岗位。但由于乡镇企业面对越来越激烈的市场竞争， 近几年出现了资本替代劳动的趋势，使得乡镇企业吸纳剩余劳动力的能力也开始 减弱。 3 、结构性失业问题，这主要是劳动者总体素质偏低与就业岗位结构需求之间 的矛盾。2 0 0 3 年，我国1 6 岁以上人口中，初中以上文化程度占6 1 ，7 ，大专以 上文化程度仅占6 6 ；技术工人中，初级占6 1 5 ，中级占3 5 ，高级仅占3 5 。 。这表明我国劳动年龄人口的素质是偏低的。从一般层面上看，劳动者素质低下 不能充分满足国民经济和社会发展的需要；从更深的层面来看，国民经济和社会 发展需要高素质劳动者的创新和推动。在未来很长一段时期，我国因劳动者素质 原因造成的结构性失业问题将仍然存在，并将更加严峻。一方面，一部分失业人 员由于职业技能的低下、传统的“等、靠、要”思想的束缚和就业竞争能力的缺 乏，在就业、再就业过程中步履艰难，另一方面在现实经济生活中，许多新兴行 业和新兴工种又呈现出所需劳动力相对短缺的现象。据有关部门估计，目前大约 有数百万这样的新型岗位由于在劳动力市场上招募不到理想的求职者，只好降低 要求，让新进员工边工作边接受培训，给用人单位的工作造成一定的负面影响。 同时，我国高级人才目前已开始进入退休高潮期，加之我国人才外流现象严重， 更加剧了我国专业技术人才中的年龄结构、学历结构、专业结构、能级结构配置 的不合理。尽管中国人力资源的数量比较丰富。但由于人力资源质量低、知识劳 动者的比例太小，因而远未形成经济发展的重要源泉和推动现代化的支柱力量， 反而在一定程度上成为发展的负担。就业者自身的综合因素与就业岗位结构需求 的差距，是造成我国失业人口居商不下的一个重要因素。 4 、大学生就业难的问题，这主要是新增就业人口、重复性就业与有限就业岗 位之间的矛盾。我国的就业形势发展到今天，已经不仅仅是冗员及下岗和再就业 的问题