（公共管理专业论文）信用政府的制度建构——以铅中毒系列事件为例.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 ，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品 成果对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论 文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复 制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位 论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：舭 日期：砂1 年。堋弓日 导师签名： 弋溉嗡 醐。1 掣明r 日 广污 专 户vz m 外y 日 b-7 幻卜u ： 月 签 u l 辎f 作 p 文细敝珈 位 期 学 日 专业：公共管理 硕士生：张慎标 指导教师：任剑涛教授 摘要 政府作为人民群众的政治代理人而存在，必须切实增进全社会的公共福利， 切实保障每个人的合法权益，并以此赢得人民群众的理解、信任和支持。如果政 府没有良好地履行其承诺和职责，造成公共福利的巨大损失，则政府面临公信力 缺失问题。本文以铅中毒系列事件为例，分析政府在执行环保政策时出现权力投 机行为，使环境恶化，群众蒙受巨大损失，导致政府公信力缺失的过程，证明政 府公信力缺失是政府的权力投机冲动和制度存在漏洞两个因素相互作用的结果， 并将政府权力投机的额外收益规模作为构建信用政府的测算指标。然后构建政府 权力投机供求函数，分析两大因素对政府权力投机额外收益规模的影响，证明降 低额外收益规模的关键是填补制度漏洞，最后提出一些填补制度漏洞，构建信用 政府的措施。 关键词。政府信用、权力投机额外收益规模、制度漏洞 o v e r n m e n t ss y s t e mc o n s t r u c t i o n dp o i s o n i n gs e r i e se v e n ta st h ee x a m p l e m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：z h a n gs h e n b i a o s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o r r e nj i a n t a o a b s t r a c t g o v e r n m e n te x i s t sa sp e o p l e sp o l i t i c a la g e n t s ，m u s te f f e c t i v e l yp r o m o t et h e p u b l i cw e l f a r es o c i e t y 够aw h o l ea n de a r n e s t l ys a f e g u a r dt h el e g i t i m a t er i g h t sa n d i n t e r e s t so fe a c hp e r s o n ，a n ds o 硇t oe a r nt h ep e o p l e 。su n d e r s t a n d i n g , t r u s ta n d s u p p o r t i ft h eg o v e r n m e n th a sn o tf u l f i l l e di t sc o m m i t m e n t sa n dr e s p o n s i b i l i t i e s p r o p e r l y , i tw i l lr e s u l ti nh u g el o s s e so fp u b l i cw e l f a r e , t h e nt h eg o v e r n m e n tw i l la l s o f a c et h ep r o b l e m so ft h el a c ko fc r e d i b i l i t y t h i sa r t i c l et a k et h el e a dp o i s o n i n gs e r i e s e v e n t弱t h ee x a m p l e ，a n a l y s i st h eg o v e r n m e n ta p 岬t h ea u t h o r i t yc o n g e n i a l b e h a v i o rw h e nc a r r i e so u tt h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o np o l i c y , t h e nc a n s e st h e e n v i r o n m e n t a ld e 硎。偶t i o i l t h ep o p u l a c et os u f f e rt h eh e a v yl o s s ，r e s u l t i n gi nl a c ko f c r e d i b i l i t yo ft h ep r o c e s so ft h eg o v e r n m e n t , a n dp r o v e dt h a tt h el a c ko fg o v e r n m e n t s c r e d i b i l i t yi st h er e s u l to ft h ei n t e r a c t i o no ft w of a c t o r s ：t h eg o v e r n m e n t sa u t h o r i t y c o n g e n i a li m p u l s i o na n dt h es y s t e ml e a k s t a k i n gt h eg o v e r n m e n ta u t h o r i t yc o n g e n i a l e x t r a n e o u si n c o m es c a l e 鹊t h ec r e d i tg o v e r n m e n t sc o n s t r u c t i o nr e c k o n i n gt a r g e t , t h e a u t h o rc o n s t r u c t sag o v e r n m e n ta u t h o r i t yc o n g e n i a ls u p p l ya n dd e m a n df u n c t i o na n d a n a l y z 铭t w ob i gf a c t o r st ot h eg o v e r n m e n ta u t h o r i t yc o n g e n i a le x t l a n c o u $ i n c o m e s c a l ei n f l u e n c e , t op r o v et h a tr e d u c i n gt h ee x t r a n e o u si n c o m es c a l ei st h ek e yt of i l l t h es y s t e ml e a k s a tt h ee n do ft h ea r t i c l e ，t h ea u t h o rp r o p o s e ss o m em e a s u r e st of i l l s y s t e ml e a k sa n dt oc o n s t r u c tac r e d i tg o v e r n m e n l k e y w o r d ：g o v e r n m e n tc r e d i t , a u t h o r i t yc o n g e n i a le x t r a n e o u si n c o m es c a l e , s y s t e ml e a k s 目录 a b s t r a c t 。( i i ) 第一章导论( 1 ) 第一节研究问题的提出与研究意义( 1 ) 第二节相关研究文献综述( 2 ) 第三节核心概念的界定( 4 ) 第四节研究方法和论文框架( 5 ) 第二章铅中毒系列事件中的政府公信力( 6 ) 第一节问题提出：铅中毒系列事件与政府信用 i o 04 1 ( 6 ) 第二节政府公信力缺失探讨( 1 0 ) 第三章政府公信力缺失的原因分析( 1 6 ) 第一节问题还原：高污染企业的经济分析( 1 6 ) 第二节人的因素：政府官员投机行为分析( 2 2 ) 第三节制度因素：存在双重偏离问题( 2 6 ) 第四节政府投机市场供求关系分析模型( 3 2 ) 第四章信用政府的制度建构”( 3 9 ) 第一节加强政府自身法制建设( 3 9 ) 第二节加强民众维权制度建设”( 4 3 ) 结语”“”一”( 4 5 ) 参考文献( 4 7 ) 后记”“”一”( 4 9 ) i ! i 第一章导论 一节研究问题的提出与研究意义 近年来，全国各地接连发生铅中毒恶性事件，例如2 0 0 6 年1 2 月，河南卢氏县 出现高铅血症学生儿童3 2 7 人，轻度铅中毒学生儿童5 8 人，中度铅中毒学生儿 童4 4 人：2 0 0 6 年9 月，甘肃徽县发生了2 0 0 0 人铅中毒事件，其中包括3 0 0 名儿 童：2 0 0 7 年6 月。福建莆田发现2 0 3 人血铅超标，其中2 0 0 人是儿童：2 0 0 8 年， 江苏省邳州市运河镇新三河村发生大规模铅中毒事件，全村1 0 0 多个1 4 岁以下 儿童中，铅中毒人数达到4 1 人，其中最小的不到l 岁，还有6 5 人被查出为高铅 血症：2 0 0 9 年8 月，陕西风翔县发现两个村庄7 3 1 名儿童中的6 1 5 人血铅超标， 其中1 6 6 人属于中度、重度铅中毒：2 0 0 9 年8 月2 3 日，湖南省武冈市官方对1 9 5 8 名群众进行体内铅含量检测，超标人数为1 3 5 4 人：2 0 0 9 年9 月2 6 日，福建省上 杭县发现1 2 0 名少儿患高铅血症，1 人轻度铅中毒：2 0 0 9 年1 0 月1 4 日，河南省 济源市发现3 1 0 8 名1 4 岁以下儿童中，血铅值在2 5 0 u g l 以上需立即接受驱铅治 疗的有1 0 0 8 人这些事件的发生无一不与地方政府对高污染企业的监管不力、 行政不作为有关这必将使政府公信力面临严重缺失的威胁。 政府公信力缺失严重将威胁政府存在的合法性基础，这是一个不能不引起高 度重视的问题。 本文正是以铅中毒系列事件为例，研究造成政府对高污染企业监管不力、行 政不作为的内在根源，并提出解决的办法，从而总结出构建信用政府的途径。这 就是本文的研究意义 第二节相关研究文献综述 由于起步较晚，国内对信用政府的系统研究还是非常匮乏的。近期出现的专 著有章延杰的政府信用论何显明的信用政府的逻辑：转型期地方政府信 用缺失现象的制度分析： 刘莘的诚信政府研究 以及赵爱玲的当代中国政 府诚信建设郑也夫的i ：信任论虽然不是论述信用政府的，但是由于其在信 任领域的原创性和开拓性研究，也是很值得学习的 何显明在信用政府的逻辑：转型期地方政府信用缺失现象的制度分析中 将政府信用界定为：政府信用指的是政府认真恪守并有效履行其法定职责及其对 公众的承诺而赢得公众信任的状况。文中还提出构建信用政府的政治制度框架： 理性政府，有限政府，法治政府，民主政府和责任政府。 刘莘在 在信任领域的研究极具理论穿透力，书中作为理论基础 探讨的一些问题，例如从生物学的角度探讨人的本性，从博弈论的角度探讨合作 的进化，以及从人类的行为动因和手段选择两方面批判新古典经济学的理性选择 思想，其论述过程及主要观点，为政府官员投机冲动的不可根绝性提出新的分析 视角 相对来讲，三种关于政府信用的著作都专注于从宏观角度研究政府信用阀 题，并且从不同的角度强调了制度建设对于构建信用政府的重要性，而缺乏对微 。参见何显明：信用政府的逻辑：转型期地方政府信用缺失现象的制度分析 ，上海，学林出版社2 0 0 7 年 版 。参见刘莘：诚信政府研究北京出版社2 0 0 7 年版 参见刘爱玲。当代中国政府诚信建设 山东人民出版社2 0 0 7 年版 。参见郑也夫；信任论 北京中国广播电视出版社2 0 0 6 年第二版 一2 一 行为模式的深入研究。信用政府是个宏大的问题，造成政府公信 然多种多样，但是其中必然有一个是最关键、起决定性作用的， 重点揭示出来。 题的评价首先是人民群众的主观心理反映，虽然主观心理反映是 难以把握的，但是造成人民群众心理上不信任政府的最关键因素却是清晰的 人民群众的合法权益受到损害，而且无法通过政府得到保障。这种局面主要是两 个因素互相作用造成的，一是政府的制度规范不健全、执行不严格，二是官员的 投机或者偷懒行为。因为官员的投机或者偷懒的心理动机是无法彻底消除的，所 以构建信用政府的路径只能是推进制度建设，完善对官员投机或偷懒行为的监督 和控制。这正是本文期望分析、梳理出来并解决的问题。 一3 一 第三节核心概念的界定 政府信用：政府需要得到群众的信任吗? 如果说国家是阶级斗争不可调和的 产物，是统治阶级压迫被统治阶级的工具，那么，作为国家机器的政府是无须对 群众讲信用的。从委托代理理论的视角分析，政府是作为人民群众的政治代理人 而存在的，所以是必须跟人民群众讲信用的。政府必须严格按照委托契约的要求， 切实增进全社会的公共福利，切实保障每个人的合法权益，并以此赢得人民群众 的理解、信任和支持 权力投机额外收益规模：只有以牺牲环境资源，导致群众蒙受严重损失的权 力投机行为才会被惩处，我们把这种权力投机行为称为恶性权力投机行为。以公 共福利或者人民群众的切身利益为代价而获取的收益称为恶性权力投机的额外 收益。个别政府受权力投机额外收益的驱动作出的投机行为并不会引起政府面临 公信力缺失危机，很多政府同时进行投机才会导致政府信用危机这样，整个官 僚体系的权力投机额外收益规模就可以成为衡量政府公信力的一个重要指标。权 力投机额外收益规模越小，则政府的公信力越好，否则就越差。 制度漏洞：任何涉及公共事务的规则，在本文中都称为制度，基本上就是最 广义的公共政策制度在制定和执行时，存在双重偏离为了论述方便，本文将 这种双重偏离统称为制度漏洞实际上就是这些偏离给政府权力投机行为提供了 额外收益的空间填补制度漏洞就能降低权力投机额外收益规模。制度完密、执 行严格，才能有效规范政府行使公共权力的过程构建信用政府。 一4 一 研究方法和论文框架 第一，宏观分析和微观分析相结合。政府信用、制度属于宏观领 是个人问题，属于微观领域。用宏观分析和微观分析相结合，研 失和官员的投机行为的关系；第二，实证分析和理论分析相结合。 通过报刊、杂志、网络收集一些曾引起社会普遍关注的个案，分析政府公信力缺 失的事实根据；通过人性探讨，分析官员的投机行为，构造政府权力投机市场供 求分析模型，从理论上分析构建信用政府的决定性因素。 论文框架：第一章，以铅中毒系列事件为例，分析政府在执行环保政策时出 现权力投机行为，使环境恶化，群众蒙受巨大损失，导致政府公信力缺失的过程； 第二章，证明政府公信力缺失是政府的权力投机冲动和制度存在漏洞两个因素相 互作用的结果，并将政府权力投机的额外收益规模作为构建信用政府的测算指 标，然后构建政府权力投机供求函数，分析两大因素对政府权力投机额外收益规 模的影响，证明降低额外收益规模的关键是填补制度漏洞，第三章，提出一些填 补制度漏洞，构建信用政府的措施。 一5 一 第二章铅中毒系列事件中的政府公信力 第一节问题提出：铅中毒系列事件与政府信用 近年来各地暴发了一系列铅中毒事件，影响较大的有： 1 河南卢氏县铅中毒事件 2 0 0 6 年1 2 月，卢氏县星火有色金属冶炼厂采用国家明令淘汰的生产工艺“铅 烧结锅”进行生产，最终酿成严重的铅中毒事件，致使厂区周围高铅血症学生儿 童3 2 7 人，轻度铅中毒学生儿童5 8 人，中度铅中毒学生儿童4 4 入，在社会上产 生了极其恶劣的影响7 名涉嫌渎职的政府官员被有罪判决。 2 甘肃徼县铅中毒事件 2 0 0 6 年9 月，甘肃省发生了2 0 0 0 人铅中毒事件，其中包括3 0 0 名儿童有 2 0 名政府官员受处罚此次中毒事件是由于金属冶炼厂排放超标造成的据悉， 当地环保局违反规定审批通过了该金属冶炼厂 3 福建莆田铅中毒事件 莆田仙游县郊尾电池冶炼厂在1 9 9 4 - 2 0 0 7 年之间，利用报废的铅蓄电池做原 科，使用直接燃煤的反射炉冶炼粗铅、合金铅，其原料和生产过程中产生的铅尘 均属危险废物2 0 0 7 年月，终于造成周围2 0 3 人血铅超标，其中2 0 0 入是儿 童，此外该厂周边的农作物生产也受到影响公私财产损失达1 0 6 万乡元莆田 郊尾冶炼厂被罚1 1 0 0 万元；法定代表人被判处有期徒刑2 0 年 4 江苏邳州铅中毒事件 2 0 0 8 年。江苏省邳州市运河镇新三河村发生大规模铅中毒事件，金村1 0 0 乡个l j 岁以下几童中铅中毒人数达到1 人其中最小的不到l 岁，还有5 人被查出为高铅血症而距离新三河村不到1 0 0 米的地方，就是号称亚洲最大镑 再生企业江苏春兴胜科合金有限公司的生产车闸 5 陕西凤翔铅中毒事件 2 0 0 9 年8 月，陕西凤翔县铅锌冶炼企业一一陕西东岭冶炼公司的铅捧放致 使周围两个村庄7 3 1 名儿童中的6 1 5 人血铅超标，其中1 6 6 入属于中度、重度铅 一6 一 悉，造成污染的武冈精炼锰加工厂老板是武冈、邵阳两级人大代表， 在考虑取消其人大代表资格 7 福建上杭铅中毒事件 体内铅含量 毒患者据 相关部门正 2 0 0 9 年9 月2 6 日，福建省职业病与化学中毒预防控制中心和龙岩市第二医 院公布了少儿血铅含量抽样检测的结果：1 2 0 人患高铅血症，1 人轻度铅中毒 2 7 日，福建省环保局总工办有关人士表示，该局初步认定福建省龙岩市上杭华 强电池有限公司与当地逾百名少儿高铅血症事件有关联 8 河南济源铅中毒事件 2 0 0 9 年1 0 月1 4 日，河南省济源市已完成对3 个重点镇中l o 个重点村的儿 童血铅检测工作：3 1 0 8 名1 4 岁以下儿童中，血铅值在2 5 0 u g l 以上需立即接受 驱铅治疗的有10 0 8 人，占3 2 4 o d 本文的案例材料。均来自报刊、网络、媒体等收集到的报道评论具体包括，福建上杭县，铅中毒恐慌 之后 载南方周末 2 0 0 9 年l o 月1 日lr 根本困难在政绩观。新晋环保厅长的。尴尬。时分 ， 蓑南方周末 2 0 0 9 年l o 月1 5 日l 集文道，你得利润，我来埋单，羹南方周末2 0 0 9 年l o 月1 日l 日本绿鉴 ，载南方周末2 0 0 9 年l o 月1 日l 环保n g o 的中国生命史) 载南方周末) 2 0 0 9 年l o 月1 日8 陕西凤翔确认铅中毒事件主污染源是东岭集团，戴中国青年报 2 0 0 9 年s 月1 7 日l 风翔血铅事件真相远未大白于天下 ，载广州日报 2 0 0 9 年8 月1 7 日i 肖擎t 凤翔血铅超标事件 根本是利益问题 载长江日报 2 0 0 9 年8 月1 7 日l 环保部卫生部调查湖南武冈逾千人铅超标事件 蛾新京报 2 0 0 8 年8 月2 3 日l 江苏儿童铅中毒企业称自己无污染 载晾望东方周刊 2 0 0 8 年1 2 月2 2 日l 江苏邳州百姓铅中毒的根源在政绩 羹人民网天津视窗2 0 0 8 年1 2 月2 s 日l 福建莆田郊尾 冶炼厂乱捧废气致2 0 3 人血铅中毒 ，藏海峡都市报 2 0 0 9 年4 月1 3 日i 环保局认定福建血铅超标 事件与电池公司有关，载武汉晚报) 2 0 0 9 年9 月2 9 日l 甘肃傲县集体铅中毒事件真相一再被隐瞒 ， 载国际在线2 0 0 6 年9 月1 1 日l 甘肃徽县铅中毒事件调查t 村民疑专家组被买通，戴晾望东方周刊 2 0 0 6 年9 月1 2 ：甘肃徽县铅中毒事件责任人将被立案查处 囊扬子晚报 2 0 0 6 年9 月1 2 日l 河南 卢氏县铅中毒事件发生之后 载环保在线2 0 0 7 年6 月2 2 日l 河南济源免费救治血铅超标儿童 3 2 家污染企业被停产整顿。筑人民日报 2 0 0 9 年l o 月1 6 日版l 捧污达标了咋还让人铅中毒 陕西风翔儿童铅中毒事件追踪，t 中国青年报) 2 0 0 9 年8 月1 9 日l 湖南儿童疑血铅超标续。 村民索赔无果掀翻警车载东方网2 0 0 9 年8 月2 0 日河南卢氏县铅中毒事件赔偿工作告捷，藏环保 在线2 0 0 7 年8 月6 日l 铅都整顿风暴调查整顿政策致河南济潭一半铅冶练厂停工小冶炼厂将面临关 闭命运 戴( 2 1 世纪经济报道 2 0 0 9 年9 月4 日l 血铅超标背后的地方g d p 冲动 ，戴齐鲁晚报 一7 一 什么是高铅血症和铅中毒? 它们对儿童有什么危害性? 医生表示，血铅含量 在每升1 0 0 微克以下，相对安全；在l o 卜1 9 9 微克之间，血红素代谢受影响， 神经传导速度下降：在2 0 争- 4 9 9 微克之间，可有免疫力低下、学习困难、注意 力不集中、智商水平下降或体格生长迟缓等症状。铅中毒的危害主要表现在对神 经系统、血液系统、心血管系统、骨骼系统等终身性的伤害上其中对儿童的 危害主要有：阻碍大脑发育、抑制造血功能、破坏免疫功能、损伤胃肠道、诱发 佝偻病 铅是重金属毒物，不应存于体内，亦不应从血中测出铅在体内任何微量的 存在即会对人体产生毒性损害作用。限于科学技术和经济发展的制约，发展中国 家目前把血铅1 0 0pg l 定义为儿童临床可接收的血铅水平，血铅超过或等于1 0 0 pg l 即可诊断为儿童铅中毒。鉴于铅毒对儿童危害的无阈值性，近年来发达国 家及我国政府提出开展“零铅工程( 即体内含铅量为o 的理想水平) 一。部分 大城市的医疗机构已将儿童铅中毒的诊断标准确定为6 0pg l 铅中毒事件接连出现，其危害性是怵目惊心的，这些事件均与地方的环境污 染问题紧密相关。人们不禁要问：这些导致铅中毒事件的无良工厂企业是怎么获 得环保批准的? 他们污染环境的行为长期存在，为什么却没有受到政府监管部门 的有效监控? 政府到底有没有切实履行自己的责任? 人们还能相信政府什么? 如果政府没有履行保护人民合法权益和身体健康，那么政府还有存在的意义吗? 这实际上已经牵涉到政府公信力( 政府信用) 缺失的问题 何显明认为：政府信用是指政府认真恪守并有效履行其法定职责及其对公众 的承诺而赢得公众信任的状况陈潭认为t 从广义的政府概念出发，所有政府 行为，公众都对之有所期待，希望政府能践行其宗旨，对公众的期待做出合理回 应就其主体本身而言政府信用就是指政府及其部门作为公共权力机构或公共 权力的代理者信守规则、遵守诺言、实践践约同时，就政府的客体或对象来说， 政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行 政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映9 2 0 0 9 年8 月2 5 日 o 何显明t 信用政府的逻辑，转型期地方政府信用缺失现象的制度分析 上海学林出版社2 0 0 7 年版， 第拍页 。参见陈潭t 政府信用与政府自觉 羹伦理学研究 2 0 0 3 年第4 期 一8 一 履行其基本职责，甚至根本缺乏履行这种职责的诚意时，政府就 失问题，人民群众将逐渐从心里产生厌恶感，敌视政府，那么政 题就产生了，甚至导致信用危机。 用危机，首先会使政府缺乏效率。政府制定的公共政策缺乏公信 力，就会使人民缺乏对公共政策的尊重，而采取拒绝接受、或者消极规避、甚至 故意对抗的态度，从而给公共政策的执行制造障碍，降低政府的运作效能，提高 政府的行政成本。 其次是使社会运作成本大大提高。政府缺乏公信力，无力提供市场竞争规则、 仲裁者公信力等公共产品，将严重损害社会信用体系的肌体，加剧社会秩序的瓦 解，使社会进入一种低信用均衡，即各种社会主体都以行为短期化和不讲信用作 为自己的理性选择，并由此形成恶性循环。 再次是人民群众对政府的行为普遍存在不信任感，当自己的合法权益受到损 害时，不是通过合法的渠道，而是转向黑社会组织( 例如通过交保护费确保自己 的安全，或者委托黑社会组织追讨债权) ，或者采用聚众起哄、冲击政府机关、 跳楼堵路等极端方式，表达自己的不满和诉求。 最后是可能造成政府的政治合法性危机政府信用关系民心向背、关系政府 的生死存亡，在某种意义上讲，政府信用就是政府的政治合法性基础。合法性指 的是一种政治统治或者政治权力能够让被统治者认为是正当的，合乎道义的，从 而自愿服从或认可的能力与属性。如果政府在人民群众心目中彻底失去了信用形 象，那么政府实际上已经失去了合法性。没有存在的意义，可谓名存实亡 由政府公信力缺失问题的危害性可见提高政府公信力，构建信用政府的重要 意义。要构建信用政府，必须寻找这些问题的答案： l 、政府做了什么承诺，需要履行什么职责，它在什么场合没有履行职责和 承诺导致民众的不信任了? 2 、是什么原因导致政府公信力缺失的? 其内在根源是什么? 3 、如何解决这些问题，以提高政府的公信力，构建信用政府? 下文继续以铅中毒系列事件为例分析探讨，本章主要解决第一个问题，后面 两章分别解决后两个问题 一9 一 第二节政府公信力缺失探讨 我国政府的承诺和职责是什么? 我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权 力属于人民。删人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代 表大会。嚣。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济 和文化事业，管理社会事务一“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由 民主选举产生，对人民负责，受人民监督一“国家行政机关、审判机关、检察机 关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。一 我国的政府和人民群众之间存在一种委托代理关系，人民把公共权力委托给 政府( 包括党) ，政府代表着全国人民的根本利益，带领全国人民艰苦奋斗，开 拓进取，建设民主、文明、富强的社会主义国家，为中华民族的伟大复兴而努力 奋斗。 任何政府都不会否认保障并增进人民群众的福利是政府的宗旨，这其实就是 政府的承诺，也是抽象意义的委托代理契约规定的职责，增进人民群众的公共福 利是积极性规定，保障人民群众的个人利益和公共利益是消极性规定。而政府的 法律法规、规章制度、路线方针政策、红头文件( 以下统称制度，包括任何涉及 公共事务的规则) 等，实际上就是委托代理契约的派生物，规定了政府的具体职 责。 下面围绕铅中毒系列案件，以上列8 个事件为样本，分析政府履行承诺和职 责的情况 首先，对这些制造铅污染，并导致儿童铅中毒事件发生的肇事工矿企业建设 投产的审批，日常捧放的监管，地方政府都没有严格执行国家的环保制度 从8 个样本分析，有4 个肇事企业号称通过了国家环保部门的审批监测：江 苏邳州的春兴胜科合金有限公司取得了徐州市环保局_ 年产1 0 万吨无污染再生 铅技改扩建项目一竣工环保验收证书，还有邳州市环境检测站出具的各项指标均 。合格斗的监测报告 据龙岩市环保局局长林联锦称，福建上杭华强电池厂虽然是其周边的水环 境、土壤环境中含铅的来源之一，但不是惟一来源，该厂作为涉铅企业，历来都 是环保部门的重点监测对象上杭常务副县长林旭表示，这个项目的环评都是按 一l o 本次事件环 浓度符合国 有限公司的 检测数据显示，废水、废弃、固水淬渣排放，符合国家相关标准 甘肃徽县政府部门在回应村民的投诉时称，肇事公司所有手续都是合法齐全 的，每年都有环保部门的合格认证，所谓污染环境也不存在。 但是这些审批监测结果也是经不起推敲的。春兴胜科合金有限公司的生产车 间与新三河村部分村民的家相距不到1 0 0 米，明显违反国家环保部门关于铅锌企 业与居民环保距离不得少于6 0 0 米的规定。根据环保部相关文件精神，重污染化 工项目必须报省级环境保护主管部门批准，然而，福建上杭县环保局拿出的却是 县环保局的环评报告。陕西东岭冶炼有限公司虽然排放达标，但是无法应对造成 附近村民铅中毒的事实，这种逻辑错位，有关人士以“工业标准 和“人居标准刀 存在差距进行解释，是无法令人信服的我们更加相信政府有关部门的环评监测 结果存在猫腻。而甘肃徽县事件发生后处理了2 0 名政府官员，间接说明了政府 没有履行好自己的承诺和职责 河南卢氏县星火冶炼厂，长期使用国家明令淘汰、禁止使用的高污染生产工 艺，却被政府列为重点扶持的非公有制企业，受到政府的严格保护，国家环保政 策也无须执行。福建莆田的郊尾冶炼厂从1 9 9 4 年1 月投产到2 0 0 7 年7 月1 日停 产，1 3 年间一次次被叫停却可以继续违法生产，政府有关部门执法不严格、 行政不作为是确实存在的河南省环保厅要求，对未经环评审批擅自建设的，立 即下达停建、停产通知；对不符合产业政策的违法建设项目，提请政府关闭、拆 除到位；对不具备开展环评条件的未批先建项目，提请当地政府予以搬迁或转产； 对环境风险较大的，提请当地政府对企业实施限期搬迁。从另一个侧面说明河南 济源政府曾经有段时间是无须执行国家环保政策的。而湖南武冈的精炼锰厂在 2 0 0 8 年5 月建成投产，自始至终没有进行环境评估，没有办理任何环评手续。 在以上8 个样本中，虽然有4 个号称进行了环境评估，办理了环评手续，通 过了排放监测，但存在严重猫腻，政府部门的行政执法行为是不严格的。而另外 4 个事件中，肇事企业基本上没有通过政府的环境评估和排放监测。8 个样本中， 甚至还有两个肇事企业受到当地政府的公开保护。可以说这些造成村民铅中毒的 肇事企业的建成投产，政府至少要承担监管不力、行政不作为的责任 其次，事件发生以后，政府的应对措施是不是体现出保障人民群众的个人利 益和公共利益的主动性了呢? 8 个样本中，有两个地方政府的应对还算合适，有 一个缺乏相关材料无从得知，另外五个虽然在最后算是圆满处理了事件，中间的 过程却实在乏善可陈。 河南济源的表现应该是最好的，它是在陕西凤翔县铅中毒事件暴发后，主动 组织力量进行自查，将豫光金铅、万洋、金利3 家大型铅冶炼企业周边1 0 0 0 米 范围内的1 0 个村列为防护区，对区内1 4 岁以下少年儿童进行免费血铅检测，发 现问题后，立即为患儿提供免费驱铅治疗，并制订一套完整的医疗救护和环境治 理方案，包括治理整顿涉铅企业、关停污染企业、整村搬迁和积极实施驱铅治疗 等 陕西凤翔政府的表现也可以，在铅中毒事件发生后，迅速组织专家进行调查， 并认定陕西东岭冶炼有限公司为肇事者，立即责令该公司停产整顿，该公司也算 配合，向血铅超标儿童及家属道歉，并承诺尽快医治铅中毒孩子，配合政府做好 搬迁工作，认真整改工厂不合理的设备和排放 福建莆田在事件发生后，由仙游县法院依法对此案进行公开判决，莆田郊尾 冶炼厂被罚1 1 0 0 万元，法定代表人被判处有期徒刑2 0 年算是平息了民愤，样 本中缺乏更多关于政府确保受害村民获得赔偿的材料 这些地方政府算是知错能改，另外五个相关政府的表现却大不相同 首先在事件发生后，相关政府有一共同点，都为群众安捧了免费血铅检查， 但是检查结果与村民在外地医院的检查结果差别巨大，政府存在隐瞒事实真相的 嫌疑 其次各相关政府的具体表现也有不同 江苏邳州政府组织人员两次到北京，将在北京做驱铅治疗的儿童和家属。带 回一来河南卢氏县政府多次拒绝支付在外地医院进行驱铅治疗的医疗费和交通 费，并称。谁污染。谁治理，谁赔偿一是不可能的。政府试图推卸赔偿责任甘 肃徽县在开始时甚至不承认污染的存在，还组织了所谓医学专家试图蒙骗受害群 一1 2 一 药费的要求置之不理，导致约千名当地居民和约2 0 0 名政府官员、警察对峙，村 民们还愤怒地掀翻了一辆警车。 可以说对这些肇事企业的审批和监管，政府基本上都没有履行自己的承诺和 职责；事件发生后的应对措施，更可以看出一些地方政府实在是麻木不仁，罔顾 自己的承诺和职责，把群众的利益置于脑后。尽管如此，在评估政府的信用状况 时，还必须分析在事件发生前后群众对政府主观心理评价如何的问题。 由于应对措施合适、得力，群众受到伤害后，基本上都得到了相应的赔偿， 而政府也采取了一系列的措施，以避免同类事件的再次发生，我们基本上可以认 定群众对河南济源、陕西风翔的处理结果还是比较满意的，但是群众对政府以前 不履行自己承诺和职责的主观心理反映，却难以评估。 仔细分析这些样本，我们可以发现一个规律，越早发生的铅中毒事件，政府 越不主动，推诿搪塞的情况越多，越到后来，政府越重视，就如陕西凤翔政府在 事件发生后主动承担责任，迅速安排为铅中毒儿童免费治疗。而河南济源的铅中 毒事件是政府主动组织村民进行血铅检查后发现的。其原因很简单，事件发生得 越多，政府承受的压力越大，所以越重视。我们也可以大胆假设，如果这两个地 方的铅中毒事件发现得比较早，政府的处置方式可能跟其他地方的处理方式是一 样的 下面集中分析另外五个样本中群众对政府应对措施的反应。这些反应基本上 可以归为两类： 一是产生恐慌，并暴发群体性事件、冲突事件，表现出明显的不信任政府情 绪。例如甘肃徽县铅中毒事件发生时，由于村民在县人民医院和西京医院的血铅 检验结果差别巨大，开始不相信当地的专家和医院，并围攻谩骂政府组织来安抚 群众的权威医学专家，围堵继续开工的污染工厂，集体到政府机关上访。江苏邳 州铅中毒事件发生后，村民不认可由政府组织的检查结果，自费带孩子外出检查， 一1 3 一 检查出来的结果却不被政府和企业认可，因始终得不到满意的答复，村民们采取 了阻断交通、围堵企业大门、推倒企业围墙等过激措施有村民两次带孩子去北 京治病也被当地政府“带回”，期间发生了激烈冲突福建上杭的铅中毒事件发 生后，首先引起了恐慌。幼儿园和中小学突然大量学生旷课，接着几千村民聚集 到乡政府门前，还把3 1 5 国道堵了一个小时，直到肇事企业华强电池厂的电源被 政府强行切断，停产，群众的不满情绪才告一段落。湖南武冈在事件发生后，曾 经发生约千名当地居民和约2 0 0 名政府官员、警察对峙的事件，对峙源于政府对 村民要求工厂赔偿医药费的要求置之不理，据村民描述，他们还愤怒地掀翻了一 辆警车。 二是经过抗争，村民的损失得到补偿后，主动感谢政府河南卢氏县铅中毒 事件发生后，受害群众就向媒体投诉，反映卢氏县委、县政府在解决处理该铅污 染事件过程中，工作不力，弄虚作假，欺上瞒下，导致铅污染事件处置工作缓慢， 效率极低，对于受害群众的赔偿问题只字不提。后来在中华环保联合会( 有官方 背景的民间环保组织) 的干预下，2 7 1 名受害者终于得到赔偿，7 名涉嫌滨职的 政府官员被有罪判决。铅污染事件赔偿工作达到了群众满意，企业老板愿意，县 政府同意的圆满结果。后来村民代表将绣着“秉公办事、情系百姓 大字的锦旗 献给了中华环保联合，并向中华环保联合会和省、市、县环保局及关心爱护群众 的领导和同志们表示了衷心的感谢。 下面分析在事件发生前后群众对政府的心理评价，并推测长期以后的情形， 判断群众对政府的实际主观心理反映 第一村民谩骂政府组织的医学专家、集体到政府上访，围堵肇事工厂向 媒体投诉等行为，其内在原因主要有。一、担心铅中毒的事实没有被政府承认 最终无法得到相应的赔偿；二，担心肇事企业一意孤行继续污染环境，使群众 的利益始终失去保障。归根结底就是村民害怕自己的经济利益和身体健康失去有 效保障，损失无法得到赔偿。如果村民的损失得到赔偿，显然对政府的不满立即 大大减轻但是，由于铅中毒的难以根治性，以及对儿童伤害的严重性，如导致 弱智、佝偻病等，是一辈子的事情，所以村民们对政府的不满情绪将在很长时间 以后都不会消失 第二，造成群众铅中毒的直接责任者不是政府，而是制造铅污染的肇事企业 一1 4 一 肇事企业的无良，其次才是政府的行政不作为。在村民茫然失 ，政府提供的救济可以轻而易举得到群众的支持，所以群众在 感谢也是顺理成章的。但是政府行政不作为的责任，是永远无 众的不满情绪并不会在对政府表示感谢之后也同时消失无踪。 第三，如果政府没有吸取教训，而是继续让同类事件发生，那么群众的不满 情绪将会进一步聚集、发酵，使政府面临更大的压力。因此政府部门在铅中毒事 件发生后的主动承担责任，可能不是政府发自内心想弥补过失，而是迫于强大压 力而采取的不得以行为。 第四，从政府要全心全意为人民服务，要做到“权为民所用、情为民所系、 利为民所谋一。要提高宗旨意识、公仆意识、服务意识，要密切党群关系、干群 关系等等这些角度看，政府显然没有履行好自己的承诺和职责，而且是差距 巨大，相对来说发生这些行政不作为的政府如果还提宗旨意识之类的话语，那简 直就是在胡说八道。 通过以上8 个样本的分析，可以得出如下的结论： 第一，对铅中毒事件的肇事企业的审批监管，政府没有履行好自己的承诺和 职责，存在监管不力，行政不作为的严重问题。 第二，对铅中毒事件的处置，有些政府部门的表现是合适的，有些政府部门 却显得比较被动，没有从保障群众利益不受损害的角度出发处理问题，存在推诿 搪塞的现象。 第三，不管政府对事件的处置得当不得当，都会引起群众对政府的不信任情 绪，政府已经存在公信力缺失问题。政府事后的应对不管体现出怎样全面细致的 服务精神，都无法抹去其必须承担的监管不力、行政不作为的责任 要构建信用政府，就必须解决政府公信力缺失的问题。在铅中毒事件中，这 个问题就是高污染企业随意建设投产，政府对高污染企业的日常监管形同虚设， 存在监管不力、行政不作为的严重问题。要解决这个问题，首先需要找到造成这 个问题的原因和根源。 一1 5 一 第三章政府公信力缺失的原因分析 第一节问题还原：高污染企业的经济分析 是什么造成政府冷血、漠视群众切身利益，对高污染企业监管不力，行政不 作为的呢? 我们先分析其背景材料，看看这些高污染企业是如何到这些地区落户 并发展壮大的? 从8 个样本分析，发生铅中毒事件的基本上都在中西部欠发达地区，而且不 在大中城市，而是集中在乡村地带。这些地区有一普遍性特点，就是发展地方经 济的冲动很大。而这些高污染企业也确实为该地区的经济增长和政府的财税收入 作出了很大的贡献。 甘肃徽县的铅锌产业是该县“工业强县一发展战略中重要组成部分，该县 1 0 多家铅锌矿企业所缴纳税费，已占到了该县财政的6 0 以上 河南济源有“中国铅都 之称，铅总产量占全国的3 0 ，拥有豫光金铅、万 洋集团、金利铅业3 家全国排名前5 位的大型铅冶炼企业2 0 0 8 年，全市铅企 业主营业务收入达到2 5 4 6 亿元，占全市规模以上工业企业主营业务收入的4 0 。 当地为数众多的小型炼厂也让群众赚得盆满钵满 陕西风翔县正处于由农业大县向工业县转变时期，龙头企业就有东岭集团冶 炼公司该县的财政收入大约1 2 亿元东岭集团冶炼公司上缴县财政的税款大 约2 0 0 0 万元，占整个县财政收入的1 7 湖南武冈市是一个农业市，7 5 万武冈人中，有1 4 万人在外打工直到最近 几年，凭借着煤炭资源，武冈的工业才逐渐起步该市不要说大型企业，甚至连 中型企业都没有，铅中毒的核心地带文坪镇和司马冲镇是武冈两个较有名气 的富裕镇。 福建上杭地处8 0 年前的闽诱革命根据地，因为拥有巨型企业紫金矿业，上 杭财政成为龙岩市下属县市最宽裕的，财政供养人口收入比周边县市都高，仅从 财政压力而言，政府吸引污染企业并无很大必要虽然如此，这个山区县政府的 _ 发展冲动一并未停止本次事件的肇事企业华强电池厂在2 0 0 6 年l o 月竣工投 一1 6 一 产品，产值3 亿元，税利4 5 0 0 万元。 县，也是欠发达地区，该地区发展经济的冲动显然是 ，长期使用国家明令淘汰、禁止使用的高污染生产工 的非公有制企业名单中，受到政府的严格保护。 福建莆田的郊尾冶炼厂从1 9 9 4 年1 月投产到2 0 0 7 年7 月1 日停产，1 3 年 间一次次被叫停，却在政府有关部门和官员的疏通下，可以继续违法生产其中 有个别官员以权谋私充当保护伞的原因，也有地方政府急切希望发展地方经济的 因素。 江苏邳州虽然地处沿海发达地区，却是发展水平远远落后于苏南的苏北地 区，加上强大的竞争压力因素，发展地方经济的冲动也是极端强劲的。如此，江 苏邳州的情况就与其他7 个地方表现出一些区别，例如造成污染的江苏春兴胜科 合金有限公司，其规模和档次就高得多，是与新加坡淡马锡集团胜科环境管理公 司的合资项目，号称“亚洲最大的废铅电池资源综合利用航空母舰一。是邳州市 和徐州市人民政府重点引进和扶持的企业，连续多年位居邳州市私企纳税第一大 户。 地方政府发展经济的冲动很强劲，但并不是就一定要发展高污染企业。理论 上，招商引资可以重点关注那些低污染的高科技产业，现实中，这些地方政府发 展高污染产业也是迫不