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i 上海市食品安全监管对策研究上海市食品安全监管对策研究 摘 要摘 要 食品安全问题是当今社会关注的焦点问题之一。 由于社会的发展和技术的 进步，人们的生活质量提高的同时，食品消费也从注重数量向注重质量和安全转 变。但近年来，上海市的食品安全状况却不容乐观，屡屡见诸报端和电视的食品 质量安全方面的各类事故，使老百姓不知买什么食品好，吃什么东西好。加快提 高食品质量安全水平成为我市迫切需要解决的重大问题， 已经引起各级政府的高 度重视。07 年 8 月中央成立了产品质量和食品安全领导小组，显示了政府对加 强产品质量和食品安全监管工作的决心。笔者认为，由于市场经济的快速发展， 传统的食品监管体系已不适应发展的需求， 建立高效的食品安全监管体系迫在眉 睫。近年来，各地、各部门对食品质量安全监管模式进行了积极的探索，如着手 构建食品安全综合保障体系,开展食品安全信用体系建设试点工作,建立食品安 全新闻发布制度等,在食品质量安全方面已取得了大量的成果。本文在已取得的 食品安全监管体系研究成果基础上， 从宏观的食品质量安全监管工作层面进行了 研究和探索，从当前和长远的角度着眼，进一步认识食品质量安全问题的诸多方 面，找出影响食品质量安全各个因素，从企业、消费者、中介机构、政府部门等 多个方面入手，构建多管齐下的，实施以预防为主，科学高效和动态的保证食品 质量安全的有效监管模式。 关键字：关键字：食品安全，监督管理，对策 ii the research of food safety supervision and countermeasure abstract with the development of society and technological, food safety is one of the focus questions that people pay closely attention to at present. in the past，people only took care of food enough, but now people pay closely attention to food safety and quality. however, the current food safety situation of shanghai is not optimistic: the food poisoning incidents of newspaper and media repeatedly make people puzzle what they should buy，what they should eat. to improve foods quality and safety become very serious problem in shanghai. governments at all levels are aware of this issue. in august 2007, the leading group of food quality safety of the state council was established, it shows governments commitment to further emphasizing the problem of food quality safety. the traditional food supervisory system couldnt follow the need of development during the transition process of socialist market economic. it has already extremely urgent to set up high-effective food safety supervisory system iii suitable for actual conditions. in recent several years, a feasible pattern of food safety supervisory system has been created at all localities and departments, such as set up insurance system, credit system in rural areas for food safety and circulate information through news briefing, and soon get a very good result. this theses was depended on the basic of a large number of achievements about food safety, and carried out exploration in food safety supervisory system in macro-management aspects. take into account both present and long-term benifit, we can make sure to know all sides of food safety problem, and find out all kinds of the factor which can effect quality safety of food and settle up it. this theses has put forward to establish a strict security system, which is put prevention first, and realized scientific, efficient and dynamic management from the thinking of employer, customer, intermediary agencies and government departments from the thinking of employer, customer, intermediary agencies and government departments. key words：food safety, supervision, countermeasure 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：马淑艳 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：马淑艳 指导教师签名：顾孟迪 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 1 第一章 绪 论 第一章 绪 论 第一节 研究目的和意义 第一节 研究目的和意义 由于社会的发展和技术的进步，人们的生活质量提高的同时，食品消费也 从注重数量向注重质量和安全转变。但近年来，上海市的食品安全状况却不容乐 观，屡屡见诸报端和电视的食品质量安全方面的各类事故，使老百姓不知买什么 食品好，吃什么东西好。加快提高食品质量安全水平成为我市迫切需要解决的重 大问题，已经引起各级政府的高度重视。去年下半年，中央成立了产品质量和食 品安全领导小组，在全国范围内开展为期 4 个月的专项整治工作，显示了政府对 加强产品质量和食品安全监管工作的决心。 笔者认为， 由于市场经济的快速发展， 传统的食品监管体系已不适应发展的需求， 建立高效的食品安全监管体系迫在眉 睫。尽管近年来，上海市对食品质量安全监管模式进行了积极的探索，在食品质 量安全方面已取得了大量的科研成果， 但对于宏观的食品质量安全监管工作研究 较少。本文从宏观的食品质量安全监管工作层面进行了研究和探索，从当前和长 远的角度着眼，进一步认识食品质量安全问题的诸多方面，找出影响食品质量安 全各个因素，从企业、消费者、中介机构、政府部门等多个方面入手，构建多管 齐下的， 实施以预防为主， 科学高效和动态的保证食品质量安全的有效监管模式。 第二节 国内外研究现状： 第二节 国内外研究现状： 一、国内的研究现状 近年来，我国在食品质量安全方面的研究引起了人们的高度关注，也取得 了大量的成果。然而这些研究成果，以及措施实施的理论基础研究多是在具体的 微观层面。如从 2000 年开始在全国建立了农产品质量安全定点跟踪监测制度， 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 2 启动了农药残留、兽药残留监控计划；2001 年 4 月开始启动“无公害食品行动 计划”，为全面启动无公害农产品认证工作；2002 年 8 月开始启动食品安全市 场准入制度，并用 3 到 5 年时间扩展到全部 28 类生产加工食品；2003 年开始对 全国食品卫生监督工作量化分级管理制度， 促进食品生产经营者加强自身食品卫 生管理，大力推行食品企业良好卫生规范（gmp）和危害分析关键控制点系统 （haccp） 。2007 年，国家已将风险分析作为食品安全的政策基础，纳入最新的 食品安全法草案。上海部分区县已进行产品质量责任联合保险的探索。2008 年，作为上海市政府实事项目之一，实现食品 qs 信息在全市所有大卖场和 144 家中型超市便捷查询终端工程。 但在对宏观层面的食品质量安全监管模式研究较 少，食品质量安全监管方面的研究还缺乏系统性、规划性和组织性。成果较少， 力量较弱。 二、国外研究的现状 食品安全监管体系的健全和完善在世界各国被都当作一件战略性任务、 基础 性工作给予高度重视。国外在食品质量安全监管方面的研究比较深入和广泛，代 表食品安全先进水平的国家主要有美国、欧盟、日本等发达国家和地区，他们拥 有高效协调的监管体系，完善和操作性强的法律法规标准体系，掌握最先进、完 整的检测技术体系，实行了过程控制、动物疾病的控制、食品中农兽药物残留的 控制、 环境和污染物的控制、 致病微生物的控制、 第三国食品准入的管理和管制， 强调农场到餐桌全过程管理，强调食品生产经营者对保证食品安全的责任，企业 实施 haccp。haccp(hazard analysis 管理进出口食品和化妆品生产、加工单位的卫生 注册登记。 2003 年 3 月 10 日，十届全国人大一次会议审议并通过了国务院机构改革 方案， 在原国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，该局作 为国务院直属机构，继续行使国家原监督管理局职能，负责对食品、保健品、化 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 25 妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。 2005 年，为加强食品安全监管，进一步理顺监管部门职责，国务院对食品 安全监管工作作出重要调整，颁布了国务院关于进一步加强食品安全工作的决 定 ， 明确规定从 2005 年 1 月 1 日起， 农业部门负责初级农产品生产环节的监管、 质检部门负责食品生产加工环节的监管、工商部门负责食品流通环节的监管、卫 生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管、 食品药品监管部门负责对食品安全 的综合监督、协调和依法组织查处重大事故。此外，市场食品质量监督检查信息 将由质检、工商、卫生和食品药品监管 4 个部门联合发布。 今年又进行了政府体制改革，实行大部制，国家食品药品监督管理局并入 卫生部。此前，国家有关食品安全监管的部门主要有：卫生部法治与监督司、疾 病控制司、农业部畜牧兽医局、科技部农村与社会发展司、国家环保总局科技标 准司、国家质检总局进出口食品安全局、国家食品药品管理局等 9 个部门。食品 安全监管职能过于分散，机构设置过多，职责分工过细的现状，造成职能交叉， 权责不清。现在，卫生部要切实履行食品安全综合监管职责。 当前政府部门对食品安全的基本思路是：加强食品安全监管，严格食品市 场准入，确保食品质量安全，积极引导百姓消费。可见，我国对食品安全的监管 己提到日程上来了。 第二节 上海市食品安全监管现状 第二节 上海市食品安全监管现状 目前，我市的食品安全监管机制初具规模，从监管主体、监管法律、监管 制度到技术方法都有一定的发展，但是与发达国家比较，监管力度还相差甚远， 监管体制存在种种弊端。 一、监管主体现状 我市食品安全监管是多部门联合监管，监管主体包括卫生局、经委、农委、 质量技术监督局、上海出入境检验检疫局、工商行政管理总局、环保局等。食品 安全的监督管理各个机构基本上实行的是横向分工， 长期以来对食品安全进行分 段管理。由此可见，食品安全的管理职能分散在市政府的多个委办局，以及区县 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 26 政府相应的多个部门中。食品生产到销售的不同阶段由不同的部门负责，种植和 养殖阶段的安全问题由农委负责； 生产阶段和加工环节的食品安全由质量技术监 督部门负责； 流通阶段由工商局负责； 进出口食品的检验工作由检验检疫局负责。 这种条块分割不利于对食品进行全程质量管理，容易造成责任推诿。 这种分段管理的分工体系中，如果有一环监管不力，整个行业的管理就受 到影响， 导致最终产品的卫生质量由于一个环节的影响而使总体质量水平受到制 约，从而使其它监管环节的工作无效化、甚至成为无用功。就像“木桶效应”一 样，若有一块木板比其他木板短，那么无论其它木板有多长，木桶都盛不满水。 同理，这种机构分工体系就存在类似的问题，可能哪一块工作没做好，就制约了 总体食品安全质量的提高。 虽然去年下半年成立的产品质量和食品安全领导小组负责全市食品安全管 理工作的统一和协调，但是它是临时性机构，并不具有实质的责任追究权力，无 法有效地支配其他部门的资源，从而使统一和协调工作力不从心，很多时候只是 起一个牵头的作用， 加之各部门之间的分工重叠和我国政府部门长期以来形成的 工作方式，很多时候连“牵头”的作用都起不到。一旦出现问题，就很难解决， 影响政府监管。 二、监管法律、标准现状 法律、 标准是食品监管的基本依据。 我国目前形成了以 食品卫生法（1995 年颁布并实施） 、 产品质量法 （1993 年颁布并施行） 、 标准化法 （1988 年颁 布 1989 年 实施） 、 进出口商品检验法 （1989 年颁布并实施）等法律为基础， 以食品生产加工企业质量安全监督管理办法 （2003 年国家质量监督检验检疫 总局 令第 52 号发布施行、 进出口食品标签管理办法 （国家出入境检验检疫局 2000 年发布实施） 、 食品添加剂卫生管理办法 （卫生部 1993 年发布， 2001 年修订）以及涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为主体，以地方政府关于 食品安全的规章为补充的食品安全法规体系。许多法规制度不健全；标准总体水 平偏低，部分标准之间交叉、矛盾；重要标准短缺；部分标准的实施状况较差、 缺乏完整性和协调性，导致了执法监督空隙。 （一）食品安全法律体系缺乏系统性 我国有关食品的法律很少， 根本大法是 食品卫生法 ， 专门性法律只有 中 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 27 华人民共和国食品动物防疫法和进出口中植物检疫法两部。 由于在食品安全管理中，没有引入“食品链”的概念，长期以来，没有把 食品安全建立在“从田头到餐桌”的全程监控基础上，食品安全法律体系的系统 性不强；具体标准和法规的制订上也不够协调和系统。各类标准重复、分散，与 国际通用的和发达国家食品安全标准的等效性差。 食品卫生法规范的是食品的生产(不包括种植业和养殖业)、采集、收 购、加工、贮存、运输、陈列、供应、销售等活动。 产品质量法规范的是食 品(经过加工制作用于销售的)的生产、销售活动。 农业法则对种植业、畜牧 业和渔业等产业以及与其直接相关的产前、产中、产后服务进行了规范。从总体 上看，我国的食品安全法律尚未涵盖从农田到餐桌的全过程。种植、养殖等环节 的食品安全问题尚没有专门的法律予以调整。有的环节存在交叉，如在生产环节 有卫生、质检双部门管理，在流通领域有农业、卫生、质检、商务等多部门参与。 （二）食品安全法律、标准内容空白与重复并存 作为保障我国食品安全核心的食品卫生法未能体现从农田到餐桌的全 程管理，留下执法空隙和隐患；始于多年前制定的此法与市场经济的发展和加入 wto 的需要不完全相适应。另外，有些法规较为粗浅，对一些重要的内容、环节 尚未规定。如： 动物防疫法和生猪屠宰管理条例只对动物疫病的检疫作 出相关规定，但对诸如瘦肉精类有毒有害化学物质只字未提； 兽药管理条例 对兽药的生产、流通和销售有相关规定，但对广大饲养户的用药这一重要环节无 任何规定； 饲料和饲料添加剂管理条例明文禁止在饲料生产加工过程中添加 违禁药物，但对众多的养殖户在自配饲料中掺入违禁药无相关规定，为违法行为 留下了空隙。 近年来为国际社会广泛采用的一些重要的制度，如食品企业食品安全责任 保障制度、 食品安全风险评估制度、 食品安全预警制度、 食品安全危机处理制度、 不安全食品处理制度、食品安全事故处理制度、食品安全事故赔偿制度等重要内 容尚未纳入法律的调整范围，食品安全保障制度还存在一些空白。 有关食品的标准数量少、空白领域多；与国际标准接轨程度低、制定标准 所依据的方法和模式陈旧；可信程度低，这些给执法部门带来不便，发生食品安 全隐患。如某工商所曾查扣了涉嫌注水的 2500 公斤牛肉，由于质量技术监督部 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 28 门当时没有注水牛肉的检测标准，不能认定为注水肉，结果只能由兽医卫生监督 部门出具了一份“凭感官检查，初步认定为注水肉”的证明。在标准数量方面， 现有食品卫生标准约 500 项，而 fao/who/cac 已经制定了 3921 个标准和大量技 术文件。 我国对允许使用的 136 种农药制定了相应食品中的残留量标准， 而 cac、 美国和欧盟分别为 395, 489 和 1176 个。如表 5-1 表 51 中国与 cac、美国和欧盟规定的农药残留量标准数量比较 表 51 中国与 cac、美国和欧盟规定的农药残留量标准数量比较 中国 cac 美国 欧盟 规定农药残留 限量标准的农 药品种 136 395 489 1176 食品标准采用国际标准比率低于 50%, 20 世纪 80 年代初，英、法、德等国 采用国际标准已达 80%，日本已达 90%。如，当今发达国家都采用危险性评估这 一新的科学技术制定标准，而在我国，危险性评估知识的普及程度低；从事危险 性评估技术力量薄弱，在标准的制订、修订中，远没有全面做到以危险性评估为 依据；致病微生物的危险性评估也刚刚起步。 目前，在食品生产领域实行的是食品卫生、食品质量的两要素管理，而这 两要素均包括结果安全和过程安全。在结果安全方面， 食品卫生法规定为无 毒无害，符合应当有的营养要求等，而产品质量法规定为不存在危及人身、 财产安全的不合理的危险，具备产品应当具备的使用性能等。从食品卫生与食品 质量的具体内容或者标准(均包括基本标准、产品标准、方法标准或过程标准、 管理标准等)来看，两者的许多内容是重复的。就核心内容来看，卫生管理与质 量管理属于重复管理。 许多标准重复， 甚至相互冲突， 不同行业不同部门制定的标准经常是不同的， 见表 5-2，是各种不同的标准规定的兽药残留限量。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 29 表 52 各种不同的标准规定的兽药残留限量 表 52 各种不同的标准规定的兽药残留限量 动物兽药残留限 量标准 鲜(冻)禽产品标准 (gb 16869-2000) 冷却羊肉 冷却猪肉 四环素 肌肉:0.1 肌肉:0.25 0.25 0.25 金霉素 0.1 1 0.1 0.1 地硝咪锉 0 0.02 0.02 映喃锉酮 0 0 0.01 0.01 盐酸克伦特罗 规定了牛、马的 限量 不得检出 不得检出 克球酚 禽肉:5 牛/羊肉:0.2 0.01 （三）职责不够清晰 食品安全体系中“角色不清” ，如职能部门既制订和解释法规、标准，又行 使执法功能，这样容易滋生腐败，食品安全难以真正落实；食品安全管理中“权 限不清” ，如卫生局、农委、环保局、质量技监局、工商局的权限界定不清，综 合监督部门所履行的综合监督、 组织协调和依法组织开展重大食品安全事故查处 的职责目前尚没有法律予以规范与保障。 （四）打击违法犯罪行为的法律责任力度不够 从打击目前的食品违法犯罪行为的迫切要求来看， 食品卫生法 、 产品质 量法 等对食品违法犯罪行为的处罚还缺乏应有的力度，没有彻底剥夺违法犯罪 分子再次违法犯罪的条件和能力，法律的威慑力还没有充分发挥出来。此外，现 行法律对食品安全监管机关以及食品安全服务机构的法律责任没有明确规定。 三、食品安全监管制度现状 上海市食品安全在管理控制技术上仍然比较落后，己为国际公认并广为应 用有效的先进管理技术如危害分析关键控制点体系， 虽在一些承担出口任务的大 型食品企业以及在上海市的乳肉制品、饮料、调味品等十余种产品上得到应用， 但总体上还处于起始阶段；又如危险性评估原则，虽然已被用于食品卫生监督的 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 30 量化分级管理等方面，但危险性评估技术的推广仍处于起始阶段，无论在人才上 还是实践上都极为欠缺。 我市对食品的监测控制仍使用监督检查和对成品检测的传统管理方法，缺 乏全面、连续的食品污染和食源性疾病的检测数据，严重地制约了危险性评估技 术的应用， 因而对某些重要的食品污染物和食源性疾病的暴发缺乏预警的科学基 础。使得在面对一些食品安全突发事件上处于非常被动的处境。 从具体管理手段与措施看，在农业投入品管理、农产品包装标识与市场准 入制度等方面管理薄弱。具体来说，没有严格的农业投入品管理制度，使得农药 残留、兽药残留成为目前农产品包括谷物类、果蔬类、动物性农产品的主要安全 性问题之一。 目前，我市的食品市场准入工作总的来说还处在起步阶段，无论从思想认 识、标准制定、检测手段，还是超标农产品的处置上，都存在发展中的“梗阻” 。 缺乏严格的市场准入制度，带来的直接后果就是不合格食品，包括农药残留量超 标的果蔬，兽药残留超标的肉类制品，营养价值低于国家规定标准的各种乳制品 等纷纷涌向食品市场，给广大消费者带来严重的食品安全隐患。 另外，我市对食品安全监管的方案措施虽有很多，但是能够形成制度体系 的还相当少，制度措施多体现在一系列的专项整治与行动计划中。 比如：上海市质量技术监督局根据国家质检总局要求，于 2001 年对本市生 产销售的米、面、油、酱油、醋等 5 类食品开展专项抽查。2002 年农业管理部 门连续 3 次发布公告或部长令，加强对食品源头的监管。2002 年 4 月卫生部门 连续出台了 26 号、28 号部长令，对食品添加剂标准一再提高门槛，市质量技监 局于 2001 年开始，建立本市食品质量安全监管制度，即食品质量安全市场准入 制度。2004 年 1 月 1 日，对大米、面粉、食用油、酱油、食醋 5 类食品实施市 场准入制，这 5 类食品无 qs 标志均被禁止上市。从 2005 年 7 月 1 日起，我市正 式实施第二批“新 10 类”食品(包括乳制品、饮料、肉制品、方便面、膨化食品、 冷冻食品、罐头食品、饼干、速冻面米食品和调味食品)市场准入制度。2007 年 8 月，上海成立产品质量和食品安全领导小组，各成员单位相继出台一些工作举 措，联合整治食品安全这一顽疾。 这些方案措施具有短期性，不能形成系统，从而达不到食品安全长效监管 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 31 的目的。 四、监管技术现状 食品安全的监测体系不够完善。目前，由多个部门组成的监测体系工作交 叉重复与空白地带并存。现有的检验机构缺乏竞争机制。上海在食品检测检验方 面的技术水平在全国范围来看是领先的，但也很有限，从检验机构、检验人员、 检测设备、到检测方法都与发达国家存在很大差距，制约了我市食品安全的有效 监管。 我市权威的检验机构很少，检测队伍素质有待提高。缺乏先进的高灵敏度 痕量或超痕量食品污染物检测技术，对于一些污染物，特别是新的污染物缺乏科 学有效的检测手段。面对新出现的世界性食源性疾病问题，尚缺乏快速准备鉴定 食源性危害因子的技术和能力，甚至在食品中无法检测。同时，检测方法的覆盖 面不够。由于财力、人力资源的配备不当，有些方法缺失，有些方法又存在低水 平重复，各搞一套，造成极大的浪费。如，卫生、农业、质检等部门虽已有农药 的最高限量标准(mrl)，都有人员从事农药残留检验方法的研究，但由于部门之 间缺乏交流和协调， 再加上人力、 装备、 标准参考物质等必要条件未能统筹规划， 结果各部门研制的方法原理大同小异，目标物不一致又有交叉，各自着眼于本部 门需要。严重缺乏快速检测的方法和仪器，检测样品需要投入时间和大量试剂。 进口的化学显色剂像 dtnb 每克 480 多元， btci 每克 360 多元， 全部由市场出钱。 检测样品越多，市场投入越大。检验一个样品花三个小时，使得一些大型的农贸 批发市场对于早市蔬菜农药残留量的检测能力不够， 往往是等到检测结果出来之 后， 早市的蔬菜已批发销售尽空。这就是近年来屡屡发生食用蔬菜农药中毒事件 的根源之一。又如饲料和兽药的检验也同样繁琐。负责检验的技术机构技术人员 严重不足，不可能每一批产品都检验。检验的内容也主要限于一些常规性的卫生 指标。对于瘦肉精等违禁药品，不法商贩往往都是和养殖户单线联系，日常的检 验根本查不到。而对于二恶英这样国外高度重视的污染物，他们更无法检测。但 同时又要承担大量的食品卫生检测、鉴定、评价、调查和管理任务。 对社会中介检测实验室的政策不够开放，这样几乎所有的监督检测任务都 由政府部门所属的检验机构完成，导致检测时间过长，检测技术的垄断出现，检 测价格居高不下；监测人员少，缺乏专门的培训；监测仪器和方法的落后。这些 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 32 状况都阻碍了我市食品安全监管的进程。 五、消费者防范意识不强 由于长期的计划经济体制下食品的供不应求，使得广大消费者形成满足于 “吃饱、吃好”的观念，缺乏食品安全防范意识。2002 年，上海市在对黄浦、 卢湾等 10 个区的 1000 户家庭的随机调查中，有 26.6%反映，自己、家人或亲朋 好友中曾遭遇不安全、不洁食品。当遭遇不洁食品侵害时，多数被调查者都采取 消极应对的态度：51%的人表示“以后不再购买该食品” ，21%的人“无可奈何， 自认倒霉” ；只有 28%的人提出， “向有关方面反映、投诉” 。多数被调查者对有 关食品安全卫生方面的法律、法规知晓程度不高，如食用农产品安全监管暂行 办法知晓率仅为 29.9%。 24 由此可见，广大消费者防范食品污染的意识不强，应对食品中毒态度消极。 也是我市农产品安全的重大隐患。 提高全民食品安全意识和食品安全知识水平不 仅有利于消费者的安全和健康，而且也是提高食品安全程度的有效途径。 现实表明，在现有的监管机制下食品安全监管无法达到预期的效果。只有对 食品安全监管机制进行全面改革，从机构设置、法规、标准制定、执法力度、监 管水平等多方面入手，才能从根本上扭转我市食品安全监管的现状。 第三节 上海市食品安全监管与发达国家比较 第三节 上海市食品安全监管与发达国家比较 我市对食品安全的管理与发达国家相比，存在一些异同点。在共性方面， 主要表现在：一是依靠法律法规和相关标准加强对食品质量的保障，二是依靠行 政职能部门对食品生产企业进行日常监督管理， 三是依靠产品质量检测部门对食 品安全提供检验技术支持，四是通过各种途径为食品消费者提供保护。在差异性 方面，主要体现在以下六个方面： 一、体制设置效率水平低 政府食品安全监管体制的设置决定着监管效率的高低。我市从食品安全的 监管机构到监管制度都与发达国家存在差距。 国际上有关监管机构的设置趋向于 24 贾敬软，陈春明， 中国食品安全态势分析 ，中国农业科技出版社，2003 第 9 页 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 33 独立行使职能的单一权力部门，而我市虽然在机构设置、职能整合方面作了很多 改进，但最终仍未摆脱多部门执法、职能交错、权责不清的状况；在监管体系的 运行机制上，发达国家普遍建立起从农田到餐桌的全过程监控体系，而我市在整 个监管体系中存在断层与重复的现象；在法律、法规、制度措施的保障方面，发 达国家采取了先进技术手段，制定了完善的法规体系和一系列制度措施，而我市 缺乏先进的技术、完善的制度，造成监管上的许多漏洞。如瘦肉精使用的屡禁不 止，从根本上讲，还是由于食品安全监管体系的存在缺陷，监管部门职责不清， 出现监管的交叉与空白，没有形成统一协调的监管体系，监管的漏洞直接造成了 瘦肉精监管的失控。 二、法律、法规和标准建设滞后 法律、法规和标准食品安全的重要保证。美国、日本等发达国家十分重视 标准的研究与制定工作。 如美国政府每年有 7 亿美元的经费支持标准的研究与制 定。 日本 1999 年 6 月至 2001 年 9 月投资数亿日元，历时 2 年 3 个月完成了日本 标准化发展战略的制定任务。美国、日本等发达国家均把基于健康保护为目的的 食品安全标准作为标准化战略的重点领域。 中国虽然制定了一系列有关食品安全 的标准，但许多标准标龄过长，缺乏科学性与可操作性，在技术内容方面与 wto 有关协定和 cac 标准存在较大差距。早在 20 世纪 80 年代初，英、法、德等国家 采用国际标准己达 80%，日本国家标准有 90%以上采用国际标准，发达国家目前 采用某些标准甚至高于现行的 cac 标准水平。而中国国家标准只有 40%左右等同 采用或等效采用了国际标准，食品行业国家标准的采标率只有 14.63%。以瘦肉 精为例，在瘦肉精频频发生的阶段，现行法规十分尴尬的是，没有一个明确法规 对肉产品药物残留超标的执法主体。虽然国务院饲料和饲料添加剂管理条例 明确了饲料主管部门是饲料行业的执法主体，但对肉类、水产品进出违禁药物残 留，应依据哪部法规来处理，哪个部门来执法，目前尚无定论。只有一个兽药 管理条例 ，没有兽药法 ， 兽药管理条例仅涉及生产、流通、销售，不涉 及使用，因此非法使用禁用药物、滥用药物、用药不记录、不遵守停药期的现象 普遍，使得法规行同虚设。 三、关键检测技术与设备与发达国家有较大差距 目前缺乏一些对健康危害大而国际贸易中十分敏感的污染物的关键监测技 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 34 术。 如在农药残留检测方面， 美国的 fda 的多残留检测方法可检测 360 多种农药， 德国的 dfg 方法可检测 325 种农药，加拿大多残留检测方法可检测 251 种农药， 而我们缺乏同时测定上百种农药的残留分析技术。在环境污染监测方面，发达国 家拥有二恶英及其类似物的超痕量检测技术、 “瘦肉精” 、激素、氯丙醇的痕量检 测技术和大型精密仪器，而上海尚缺乏这些环境污染物的有效、快速检测方法、 技术和设备。此外，一些发达国家投入大量资金研究食品中疯牛病原蛋白和禽流 感病毒的检测方法，而我们尚未有可供监督检测用的使用方法和技术。检测手段 落后，缺少专业人员，是制约我市乃至全国食品安全监管的一个瓶颈。以瘦肉精 为例， 我国尚未研制出方便及时的检测设备和方法，目前对瘦肉精最简单的检测 方法是生猪尿样检测，需要 4-5 个小时，且 gc/ms, elisa 等检测设备目前没有 能力自行生产，必须从国外引进，费用昂贵，无法普及到基层。而且在全国范围 内我国目前专业的药物残留检测人员不足 100 人， 许多兽药残留检测实验室达不 到计量认证水平，设备老化，人才缺乏，使用寥寥，基本处于瘫痪状态。 四、未全面采用与国际接轨的危险性评估技术和控制技术 危险性评估是 wto 和国际食品法典委员会(cac)用于制定食品安全法律、 法 规和标准的必要技术措施，也是评估食品安全技术措施有效性的手段。而我市现 有的食品安全技术措施与国际水平不接轨的原因之一即是没有广泛采用危险性 评估技术，特别是对化学性和生物性危害的暴露评估和定量危险性评估。如沙门 氏菌、大肠杆菌 0157-h7,疯牛病等均未进行暴露评估和定量危险性评估。近年 来， 发达国家建立了从源头治理到最终消费的监控体系以保障食品的安全，广泛 采用“良好农业规范”(gap),“良好兽医规范”(gvp),“良好生产规范”(gmp) 和危险分析与关键控制点分析(haccp)等先进的安全控制技术，对提高食品质量 安全十分有效。 而在实施 gap、 gvp 的源头治理方面， 我们的科学数据上不充分; 在采用 haccp 方面，本市食品企业才处在起步阶段，尚缺少覆盖各行业的 haccp 指导原则和评价标准。 五、缺乏食品安全的系统检测与评价背景资料 食品中农药和兽药残留以及生物毒素等的污染状况尚缺乏系统监测资料， 食源性(生物性与化学性)危害是目前食品安全的主要因素， 当前缺乏食源性危害 的系统监测与评价资料。在微生物造成的食源性危害方面，美国疾病预防控制中 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 35 心(cdc )通过主动监测网络对其进行监测和评价。一些西方发达国家积极开展 禽、 肉制品中沙门氏菌以及乳制品中李斯特菌的动态监测和定量危险性评估。而 我市目前尚缺乏定点主动监测网络， 没有对引起中毒事件中常见重要致病菌如沙 门氏菌、 金黄色葡萄球菌、 肉毒梭菌、 李斯特单核细胞增生菌和大肠杆菌 0157-h7 等进行危险性评价的背景资料。在化学污染方面，早在 20 世纪 70 年代 who 就与 联合国环境保护署(unep), fao 共同启动了“全国环境监测规划/食品污染与检 测项目” ，主要目的是检测全球食品中主要污染物的污染水平及其变化趋势。一 些发达国家都建立了固定的监测网络和比较齐全的污染物和食品监测数据， 如美 国对近 20 年来动物性食品中农药(如 ddt 等)的残留量资料。而我们在一些重要 污染物(如农兽药、重金属、真菌毒素等)方面只开展了一些零星工作，缺乏系统 的监测数据。 六、对加工食品新增内容的安全性评估工作重视不够 我市在新技术、新工艺、新资源加工食品的安全性研究与评估方面与发达 国家相比，存在较大差距。美国投入巨资开始对所批准登记的农药进行内分泌干 扰活性的筛选，并于 2008 年根据筛选结果重新确定农药的最高残留限量。而我 国对目前大量使用的农药尚未进行内分泌干扰活性的筛选， 对实际生产中广泛使 用的植物生长调节剂也未进行安全性研究与评估。 国外的功能食品多以营养素单 一的植物成分为原料，功能因子结构、含量、作用明确，质量有保证。而中国保 健食品原料往往是多种植物的混合物，有效因子含量、功效不明确，缺乏安全性 评价。 欧美发达国家对食品工业用菌的管理、 审批非常严格， 对菌种的使用历史、 分类鉴定、耐药性、遗传稳定性、有效性等都有明确的要求和数据库，建立了完 善的菌种档案和安全性评价、检验方法。而我们多年来传统食品发酵中使用的一 直是大量未经检验和科学性评价的菌种。另外，我们对一些新型食品添加剂、包 装材料、酶制剂，以及转基因食品的安全性问题缺乏研究与评估。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 36 第六章 上海市食品安全监管对策及分析 第六章 上海市食品安全监管对策及分析 第一节 上海市食品安全监管问题综述 第一节 上海市食品安全监管问题综述 首先，食品安全立法存在缺漏。虽然有食品卫生法为基础的一系列食 品法律法规，但是立法缺乏可操作性的通病或法律空白在食品安全领域依然存 在。比如，在发达国家普遍实行的缺陷食品召回制度在食品卫生法第四十三 条中虽然有所体现，但是对如何操作，则在现有的法律法规中找不到答案。在法 律实施过程中，由于食品安全监管部门按照各自领域的法规、规章对食品违法违 纪行为进行处理，造成执法处理标准不一致、相互推诿等现象，结果贻误了维护 食品安全的时机。 其次，食品安全监管技术手段相对落后。一是尚未建立全国统一的食品安 全预警体系，特别是对食品安全风险信息的收集、分析，在信息上报方面还存在 不及时、不全面、不准确现象。二是食品安全控制体系不够健全，对食品生产的 溯源、食品安全突发事件的应急、缺陷食品的召回等问题，本市尚无明确的、具 有可操作性的统一规定。 第三，行政管理手段不适应食品安全形势的需要。我市目前对食品的行政 监管采用的是从农产品生产、加工到流通、消费的分段管理，即不同的部门对不 同的环节负责管理，而没有一个综合部门来统一协调，这样容易造成行政监管脱 节，形成食品监管“真空地带” 。另一方面，我市对食品企业的监管还不够科学， 在食品企业设立时，行政许可要求执行还存在不严格的现象。在对食品企业的日 常监管过程中，不同区域、不同部门的监管力度也不一致。在对食品安全违法违 纪的处理时，由于对自由裁量权的把握尺度不同以及某些人为因素的影响，处理 结果也往往不同，放纵了一些违法违纪行为。 综上所述，我市食品安全监管问题产生的原因是多方面的，主要包括关于 食品安全的法律法规、 监管体系、 行政技术手段还不适应当前食品安全形势需要。 因此， 食品安全管理体制建设不仅在立法和技术手段方面需要加强，还要运用行 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 37 政干预手段，合理设计食品安全管理组织体系，建立食品安全预警体系，完善食 品安全控制体系，加强对食品生产企业的监督管理和对食品消费者的保护与救 济，大力发展中介组织。 第二节 上海市食品安全监管问题的对策 第二节 上海市食品安全监管问题的对策 2000 年，世界卫生大会通过了食品安全决议 ，制定了全球食品安全战 略，将食品安全列为公共安全的优先领域，并要求成员国制定相应的行动计划， 最大程度地减少食源性疾病对公众健康的威胁。许多国家据此采取行动，加强食 品安全工作。我市是一个食品生产和消费大市，由于食品生产水平较低，食品安 全管理体制还不健全，因此，我市食品安全管理的首要问题是进一步完善食品安 全监管体制，以适应市场经济快速发展和人民生活水平不断提高的需要。 一、健全食品卫生法律法规与标准体系 食品卫生法律法规与标准是企业和个人从事食品生产经营活动必须遵守的 行为准则，是消费者保护自身合法权益的法律武器，是政府实施食品安全监督管 理的重要法律依据。只有进一步健全和完善法律法规与标准体系，才能有效地开 展食品安全监督管理工作。 （一）加强食品安全法律建设和法制管理 积极开展对外交流与合作，加强对国外食品安全法律的研究、消化，借鉴 发达国家经验，建立食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文 件等多层式法律体系，探索和发展既与国际接轨，又符合我市实际的监管方法和 体系。众所周知，美国是全世界食品安全保障最好的国家之一，它的有关食品安 全的法律法规非常繁多，这些法律法规几乎涵盖了所有食品，为食品安全制定了 非常具体的标准以及监管程序。再如英国 1990 年出台的食品安全法 ，对食品 生产、销售以及各种食品、饮料所包含的具体成分和卫生标准都有详细的规定。 当前，食品安全法制建设的首要任务是尽快推进修订食品卫生法 ，适时出台 食品安全法 。 （二）加速建立完善食品安全标准体系 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市食品安全监管对策研究 38 参照国际食品法典 ，建立符合国际食品法典委员会原则的食品安全标准 体系， 从食品安全全程监控入手， 把标准和规程落实在食品产业链的每一个环节。 目前我国共有 1100 多个食品国家标准、570 多个行业标准，还有大量的企业标 准。而在食品管理先进的国家，食品标准由国家专门的立法机构制定，而且一种 产品只有一个标准，清晰明确，有利于标准的贯彻执行。另外，国外一些经济发 达的国家和地区在贸易保护方面起步早、标准要求高、检测技术先进，它们制定 的技术标准几乎已经成为国际市场的通行证。我们只有加快与之接轨，把技术壁 垒由现阶段的出口障碍变成促使我们加快发展食品产业的强大动力。 在国家标准 制定流程、周期较长的情况下，上海市也可尝试加快地方标准的建设力度，鼓励 企业积极采用。 （三）发挥现有法律法规的惩罚力度 一方面，我市食品安全形势不容乐观，原因固然很多，但现有法律法规的 惩罚力度较弱不能不说是一项重要原因。例如食品卫生法规定，处罚金额要 根据“非法所得”来确定。很显然，食品生产经营者不会主动提供非法所得，食 品监管部门在执法过程中对非法所得难以全面认定。这样，大量存在的地下熟