（公共管理专业论文）公共私营合作制借鉴应用研究.pdf

中文摘要 中文摘要 本文首先对公共私营合作制进行了全面的介绍，讨论了国际上目前新兴起的 特许经营方式，接着依次介绍了其基本类型、合作双方的角色与职责、运作机制。 并分析了公共私营合作制的优缺点以及采用该模式的主要原因。以英国的典型情 况为基础叙述了9 0 年代初现代公共私营合作制产生的历史背景与发展历程，在 此基础上，总结了公共私营合作制的国际经验并从国际经验总结归纳出保证 p p p 项目成功的五项关键因素以及p p p 项目选择标准与项目操作流程。 本文从理论上概括与分析了公共私营合作制产生与发展的基础，通过论证完 全依靠市场机制私营部门无法有效提供公共品来满足社会需求，即市场失灵需要 政府介入，然而完全由公共部门提供公共品将导致生产无效率问题，最后借鉴政 府对垄断企业的管制经验分析说明了通过一定的制度安排公共与私营部门合作 提供公共品可以在保证生产效率的同时有效地满足社会需要。通过分析我国城市 公用事业投融资体制现状出发，探讨了我国公用事业投融资体制以及一些其它体 制问题，从而得出我国公用事业投资主体单一是导致投资总量不足、政企不分、 生产服务效率低下的主要原因的结论。另外，社会对公用事业需求迅速增长并不 断升级使得城市公用事业供求矛盾进一步突现。联系到文章前面所提p p p 模式 的特点与优势，我国非常有必要采用p p p 模式来解决公用事业现存的问题。 目前国内的民营资本与外资已参与了一些先行的p p p 项目，积累了不少实 践经验。因此说在我国发展p p p 模式已经具备政策支持、资金支持以及民营或 外资参与伙伴基础。本文讨论了我国运用公共私营合作制对公用事业投融资体制 进行改革的一些构想。分析说明了我国p p p 模式中公共部门、私营部门以及专 业顾问各自的职责，并提出未来我国p p p 组织结构与运作流程。这对于目前我 国加大投资力度拉动需求，寻找新的经济增长点，通过新增与更新城市基础设施 以及加速城市化来推动经济改革与发展，加快我国社会主义现代化进程具有重要 的现实意义。 关键词：公共私营合作制，特许经营，公共品，公用事业 a b s t r a c t a bs t r a c t t h i st h e s i sf i r s tm a k e saf u l li n t r o d u c t i o nt ot h ep u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s s y s t e m ，d i s c u s s e st h ei n t e r n a t i o n a l l ye m e r g i n gf r a n c h i s eb u s i n e s sm o d e ；t h e nb r i e f si n s u c c e s s i o no ni t sb a s i ct y p e s ，r o l e sa n dr e s p o n s i b i l i t i e so ft h ep a r t n e r sa n di t s o p e r a t i o n a lm e c h a n i s m ，a n da n a l y z e st h em e r i t sa n dd e m e r i t so fp p pa n dt h em a i n r e a s o n sb e h i n dt h ea d o p t e dm o d e b a s e do nat y p i c a lb r i t i s hc a s e ，t h et h e s i sd e a l s w i t hh i s t o r i c a lb a c k g r o u n df o rt h eo c c u r r e n c ei ne a r l y19 9 0 so fp p pa n di t sc o u r s eo f d e v e l o p m e n t ，a n dw h e r e u p o ns u m su pp p p si n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e sf r o mw h i c hi s i n d u c e dt h e5k e yf a c t o r sg o v e r n i n gt h es u c c e s so ff lp p pp r o j e c ta sw e l la ss e l e c t i n g c r i t e r i aa n do p e r a t i o n a lf l o wo f ap p pp r o j e c t t h i st h e s i sr e c a p sa n da n a l y z e si nt h e o r yt h ef o u n d a t i o nf o rt h eo r i g i n a t i o na n d d e v e l o p m e n to fp p ps y s t e m ，a n db yw a yo fa r g u m e n t a t i o nd e m o n s t r a t e st h a tm a r k e t m e c h a n i s ma l o n ei su n a b l et oe f f i c i e n t l yp r o v i d ep u n i cg o o d st om e e tt h ep u b l i c d e m a n d ，m a ti s ，t h em a r k e tf a i l u r ec a l l sf o ri n t e r f e r e n c eo fg o v e r n m e n t ，h o w e v e r ，t h e s u p p l y o fp u b l i c g o o d sb yp u b l i cd e p a r t m e n t s w i l ll e a dt ot h e p r o b l e mo f u n p r o d u c t i v e n e s s f i n a l l y , w i t ha v i e wt og o v e r n m e n te x p e r i e n c e so fc o n t r o lo v e rt h e m o n o p o l ye n t e r p r i s e s ，t h et h e s i sa n a l y t i c a u ys h o w st h a tv i a c e r t a i ni n s t i t u t i o n a l a r r a n g e m e n tp u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p sc o u l de f f e c t i v e l ys u p p l yp u b l i cg o o d st o m e e tp u b l i cd e m a n dw h i l ep r o d u c t i v i t yi se n s u r e d p r o c e e d i n gf r o mt h ea n a l y s i so f t h es t a t u sq u oo fc h i n e s eu r b a np u b l i cu t i l i t i e si n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e m s ，i t l o o k si n t ot h e i s s u e sc o n c e r n i n gc h i n e s ep u b l i cu t i l i t i e si n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g s t r u c t u r ea n do t h e ri n s t i t u t i o n a li s s u e st oc o m et ot h ec o n c l u s i o nt h a ts i n g l e i n v e s t m e n ts t r u c t u r ei nc h i n e s ep u b l i cu t i l i t i e si st h em a i nr e a s o nb e h i n dt h es h o r t a g e o fg r o s si n v e s t m e n t ，t h en o n s e p a r a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e sa n dp o o r p r o d u c t i o na n ds e r v i c ee f f i c i e n c y b e s i d e s ，t h ei n c r e a s i n g a n du p g r a d i n gp u b l i c d e m a n d sf o rp u b l i cu t i l i t i e sh a v ei n t e n s i f i e dt h es u p p l ya n dd e m a n dc o n t r a d i c t i o n i n a s s o c i a t i o nw i t ht h ef e a t u r e sa n dm e r i t so fp p pm o d ea b o v em e n t i o n e di nt h i st h e s i s ， i ti sh i g h l yn e c e s s a r yi nc h i n at oa d o p tp p pm o d et os o l v e t h ee x i s t e n tp r o b l e m s p l a g u i n gp u b l i cu t i l i t i e s a tp r e s e n t ，d o m e s t i cp r i v a t ef u n da n df o r e i g ni n v e s t m e n th a v et a k e nap a r ti n s o m ep i l o tp p p p r o j c o t sa n dh a v eg a i n e ds o m ee x p e r i e n c e s s oi ti sf a i rt os a yt h a tt h e f o u n d a t i o ni sn o wa v a i l a b l er e g a r d i n gp o l i c ys u p p o r t ，f u n d i n gs u p p o r ta n dp r i v a t ea n d a b s t r a c t f o r e i g np a r t n e r s h i p sf o rt h ed e v e l o p m e n to fp p pm o d ei nc h i n a 1 1 l i st h e s i sd i s c u s s e s s o m ec o n c e p t so nh o wt oa p p l yp p ps y s t e mi nt h er e f o r mo fc h i n e s ep u b l i cu t i l i t i e s i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs t r u c t u r e i ta n a l y z e sa n d e x p l a i n s t h e r e s p e c t i v e r e s p o n s i b i l i t i e sf o rp u b l i cs e c t o r , p r i v a t es e c t o r a n dp r o f e s s i o n a lc o u n s e l si np p p m o d e a n dp u t sf o r w a r dc h i n e s ep p po r g a n i z a t i o n a lc h a r ta n do p e r a t i o n a lf l o w t h i s w i l lb e a ri m p o r t a n tr e a l i s t i cs i g n i f i c a n c eo v e ra d v a n c e m e n to fe c o n o m i cr e f o r n la n d d e v e l o p m e n tv i aa d d i n ga n du p g r a d i n g u r b a ni n f r a s t r u c t u r e sa n d q u i c k e n i n g u r b a n i z a t i o np r o c e s s ，a n do v e rt h es p e e d u po fc h i n e s es o c i a l i s tm o d e m i z a t i o n p m g r e s s k e yw o r d s ：p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ，f r a n c h i s eb u s i n e s s ，p u b l i cg o o d s ，p u b l i c u t i l i t i e s i i l 独创性声明 木 、声明昕早交的学何论文是本人在导师指导下进行的研究t 作和取得的 研究成粜，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得鑫盗盘茔或其他教育机构的学位或证 书兀1 i 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 讹糍：谚；节撕期：驯年，月才同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨洼盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨注盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者躲可o ；下 签字同期：d 硼年) 月右同 导师签名 签字r 期：。年矿月彳闩 第一章公共私营合作制问题的提出 第一章公共私营合作制问题的提出 1 1 公共私营合作制相关概念 1 1 1 公共私营合作制定义 公共私营合作制( p u b l i c - p r i v a t ep a r t n e r s h i p s ，简称为p p p ) 主要指为完成某 项有关公共设施、公共交通工具建设及相关的服务项目而在公共机构与私营机构 之间达成伙伴关系，签署合同明确双方权利和义务以确保这些项目顺利完成。通 过这种合作形式，合作各方可以达到与单独行动相比更为有利的结果p p p 的主 要特征为合作双方分担投资风险和责任、共享投资收益。广义上，p p p 包括运营 维护协议、管理协议、租赁购买、b o o b o t 和特许经营；狭义上，p p p 仅指目 前国际上兴起的特许经营方式，即政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标 单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责投资、筹资、建设、 经营与维护。政府通常与为特殊目的公司提供贷款的金融机构达成一个直接协 议，该协议不是项目的担保协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司 签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金 融机构贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经 营权和收益权来换取基础设施加快建设与有效运营。 从组织结构看，p p p 实质上代表的是一个由私营机构投资并运营的完整的项 目融资概念，如图1 1 。 图1 - 1p p p 简单组织结构 p p p 方式并不是对项目全局的改头换面，而是对项目生命周期过程中组织机 构的设置提出的新的融资运营模式。这种模式最显著的特点就是项目所在国政府 或所属机构与项目的私人企业投资者和经营者之间以特许权协议为基础进行合 作。与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，该模式下他们的合作始 于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整 第一章公共私营合作制问题的提出 个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可 行性研究工作；对项目采用项目融资的可能性进行评估确认；采取有效的风险分 配方案，把风险分配给最有能力的参与方来承担。 1 1 2 公共私营合作制基本类型 共担投资风险是p p p 的特征之一，合作双方承担的风险程度将直接影响到 收益分配和职责等其它重要方面。所以通常按照合作双方所承担的风险程度对广 义的公共私营合作制分类，如表1 1 所示。 表1 - 1p p p 基本类型 运营维管理特许 租赁购买b o a i b o t 护协议协议 经营 需求与收益公共部 公共 私营 私营机构公共部门 风险承担 门部门 机构 公共部公共私营 资本支出方公共部门私营机构 门部门 机构 视实 经营性 仅对经经营性支特定部分的经营 施情支出与 效率提高营性支出、潜在资性支出与资本性 况而资本性 出本性支出支出 定 支出 非公共机构i 姻直j 私营机构； 私营机构j 经营性支出： 与资本性支； 出； 表1 - 1 所列示的p p p 基本类型从左到右，私营部门对公共品提供所承担的风 险不断增加，即其对公共品的生产与经营介入程度不断加深。虚线框表示的非公 共机构拥有也是公共私营合作制的一种广义类型，即完全由私营部门投资公共品 生产与经营，公共部门只负责监督。 1 1 3 合作双方的角色与职责 公共机构和私营机构各有其优势与劣势，如图1 - 2 所示，这决定了双方将在 合作中承担不同角色。 p p p 的风险配置安排能使合作双方取长补短，最大限度地发挥各自的优势。 在公共私营合作中，合作双方的角色随项目不同而有所不同，但对政府而言，其 为社会提供最优质的公共设施和服务的主要职责不会改变。公共私营合作制是利 用民营资本与技术提供公共设施及相关服务的一种比较有效的方式。 在p p p 特许经营模式中政府的角色为公共产品和服务的集体购买者，它制 2 第一章公共私营合作制问题的提出 定、监督并执行服务的标准，维护公共利益 公共机构 优势可依据需要制定相应的政策 具有较强的支持系统 有较高的可信性 劣势 缺乏足够的资金 管理相对落后 效率相对较低 民营机构 资金相对充裕 先进管理模式与丰富的管理经验 灵活性强、具备较强的创新能力 承担风险的能力有限 图l - 2 合作双方优略劣势比较 具体而言，政府要决定公共服务的合适水平、决定可用来支付公共服务的公 共资源、确定并监督服务交付的质量和履行标准并保证公众为服务支付合理的价 格。p p p 使政府获得私营部门技术同时保留其维护公共利益的责任，这样政府将 其注意力放在高质量服务的提供上而且，为吸引投资者促进p p p 有效发展， 政府需要保证有适合的法律框架，需要确立并执行竞投标标准以降低交易成本。 另外，政府需保证其选择适当的项目以合理配置风险从而获得较高的资金价值， 本章以后还将专门分析何种项目适合采用p p p 方式。对中国而言，采用p p p 模 式要求政府转变职能，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责。 私营部门在p p p 中的角色为项目的设计、建设与长期运营的资金提供者( 投 资者) 、筹资者与管理经营者。在建设过程中承担任何成本超额与工期延迟的风 险，在运营过程中其主要职责为以最有效的成本提供合同规定质量的服务以满足 社会需求，偿付融资的利息和本金，并接受政府监督。私营部门只在项目完成后 才能获得政府定期支付的等额款项，如果私营部门所提供的设施或服务低于合同 约定标准时，这种定期支付的等额款项将视情况按合同事先的约定相应降低，由 此导致项目公司无法按期偿付的银行贷款由银行按合同规定向项目分包商追索， 避免公共部门承担此类风险 1 1 4 公共私营合作制的运作机制 首先，公共部门当局与中标的私营部门企业签订特许合同( 通常为项目合 同) ，在合同下，中标的私营机构将设立的特许公司或特设机构s p v 获得项目长 期投资、建设、运营、维护或转让的特许权。 然后，由中标的私营部门企业发起建立特许项目特许公司s p v 在基础设施 第一章公共私营合作制问题的提出 发展项目中，特许公司的股东通常是多个投资者组成的联合体，通常包括建筑公 司、设施管理公司、维护公司以及供货商 另外，特许公司还将负责为项目安排融资，资金来源通常包括股权投资、银 行与债券融资。 接着，特许公司将建设项目设施并转包部分建筑工作。建筑过程中要为建设 项目保险。 在经营期间，特许公司负责维护资产，并可将此项工作转包给服务提供商负 责，公共部门当局则负责监督特许公司是否按合同约定的标准提供服务，如合同 有支付约定，公共部门还将根据特许公司履约情况进行支付。 1 1 5 公共私营合作制的优缺点分析 面。 p p p 模式自身具有一些优缺点，主要反映在财务资金、运营与组织结构三方 i 公共部门当局i 经营性支付li 特许合同 i 特许公司， s p v 建筑l 型 建筑公司 分包 合同商 分包 含同商 股权 投资 银行，债券 融资 分包 合同商 分包 合同商 图l - 3 公用事业特许经营运作机制 财务资金方面。p p p 模式显著的优点在于通过特许权招标程序创造了竞争机 制保证公共部门获得最佳价格，而长期合同约束能向私营部门提供持续有效的商 业与履约激励，由此获得最大化效率并有利于最大化利用商业机会。另外，p p p 模式使政府只需按合同支付公共项目的约定价格或部分补贴，这样公共项目成为 4 第一章公拭私营合作制问题的提出 资产负债表外融资，减轻了政府财政负担而p p p 模式在财务资金方面的缺点主 要表现在私营部门的融资成本比公共部门高( 但这一成本一般可被所获得的私营 部门的效率所弥补) ，而且由于投标程序、结构复杂、时间较长，导致投标成本 较高。 运营方面。p p p 模式让参与公共基础设施项目融资的私营企业在项目前期参 与进来，这样可使服务需要与设计、建筑紧密综合一体化考虑。私营部门完全负 责公共品提供的经营管理提供了更多的创新机会与激励，促进效率提高。而且长 期性的特许合同消除了由政治影响引起的短期观点，使私营部门能更注重整个寿 命期内的成本，不断提出新颖或创新式的解决方案，提高商业、管理的专业技能。 但长期性的特许合同或许不能满足政府所需要的灵活度，而且p p p 的发展通常需 要对现行立法进行修订，这是该模式的缺点。 组织结构方面。p p p 模式使公共与私营部门各自责任更明确，使许多由于政 府缺乏资金无法投资的项目得以建设运营，创造新的设施、服务与就业。其缺点 为公共私营合作制在某些国家政治上对部分投票人而言不可接受，如在英国发展 过程中，原负责公共设施运营的国营企业公会组织担心该模式会让职工失业。 1 1 6 采用公共私营合作制的主要原因 从上述p p p 的优点分析中可总结出促使政府采用p p p 模式的主要原因如下： 第一，p p p 有利于缓解公共机构的资金约束与不断增长的公共需求的矛盾。 许多国家对新基础设施项目在质量和数量上的要求不断提高，另外还面临需要更 新、维护和经营现有基础设施不断增长的资金压力。此类资金竞争十分激烈，不 仅基础设施项目之间竞争，许多其他公共机构也有资金需求。采用p p p 模式进行 公用事业运营可使政府大大降低资本支出，将基础设施成本转换为合适时期内能 够支付的运营支出 第二，与传统采购同等的资产相比，p p p 模式提高的效率带来更大的资金价 值。一方面因为p p p 结合设计、施工和运营带来的协作效应使得效率提高且成 本降低，这比采用该模式导致的较高资金成本更重要。项目资产设计与建设商也 负责长期维护和运营，这可确保正确评估整个寿命期的成本，有利于各方重视长 期持续责任，避免仅依靠现金计算做出短期决策。另一方面，p p p 竞争性投标程 序有利于从设计阶段就评估项目风险，使得项目各阶段的风险充分体现在竞争性 采购合同价格中，相比传统采购合同成本会有所降低原安达信基于交易成本的 典范研究报告 p p p 资金价值驱动力”指出p p p 整体节约资金估计平均达到1 7 ， p p p 的资金价值改善如图l - 4 所示。 5 第一章公共私营合作制问题的提出 价值 | 钕橇 图1 4 资金价值评估 第三，p p p 有利于鼓励私营机构不断进行技术创新、提供新设施并提高管理 水平。因为私营机构投入资金设计建设后，通常要在设施投入使用时才能收到款 项，所以p p p 合同结构有利于激励私营机构不断进行技术创新，改善了设计、 施工和设施管理程序，从而降低成本，控制交付期风险。另外，由于私营机构在 项目运营后按照合同标准提供服务并收取约定价格，私营机构仍有动力不断创新 技术，提高管理水平与生产效率。从而降低成本、保证质量并提高收益。 第四，p p p 有利于使项目资产和服务的数量与质量在整个特许期内维持在预 定标准，满足公共需求并保证公共安全。特许合同明确规定了项目的资产与服务 质量，加上有效的政府监管一起形成有力的约束机制，使私营机构能维持公共品 的质量。这与资产维护与服务质量依赖于公共机构，服务水准难以得到较高保证 的传统公共采购形成了鲜明的相比。 基予以上原因，公共私营合作制在我国国内的倡鉴和应用就显得咒为迫切和 重要。 1 2 我国采用公共私营合作制的必要性及存在问题 公共私营合作制运作模式主要用于公用事业的投融资项目，近2 0 年来我国 城市公用事业发展迅猛，如表1 2 所示 2 0 0 0 年与1 9 8 0 年相比，自来水年供水量和生活用水量分别增长了4 3 1 和 第一章公共私营合作制问题的提出 4 9 倍。到2 0 0 1 年底，9 7 的百万人口以上的特大城市、8 0 的大城市、6 5 左 右的中等城市拥有污水处理和垃圾处理设施，一批地级市结束了无污水、垃圾处 理设施的历史，城市环境得到了较大改变。近十年来，绝大多数城市市政公用设 施的服务能力增长了一倍以上，城市综合功能得到增强，投资环境和城镇居民生 活质量、环境质量有了很大改善，这有力地促进了我国城市化和现代化进程。但 目前我国城市公用事业投融资体制及其它方面存在的问题。制约了城市公用事业 进一步发展，加上公用需求持续增长，供求矛盾日益突现。 表1 2 近2 0 年来中国城市公用事业的发展状况 项目 1 9 8 01 9 9 01 9 9 5 1 9 9 92 0 0 0 自来水产业： 年供水量( 亿吨)8 8 33 8 2 34 9 6 64 6 7 54 6 9 0 生活用水量( 亿吨)3 3 ，91 0 0 11 5 8 11 8 9 62 0 0 0 人均生活用水量( 吨年) 4 6 86 7 97 1 3 9 4 19 5 5 城市自来水普及率( )8 1 48 9 29 3 o9 6 39 6 7 人工煤气产业： 供气量( 万立方米)1 9 5 4 9 11 7 4 7 0 6 51 2 6 6 8 9 41 3 2 0 9 2 51 5 2 3 6 1 5 家庭用量( 万立方米) 8 3 2 8 12 7 4 1 2 74 5 6 5 8 54 9 4 0 0 16 3 0 9 3 7 输气管都长度( 千米) 5 6 1 91 6 3 1 23 3 8 9 0 4 1 4 7 5 4 5 8 7 4 公用天然气产业： 供气量( 万立方米)5 8 9 3 76 4 2 2 8 96 7 3 3 5 48 0 0 5 5 68 2 1 4 7 6 城市用水普及率( ) 1 6 84 2 27 0 08 1 78 4 2 注：人均指标系按城市中非农业人口计算，用气率为使用人工煤气、天然气和液化气的城市 非农人口数( 不含临时人口和流动人口) 与城市非农业入口总数的比值 资料来源：国家统计局( 1 9 8 1 。1 9 9 1 ，1 9 9 6 ，2 0 0 0 ，2 0 0 1 ) 和国家统计局城市社会经济调查 总队( 1 9 9 8 ) 1 2 1中国城市公用事业投融资现状， 首先看城市市政公用设施投资水平。九十年代以来，随着经济的发展城市公 共基础设施建设受到各地政府和社会的重视。城市市政公用设施投资逐年上升 “八五”期间投资总和是2 6 0 0 亿元，是“七五”期间的5 2 倍，而“九五”期间的投资 总和约7 0 0 0 亿元，是“八五”期间的2 7 倍。2 0 0 1 年全国城市市政公用设施建设 和维护投资达到2 5 0 0 亿元，达到年投资额最高水平比2 0 0 0 年增长了3 4 。 7 第一章公共私营合作制问题的提出 臣巫至至至至垂亚皇! ! ! 堕兰l 数据来源z 中国城市建设统计年报 图1 51 9 8 8 - 2 0 0 1 年建设建设和维护投资额及其占g d p 比重 但城市市政公用设施建设投资占同期国内生产总值的比例仍然较低，8 0 年代末， 城市市政公用设施建设和维护投资占g d p 的比例只占到o 4 ，“八五”期间为 o 8 ，“九五”期间1 7 ，1 9 9 9 年首次达到2 ，2 0 0 1 年达到2 6 。这一比例与 国外大规模建设时期通常占3 - 8 相比，仍有相当的差距。根据中国城市建设统 计年报数据整理结果如图1 - 5 。 接着，我们来看城市公用设施五种融资模式：财政融资模式、负债债券与股 票融资模式、企业积累模式、经营资源模式、企业债券和股票融资模式。 第一种是财政融资模式包括政府预算内支出和政策性收费。政府预算内支出 包括：中央财政专项拨款、“两项资金”和地方财政拨款三个部分。城市维护建设 税和公用事业附加是城市维护建设的专项资金，在九十年代以前是城市维护建设 的主要资金，占城建资金总量的4 0 左右，近几年稳定在城市资金的2 0 左右。 随着城市规模的不断增大，建设资金需求增长加快，两项资金已远远不能满足需 要。为此各地加大了财政拨款的力度，2 0 0 1 年。中央和地方财政( 含两项资金) 投资总额7 3 3 亿元，十年间增长了5 5 倍( 1 9 9 1 年1 3 4 亿元) ，但由于城建资金 需求量急剧上升，预算内投资占城建资金的比重由1 9 9 1 年的5 0 下降至2 0 0 1 年的2 9 3 精o 5 o 5 0 5 o 3 2 2 1 1 o 0 第一章公共私营合作制问题的提出 1 9 9 11 9 9 21 9 9 31 9 9 41 9 9 5 1 9 9 61 9 9 71 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 02 0 0 l 叵亟固亟蔓三玉圃 数据来源：中国城市建设统计年报 图i - 61 9 9 1 2 0 0 1 年政策性收费及其点城建资金比例 包括城市建设配套费和增容费、过路过桥费、市政设施有偿使用费以及其它 各种收费等的政策性收费1 9 9 4 年占城建资金的比例曾达到4 7 ，1 9 9 6 年以后不 合理收费被取消，到2 0 0 1 年各种收费仅占城建资金的1 0 ，如图1 - 6 所示。 第二种是利用银行贷款、国债资金和外债等的负债、债券与股票融资模式。 十四大后市政公用事业加快了市场化改革的进程，价格机制初步得以确立，国内 银行贷款利用规模增长迅速，2 0 0 1 年6 0 以上的城市利用银行贷款，总额达到 7 4 2 亿元，占城建资金比例为2 9 4 ，是1 9 9 2 年的2 3 倍，如图1 7 所示。 “九五”期间，中央实行积极财政政策，加大了对城市基础设施的资金投入。 1 9 9 8 年至2 0 0 1 年，国家共安排了7 6 6 亿元国债资金用于9 6 7 个城市基础设施项 目的建设。7 6 6 亿元国债资金加上带动的银行贷款，地方政府财政资金和其它社 会资金2 5 0 0 多亿元，相当于以往正常年份近3 倍的投资总量。外资是城建资金 负债的另一来源利用外资从水厂建设项目贷款开始，到1 9 9 9 年利用外资项目 达3 0 0 多个，合同外资金额9 0 亿美元左右，全国共有2 2 0 多个城市利用了2 0 多 个国家政府和国际金融组织提供的中长期优惠贷款。至今，利用国外政府和金融 机构贷款、与国外企业合资合作、外商直接投资等各种方式已在供水、燃气、地 铁、道桥、污水处理、垃圾处理等项目中运用，近1 0 年来实际利用外资的总规 模达5 2 6 亿元，占全国同期利用外资规模的1 0 6 。 9 !宰柏；5；巧加佰竹5 o 啪 喜| 枷 季耋 瑚 伽 。 第一章公共私营合作制问题的提出 数据来源：中国城市建设统计年报 图1 - 71 9 9 1 - 2 0 0 1 年城建资金所用国内贷款额及其占城建资金比重 城市公用事业企业还通过发行债券和股票筹措城建资金。深沪两市上市公司 中共有城市供水、燃气、公交和地铁等城市市政公用企业7 家，占公用事业类 1 4 。此外，十年多来，部分城市自来水、地铁等公司发行企业债券约3 0 亿元。 相当于同期城建资金总量的0 3 6 。从相对规模来看，我国市政公用基础设施股 票和企业债券融资总共占该领域当年投资额的比重尚不到1 ，与一些国家占 3 0 相比，直接融资比重过低。 第三种是企业积累融资模式。随着收费和价格改革的实施，企业通过自身 的积累用于扩大再生产的资金总量明显上升，自筹资金占城建资金的比重在1 9 9 2 年为9 ，到2 0 0 1 年提高到1 6 2 ，如图1 8 所示 第四种为经营资源融资模式，利用土地出让转让收入、经营无形资产收入 与存量资产经营权转让收入筹措城建资金。9 0 年代中后期，随着土地有偿使用 制度的推广和完善，大多数城市开始利用土地出让收入弥补城市建设资金不足。 近几年，部分城市又进一步过渡到通过土地开发和市政基础设施配套建设带动土 地升值，升值后的土地招标或拍卖出让，出让收入再用于城市建设，形成了城市 建设与土地经营良性互动的新模式。另外近几年，在城市经营思想的指导下，通 过有偿竟买的办法，出让城市出租车经营权、公交线路专营权以及道路、广场、 绿地、路灯、桥梁、停车场等和冠名权、广告权、收费权，取得收入再用于城市 建设。将过去由政府垄断经营的城建存量资产投放市场。通过对固定资产存量经 营权转让、股权转让以及资产转让等方式实现对收费路桥、自来水厂、污水处理 厂等存量资产进行盘活。 i o ：5；为幻俘5 o咖瑚鲫垂詈伽季枷伽。 第一章公共私营合作制问题的提出 1 9 9 21 9 9 31 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 1 叵垂夔蔓三坷 图1 - 8 企业自筹城建资金额及其占城市资金总额比例 第五种为外商直接投资和民营资本融资模式。随着政府职能的转变、价格和 收费制度的改革与创新，以及城市市政公用设施经营性和非经营性类别的划分， 社会资金开始进入城建领域。各地将有盈利的基础设施项目推向市场，利用特许 经营权转让以及b o t 建设转让公用企业股权方式吸引民间投资。上海、天津、 青岛等城市自来水公司通过股权转让的形式，吸引外商直接投资。但目前外商直 接投资只占实际利用外资的1 7 ，民营企业投资数量也十分有限。 以上五种城建融资模式，前三种运用比较普遍，后两种运用较少。 最后，我们看一下城市市政公用设施投融资总的情况。1 9 9 1 2 0 0 1 城市建设 资会共1 2 7 0 0 多亿元，约是前4 0 年的总和3 倍，占建国以来城建资会的8 0 。 与1 9 9 1 年相比，2 0 0 1 年城市建设固定资产投资占同期全社会固定资产投资完成 额的比重，由3 1 增长到6 4 ，占国内生产总值的比重，由o 8 增加到2 6 。 1 2 2 中国当前城市公共事业投融资机制存在的问题 第一，投资总量不足。相对于城镇化快速发展的要求，城市市政公用设施的 投资总量仍然不足，人均享用的设施水平仍然不高，特别是与生态环境相关的城 市污水处理和垃圾处理设施不足，管网建设不配套，仅靠政府筹集建设资金难以 满足实际需求。 第二，投资主体单一目前城市市政公用设施，无论其可经营程度如何，都 以政府投资为主，政企不分、垄断经营的现象仍较为严重。这种情况下投资决策、 资金使用都由政府某部门官员决定，在一定程度上还存在政府官员任期制的短期 行为，比如说，有的城市规划往往随着某个政府领导的意图而随意修改，项目成 侣侣住8 6 4 2 0伽伽季；i；姗毛伽伽o 第一章公共私营合作制问题的提出 败难以与决策者利益挂钩，企业只有投标权，各个环节透明度较低，监督力度不 强，特别是由于资金是来自政府财政预算或政府融资，往往考虑资金成本和机会 成本的较少，等等。所以在工程质量、工程进度、资金使用效率等方面容易发生 问题，也容易滋生腐败现象。 第三，融资渠道狭窄。我国城市建设规模的增长，主要还是依靠政府资金和 国内外金融机构贷款，两者占投资总额的8 0 以上，其它资金来源比例不足2 0 。 2 0 0 1 年外商直接投资只占0 4 ，企业自筹占1 6 ，债券和股票0 2 7 。 第四，资金效率不高。全国3 6 个大中城市供水平均价格，己从1 9 8 8 年的每 吨o 1 4 元上涨到了2 0 0 2 年底的1 3 2 元，但成本也同步上升。全国自来水企业全 员劳动生产率高低相差数十倍，公交系统人车比平均为l l ；1 ，高低相差4 倍， 单位公里成本高低相差7 倍。道路和绿化养护实行竞争招标的城市，节约资金均 在3 0 左右。据不完全统计，“九五”期间由于决策失误而导致的损失约有5 0 0 0 亿。因此通过改革提高资金使用效率潜力很大。 近几年来，虽然我国各级政府对城市基础设施建设的投资力度不断加大，但 仍然难以满足社会经济发展和改善城市居民生活的需要，资金不足的问题仍然比 较突出，不仅使许多新建工程项目不能如期完成，也使得城市公用事业企业经营 更加困难。拓宽城市基础设施融资渠道、吸引民间投资成为当务之急。 1 2 3 现行体制城市公用事业存在的其它问题 第一，城市公用事业政企合一、垄断经营。建国以来，我国一直把各项城市 公用事业作为公益性事业，与此相应，全国各城市几乎都设有公用事业局或相类 似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者， 又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄 断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。 第二，企业缺乏自主权和积极性。公用企业的生产经营活动，特别是较大的 投资活动一般均由政府安排，企业没有实质性的经营决策权。考虑到公用企业在 生产经营中亏损巨大，而政府财力有限，所以有些地方政府尽量控制企业的生产 能力，只要求满足基本供求矛盾，不鼓励技术创新，宁可让多余的生产能力闲置。 第三，亏损经营，财政补贴沉重。由于受城市公用事业指令性价格形成机制 及宏观经济调控和城市居民较低收入水平的约束，加之原材料、燃料、劳务成本 上升过快和经营管理不善的影响，我国城市公用事业企业普遍存在亏损运行的现 象自来水、煤气和公交等公用产品由于本身具有一定福利性和公益性，为了保 证社会安定，国家财政无可奈何地背负起补贴亏损的沉重包袱。 第四，生产效率较低。服务质量较差。由于公用企业一般在特定的地区范围 1 2 第一章公共私营合作制问题的提出 内具有独家垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决定的社会成本，这样， 企业的实际成本就成为“社会成本”以此作为定价的基础，企业增加的成本可轻 易转嫁出去。政策性亏损掩盏经营性亏损，掩盖管理薄弱和经营不普这样就无 法刺激企业努力降低成本，从而不能促使企业提高生产效率同时，由于垄断经 营，公用企业服务意识较淡薄，不利于更好地满足公众的需要。 1 2 4 社会公共需求迅速增长并不断升级 十几年来，经济和社会的发展对城市市政公用设施的需求增长很快，城市建 设投资一直是以高于国民经济增长的速度增加，但目前发展水平还有待继续提 高，见表1 3 。加之，到2 0 1 0 年，我国的城镇化水平将由目前的3 7 达到4 5 ， 城镇化水平每提高一个百分点，城镇人口将新增1 0 0 0 多万人，所有这些必将对 城市各项基础设施建设形成巨大的需求。 表! - 32 0 0 1 年底社会公供给现状与“十五”公共需求增长目标 2 0 0 1 年底“十五”目标“十五”期间新增 供水 普及率7 2 2 6 9 8 5 4 5 0 0 万m 一日 城市道路人均道路7 o m 2i om 23 万公里8 亿m 2 面积 公共交通2 2 万辆1 0 万辆 燃气普及率6 0 4 2 天然气4 5 0 亿m 3 液化气1 7 0 0 万吨 集中供热供热面积 1 4 6 亿m 25 亿m 2 垃圾无害化处理率5 8 2 6 5 1 5 万吨，日 处理 城市污水处处理率 3 6 5 4 5 - 6 0 2 6 0 0 万m 日 理 城市绿化覆盖率2 8 4 3 5 人均绿地 5 m 2 8 m 2 公共面积 以北京交通建设为例，为满足奥运会的需要，到2 0 0 8 年北京力争新增城市 轨道交通线路1 5 6 7 公里，总里程达到2 5 1 7 公里。此外的三条城郊铁路，将使 北京轨道交通运营总里程超过3 0 0 公里。在完在完成地铁八王坟通州线、地铁五 号线的基础上，从2 0 0 3 年开始建设北京地铁奥运支线、地铁十号线等六项工程 经过测算，这些线路的总投资将高达6 3 8 亿元，平均每年的投资约为1 0 0 亿元。 第一章公共私营合作制问题的提出 目前，