（公共管理专业论文）余姚市乡镇债务成因及化解对策研究.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 i 余姚市乡镇债务成因及化解对策研究 摘 要 本文首先分析了有关债务方面的理论，包括公共收入和公共支 出、公共选择理论、公债和预算理论。其次对余姚市乡镇债务的成因 及化解对策的研究分析，对乡镇债务一些问题的阐述，以揭示乡镇债 务形成的经济和政治机理， 立足于对基层乡镇政府公共财政管理思考， 提出如何控制债务与经济发展之间的关系，为化解债务提供一些建设 性建议。再者本文通过借鉴国内地方政府化解债务危机成功经验，结 合我国乡镇债务化解对策实践情况，梳理有利于化解乡镇债务一些合 理措施。 最后本文就在目前政府体制下，约束乡镇债务规模，完善债务管 理，规避乡镇债务的政治和财政风险，根据国内有关实践经验，在领 导有关专家学者研究的基础上，对余姚乡镇债务化解对策提出初步想 法，并为乡镇债务成因及化解对策其他观点起抛砖引玉作用。 关键词：乡镇债务，成因，化解对策 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 ii study on the cause and the diss0ution countermearsures for township debt in yuyao city abstract this text analyses some theories about debt including public revenues and public expenditures, public choice theory, the theory of public debt and budget. study on the causes and the dissolution countermeasures for township debt in yuyao city and the explaination to some questions of township debt reveal economic and political mechanism of the form of the township debt.this text advances proposals about how to handle the relationships between controlling debt and developing economic. it also offers some constructive suggestions about dissolving debt according to my thinking about grass-roots township governments management of public finance.in combination with practical situation of the dissolution countermeasures for township debt in our country, this text summarizes some rational measures that help dissolve township debt by making use of successful experiences that domestic 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 iii local governments use to settle debt crisis. according to the related domestic experience ,based on the integrated study of some experts and scholars,i put forward my own preliminary opinionrestrain the scale of the township debt,improve debt management,avoid the political and financial risks of the township debt under the present frame of government. key words： township debt,causes,dissolution countermeasures 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 1 第一章 绪 论 第一节 选题背景及研究意义 2008 年由美国次货危机引起的金融危机席卷全球，不仅影响全球的金融机 构，而且对发展中国家的实体经济也产生了严重的影响；我国的经济自从 2008 年下半年开始，也出现下行的趋势；财政收入在 2008 年前 6 个月是增长 33.3%， 到 7 月份开始下缺，到 12 月是-4.5%；城乡居民收入增幅下降；2007 年城市居民 收入增幅是 12.2%，农民纯收入增幅是 9.5%，2008 年增幅下降到 8.4%和 8%。居 民收入增幅下降带来两个影响；第一影响即期消费，第二制约预期消费；工业增 加值 2007 年增长 13.5%，2008 年为 12.9%，从 2008 年 9 月以来工业增加值增长 幅度从 11.4%下降到 5.7%，工业增长降低，对财政就业消费，投资都带来不利影 响；进出口额不断下降，从 2008 年 11 月份开始，我国连续三个月进出口负增长。 2008 年 11 月、12 月出口增长分别是-2.2%、-2.8%，到 2009 年 1 月份出口增长 -17.5%；进口增长率 11 月、12 月、10 月分别为-17.9%、-21.3%、-43.1%；货币 供给增长从去年 6 月份以后连续 6 个月出现下行， 而 2008 年全国人民币储蓄增加 7.68 万亿元；明显高于 2007 年；cpi 和 ppi 两个指数在不断地回落；投资增长中 政府基础投资增长快，企业市场投资增长不快；消费 2008 年前 10 个月，中国的 消费增长非常快高达 22%；但是从 11 月份开始消费增长幅度开始下滑；11 月为 20%，12 月 19%，如果居民就业困难和收入增幅继续下降；消费增长幅度可能还 将下行。作为目前我国拉动经济“三驾马车”中在消费，出口下降的情况下，势 必由投资来拉动经济发展，主要通过政府投资来拉动，政府投资资金哪里来，一 个来自纳税人的税款，另一个通过信用向银行借款。用纳税人钱在目前情况下搞 建设一般比较困难， 地方政府在财力有限情况下， 主要通过负债过日子和搞建设。 在今天经济形势下，地方政府的各种形成债务负担所具有的隐性风险，是不容忽 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 2 视的。如果基层政府财政无法压缩大量的债务，那么问题只能逐步向更高一级的 财政上移，客观上又将成为进一步加大中央财政收支的潜在因素。 债务危机必然造成财政风险。一般而言，财政风险是指政府在财政分配活动 过程中，由于财政政策、制度、手段本身的缺陷和多种经济因素的不确定性，而 给政府进一步的财政活动和社会经济带来的各种潜在危害的可能性。财政风险是 社会、经济矛盾在财政方面的集中反映。财政风险属于可能性的范畴，不是必然 要发生的，相反，若事先采取有效措施，财政风险是可以防范和化解或者予以规 避的。 1财政赤字和债务风险 财政赤字可能引起的财政风险。改革开放以前，中国还是一个既无内债又无 外债的国家。然而，自 1979 年以来，除 1985 年以外，连年赤字，1980 年我国政 府预算赤字为 25.5 亿元，而到 2002 年全国财政赤字已达 3098 亿元，22 年间增 长了 120 多倍。 从我们收集的数据上看，1991 年1995 年，发达国家（包括美国、加拿大、 法国、德国、英国） ，赤字率年平均为 3.8%；发展中国家（包括印度、巴西、巴 基斯坦、土耳其） ，赤字率平均为 6%；我国的赤字率从 1994 年 1.4%上升到 2002 年的 3%， 我国当年中央财政赤字占 gdp 的百分比已接近国际警戒线标准 （34%） 。 从赤字依存度来看，1990 年1995 年发达国家赤字依存度平均为 11%，赤字规模 较大的发展中国家平均为 23%， 我国的赤字依存度接近 23%， 这表明我国中央财政 支出占 gdp 的比重相对偏低，财政状况本身不佳。近年来，地方政府财政赤字也 比较严重，尤其是一些地方搞“假平衡、真赤字” ，通过向银行单位借款周转、虚 收税款、挪用专款和欠拨支出等形式，使许多财政赤字得不到真实反映，如再加 上国有商业银行不良资产和企业养老金欠帐等隐性债务所引起的赤字，实际赤字 率高达 89%，大大超过了国际警戒线。 国债可能引起的财政风险。 国家为了弥补财政赤字， 只能通过发行大量国债。 从国债依存度指标看，19911995 年，发达国家国债依存度平均为 10%，赤字规 模较大的发展中国家为 25%，我国为 53%，这表明，我国中央财政支出过于依靠债 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 3 务收入，财政状况脆弱。 从衡量外债指标来看， 我国的外债规模不断扩大， 从 1981 年的 57.9 亿美元， 到 1990 年的 525.5 亿美元，直至 1995 年的 1065.9 亿美元，2000 年的 1457.3 亿 美元， 20年增长了25倍多。 1999年我国外债偿债率、 负债率、 债务率分别为11.3%、 15.3%、19.5%，均低于国际公认的安全线 25%、20%、100%的水平。但是从速度指 标来看，发达国家目前的国债累积额是几百年发行的结果，而中国仍然处于发债 的初级阶段，我国国债负担率增长速度过快，已大大高于财政收入的增长速度。 到 1999 年末我国外债余额已达 1518.30 亿美元， 成为世界上发展中国家的第三大 债务国。 金融风险可能引起的财政风险。当前构成政府隐性债务情形：一是一些非银 行金融机构因非法从事证券回购业务而出现的流动性风险；二是城市商业银行和 城乡信用社因抵御风险能力严重不足，造成大量不良资产；三是大量企业债券、 国企养老金欠帐、粮食企业亏损欠帐等，形成政府潜在风险。四是商业银行大量 的坏帐，如“拨改贷”形成的坏帐、政府通过种种行政干预让银行发放贷款导致 的坏帐、为了维持国有企业的运转，给国有企业的补贴而形成的坏帐等等。目前， 如果按国际通行的五级分类法口径计算，中国国有银行的坏帐占 gdp 比重是 25% 左右， 如果再加上从银行转到资产管理公司的 14000 亿元的资产 （扣除出售部分， 还剩 13000 亿元） ，坏帐总额大约占 gdp 的比重为 40%，银行坏帐、政府债务、外 债均属于国家债务，这三者的累计余额占 gdp 大约 73%，将形成了企业银行 财政之间的风险传导。所以，若长期实施积极财政政策无疑将加大财政风险。 2财政制度的风险 事权划分不明确。事权的明确划分是实施分税制体制的重要前提。只有事权 划分清楚， 财权的划分才有科学的依据， 而我国 1994 年的分税制是一个很不彻底 的分税制， 只将财权的划分作为改革的重点， 使得中央和地方的事权划分不明确， 造成各级政府的财政支出的随意性较大、约束力较弱、支出规模很难控制。 税种划分不科学，税种归属混乱。既按税种划分又按行业划分；既按行业划 分又按行政隶属关系划分。这种划分界线不清，一个税种几种归属，交叉征管， 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 4 不符合税制规范化原则。 中央税种单一，功能缺位。地方税种繁杂，缺乏主体税种，收入规模小，税 收法制建设明显滞后，加剧两大税收体系的各种矛盾。 政府行为不规范。财政违规担保过多，举债不慎导致大量财政包袱。形成了 企业借钱，财政还债的局面，结果是财政承担了不必要的风险。 3财政收支的风险 源于财政收入的风险。财政收入的稳定增长是政权机关正常运作和社会事业 健康发展的保证。改革开放以来，我国财政收入占 gdp 的比重呈现不断下降的趋 势，由 1980 年的 25.7%下降到 2002 年的 18.5%。这个水平，无论是与市场经济比 较发达的国家、新兴工业化国家，还是与我国相近的发展中国家相比较，都是比 较低的。它说明我国政府的财政实力较弱，财力集中度偏低。倘若这种情形得不 到有效控制，会直接影响到政府对国民经济的宏观调控能力。 源于财政支出的风险。 （1）财政支出持续刚性增长，加重了财政负担。由于 我国处于新旧体制转轨期，旧体制的贯性使得公共性支出越来越呈刚性，比如人 员经费、社会保障、行政管理支出不断增长，农业、科教等法定支出按比例不断 扩大。行政管理支出占财政支出的比重由 1978 年的 4.9%上升到 1999 年的 12%。 （2）财政职能“越位”和“缺位” ，导致财政支出结构的风险。由于我国财政职 能范围还未按公共财政的要求作相应的调整，财政职能的“越位”现象严重，财 政继续承担着一些不应由财政承担的开支。另一方面财政职能的“缺位”现象普 遍。比如社会保障支出等使得本应该由财政承担的公共支出没有完全承担起来。 这种支出的“越位”和“缺位”并存，加速了财政风险的形成。 乡镇政府是中国农村的最基层的政权组织，直接面向农村工作，负责党和国 家政策，法律的贯彻与执行，并以最基层国家执法者的身份规划和组织乡村公共 设施，公益事业的建设，为广大农村提供公共产品和公共服务，其履行职责好坏 直接关系到农村稳定和发展，对整个国家和社会有着重大影响，目前，乡镇负债 问题已成为中国经济改革中的一个难点和热点问题，影响和制约者全面建设小康 社会的进程。解决好乡镇负债问题，不仅是农村现代化的根本需要，而且也是中 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 5 国改革能否进一步顺利推进的重要保证条件。 余姚作为沿海经济发达地区的县级市，改革开放以来，乡镇经济发展迅猛， 近几年来，随着城镇化进程日益加快，乡镇财政除了保证吃饭财政之外，加大了 对社会公共设施的投入。江泽民同志在沿海几个省考察时说过，要让东部沿海地 区及珠三角地区率先成为第一批实现现代化的地区。根据这一战略目标，乡镇在 自身发展同时，还要为中央政府完成大量税收，由于乡镇财政资金除必须满足地 方基本刚性支出（正常经费和民生支出）外，还必须大量地为当地基本建设筹集 资金，近几年来，随着国家减轻农民负担政策的出台，已经取消了农业特产税， 农村教育费附加税和农业发展基金的征收，造成乡镇预算外收入日益匮乏，根据 德国经济学家瓦格纳定律；随着社会人均收入的提高，公共支出的相对比例也会 提高。而目前乡镇财政支出已经大大超出了收入来源，为了弥补支出的缺口，乡 镇必须向金融机构融资或者向上级财政部门借款，这样造成乡镇的债务，随着时 间的推移，将不断积累，并形成了恶性循环。 化解和消化乡镇债务， 将考量乡镇政府公共管理的能力。 一旦发生债务危机， 危及国家宏观经济发展，影响地方政府的信誉。因此本文通过对余姚市乡镇债务 案例分析，提出化解债务的对策和建议，为建设社会主义和谐新农村，加强地方 政府公共治理，具有十分重要的现实意义。 第二节 研究现状 对于乡镇债务成因的研究，国内有主要有“公共支出论” 、 “投资高风险论” 、 “税费征收论” 、 “体制论” 、 “综合论” 。 （一） “公共支出论” 。公共支出论的主张者认为乡镇债务是乡镇公共支出的 职责增大的结果，而支出职责的增大又与乡镇机构的膨胀，财政税收管理，分配 制度以及干部考核任免等制度有关。 （徐勇 2000；邓大才 2000；姜安荣 2001；贺 雪锋 2001；项继权 2002；谢子平，宋洪远 2005） 。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 6 （二） “投资高风险论” 。投资高风险说的主张者认为乡镇债务主要是乡镇政 府大量，投资者风险项目导致的，而这种冒险的投机动机源于乡镇政府迎合上级 政府的财政考虑。 （三） “税费征收论“。税费征收论的主张者认为农业税的征收是乡镇债务 的主要原因。 （四） “体制论“。体制说的主张者认为乡镇债务从根本上来说是由体制造 成的。 （周亚安 2001；赵取凯 2004，陈永正、陈家济 2004；国家发改委宏观经济 院课题组 2005） 。 （五）综合说。综合说的主张者认为乡镇债务是由于乡镇经济发展水平低， 乡镇机构臃肿， 财政供养人口失控； 乡镇财务管理混乱等多种因素综合而导致的， （丁德章 2000；王敬尧 2004；周飞舟 2004；赵既波；2004；赵梦涵；2004；国 家发改委宏观经济院课题组，2005） 。其中，关于地方债务的形成“原因“，最具 代表性的观点及魏加宇认为主要有；各级政府之间财政事项划分不清，地方政 府收入减少，任务加重；政府职能转变不到位，行政机构繁杂，人浮于事； 地方政府行政层级过多，地改市后财源匮乏；财政金融体制不健全，地乡政府 缺乏必要的正规的融资渠道；在不得已的情况下，只得通过各种非正规渠道进行 变相举债，违规融资；信息披露机制不完善，缺乏地方政府的信用评估；行 政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化，一些地方政府领导力 不在有限任期内显示： “政绩”获取政治资本，不惜一切大肆融资举债，用于“形 象工程”和“政绩工程”建设。 对于乡镇债务化解的研究从目前来看，首先，理论上的研究比较薄弱。这几 年国内学术界在研究乡镇债务成因问题时，很多情况下，是把它与财政政策联系 在一起的，对乡镇债务研究得比较充分。这是对的，因为财政赤字既是政府政策 的手段，也是政府政策的结果。但如果只注重对策研究，忽视了理论的深入探讨， 政策也就缺乏坚实的基础。从近几年国内学术界对乡镇债务问题的研究看，虽有 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 7 个别学者对一些理论问题进行了一定的探讨。但从总体看，在这方面还是远远难 以适应经济形势发展对理论的需要。 其次，缺乏完善的系统性。对乡镇债务的研究与国家的政策有关，而政策不 是一成不变的。所以，政策有时间性，这种时间性也表现在乡镇债务的研究方面。 从国内对乡镇债务问题的研究看，表现很明显的一点是当政策制定出来以后，学 术界就会出现一些学者，对政府的政策进行解析和寻找理论依据。果只是对政策 进行注脚，理论的发展就必然滞后，未来政府政策的制定也就缺乏坚实的基础。 再次，缺乏可操作性。国内理论界在对乡镇债务问题进行研究时，往往借鉴 一些经验性理论，结合实际就略显不足，使这种研究成果缺乏可操作性。 最后，定量研究不足。定性研究与定量研究相比，国内学术界对乡镇债务 的定量研究相对而言还是比较弱的。这一方面是由于中国正处于体制转型期，有 一些政策和数据与成熟的发达国家比缺乏可比较性，限制了定量研究的基础；另 一方面则由于对乡镇债务的作用，人们一直存在争议，所以对乡镇债务的定量研 究也就显得有所不足。而从比较发达、完善的理论体系来看，既要注重定性研究， 同时又要重视定量研究。适度、合理的定量研究，可以为政策制定提供确切、良 好的理论依据。 总之，在化解方法上主要从定性的方法着手，一是从体制上探索化解办法； 二是从财政角度研究化解思想；三是从现实操作层面上研究化解方式；而从定量 方面研究更少；从定性和定量结合几乎没有。 第三节 研究思路和研究方法 一、研究内容 乡镇级财政至我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节。化解乡镇债 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 8 务必须对其采取切实可行的具体措施；通过全方位综合治理和深层次的改革，从 根本上解决乡镇过度负债问题，顺利实现我国“全面建设小康社会的”宏伟目标， 本文研究上从选题背景及研究意义，既状着手，运用债务方面的理论，通过剖析 余姚市乡镇债务成因和化解债务的案例分析，借鉴国内乡镇政府化解债务风险办 法，提高化解乡镇债务的对策和建议。 二、研究思路和研究方法 论文的研究思路是广泛收集乡镇方面债务数据，并进行全面分析，在借鉴相 关成果的基础上提出针对性建议和对策。 主要研究方法是： 定量分析：以余姚市乡镇债务分析，分析负债率和偿债率，财政收支与财 政债务来分析债务规模； 比较法：通过收支比较，来分析债务形成； 运用和借鉴先进理论和经验； 提出建议和对策。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 9 第二章 关于政府债务形成的理论依据 关于政府债务成因的理论依据， 在目前有许多理论， 如公共收入和公共支出、 公共选择理论、公债理论和预算方面理论等等。下面就相关的理论作一个介绍。 第一节 政府绩效评估理论 1 一、政府绩效的含义 （一）绩效（performance）的含义 牛津现代高级英汉词典中的定义：执行、履行、表现、成绩。反应人们 从事某一种活动所产生的成绩和成果。 （二）政府绩效的含义 指政府组织的绩效，它是结果与过程的统一体。政府绩效是指政府在社会管 理中的业绩、效果及其管理工作效率和交通，是政府在行使其职能，实施其意志 的过程中体现出的管理能力。政府绩效指政府在一定时期内行使其功能、实现其 意志过程中体现出的管理能力，是对国民经济和社会事务进行宏观规划、引导和 管理所取得的效果和效益。 （三）政府绩效的内涵 政治绩效、经济绩效、社会绩效等多个维度 政治绩效指政治生产力及政治产品，即政策的形成与贯彻。 经济绩效主要指经济增长与稳定中政府的导向作用。 社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步。 从政府基本职能出发，政府，尤其是地方政府绩效集中表现在行政管理、经 1 政府绩效评估 ，上海交通大学。2008 年 3 月 ppt 资料，郭俊华，引用第 9.11 页。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 10 济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等方面的绩效。 二、政府绩效评估的概念 （一）政府绩效评估的含义 绩效评估是指识别、 观察、 测量和评估绩效的过程。 （borman 和 motowidlo） 。 1997 年美国标杆管理研究报告中所做的定义：绩效评估是评价达到预定目标 的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服务（输出）的效率、输出的质量和 结果 （与所期望目的相比项目活动的后果） ， 政府在对项目目标特定贡献方面运作 的有效性。政府绩效评估，是指运用科学的方法、标准和程序，评价政府组织履 行公共责任的业绩、成就和工作过程。 （二）政府绩效评估的特征 从内容上看，它是一个综合性的范畴。 从要素上看，它是一个完整的系统。 从程序上看，它是一个动态的过程。 （三）政府绩效评估与公共项目绩效评估 首先，公共项目评估是定期或特别进行的独立而系统地研究，以评价一个项 目的进展情况。项目评估是一种途径，它作为公共部门政策产出的结果，对公众 或环境可能产生的影响相对广泛和深远。其次，绩效评估的一个作用在于形成一 种强化责任的机制，促进公共部门目标得以满意地实现。而公共项目绩效评估更 侧重于对若干项目的整体状况的认识，从而为公共部门的决策行为提供有用的信 息。两者的区别不是非常明显，在一定程度上可能出现重合。 三、政府绩效评估的类型 （1）评估机构地位内部评估与外部评估； （2）评估时限短期评估、中期评估和长期评估； （3）评估的组织活动形式正式评估与非正式评估； （4）评估层次宏观评估、中观评估和微观评估； （5）评估指标定量评估和定性评估。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 11 四、政府绩效评估的功能及必要性 （一） 、政府绩效评估的功能 （1）适应了民主政治发展的要求，有助于建设民主政府 （2）强化了政府的责任意识，有助于建设责任政府 （3）加强了政府工作的透明度，有助于建设透明政府 （4）提高了政府的效率，有助于建设高效政府 （5）提高了政府的信用，有助于建设信用政府 五、我国开展政府绩效评估的必要性 （1）中国经济发展的代价分析 环境污染严重、能源和资源利用效率低下、能源和资源供需矛盾加剧、耕地 面积大幅度减少、贫富差距拉大 （2）科学发展观强调“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观， 促进经济社会和人的全面发展”。 （3） 落实科学发展观的关键是树立正确的政绩观， 而我国目前存在着片面政 绩观、数字政绩观、工程政绩观、短视政绩观、狭隘政绩观 （4）树立正确的政绩观亟需建立科学的绩效评估制度 第二节 公共选择理论 一、理论概述 如何才能使政府做出的决策符合公众的利益呢？传统的观点是只需政府公 共信息，并实现决策民主化就可以解决这个问题。一是政府的决策不符合人民群 众的利益，公众就及时发现，并署名不能代表他们利益的代表当权看。然而，事 情不是那么简单。公共选择理论认为即使公众了解一切必要的信息，实行了决策 民主化，政府的决策依然可能会产生系统性的偏差。这一理论并不否认公共事务 财政学 ，高等教育出版社。2004 年版，蒋洪著，引用第 119.121 页。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 12 透明化和民主化的必要性；相反，这些都是公共选择理论的前提，该理论思考的 是一个进步的问题，民主制度下的政府行为。 公共选择（public choice）理论是用研究经济的一种方法来分析和研究政 府的政策制定过程，研究在既定的社会公众的偏好和政治程序下，政府政策是怎 样制定出来的，以及如何改革政治程序以致决策的结果。简单地说，公共选择理 论是对非市场决策（政府决策）的经济研究，或者说是经济学在政治学中的使用。 二、理论内容 公共选择理论以经济人假定为基本前提研究民主制度中的政府行为。 公共决 策在偏好体系偏好的表达方式等方面与私人决策有所不同。公共决策的主要内容 是确定公共支出的项目、规模以及成本分担方式。 通过原则中决策成本非常高，而且很难产生决策结果，但它所产生的结果必 定是帕累托改进。如果对全面通过原则做某些限定，采用渐进的方式，那么全票 通过原则能够产生确定的结果，这一结果取决于社会成员中的最低位投票者。 在多数票通过的情况下， 公共决策是否能产生均衡结果取决于投票者的偏好 是否满足单峰形。在投票者偏好都是单峰形的条件下，多数票决策能够产生稳定 的结果。该结果由中位投票者决定。如果存在多峰形偏好，多数票决策就会出现 投票悖论，因而不能产生稳定的决策结果。阿罗不可能定理表明，没有任何一种 投票规则能够将众多个人的偏好综合成为具有理性的集体偏好。集体决策的优点 可以降低决策成本，在这种制度中会产生怎样的决策结果取决于当权者的偏好。 由于当权者在承担公共产品成本以及对公共产品的效用评价方面的特殊性，集中 决策很可能使公共支出的规模大于效率的要求，在间接民主制度中，选民利益集 团、政治家以管理者都对决策结果有重要影响，它们之间的相互作用，往往容易 形成这样的倾向，公共支出过渡增长，公共债务沉重，公共部门规模不断扩张。 戴维伊斯顿认为“ 政治 的本质是对 社会 价值的权威性分配”。 传统的 政治往往将政府与道德上的优越性相挂钩，以利他主义来假定政府行为的动机。 但政治体系的核心政府，作为利益分配的主体，其自身也是一个相对独立的 利益集团。在经济领域内，人们以合理的利己主义和效用最大化来确定作为与不 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 13 作为，我们无法设想同样的人在政治领域里会采取一种截然不同的行为模式。尽 管公正是政府追求的首要价值，但代表一种抽象意义上的纯粹的公共利益的政府 是虚置的。从实证的角度看，政府是由自利的个人组成的，政府官员有其自身的 目标和约束。他们在提供公共产品、履行政府职能的同时，也在实现着他们自己 的某种利益，甚至可以说，后者是前者的目的，前者是后者的手段。因此，从立 论的逻辑前提与西方公共选择理论相一致，认为经济人假设同样适用于政治领域 作为“理性经济人”的集合，政府及官员的利益目标，具体来讲，可以分解为两 个层面。第一是权力的最大化，第二是经济收入的最大化就权力目标而言，在既 有权力基础上不断扩展其范围是权力的一个非人格属性。尼斯卡兰的官僚理论认 为，官员要实现权力的最大化，必须实现掌握的社会资源的最大化。社会资源的 最大化，也即意味着财政收入的最大化。一方面掌握更多的社会价值的分配权本 身便意味着更大的政治权力，另一方面更多的财政支出被用于增加福利，提高就 业率，在民主条件下，成为显示政绩，赢取选民支持，以争取连任或更高权力的 重要途径。由此看出，围绕权力最大化的目标，从两方面进行 分析 ，掌握更多 的社会资源和赢得更多的选票是一致的。上述权力最大化和经济收入最大化两个 目标， 在 中国 特殊的制度背景下使基层政府的行为具有一些独特的特征： 第一， 权力最大化的目标在考察中国基层政府行为时仍然适用，但西方官僚理论适用的 政治环境（直接民主选举产生基层政府官员）在中国并不存在，或者即使存在也 不发挥实际作用。权力最大化的途径分裂为两个层次。其一，就目前情况而言， 镇级政府的权力来自于上级政府的授权，而非直接选举情况下选票代表的民意。 由于晋升是获取更大权力的最重要的途径之一，因此必须作出上级政府所认可的 政绩，而考核政绩的一个重要指标是税收的完成情况。与人们的具体福利的增加 相比，它在上级进行政绩评估时具有更大的权重，更能说明地方官员对经济增长 所做的贡献。这个角度更偏重于这样一个事实：地方官员扮演着上级授权的地方 治理机构的角色。所以要实现权力的最大化，必须尽可能地完成甚至超额完成税 收计划。其二，鉴于财权与事权紧密相联的事实，上缴税收的增加必然意味着地 方自己留成的减少。地方政府掌握的社会资源的减少，也即意味着实权的减少。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 14 两者之间存在着一种零和的关系。 这个角度偏重于地方政府作为地方利益的代表， 得出权力的扩大必须控制上缴税收的比例，尽可能藏富于地方的结论。同样以权 力最大化为目标，在不同的体制下，产生了不同的结果。从上述两个方面的分析 可以看出，上下级政府在财政划分上存在一定的紧张关系，地方官员在实现权力 最大化的过程中必须在两种方式之间保持某种平衡。但无论蛋糕怎幺来切，先把 蛋糕做大，即把地方经济搞上去，成为由权力最大化引出的最直接的目标。第二， 地方政府及其官员的第二个目标是其自身的经济利益的最大化。 在大多数情况下， 上级财政划拨仅仅勉强甚至不够维持编制内政府工作人员的收入。而政府有效运 行所需大量的编制外人员的费用只能靠自筹资金来弥补。保障并提高政府工作人 员的物质生活水平成为地方政府发展经济的另一个强烈动机（由此带来的灰色收 入的可能性本文不作考察） 。 此外， 追求个人声望也是地方官员推动经济发展的重 要因素。 三、财政体制对乡镇政府行为的塑造 在预设了政府官员行为动机之后，我们认为制度对政府官员行为的塑造起着 重要，作用。新制度主义经济学的创始人之一道格拉斯诺斯将西方世界的兴起 归结为一种合理的制度安排，即通过对产权的严格界定，将个人行为的收益率逼 近于由此产生的社会的收益率，促使人们进行创新活动。现实中，制度真空的社 会是不存在的， 而且较之于“所谓的文化”， 制度在人们的行为模式形成过程中， 显然具有更大的权重。人们在制度的框架下追求利益最大化。在接受“经济人” 假设的前提下，制度的这种激励机制和约束机制同样适用于政府的日常行为 0 世 纪 80 年代以来， 中国的财政体制随着改革开放的深入发生了显着的变迁： 改革开 放之前，国家垄断一切权力，其 影响 力渗透到社会的各个层面，乡镇政府作为 政府机构的最基层组织，直接面对 农村 社会，但在全能政府时期，乡镇政府更 多地是作为中央政府在地方的代理人，秉承对上负责的原则，发挥其控制社会的 作用，在财政上表现为统收统支，没有任何自主改革开放的过程本质上是一个放 权让利的过程，在给予 企业 自主权的同时，中央政府使地方政府分享了前所未 有的权力和利益，以发挥中央和地方的两个积极性。在财政体制上，20 世纪 80 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 15 年代在各省同时并行的各种模式的财政包干制明显反映了这种趋势。在这种全新 的制度安排的刺激下，地方(乡镇)政府的角色发生了明显的转变。一方面，此时 乡镇政府不仅作为中央政府在地方的代理，对上一级的政府机构负责，同时它还 必须对所在地方的利益负责， 因此， 它在与中央政府进行关于财政资源的博弈时， 有动机甚至更倾向于将更多的财政资源留在地方。另一方面，在实行财政包干之 后，乡镇政府面临保持预算平衡的压力和获得部分财政结余的激励，因此必须积 极地扩大财源，这不仅指前面所说的在财政存量上与中央政府的博弈和争夺，同 时还必须从增量的角度着手，发展地方经济，扩大税源，从而达到财政增收的目 标在研究财政制度对中国乡镇政府行为塑造的学者中，比较有影响的一位是美国 斯坦福大学政治学教授 jean.oi。她认为财政体制改革以后“改变的不一定是当 事人，而是制度所蕴涵的激励机制使官员们的行为发生了变化”。在文革结束后 的 中 国农村，基层政府与地 方企业形成的合作管理模式 (local state corporatism)，便是由当时的财税制度和产权关系所决定的。这与以往的用“政 治文化”如全能主义 时代 所遗留的父爱主义来解释政府行为与政企关 系，有着明显的不同。 第三节 公债概念和有关理论 一、公债及概念 公债（publie debter goverment debt）即公共债务是政府的团体、公司个人或 别的政府所债的债务，它反映着以国家为主体的一种分配关系。公债的产生必须 具备两个基本条件：一是公共项目不抵公共支出；二是社会上存在差可供借贷的 闲置资本。只有在两个条件都具备时候，公债的产生才同时具有了必要性和可能 性。 二、公债的有关理论 要使公共产品规模达到资源配置的效率的要求， 必须使公共产品的受益者与 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 16 成本承担者相一致，只有具备这样的条件，社会才能进行成本效益的收衡，以 使作出接近效率状态的选择。因此，对于政府部门的经常性支出以及资本性支出 中分期负担额应当采用税收筹资方式。而对于政府部门资本性支出中尖以后各受 益期承担部分，应当采用公债筹资方式。 公债是否会造成代际负担，不仅取决于公债资金的用途如何，而且取决于投 资效率。一般来说，如果公债行为将资金从使用效率较低部门引向使用效率较高 的部门，后代就会受益，反之公债将会使后代受损。因此，公债效率界限同时也 是鉴别其代际负担界限。 三、地方政府负债问题 乡镇负债是乡镇政府所担负的债务简称。一般来说，政府所担负的债务包括 直接债务和或有债务。 1、从形成债务的资金来源来分析，大致有：向上级部门供入债务及财政 部门等；金融机构债款，包括自政等性银行、国有银行、商业银行和农村信用 合作社；向企业和个人借款，包括筹资、企业转制、转嫁到政府债务；应拨 未拨经费，工程应付款等等； 2、从形成债务去向分析可分为：公益性建设负债；企业转制形成负债； 开发性建设负债；经费缺口性负债。 3、从形成债务的行为来看，可分为主动负债和被动负债两种。主动负债， 即乡镇为一些实事工程、形象工程。被动负债，即由上级安排和要求配套以及应 由国家负担或各级共同负担损失而转嫁到乡镇而形成负债，以及缺口负债。 4、从债务性性质来看，又可分成良性债务与不良债务等。 四、地方政府债务问题法律规定和理论 目前我国预算法第 28 条对地方政府发债进行了严格限制： “除法律和国 务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。 ”然而事实上，中国各地区， 各层级的地方政府大都在不同程度上通过其他渠道举债或负债经营，而且所涉及 的债务种类繁多，负担沉重，已经使得部分地方财政陷入困局。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 17 第四节 预算理论 一、预算制度概念及特点 政府预算是指政府在每一财政年度的公共收入和支出的计划和安排， 是反映 政府全部公共财政收入与结和情况的一览表。其特点是： 公共性的支出结构其主要用于国家机构的建设，公共事业部门的发展，基 础设施和公共设施的投资，作为收入政策的组成部分调节收入。 虽然政府预算的编制采取不同的形式，但主要的是部门预算的形式，部门 预算是由政府各部门编制，经政府财政部门审核后报立法机关审计通过，反映部 门全部收入和支出的预算，一个部门一个预算。 预算支出实际形式不同，政府预算主要采取政府采购的支出管理制度。 二、预算收入与支出安排原则 政府预算收入的形成构成是： 税收收入。社会保障缴款。非税收入。主要由公共收费收入基企收入 资本性收入， 利益收入和其他收入等项目组成。 代款收回本仓和产权转让收入。 债务收入。 现代公共预算具有多重特征。经过 200 年的发展，现代公共预算制度也不断 完善，逐渐形成了一些被视为“经典”的预算原则。这些原则都是建立现代公共 预算必须遵循的基本原则，也是现代公共预算的基本特征。 2 年度性原则。预算每年都必须重新制定一次只能覆盖某一个特定的时期。 年度性原则的重点是预算的非连续性，即不得有长期拨款和永久性拨款。这一原 则将定期的审查与监督纳入整个政府管理框架中，确保政府首脑和财政部门能够 定期审查和监督政府各个部门的收支及相应的活动安排，立法机构能够定期审查 2主要参见 cadien, n0mai,1989, a new perspective on budgetary reform. austrialia journal of pubic administration vol, 48, no,. 1:5158. sundelson, wilner. 1935, budgetary principles, political science quarterly vol. 1, no. 2:236263. 预算平衡原则参见詹姆斯布 坎南、理查德瓦格纳： 赤字中的民主 ，北京经济学院出版社 1988 年版，第 10 .11 页。关于严格性原 则在操作层面的三层含义是 neumark（1927）提出来的，转引自彭健著： 政府预算理论演进与制度创新 ， 中国财政经济出版社 2006 年版，第 86 页。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于乡镇债务的成因及化解对策研究 18 和监督政府的收支及相应的活动安排。 事前批准原则。政府所有的支出有时也包括收入必须获得立法机 构批准。因此，只有那些通过预算程序拨付的资金才能合法地支出。许多国家甚 至把这一要求直接写入宪法， 明确规定 “非经议会授权理得进行任何开支” 。 所以， 这一原则有时也被称为“拨款原则” 。 全面性原则。全部政府收支必须纳入预算，受预算过程约束。换言过之， 在政府预算之外不允许政府及其各个部门有任何收支活动。与此相联系的是“排 他性原则” ，即只有服务于“公共目的”的活动才能放进预算，绝不能为任何属于 “私人目的”的活动提供财政资金。 一致性原则。所有的政府收入和支出应该遵循同一决策规则，用同一种方 式管理，不能有任何支出享受特殊待遇；而且，预算的各部分应该恰当地联系起 来，预算决策互相比较，互相竞争，公平考虑所有的预算需求，相应的，各种支 出都应该尽量从“一般性财政收入”中安排。与此相联系的是“收入非专用性原 则”即不能通过制定某项政策或法律的方式，将某一收入变成某项支出的专项基 金。 平衡预算原则。在正常情况下，财政活动中的收入和支出必须平衡，即使 在不可避免地出现赤字的盈余的情形下，也要做到收支在数量上的平衡。这特别 强调控制赤字，要求支出不能超过收入；如果没有盈余，至少必须保持平衡。当 国家不得不利用负债的方式来为必要的开支筹措资金时，必须建立并保持相应的 偿债基金。 严格性原则。预算经立法机构批准后，即具有法律效力的文件，执法机关 必须照此执行，非经法定程序，不得改变。这要求拨款只能用于预算中规定的支 出项目，非经一定程序批准，部门不得自行改变资金的用途，不得将预算拨款从 某一科目、项目（或部门）转移到另一科目、项目（或部