（公共管理专业论文）中国税收计划管理制度变迁研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方夕 ，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名：塑 论文使用授权声明 日期：竺z ：乙! ! 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，1 要1 1 学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：墨；j 生导师签名：日期：主竺z ：z ：! 中文摘要 中国税收计划管理制度起源于计划经济时期，在经济转轨之前，这种以计划 方式管理税收收入的做法保证了税收工作的有序开展、实现了税收收入的快速增 长，为集中力量进行经济建设起到了不可低估的作用。但是，自从我国进入经济 转轨时期以来，以计划经济为背景的这一套制度受到了挑战，制度中有许多规则 不仅在理论上不符合市场经济规律，而且在实际运行中也因此产生了严重的弊 端。其中：“基数法”的税收计划编制和分配方法、税收计划的层层分解下达和 实行严格的完成率考核的制度规则成为社会上争论的焦点。 从九十年代至今，中国税收计划管理制度经历了一系列的改革，采用了增量 型的制度变迁模式，即在保留原制度规则的基础上，希望通过新增规则的运行来 消除原规则的不利影响并完善制度。改革实践证明，在中国现存的：税收征管体 制落后、社会协税体系尚未形成、税收法律体系不健全、监督制约机制缺失以及 纳税人遵从度低下等的制度环境影响下，采用这种增量型制度变迁模式是具有一 定现实意义的，它不仅规避了如果采用存量型制度变迁模式可能带来的税款重大 流失的风险，而且部分新增规则的运行也确实发挥了一定的作用。但现在最大的 问题是由于科学的预测机制和合理的统计机制缺乏，以及分税制财政体制尚不完 善、不合理的政府考核机制等制度环境的存在，影响了许多新增制度规则积极效 应的发挥，因此原制度产生的不利影响尚未消除，引发的征管问题仍在不断上演。 中国税收计划管理制度以往改革的实践和发达国家相关制度建设的经验显 示：中国税收计划管理制度改革要彻底消除原制度的不利影响，并建立起理想的 制度体系，除了要继续加强制度建设外，必须要依托制度环境的逐步完善，在时 机成熟时实现突破性改革。而小地区改革成功的事实预示了中国税收计划管理制 度未来依托制度和制度环境建设实现突破性改革的可能性，同时我国制度环境即 将逐步完善的事实将成为其有效的依托。 关键词：税收计划管理制度、增量型制度变迁、制度环境、突破性改革 中图分类号：f 8 1 2 4 2 a b s t r a c t c h i n e s et a xp l a nm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o no r i g i n a t e df r o mt h ep e r i o do ft h e p l a n n e de c o n o m y b e f o r et h et r a n s i t i o nf r o mt h ep l a n n e de c o n o m yt ot h e m a r k e te c o n o m y ，t h i sa p p r o a c ht ot h ep l a n e dm a n a g e m e n to nt a xr e v e n u e ， w h i c he n s u r e dt h eo n g o i n gp r o c e s so ft a xr e v e n u ea n da c h i e v e dt h er a p i d g r o w t ho ft h et a xr e v e n u e ，p l a y e dak e yr o l ei np r o m o t i n ge c o n o m i c c o n s t r u c t i o nw i t hg r e a te f f o r t s s i n c ec h i n ah a se n t e r e dap e r i o do ft h e t r a n s i t i o nf r o map l a n n e de c o n o m yt oam a r k e te c o n o m y ，t h i si n s t i t u t i o n w i t ht h eb a c k g r o u n do fap l a n n e de c o n o m yi sb e i n gc h a l l e n g e d t h e r ea r e m a n yr u l e si nt h ei n s t i t u t i o n ，w h i c hn o to n l ya r ei nv i o l a t i o no ft h e m a r k e te c o n o m i cl a w ，b u ta ls op r o d u c es e r i o u sd r a w b a c k si na c t u a l o p e r a t i o n s a m o n gt h e m ，t h et a xr e v e n u ep l a n n i n ga n dd i s t r i b u t i o nm e t h o d s o f ”r a d i xm e t h o d ”，t h ed e c o m p o s i t i o na n di s s u a n c eo ft a xr e v e n u ep l a n a n dt h ei m p l e m e n t a t i o no fs t r i c te x a m i n a t i o ni n s t i t u t i o n a lr u l e sb e c o m e t h ef o c u so fc o n t r o v e r s yi nt h es o c i e t y f r o mt h e1 9 9 0 s ，c h i n e s et a xp l a nm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o nh a su n d e r g o n e as e r i e so fr e f o r m sa n da d o p t e dt h ei n c r e m e n t a li n s t i t u t i o n a lc h a n g e m o d e l ，w h i c hi so nt h eb a s i so ft h ek e e p i n go ft h eo r i g i n a li n s t i t u t i o n a n dt oe li m i n a t et h ea d v e r s ei m p a c to ft h eo r i g i n a lr u l e sb yt h ee f f e c ti v e o p e r a t i o no fn e wr u l e s r e f o r mp r a c t i c eh a sp r o v e dt h a ti nc h i n e s e c u r r e n t i n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n t ，i n c l u d i n gl a g g a r dt a xc o l l e c t i o ni n s t i t u t i o n 。 l o wl e v e lo ft a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n ti n f o r m a t i o n ，u n f o r m e ds o c i a l t a xa d m i n i s t r a t i o na s s i s t a n c ei n s t i t u t i o n ， i m p e r f e c tt a xr e v e n u el e g a l i n s t i t u t i o n ，l a c ko fm e c h a n i s mo fs u p e r v i s i o na n dc o n t r o li n s t i t u t i o na n d l o wd e g r e eo fc o m p l l a n c ee n v i r o n m e n to ft a xp a y e r s ，s u c hi n c r e m e n t a l i n s t i t u t i o n a lc h a n g em o d e lh a sap r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e ，w h i c ha v o i d sa m a j o rl o s so fr e v e n u er i s ka r i s i n gf r o ms t o r a g er e f o r m a tt h es a m et i m e ， t h eo p e r a t i o no fn e wi n c r e a s e dr u l e sh a si n d e e dp l a y e dam o r eo rl e s s i m p o r t a h tr o l e b u tt h eb i g g e s tc u r r e n tp r o b l e mi st h a tt h el a c ko f s c i e n t i f i cf o r e c a s t i n gm e c h a n i s ma n dr e a s o n a b l es t a t i s t i c sm e c h a n i s m ，a s w e l la st h ee x i s t i n go fu n r e a s o n a b l eg o v e r n m e n ta s s e s s m e n tm e c h a n i s ma n d o t h e ri n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n le l e m e n t si n f u e n c em a n yp o s i t i r ee f f e c t s o ft h en e wi n c r e a s e di n s t i t u t i o n sa n dr u l e s ，s oa d v e r s ee f f e c t sa r i s i n g f r o mo r i g i n a li n s t i t u t i o nc a l ln o tb ee l i m i n a t e da n dp r o b l e m so nt a x c o l l e c t i o na r ee m e r g i n gc o n t i n u a l l y t h ef o r m e rr e f o r mp r a c t i c e si nc h i n e s et a xp l a nm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n a n dr e l a t e di n s t i t u t i o nc o n s t r u c t i o ne x p e r i e n c e si nd e v e l o p e dc o u n t r i e s s h o wa st h a ti fc h i n e s et a xp l a nm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o nr e f o r mw a n t st o e l i m i n a t et h ea d v e r s ei m p a c to ft h eo r i g i n a li n s t i t u t i o nc o m p l e t e l ya n d e s t a b l i s ht h ei d e a li n s t i t u t i o n ，i tm u s tr e l yo nt h eg r a d u a li m p r o v e m e n t o ft h ei n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n ta n da c h i e v eab r e a k t h r o u g hi nr e f o r m w h e n t h ei ti sr i p e f u r t h e r m o r e ，ab r e a k t h r o u g hi nr e f o r m o ft a xp l a n m a n a g e m e n ti n s t i t u t i o ni nt h ef u t u r ea n dt h ee s t a b l i s h m e n to fa ni d e a l i n s t i t u t i o nw i l ld e p e n do ns u c c e s s f u lr e f o r mf a c t sa n de x p e r i e n c e si n s m a l ld i s t r i c ta n d t h ef a c t so fg r a d u a l l y i m p r o v e d i n s t i t u t i o n a l e n v i r o n m e n to fc h i n a k e yw o r d s ：t a xp l a nm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n ，i n c r e m e n t a li n s t i t u t i o n a l c h a n g e ，t h ei n s t i t u t i o n a le n v i r o n m e n t ，ab r e a k t h r o u g hi nr e f o r m c l a s s i f i c a t i o nc o d e ：f 8 1 2 4 2 1 、问题的提出和研究的目的 导论 税收计划是中国税收管理重要的组成部分，中国税收计划管理制度起源于计 划经济时期，在计划经济时期它为集中力量进行经济建设起到了不可低估的作 用，但是自从我国进入经济转轨时期以来，以计划经济为背景的这一套制度受到 了挑战制度中有许多规则显然在理论上不符合市场经济规律，而且在实际运行 中也因此产生了严重的弊端。税收计划作为刚性任务方式的层层下达和以“基数 法”作为编制和分配税收计划的主要方法显然违背了市场经济关于“经济决定税 收”和“税收调节经济”的税收理论，实际运行造成了一些税务领域的“马太效 应”。“马太效应”的形成既影响了征纳双方的和谐、破坏了税基并市场经济秩序， 而且违背了市场经济体制下的法治、效率、公平的原则，随即成为许多征管问题 产生的根源。 从九十年代后期起，我国税收计划管理制度已经经历了一系列的变革，但是 否收到了成效呢? 接下来的发展又将如何呢? 这将成为当前中国税收计划管理 制度改革中的一项重要的内容。如何看待这一问题，既有实践的指导意义，也能 够在理论上总结出中国的一些制度变迁的基本规律。 2 、相关文献综述 中国的税收计划问题已经越来越多地成为社会上各界人士谈论的话题，这里 将己收集到的文献按不同的研究角度进行分类： 大部分文献是从法治的角度来研究税收计划的，主要是研究税收计划与依法 治税的关系。代表文献有税收计划和依法治税的背离和回归、强化依法治税 与完善税收计划的现实选择、完成税收任务与依法治税等等。在做出叙述和 评价之前首先要交代一下依法治税这一概念，所谓依法治税是按照税收法律来管 理税收，达到依法征税，依法纳税和依法管理的目的。在组织收入工作中应以“依 法征税，应收尽收，坚决不收过头税”的原则为体现。上述这些研究得出的结论 不尽相同，有的研究认为。税收计划和依法治税属于两个不同的范畴，税收计划 和依法治税的关系其实是完成计划与执行政策的关系，而完成计划与执行政策在 本质上是统一的，是相铺相成的。有的研究则提出了截然相反的观点，也就是“税 收无计划论”。这一观点认为我国税收以计划形式下达不符合经济规律，表现在 征收中也就是按计划征税，这是不合法的。有学者2 以美国为例，认为美国没有 l 刘烈j ： 1 税收汁划j 依浊衍税卅i ijj i 刈2 0 0 4 r 第6 9 j ，筇i5 “。 2 晰卜税收i | 划，依池衙税叶杵幺经济中尔zj 轼屯乍，税收，扎会，2 0 0 1 i 旃i1 9 j ，第1 4 i 。 4 税收计划、不需要税收计划，每年税收照样大比例增长。 第一个观点认为现阶段的税收计划管理制度存在许多不完善的地方，由此就 会产生一些漏洞，需要不断完善。但是观点的提出者没有对制度完善的过程和方 向作出深入的研究。 第二种观点的提出者首先是没有对我国和发达国家税收计划的内涵进行过 对比考察，我国税收计划的内涵包括编制、下达和检查计划执行情况三个方面， 是财政预算的组成部分。而美国和其他的一些发达国家，不是没有税收计划，只 是税收计划的内涵不同，发达国家的税收计划只包含了税收预测的内容，同样也 是政府预算的组成部分，不是层层下达的，而正是科学严密的预测程序和完善的 征管体制及法制环境保障了税收预测的准确性和预算的实现。其次是没有将国外 相关的制度建设经验借鉴到我国税收计划管理制度改革的实践中来。 也有一些文献从提出改革措施的角度来研究税收计划，代表文献为产业结 构调整：呼唤税收计划体制改革、改革和完善我国税收计划体制的思考等等。 主要提出的改革建议有：改革税收征管工作考核办法3 、加强税源调查和管理4 、 改进税收计划编制方法5 等等，这些改革的建议对我的研究都有一定的启发。但 这些文献都没有对我国税收计划管理制度的过去和改革过程作出相关的研究，更 没有对成功改革的依托作出研究，因此有些建议难免有片面和脱离实际的地方。 总之，这些已有的文献有一个共同的特点，就是都立足于目前社会来看待中 国税收计划管理制度，而无视制度的变化发展过程。虽然现行制度中有许多规则 是对原制度的沿用，但期间也包含了一个实际变革的过程，而且这一过程和改革 方式的选择受到了多种客观因素的影响，如果缺乏这方面的认识，必将阻碍我们 客观实际地看待税收计划管理制度及其改革。 3 、本文的创新点和主要观点 本文的研究深入到税收计划管理制度的整个发展变化过程，围绕制度变迁这 一主题，从细微之处入手，通过对制度变迁动因、模式以及制度变迁效应的深入 研究来发现问题、总结原因，并指明今后改革方向，也即本研究的创新之处。 通过研究提出了本文的主要观点，即：现实的制度环境不仅决定了中国税收 计划管理制度变迁模式的选择，同时也决定着改革的进程。要彻底摆脱原制度的 根本矛盾、给新制度带来根本性的转机，必须通过增量的积累，在适当时机实现 突破性的制度改革。而从中国现实社会情况来看，要实现突破式的制度变革，并 建立起理想的制度体系，彻底抛开原制度中与市场经济体制不相适应的制度规 3 范硅学t 完成税收托务依法 f i 税，扬州人学税务学院学报2 0 0 2 f l ：6 月第7 巷第2 期第2 2 贞一 4 助向义，牛川政，税收汁划，税收浊清，汀州 r 政。：撤，2 0 0 2 卜j 竹f 筇1 2 7 弧。 5 情扬，似化依法 f i 税1 ，它裨税收i i 划f 由脱吱选抒涉外悦j 2 0 0 27 i 讹7 矧筇5 7 虹。 5 则，必须借助制度环境的不断完善来作为前提和推动力。 4 、相关概念的界定 税收计划 税收计划9 是税务机关在一定时期内组织税收收入的预计目标，是国家预算 的重要组成部分。税收计划的任务包括编制税收计划、分配税收计划与考核和检 查税收计划执行情况三部分。税收计划的内容按计划期间不同分为三种：一是长 期税收计划，指以五年为计划期而编制的税收收入计划：二是年度税收计划，指 以年为计划期而编制的税收收入计划，通常所说的税收计划都是指年度税收计 划，它是税收计划的主要内容；季度税收计划是指以年度税收计划为依据，按季 编制的季度执行计划，它是完成年度计划的保证，也是年度计划执行过程中，考 核收入进度和检查计划完成情况的重要依据。 税收预测 税收预测是以政府宏观调控政策为指导，以充分掌握影响税收收入变化的因 素和税收历史资料为基础，运用数理统计和逻辑思维方法等手段，经过推理判断， 对未来税收收入的前景作出趋势分析的一项工作方法。 税收计划管理制度和原税收计划管理制度 税收计划管理制度是指规范税收计划的编制、分配、检查和考核等过程的规 则的总和，其核心是促进税收计划的圆满实现。 本文所指的原税收计划管理制度是产生于计划经济时期，直至九十年代起开 始的、主要由政府( 国家税务总局) 主导的，逐步进行改革之前的税收计划管理 制度。 税收计划管理制度的制度环境：本文所指的税收计划管理制度的制度环境除 了经济体制这一大环境外，还主要包括相关的税收法律体系、税收征管体制、财 政体制、地方税制、税收预测机制、统计机制以及政府考核机制等要素。 5 、理论分析视角 本文以制度和制度变迁的理论作为理论分析视角。已有众多的中外学者对制 度和制度变迁进行过深入的研究，作出了丰富的理论贡献。下面列举了一些与本 研究相关的理论： 首先是对于制度的认识。 历史上中外学者从不同角度给制度作出了定义：制度经济学家康芒斯指出： 制度7 是集体行动控制个人的一系列行为准则，或规则。更通俗地说，制度就是 砸 5 0蒴绗 。 加如龊故挣t睫凡q 圮i 屯 ：啦_ r慨济 忻绝分心收制税辫利斩眦 刘一 6 7 由社会一定范围内( 也许是全社会范围内) 的每个人必须遵守的行为准则或规范： 新制度经济学家诺斯认为：制度是社会的游戏规则，是为了决定人们的相互关系 而人为设定的一些制约，它构成了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励 结构，通过向人们提供日常生活的结构来减少不确定性。新制度主义学派的主要 代表道格拉斯c 诺斯说：”制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是 决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束( 道德的约束、禁忌、习 惯、传统和行为准则) 和正式的法规( 宪法、法令、产权) 组成的”。作为制度 的规则，是业已成型的行为准则，它具有相对的稳定性和长效性。用最简单和最 通俗的话来说，制度也即“游戏规则”。 其次是对于制度变迁的认识。 制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程，它的实质是一种效率更高的 制度对另一种制度的替代。制度变迁既是一个经济学范畴，也是一个社会关系范 畴，它既包括经济领域或企业部门的制度变迁，也包括整个社会的各个具体领域 的制度变迁；它既涉及到经济利益的调整，也包括人们权利和价值、文化观念和 游戏规则的调整。制度变迁一般用以表达制度创立、变更及随着时间变化的动态 过程“，也可以被定义为一种特定的组织的行为变化、这一组织与环境之间的相 互关系变化、在一种组织的环境中支配行为与相互关系规则的变化。诺斯认为， 制度变迁是制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程。“ 戴维斯和诺思是制度变迁概念和原因的最早研究者之一。他们认为，一项制 度安排之所以能够出现，是因为人们对它的预期收益超过预期成本，“只有当这 一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企 图。”“拉坦提出了一个诱致性制度变迁的模型，即制度变迁可能是由对经济增 长相联系的更为有效的制度绩效的需求所引致的。林毅夫借鉴了西方经济学有关 制度变迁的理论，提出了强制性制度变迁的概念的理论，即强制性制度变迁是由 政府命令和法律引入和实行。我国学者杨瑞龙通过我国改革开放以来实施的一系 列制度安排的变迁的实证提出了中间扩散型制度变迁模式。 从制度变迁的主体和诱因来看，制度变迁方式有强制性制度变迁和需求诱致 性制度变迁。林毅夫认为，制度变迁是人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的 自发变迁( 诱致性变迁) 与国家在追求租金最大化和产出最大化目标下，通过政 策法令实施的强制性变迁。但从变迁的速度来看，有激进方式和渐进方式。但从 8 道格拉斯c 讲斯：经济坐巾f j 结构与变迁，匕海二：蛾”店、j ：海人民出版社1 9 9 1 年，第3 贝。 9j o 现祥：新制度绛济学，武汉火学j j 版社，2 0 0 4 印，筇1 6 2 硪。 1 0 毛加强：政府经济学。埘北 业大学n 扳礼，2 0 0 5 们扳，笫1 2 l 页。 l i 卢现朴：新制度纤济学武汉大学版利，2 0 0 4 印，第l7 41 j f 。 1 2f - y k ) r 科嘶，a m 尔钦臀蒋：蚶，。权利j ；i j l j t 2 变辽，权学派斩制j f ：学派降艾必，l - i l , ti 蛾 忙聃1 9 9 j 年，第2 7 i “转j 踅f 1 一现f ：新制瞍野济。武 人中川短 l ：，2 0 0 4 j ，笫1 6 4 贝。 制度变迁的轨迹加总来看，可能组合成多种多样的变迁模式。 影响制度变迁的因素众多，与本文研究最相关的因素是制度环境。 制度环境”即一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基 础规范。它是一个社会中所有制度安排的总和，包括各种正式或非正式的规范， 它决定、影响其他的制度安排。4 新制度经济学一般把制度环境视为制度创新模 型的外生变量。新制度经济学认为”，制度变迁是一个错综复杂、边际调整的过 程，受到制度环境的包围，每一步发展都必然受到制度环境直接或间接的影响， 因此制度环境决定了一系列制度安排及其变迁，制度环境对制度变迁有着重要的 影响和作用。 6 、本文的研究方法 定性与定量相结合的方法。定性和定量相结合的方法，不仅使本文的研究在 理论上站得住脚，而且有了有效数据的支撑，使文章内容更加充实，使论证更具 说服力。文中定性的分析是贯穿全文的，定量的分析主要有对各年度税收收入实 现情况的分析、对税收计划完成情况的分析、对预测准确率的分析以及一些量化 的制度变迁的成效分析等等。 实证研究法：本文都通过了一些比较典型的实际案例分析了税收计划管理制 度引发的征管问题以及某一小地区改革的实际情况等。 比较研究法：本文所用的比较研究法包括纵向比较法和横向比较法：纵向比 较法的运用主要反映在对不同经济体制下中国税收计划管理制度相关规则以及 运行实际的一些比较分析；横向比较法的运用主要是与市场经济发达国家相关制 度的比较分析。 图表分析法：在数据的支撑下，通过图文并貌使文章的一些分析更加清晰、 明了。 7 、本文的篇章结构 本文围绕“制度变迁”这一主题，对我国税收计划管理制度进行较为深入 研究，为此本文的框架结构为： 导论：该部分主要是提出本文研究的目的，介绍与税收计划管理制度相关的 一些基本概念，并且对相关的研究进行综述，同时对制度变迁的一些理论进行简 要介绍，从而确定本课题研究的论域和主题，最后对本篇写作的逻辑结构作简要 的概括。 3j t 脱i t 4j 蹦r 5e 胁l 似 1 4 6 蚵。 1 7 5 “。 1 2 2 虹 第锕版吣吣撇 。 加如 社朴敝版版壬三 学中凡二 收入增减率2 分 大于o n 2 分，等于( 或小于) o 不得分 等于上年得5 分，比上年每提高o 1 个百 二，税收与经 税收负担增 5 分 分点增加0 5 分每下降o 1 个百分点减 济相关考核指 减率 少05 分。 标( 总分l o 等于上年得5 分，系数比上年每提高o 1 分) 弹性系数增 5 分个百分点增加o 5 分每下降o 1 个百分 减率 点减少o 5 分。 三、组织收入 工作质量考核质量考核达到标准的3 0 分未达标按规 指标( 总分3 0 “十辜”3 0 分 定相应扣分。 分) 其中： ( 1 ) 税收收入完成情况的考核指标是： 收入计划完成率。指当年实际完成税收收入与年度税收计划的比例，用以考 核税收收入计划的完成情况。 季度收入进度差异率。指季度实际税收收入进度与国家税务总局核定的税收 收入目标进度之间的差异程度，用以考核税收均衡入库程度。 收入增减率。指当年实际完成税收收入与上年实际完成税收收入的比例，用 3 l1 日永税务总h 针划统汁d ，1 9 9 8 - 2 0 0 3 税收计划会汁绒汁i 。n + 脱，- ：堡地i i ；5 讹3 3 吼 2 i 以考核税收收入的增减变化情况。 ( 2 ) 税收与经济相关度考核指标是： 税收负担增减率。通过对计划年度与上年税收负担率的比较，考核税负增减 变化情况。其中计划年度税收负担率= 计划年度实际完成税收收入，计划年度国 内生产总值。国内生产总值为国家统计局公布的数据。 税收弹性系数增减率。通过对计划年度与上年税收弹性系数的比较，考核其 增减变化情况。税收弹性系数= 税收增长率国内生产总值，税收弹性系数增减率 = 计划年度税收弹性系数一上年税收弹性系数。国内生产总值增长率为国家统计局 公布的数据。 ( 3 ) 征管质量考核指标是： 国家税务总局国税发 1 9 9 9 5 2 号文件规定的：税务登记率、申报率、入库 率、滞纳金加收率、欠税增减率、申报准确率、立案率、结案率、处罚率、复议 变更( 撤销) 共十率。 2 、在此基础上，2 0 0 1 年国税总局进一步修订了组织收入工作考核办法， 特别增加了对预测准确程度的考核指标，将其作为收入完成情况考核的重要内 容，希望借此来提高各地税收预测的的准确度。 与此同时建立定期税收预测制度。制度改革前我国税收预测工作主要集中 在税务总局。上级税务部门经过预测编制并下达税收计划后，对于下级税务部门 来说，其职责主要是执行税收计划，而不进行定期的税收预测。鉴于市场经济条 件下，经济税源变化复杂多样，在上下级税务机关严重信息不对称的情况下，上 级税务部门需要及时了解下级税务部门收入情况和进度，2 0 0 1 年税收计划编制 提出了由上级测算为主改变为上下共同预测，以下级测算为主的改革思路，此后， 在保留年度税收计划由上级税务部门最终确定并作为任务下达的制度规则的前 提下，税收预测作为一项日常工作在各级税务系统内部展开，各级税务部门在国 税总局的带领下，建立了定期( 月度、季度、年度) 税收预测制度，对税收计划 执行年度的税收计划进行预测，并将预测数层层上报，以利于上级税务部门及时 掌握税源情况，把握税收形势，为提高下级税务部门对税收计划的重视，并同时 全面提高税收预测水平，上级税务部门为此制定了严格的标准对下级税收部门的 税收预测准确率进行考核。 从改革的指导思想和具体实施方案来看：这些改革措施出台的目的显然是 希望通过组织收入的综合考核，使各级税务部fj 即要确保税收计划的完成，又要 保证预测的准确性，同时限制下级税务部门为了完成税收计划而人为凋节收入进 度、降低征管效率，并使税收计划更接近实际税源。也即希望通过改革，消除原 制度中完成率作为唯一考核规则而产生的不利影响。 ( 二) 税收计划编制和分配方法的改革 鉴于“基数法”这种就税论税的税收计划编制和分配方法豁裂了经济与税收 的直接联系，带来了上文所指出的严重问题，为加强税收与经济的相关性，“弹 性系数法”和“g d p 税收负担率法”被引入税收计划管理制度中，与“基数法” 并用，以平衡不同经济性质，不同地区和不同产业纳税人税负，使税收和经济的 联系更密切，希望以此改革原来仅以“基数法”作为税收计划编制和分配方法而 产生的经济和税源脱节的不合理性。其中： 税收弹性是指税收对经济增长的反映程度，税收弹性系数是指税收收入增长 率与经济增长率( g d p 增长率) 之比，即经济每增长百分之一，税收能增长百分 之几。税收弹性系数是衡量经济变化所引起的税收的相对变化的指标，体现一个 地区税收相对于经济的敏感程度。通常情况下，当税收弹性系数在0 8 1 2 之 间时，表明税收增长与经济增长基本保持同步。 g d p 税收负担率也称宏观税负，是税收收入占国内生产总值的比重，是各经 济要素独立变动和相互联系、相互影响在税收与国内生产总值关系上的最终反 映。税收负担率反映的是每百元国内生产总值所提供的税收是多少。在横向上， 可以反映各地产业构成对税收的影响程度和各地的征管水平，还可以进行不同国 家和地区之间的税负比较，以反映不同国家和地区的税负轻重程度。在纵向上， 可以将各个时期的税负进行比较，以反映一定时期内税负变化趋势。 1 9 9 7 年国家税务总局就组织力量对现行税收计划分配方法进行改革研究， 对“g d p 税收负担率法”经反复征求意见，于同年提交全国计会工作会议讨论， 并在编制1 9 9 8 年税收计划工作中试行。而后，从粗略的对接起步，国家税务总 局建立了税收与经济指标之间的关联，对同期税源与经济进行比较，建立弹性关 系，依据不同税率分析经济含量，此后，在计划测算编制中，“弹性系数法”和 “g d p 税收负担率法”开始与基数法并行应用。 二、以完善制度为主要目的而新增制度规则 以下这些改革的目的是希望通过新增规则的引入来完善整体制度。 ( 一) 建立重点税源监控机制 为了改善上下级税务机关税源信息的不对称性，提高税收计划管理中组织收 入环节的效率，2 0 0 0 年起我国开始将重点税源监控机制引入到税收计划管理制 度中，已经成为税收计划管理中不可分割的组成部分，并已形成了一整套相应的 从专职人员、专用设备、专用软件到考核标准的机制。重点税源监控是通过对重 点税源企业有关财务、税收数据指标的分析，对大中型企业的生产经营进行全面 监控，了解和掌握今业的生产经营和税收情况，分析企业税源变动和税收问题的 联系，为组织收入和税收征收管理提供数据支持舸l 决策参考的基础性工作。从实 际运用上来讲，通过对重点税源企业的税负变动、入库税收等主要指标的严密监 控，分析指标出现变动或异常的原因，可以提高征管质量、保障税收的及时足额 入库，最终确保税收任务的完成。而从理论上来讲，重点税源监控机制的有效运 行，将实现上下级税务部门之间以及税务部门与纳税单位问的重点税源信息的连 通，可以改善上下级税务部门之间以及税务部门与纳税单位间的的信息不对称， 降低交易成本，减少下级机关和纳税单位的机会主义行为。 1 9 9 9 年，在海南省海口市召开的全国税收计会统工作会议上，国税总局明确 提出了包含建立严密、有效的税源监控体系等内容的2 1 世纪我国税收计划改革 的新思路郡新的管理模式。2 0 0 0 年国家税务总局决定在全国税务系统开展重点 企业税源监控工作，2 0 0 1 年又颁布了重点企业税源监控数据库管理暂行办法， 设计了统一的税源监控指标体系。 2 0 0 1 年。各地国家税务局3 6 家单位已经全部上报重点税源监控数据，国家 税务总局实际监控户数达到7 5 3 0 户，监控户数是2 0 0 0 年的5 倍，监管入库税收 占全国入库总税收的2 8 4 2 。 2 0 0 2 年重点税源监控户数达到1 0 1 9 4 户，较2 0 0 1 年增加了3 5 3 8 。监控入 库税收占全国入库总税收的3 3 5 6 。 2 0 0 3 年国税总局调整了重点税源监控企业的标准，将增值税和消费税“两税” 年缴纳税额在5 0 0 万元以上的企业、营业税年缴纳税额在1 0 0 万元以上的企业纳 入监控范围，在这一标准发布后，全国重点税源监控企业达到2 1 9 4 2 户，监控入 库税收占全国入库总税收的4 1 2 3 。同年，税务部门展开了行业税负测算工作。 在此基础上研究开发了一套行业税负预警系统，运用这一预警测算系统，首次建 立了全国税源监管预警机制。其基本运作形式是：以上一年重点税源数据测 算行业税负标准及其规律特征：年初通报行业税负水平和预警标准，供基层税源 监管参考；按季通报各地的行业税负状况、征收力度及预警对象，由各地开展因 素分析，进行自查：年终对预警对象进行复核，结合征收力度的测算，进行税源 监控工作考核并通报考核情况。 2 0 0 4 年符合上年重点税源监控企业标准的全国重点税源监控企业达到 2 5 5 6 7 户，监控入库税收占全国入库总税收的4 2 4 3 。同年又启动了重点税源征 收力度测算工作。圈二“： 3 2 数般c 米i 5 ；| ：2 0 0 i | 二的数妣驭i i r i m 税务统i 卜印雅2 0 0 2 i _ = 第1 6 5 ：2 0 0 2 n 教曲；敢1 1 i 小fq i 甏 务统汁m 绉2 0 0 3 年，筇i7 2 “：2 0 0 3 印羽j2 0 0 4 卸：的数捌蛾n 川q 税务统计年2 0 0 5 i j ，笫1 3 9 鲰。 全国重点税源监控面( 企业户数) 和税收比重发展趋势图 3 0 0 0 0 2 5 0 2 0 0 1 5 0 1 0 0 户数 税收比重 3 3 5 6 2 8 2 1 0 1 口4 4 1 2 3 2 1 9 4 2 4 2 4 3 2 5 5 6 7 0 - - - ，- u - - 。，一一- 一- 一一- r 一- 一一- - 2 0 0 1 年2 0 0 2 年2 0 0 3 年2 0 0 4 年 可以说，随着重点税源监控机制的逐步发展，全国重点税源监控面快速扩大。 监控力度不断增强。 ( 二) 建立纳税能力评估机制 税收收入能力是指在既定的税制下，一个国家或地区在经济运行中所形成的 税收储量，是一个税收潜在能力的概念，它指的是可征税收的总能力。 所谓纳税能力评估是运用一定的方法，根据预先给出的纳税能力规模的参照 值，将实际税收收入与纳税能力规模进行比较，可以知道究竟还有多大的差距。 虽然纳税能力不等于实际税收收入，但两者之间具有高度的相关性。掌握了纳税 能力规模就是掌握了税收收入的潜力。纳税能力评估机制是借鉴了国外发达国家 的实践经验而引入的，对企业进行纳税评估是强化税源管理、提高税收征收率的 有效途径。在税收计划管理制度中增加纳税能力评估机制，有助于掌握税收规模 并收入潜力。用各地区的纳税能力规模比较，还可以掌握税源的地区分布，为制 定和落实税收计划提供可靠的依据，使税收收入的计划数与税收收入能力协调一 致。总之，通过有效的纳税能力估算可以掌握税收收入规模，挖掘税收收入的潜 力，提高组织收入的主动性。另外，这种方法运用得当还可以提供一个较为客观 的评价各地区税收工作综合业绩的标准，改进实际税收工作中各地区完成了收入 任务就可以“一俊遮百丑”的不合理局面。 1 9 9 8 年国家税务总局成立了宏观分析处，对税收能力估算方法进行设计，同 年完成了主要税种估算方法的设计，并就增值税和营业税进行了分省估算。 2 0 0 2 年中央和地方分成税种增值纳税能力估算方法在我国通过了论证， 由此国税总局对全国及各省、自治区和直辖市的增值税纳税能力及征收率进行了 初步测算，并将测算方法印发各地，开始推厂。，纳税能力评估机制开始启动。 应当指出：齐全、可靠的信息资源是纳税能力评 卉机制有效运行的前提。 ( 三) 建说税收分析档案， 所谓建立税收分析档案是对税收收入中的一些比较明显的影响因素先进行 量化分析，然后再进一步寻找其他影响因素。税收分析档案包括除征管因素外的 所有其他因素，主要内容有：( 1 ) 建立分主要税种的税收分析档案，对主要增收因 素如：清欠( 新欠) 、缓缴入库、查补入库、库存变化、汇算清缴、政策变化等 进行量化分析。( 2 ) 凡是影响税收收入但也同样程度影响经济增长的因素不在建档 范围。如经济结构变化、税源迁移或停产等。( 3 ) 政策影响部分，反映新发生的政 策以及延续政策中比上期变量较大的因素。同时制度规定了税收分析档案必须精 细化，与税收会计报表衔接，并进行税收与经济的相关分析。以此来对经济、税 收间的关系作出深入分析。 第三章制度变迁的效应分析 从9 0 年代以来，中国税收计划管理制度从变革的思路形成至今经历了一个 漫长的制度变迁过程。那么在投入了大量的人力、物力等资源后实际制度变迁究 竟产生了怎样的效果呢? 或者说，这种增量型的制度变迁模式的实际运用产生了 怎样的效应? 第一节制度变迁的积极效应 从制度变迁模式的选择及变迁的具体情况来看，中国税收计划管理制度实 际变迁的成效主要体现在以下两个方面： 一、避免了“破旧”带来的重大风险，发挥了存量的积极效应 “立新”而非“破旧”是增量型制度变迁模式的特征，从中国税收计划管 理制度变迁的实际来看，面对现实制度环境，正是这种增量型的制度变迁，通过 存量积极作用的发挥，在一定程度上规避了如果采用“破旧”( 存量型制度变迁) 而可能带来的重大风险，也就是指，在没有良好的制度环境保障下。一旦取消“基 数法”和税收计划的层层下达及完成率考核，将给组织收入工作带来相当不利的 局面，即而影响财政预算的完成和国家财政收入的稳步增长。具体来看： ( - - ) “破旧”风险的来源 “破旧”风险主要来源于中国税收计划管理制度所面临的不利的制度环境， 主要表现在以下三方面： l 、税收征管信息化水平低，社会协税体系尚未形成 税收征管信息化水平低是我国征管体制的重要缺陷之一，主要表现为“两 低”：一是税收信息化水平低，税收征管信息化含量不高，借助信息技术进行税 收管理的比例偏低；二是税收信息网络化水平低，税务与银行、工商、国土等部 门普遍未实现联网，税收信息渠道单一，信息系统开放性差。而“两低”是直接引 致我国上下级税务部门以及税务部门与企业之间税源信息不对称的重要原因。具 体来看： 首先，我国已经摧广使用的c t a i s 系统( 中国税收管理信息系统) 相当落后。 一是从c t a i s 信息采集范围和数量看，企业财务信息没有完整录入，虽然金税工