（公共管理专业论文）内蒙古农村牧区饮用水工程运行管理研究.pdf

瓴 l ， ( 1 分类号 udc 论文题目 密级 编号 院系： 专业： 研究方向： 学号： 研究生： 指导教师： 韩德蝰 呈崮丞 2 0 1 0 年1 2 月5 日 k t ， q 原创性声明 一 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得囟苤直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名刍尚乏 日 期：丝! ! ：! 兰：型 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 言位者签嘉 指剥币签名：墨当考 日期： zo f o - ，i - l k 内蒙古农村牧区饮用水工程运行管理研究 手两姜 改革开放以来，为有效解决我区贫水、氟、砷、苦咸水地区农牧民吃 水困难问题，自治区先后利用世行贷款、日本政府贷款项目资金，以及国 内扶贫、农业开发、水利建设等资金及自筹捐款，在农村牧区兴建了一大 批供水工程。随着我国国民经济的快速发展，经济实力的增强，中央财政 逐步加大了对农村牧区供水工程建设的投入力度，使一大批饮水工程建成 运行。特别是2 0 0 5 年之后，中央从统筹城乡发展，构建和谐社会，让城乡 居民共享改革发展成果的角度出发，大幅度增加了农村牧区人畜饮水安全 工程建设投入，并把安全饮水作为一个首要解决的民生问题，列入国家“十 一五”和“十二五”规划。 综观多年来我区在供水工程运行管理方面所作的工作，全区各级政 府、水务部门不等不靠，对己建工程的运行管理进行了有益的探索，取得 了一定成效，对保证全区己建供水工程的正常运行起到了积极的作用。但 随着已建供水工程逐步增多，工程的运行管理问题逐步凸现出来。对于这 项涉及农牧区千家万户的民生工程和新生事物，各级管理部门和广大农牧 民用户都在工程运行管理中，遇到了很多困难和问题。鉴于全区各地运行 管理面临的困难以及暴露出来的问题，考虑到农村安全饮水事业的可持续 发展，对全区对供水工程的运行管理进行系统研究，摸清全区饮水工程的 基本情况，进一步总结经验，发现和分析问题并提出相应对策势在必行， 意义重大。 本文运用公共管理学的有关科学理论，坚持科学发展观，调查、分析、 评价我区农村牧区饮水安全工程的运行管理，通过研究所取得的成果，为 推进和创新农村供水工程运行管理工作提出建设性的对策和建议，为有关 方面提供决策依据，从而促进合理健康的农村牧区供水工程管理体系和运 行机制的建立。 关键词：内蒙古农村牧区饮水工程管理研究 i - o p e r a t i o nm a n d r i n 心n g w a t e r p a s t o r a la r e a a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n g u pp o l i c y , i no r d e rt os o l v et h eh e r d s m e n s d r i n k i n gw a t e rp r o b l e me f f i c i e n t l yi nt h ea r e ao fl a c k i n gw a t e r , t h ef l u o r i n e ，t h e a r s e n i c ，t h eb i t t e rs a l t yw a t e r , t h ea u t o n o m o u sr e g i o nh a sc o n s t r u c t e dal a r g e q u a n t i t i e so fw a t e rs u p p l yp r o j e c ti nt h er u r a lp a s t o r a la r e at a k i n ga d v a n t a g eo f w o r l db a n kl o a n ，t h ef u n do f j a p a ng o v e r n m e n tl o a np r o j e c t ，d o m e s t i cf u n d s o fh e l p i n gt h e p o o r , a g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n t ，h y d r a u l i cb u i l d i n ga n d s e l f - r a i s e df u n d s w i t ht h ef a s td e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m ya n dt h e e n h a n c e m e n to fe c o n o m i cp o w e r , al a r g eq u a n t i t i e so fs u p p l yw a t e rp r o je c t s h a v eb e e nc o m p l e t e da n dp u ti n t oo p e r a t i o na sar e s u l to fg r a d u a li n c r e a s i n g i n v e s t m e n ti ns u p p l yw a t e rp r o je c to ft h er u r a lp a s t o r a la r e ab yc e n t r a lf i n a n c e e s p e c i a l l ys i n c e2 0 0 5 ，f o rt h ep u r p o s eo fp l a n n i n gt h ec i t ya n dc o u n t r y s i d e d e v e l o p m e n t ，c o n s t r u c t i n gt h eh a r m o n i o u ss o c i e t ya n ds h a r i n gt h er e f o r ma n d d e v e l o p m e n ta c h i e v e m e n tb yt h ec i t ya n dc o u n t r y s i d ei n h a b i t a n t s ，t h ec e n t r a l a u t h o r i t i e sh a v el a r g e l yi n c r e a s e dt h ei n v e s t m e n ti ns a f e t yc o n s t r u c t i o no f d r i n k i n gw a t e rp r o j e c tf o rp e o p l ea n dl i v e s t o c ki nr u r a lp a s t o r a la r e aa n dt h e p r o b l e mo fd r i n k i n gw a t e rs a f e t ya l s ow a si n c l u d e di nt h ec o u n t r y s e l e v e n t h f i v e - y e a rp l a n a n d “t w e l f t hf i v e y e a rp l a n a sat o pp r o b l e mo ft h ep e o p l e s l i v e l i h o o d t a k i n gap a n o r a m i cv i e wo ft h ea c h i e v e m e n to fo p e r a t i o nm a n a g e m e n to f w a t e rs u p p l yp r o je c tw h i c hh a db e e nm a d eb yo u ra u t o n o m o u sr e g i o nt h e s e y e a r s ，g o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l sa n dt h ew a t e rs e r v i c ed e p a r t m e n t so fo u r e n t i r er e g i o n ，w i t h o u t w a i t i n ga n dd e p e n d i n g ，h a v ec a r r i e do nt h eb e n e f i c i a l e x p l o r a t i o na b o u tt h eo p e r a t i o nm a n a g e m e n to ft h e b u i l tp r o je c t s ，a c h i e v e d i i s o m er e s u l t s ，a n de x e r t e dp o s i t i v ee f f e c t so ne n s u r i n gt h en o r m a lo p e r a t i o no f t h eb u i l tw a t e rp r o je c t s b u tw i t ht h ei n c r e a s i n gn u m b e ro ft h eb u i l tw a t e r p r o je c t s ，t h ep r o b l e m so fo p e r a t i o nm a n a g e m e n to f t h ep r o je c t sh a ss t o o do u t g r a d u a l l y c o n c e r n i n gt h ep e o p l e sl i v e l i h o o dp r o j e c ta n dt h en e w l ye m e r g i n gt h i n g s r e l a t e dt ot h o u s a n d so ff a m i l i e si nt h ef a r m i n ga n dp a s t o r a la r e a s ，m a n a g e m e n t d e p a r t m e n t sa t a l ll e v e l sa n df a r m e r sa n dh e r d s m e nh a v ee n c o u n t e r e dm a n y d i f f i c u l t i e sa n dt r o u b l e sd u r i n gt h e o p e r a t i o nm a n a g e m e n to ft h ep r o je c t c o n s i d e r i n gt h ee x p o s e dd i f f i c u l t i e sa n dp r o b l e m sw h i c ha r ef a c e dw i t hi nt h e o p e r a t i o nm a n a g e m e n ti nt h ee n t i r er e g i o na n dt h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t o fd r i n k i n gw a t e rs a f e t yc a u s ei nt h ec o u n t r y s i d e ，i ti s s i g n i f i c a n t a n d i m p e r a t i v e t o c a r r yo u t as y s t e m a t i c a lr e s e a r c ha b o u t o p e r a t i o nm a n a g e m e n t o ft h ew a t e rs u p p l yp r o je c t ，f i n do u tt h eb a s i cc o n d i t i o na b o u td r i n k i n gw a t e r p r o j e c ti nt h ee n t i r er e g i o n ，f u r t h e rs u m m a r i z et h ee x p e r i e n c e ，d i s c o v e ra n d a n a l y z et h ep r o b l e m sa n dt h e nt op r o p o s et h ec o r r e s p o n d i n g s o l u t i o n s i nt h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o rh a si n v e s t i g a t e d ，a n a l y z e d ，a n de v a l u a t e dt h e o p e r a t i o nm a n a g e m e n to fd r i n k i n gw a t e rs a f e t yp r o j e c ti nt h er u r a lp a s t o r a la r e a a c c o r d i n gt ot h es c i e n t i f i ct h e o r yo f t h ep u b l i cm a n a g e m e n ta n dt h ec o n c e p to f t h es c i e n t i f i co u t l o o ko nd e v e l o p m e n t i no r d e rt op r o m o t ea n di n n o v a t et h e o p e r a t i o nm a n a g e m e n to fs u p p l y i n gw a t e rp r o j e c ti nt h er u r a la r e aa n dp r o v i d e p o l i c y m a k i n gb a s i sf o rt h er e l a t e dd e p a r t m e n t s ，a n tt h e np r o m o t er e a s o n a b l e a n dh e a l t h ym a n a g e m e n ts y s t e mo fs u p p l y i n gw a t e rp r o je c ti nt h er u r a lp a s t o r a l a r e aa n dt h ee s t a b l i s h m e n to fo p e r a t i o n a lm e c h a n i s m ，t h ea u t h o ri n t e n d st op u t f o r w a r dc o n s t r u c t i v es o l u t i o n sa n ds u g g e s t i o n so nt h eb a s i so ft h ea c h i e v e m e n t o fi n v e s t i g a t i o n k e yw o r d ：i n n e rm o n g o l i a n r u r a lp a s t o r a la r e a d r i n k i n gw a t e rp r o j e c t m a n a g e m e n t r e s e a r c h m 目录 引言5 一、内蒙古农村牧区饮水工程建设发展历程及社会效益8 ( 一) 内蒙古农村牧区饮水工程的内涵8 ( - - ) 内蒙古农村牧区饮水安全现状8 ( 三) 内蒙农村牧区饮水工程建设的发展历程1 0 ( 四) 农村牧区饮水工程的社会效益1 1 二、内蒙古农村牧区饮水工程运行管理现状及分析1 3 ( 一) 工程管理概况1 3 ( 二) 工程运行情况1 6 ( 三) 工程运行管理的有益探索1 9 ( 四) 工程管理模式分析2 3 ( 五) 工程运行管理中存在的问题2 8 三、内蒙古农村牧区饮水工程运行管理体制对策及建议3 0 注释3 9 参考文献4 0 致谢4 2 引言 一、研究背景及选题意义 农村牧区饮水工程是落实科学发展观，构建和谐社会的基础性工程，也是建设社会 主义新农村新牧区的重要内容。改革开放初期，中央对农村牧区饮水安全问题就予以 了高度关注，并通过利用世界银行贷款、日本政府贷款项目资金，以及国内扶贫、农 业开发、水利建设等资金，在农村牧区兴建了一批人畜饮水工程，有效地解决了贫水、 氟砷含量高、苦咸水地区农牧民吃水困难问题。上世纪九十年代以来，随着我国国民 经济的快速发展，经济实力的增强，中央财政逐步加大了对农村牧区供水工程建设的 投入力度，使一大批饮水工程建成运行。特别是2 0 0 5 年之后，中央从统筹城乡发展， 构建和谐社会，让城乡居民共享改革发展成果的角度出发，大幅度增加了农村牧区人 畜饮水安全工程建设投入，并把安全饮水作为一个首要解决的民生问题，列入国家“十 一五”和“十二五 规划。2 0 0 5 - - 2 0 1 0 年，全区共投资3 2 6 1 亿元，建成了一大批农村 牧区供水工程，解决了5 8 3 万人的饮水问题。 多年来，全区各级政府、水务部门农村牧区供水工程运行管理方面不等不靠，对己 建工程的运行管理进行了有益的探索，取得了一定成效，对保证全区己建供水工程的 正常运行起到了积极的作用。 在管理体制上，由于“九五”、“十五”期间建成的工程规模小而分散，在工程通过 验收后，水利部门将其移交给乡镇或村委会( 大部分工程移交给村管理) 进行管理，其中 有的地方是乡镇水管站或村委会直接管理的，也有的地方是建立用水协会进行管理的， 但不管那种管理，大部分聘用专人进行管理，也有部分工程是个人承包的。而近几年， 新建的工程由于技术含量逐步提高，规模逐步扩大，行政区划的工程布局逐步被打破， 各地水务部门及时调整思路，开始探索行业管理的模式，先后组建了供水总站或供水 公司对其进行管理。但目前无论是供水总站还是供水公司，经营的模式基本上是自收 自支，自负盈亏的模式。但从全区看，无论是水务部门管理的工程还是移交乡镇或村 管理的工程，都没有进行产权制度改革，既没有参股入股、实行股份制管理的，也基 本上没有进行拍卖。 在价格体系建设上，从全区看是滞后的，合理的价格体系基本上都没有建立起来。 目前全区各地收取的水费绝大部分是根据当地实际情况，在和用水户协商的基础上， 行业内自行决定的水价，而且还达不到成本，收取的水费结构也不合理。只有少数地 区的水费通过了物价部门的认证。 在制度建设上，为了规范管理好供水工程，各盟市、各旗县区从新世纪以来，根 据自己的实际，主动制定一些涉及水资源设计运行管理方面的办法和制度，从这些年 实际应用的情况来看，起到了一定的积极作用。 但随着已建供水工程逐步增多，工程的运行管理问题逐步凸现出来。同时由于这 项工作是个新生事物，且又涉及到农牧区的千家万户，无论是管理部门还是广大的农 牧民用户都存在一个认识、适应和接受的过程，因此在工程运行管理的过程中，遇到 了很多困难，出现了很多问题，突出表现是认识不到位、管理主体缺位、产权不清晰、 水价不到位、电价偏高、水源地保护措施不力、管理粗放、政策法规不完善等。鉴于 全区各地运行管理面临的困难以及暴露出来的问题，考虑到农村安全饮水事业的可持 续发展，对全区对供水工程的运行管理进行系统研究，摸清全区饮水工程的基本情况， 进一步总结经验，发现和分析问题并提出相应对策势在必行，具有重要的现实意义。 二、我区农村牧区饮水工程运行管理研究的实践意义和理论价值 根据公共管理学和经济学相关的理论，产品或服务可以分为私人产品、公共产品 或混合产品三种类型。私人产品是指具有消费中的竞争性和技术上的排他性的产品， 而公共产品则正好相反。所谓竞争性是指：在某个产品的消费过程中，如果一个消费 者增加一个单位消费会导致其他消费者减少了一个单位，那么这个产品的消费是竞争 性的。所谓排他性，是指产品所有者可以低成本地做到只给付费的消费者提供产品。 这两个特性导致公共产品的消费的不可分割，产权难以明确，无法运用市场原理提供 公共产品。在市场失效的情况下，只能由政府来提供公共产品。混合产品( 准公共产 品) 是指处于公共产品和私人产品中间的产品或服务，兼有公共产品和私人产品的性 质。 农业牧区饮水工程作为公益性水利基础设施，兼具非排他性和非竞争性，同时也 具有外部性，本质上应是公共产品或准公共产品( 混合产品) 。各级政府对这类水利工 程的建设和运行方面负有不可推卸的日常监管、政策引导和经费支持等职责。因此， 开展对农村牧区饮水工程建设与运行管理研究，探索创新运行管理模式，更加有效地 提供公共产品，符合国家对水利工程管理体制改革工作的要求，具有重要的实践意义 和理论价值。 三、研究目标和内容 本论文的研究目标是，通过理论联系实际，运用公共管理学关于公共产品和服务 的理论，对内蒙古农村牧区饮水工程运行管理进行调查和研究，分析其在管理体制、 运行机制等方面存在的主要问题及其原因，研究提出确保内蒙古饮水工程良性运行和 可持续发展的管理体制、改革措施。 研究内容包括：( 一) 内蒙古农村牧区饮水工程建设发展历程及社会效益。( 二) 分析说明我区农村牧区饮水工程的基本情况、运行管理现状、存在的问题、成因及其 影响因素。( 三) 研究提出保障我区农村牧区饮水工程良性和可持续运行管理的对策 和建议。主要包括，理顺管理体制、明晰工程产权、完善内部运行机制、给予政策法 律支持、加强水源保护、提供电价和税费优惠等。通过研究所取得的成果，为推进和 创新农村供水工程运行管理工作提出建设性的对策和建议，为有关方面提供决策依据， 从而促进合理健康的管理体系和供水价格体系的建立。 四、研究方法 本论文坚持坚持科学发展观，运用公共管理特别公共产品和准公共产品理论以及 经济学方面的理论，理论研究与实证研究相结合，历史分析与现实分析相结合，定量 分析与定性分析相结合，对内蒙古农村牧区饮水工程的基本情况进行系统分析，摸清 其现状和运行管理情况，分析、评价我区农村牧区饮水工程运行管理存在的问题及其 原因，研究提出对策和建议。把老百姓是否得到实惠，经营者是否有积极性，由饮水 安全工程产生的关系是否和谐作为研究成果的重要标准。 一、内蒙古农村牧区饮水工程建设发展历程及社会效益 ( 一) 内蒙古农村牧区饮水工程的内涵 农村( 牧区) 供水亦称村镇供水，1 “系指向广大农村的镇区、村庄等居民点和分 散农户的供水，以满足村镇居民、企事业单位的日常用水需要为主。农村供水主要包 括集中式供水和分散式供水两大类。集中式供水，是指以一个或多个居民点为单元， 自水源集中取水，经统一净化处理和消毒后，通过输配水管网送到用户或者公共取水 点的供水方式；分散式供水，是指以一户或几户为单元的供水方式”。 本研究论文所称农村牧区饮水工程，是指为自治区苏木乡镇( 不含旗县城区) 、 嘎查村农牧民以及国有农牧林场以集中或分散方式提供生活饮用水的供水工程及设 施。研究对象包括：在自治区行政区域内从事农村牧区饮用水工程的规划、建设、运 营，水源和水质保护等相关的管理活动。 ( 二) 内蒙古农村牧区饮水安全现状 内蒙古自治区位于祖国北部边疆，总土地面积1 1 8 3 万平方公里，全区辖1 2 个盟市、 1 0 1 个旗、县、市、区，总人1 3 2 3 8 4 万人。全区地形以高原为主体，平均海拔1 0 0 0 米左 右，区内地形复杂，大陆性季风气候非常明显，水资源分布不均匀，时空变化大，降 水量由东j l 5 0 0 毫米左右递减到西北不足5 0 毫米，全区8 0 以上的地区处于干旱、半干 旱地区，大部分地区水资源十分贫乏。由于受区域水文地质条件、气候和地球物理化 学因素的影响，造成全区大部分地区水量小，水质差，饮水不安全，严重制约着广大 农村牧区社会、经济的发展。 根据2 0 0 4 年全区调查结果，我区总人口为2 3 8 4 3 5 万人，其中农村牧区总人口 1 7 0 3 4 万人。农村牧区中饮水安全及基本安全人口为5 9 1 4 万人，饮水不安全人口1 1 1 2 万人。安全及基本安全人口仅占农村牧区总人口的3 4 7 。 农村牧区总人口中：集中式供水人口为5 1 4 0 万人( 其中供水到户人口为4 5 3 3 万 人) ，供水到户人口占农村牧区总人口的2 6 6 ；分散式供水人口为1 1 8 9 4 万人( 其中 l 引自全国农村饮水安全工程“十一五”规划 有设施的为1 1 4 6 1 万人) ，有设施供水人口占分散式供水人口的9 6 4 。 饮水不安全人口中：水质不达标人口为8 0 4 3 万人，占饮水不安全人口的7 2 3 ( 其 中：氟超标人1 2 1 4 4 7 2 万人，占不安全人口的4 0 2 ；砷超标人口为5 8 7 万人，占不安 全人口的5 3 ；苦咸水人口1 0 7 7 万人，占不安全人口的9 7 ；其它细菌学超标、污 染严重且未经处理等饮水水质不达标人口为1 9 0 8 万人，占不安全人口的1 7 2 ) ；用水 量不达标人口为1 3 0 9 万人，占饮水不安全人口的1 1 8 ；用水方便程度不达标人口为 1 1 1 0 万人，占饮水不安全人口的1 0 0 ；水源保证率不达标人1 2 1 6 5 8 万人，占饮水不 安全人口的5 9 。涉及全区1 2 个盟市、9 8 个旗县。我区是全国重氟区之一，全区1 0 1 个旗县有7 8 个旗县不同程度的存在着氟中毒。我区又是国内外罕见的饮水型地方性砷 中毒病区，全区已查明有6 个盟市1 3 个旗县的7 7 6 个自然村发现砷中毒病症。长期饮用 高氟水，轻者形成氟斑牙，重者造成骨质疏松、骨变形，甚至瘫痪，丧失劳动能力， 因饮用高氟水而引起的这些病症一般使用药物治疗无明显效果，往往给家庭带来沉重 负担，致使家庭贫困。长期饮用砷超标的水，造成砷中毒，可导致皮肤癌和多种内脏 器官癌变。苦咸水主要是口感苦涩，很难直接饮用，长期饮用导致胃肠功能紊乱，免 疫力低下。在水型地方病区，由于疾病屡屡发生，直接影响青少年入学、参军、就业 和婚嫁，致使村民承受着生理和心理的巨大痛苦。一些病区人心恐慌，有的群众举家 搬迁，严重影响了病区群众正常的生产和生活，阻碍了病区的农牧业生产和经济社会 发展。 中央领导同志对农村饮水问题十分关心，胡锦涛总书记多次作出重要批示：“无 论有多大困难，都要想办法解决群众的饮水问题，绝不能让群众再喝高氟水 ；“要增 强紧迫感，深入调研，科学论证，提出解决方案，认真加以落实，使群众能喝上放 心水一；“关键是抓落实，讲实效，真正为老区人民排忧解难 。回良玉副总理在水利 部关于人饮工作的汇报上批示：“实施农村饮水解困工程，是一项深得民心的德政工 程”。工程实施以来，取得了显著成效，提前实现了十五规划的任务，可喜可贺。 但一些地区农村饮水仍相当困难，饮水不安全问题还十分突出，农村饮水解困、饮水 安全工作任重道远。望请进一步明确发展思路，突出建设重点，强化工作力度，从而 推动农村饮水工作再上一个新台阶。水利部原部长汪恕诚也对农村饮水安全工作提 出了明确要求：“饮水型地方病防治工作，一定要作为水利部的重要工作来抓”。 ( 三) 内蒙古农村牧区饮水工程建设的发展历程 改革开发以来，为了解决贫水、氟、肿、苦咸水地区农牧民的吃水困难问题，我 区先后引进世行贷款、日本政府贷款，利用扶贫资金、农业开发资金、水利建设资金 及自筹捐款，兴建了一大批供水工程、水窖等饮水设施。而从九十年代末期以来，随 着社会国民经济全面的发展、经济实力的增强，中央财政逐步加大了对农村牧区供水 工程的投入，特别是在十六大以来，在科学发展观思想的指导下，为了构建和谐社会、 建设社会主义新农村，中央不仅进一步加大投入，而且还把农村安全饮水正式列入国 家”十一五”规划，并逐年按计划有序地推进。 。 二十世纪九十年代中期，我区为解决严重缺水地区农牧民饮水困难的问题，开始 利用各方面的资金推广水窑技术。从1 9 9 8 年开始兴建农村供水工程，g u 2 0 1 0 年，我区 的农村牧区饮水工程已连续实施了1 3 个年头。期间，由于国家政策的调整及其他原因， 该项工程的建设先后经历了三个阶段，即“3 8 0 工程、饮水解困工程以及目前正在 实施的安全饮水工程。 1 人畜饮水“3 8 0 ”工程。 “九五”期间，为解决长期以来我区严重缺水问题，自治区启动了人畜饮水“3 8 0 ” 工程。四年( 1 9 9 6 1 9 9 9 年) 国家累计下达中央补助资金2 3 5 0 0 万元，解决了1 7 7 万人、 5 3 0 万头( 只) 牲畜的饮水困难问题，建成各类饮水水源工程5 9 8 0 处。 2 农村饮水解困工程。 国家从2 0 0 0 年开始实施“农村饮水解困工程”，加大了人畜饮水工程投资力度。 截止2 0 0 4 年底，国家共下达我区饮水解困补助资金1 0 3 4 亿元，地方群众自筹6 6 3 亿元。 实际解决4 0 3 万人、7 4 0 万头( 只) 牲畜饮水困难问题，建成各类饮水水源工程9 4 6 4 处。 3 农村饮水安全工程。 根据国务院批复的全国农村饮水安全工程“十一五”规划，核定我区要解决4 2 8 万人的饮水安全问题。据不完全统计，截止贝u 2 0 0 7 年年底，在各级政府领导下，经过 各级政府的不懈努力，全区共建成6 0 9 7 处农村供水工程，其中乡镇及跨乡镇工程5 2 5 处，村级工程5 5 7 2 处，解决了5 1 4 万人的饮水问题。 一 从这三个阶段的工程建设情况来看，可以说是投资越来越多，规模越来越大，标 准和技术含量越来越高。特别是“十一五”以来，我区兴建的供水工程无论是规模还 是技术含量都实现了大的跨越，安全保障也得到大大提高，较好地体现了城乡一体化 和新农村建设的思想。如河套地区、土默川地区近几年来，在总结前些年己建工程规 模小、技术含量低、局部水源易污染变化、保证率低等问题的基础上，打破行政区划， 集中在阴山山脉前开发了深层地下水资源，先后兴建了一批跨乡镇的技术含量较高的 大型供水工程，较好地解决了农村居民长期饮水问题。 新世纪以来，随着已建供水工程逐步增多，工程的运行管理问题逐步凸现出来， 为了保证安全并且可持续地为农村供水，全区各盟市、各旗县区政府、水务部门，不 等不靠，对己建工程的运行管理进行了有益的探索。 ( 四) 农村牧区饮水工程的社会效益 我区农村牧区人畜饮水工程建设，在党中央、国务院的关怀下，在水利部和各有 关部委大力支持下，在自治区党委、政府的领导和重视下，经过全区各族人民的不懈 努力和艰苦奋斗，取得了显著成绩。饮水工程建设从少到多，从小到大，从分散到集 中，迅速发展。特别是2 0 0 5 年国家开始实施农村牧区饮水安全工程，建设标准和资金补助 标准有了很大程度的提高。这些工程的建成极大地改善了农牧民的生产生活条件，有 力地促进了农村牧区社会经济的发展，被广大农牧民群众誉为“德政工程”和“民心 工程 ，产生了巨大的社会效益。 1 、减少了疾病，提高了生活质量。 对于缺水地区，特别是氟病区，广大群众长期饮用当地高氟水，致使氟中毒等发 病率很高。饮水安全工程建成后，当地农牧民饮上了优质水，发病率明显下降，改善 了生活条件。饮水问题的解决，减少了水介传染病发病率，提高了农民群众的健康水 平。中西部地区3 7 2 万人的氟砷病改水问题的解决，使西部地区中、重度氟砷病区改水 率由2 5 上升到6 0 以上。 2 、解放和发展了生产力，推动了农村牧区脱贫致富进程。 农村牧区饮水工程的实施，使农牧民从繁重的挑水、背水劳动中解放出来，集中 精力投身于农业、牧业、工副业等生产中，拓宽了致富门路，促进了农村牧区经济的 快速发展。据调查分析，饮水工程建成后，平均五口之家每年用于挑水的工日可从7 0 个减至2 0 个，节省的劳力和时间可用于劳务输出，也可投入生产和其它创收活动。 3 、增进了民族团结，促进了社会稳定。 由于缺水，村之间、村民之间因争水时常发生水事纠纷，引发民族矛盾。农村牧 区饮水工程建成后，人们摆脱了缺水的困扰，减少了纠纷，增强了民族团结，促进了 社会稳定。 4 、推动了农村城镇化建设。 农村牧区供水是小城镇建设基础设施的重要组成部分，也是农村牧区进入小康社 会的一个重要标志。供水工程的实施，对乡镇企业的发展、农牧业产业结构的调整， 对科技、教育、文化、卫生、商业、服务业等的发展以及农牧民素质、生活质量的提 高发挥了重要而积极作用。 5 、树立了良好的政府形象，密切了党群关系和千群关系。 受益地区群众将饮水解困工程称为党和政府的“德政工程”、“爱民工程 ；基层 干部称之为“三个代表 在基层最直接、最现实的体现。广大受益地区群众在饮水解 困工程通水时，张灯结彩，赋诗盈联，赠送锦旗，写感谢信等，以各种方式表达他们 对党和政府的感激之情。 二、内蒙古农村牧区饮水工程运行管理现状及分析 ( 一) 工程管理概况 1 9 9 6 年以来，我区认真贯彻落实中央关于解决农村牧区人畜饮问题的指示精神， 全面开展人畜饮水工程建设。已建饮水安全工程主要分集中式和分散式两种类型。 1 集中式饮水工程 全区现有集中式饮水工程6 0 9 7 处，其中乡镇及跨乡镇工程5 2 5 处，村级工程5 5 7 2 处。工程受益人d 5 1 4 万人，其中受益人口在2 0 0 人以上或日供水规模大于2 0m 3 d 的工 程受益人口达5 0 3 。9 5 万人。其特点是：供水保证率较高，水质较好，安全度较高，与 社会主义新农村新牧区建设的要求相适应，是农村牧区饮水工程良性发展的方向。 集中式饮水工程按供水方式可划分为供水到户和集中供水点两种，其中供水到户 工程受益人1 2 1 4 5 3 3 0 万人，集中供水点工程受益人1 2 1 6 0 7 0 万人。按水源类型可划分为 地表水供水工程和地下水供水工程两种，其中饮水水源为地表水的工程受益人口1 2 3 0 万人，饮水水源为地下水的工程受益人1 2 1 5 0 1 7 0 万人。按供水规模可划分为三个层次： 供水规模在2 0 2 0 0 m 3 d 的工程有4 8 5 9 处，受益人口3 0 7 9 5 万人；供水规模在 2 0 0 1 0 0 0 m 3 d 的工程有6 9 2 处，受益人口1 0 2 万人：供水规模大于1 0 0 0 m 3 d 的工程有4 6 处， 受益人口9 4 万人。 2 分散式供水工程 我区现有分散式供水工程1 万多处，供水人口1 1 8 9 4 0 万人，主要以机电井、筒井、 手压井、引泉工程及水窑、旱井等形式，直接采用浅层地下水或河流、湖泊、自流泉 等地表水，存在供水保证率低、部分地区水质超标的问题。其特点是：水源不稳定，易 引发疾病，以及易出现因病返贫、因病致贫等社会问题。其中，己解决饮水基本安全 人1 2 1 7 7 4 万人、饮水困难人口1 7 8 6 万人，尚有9 3 3 4 0 万人没有解决饮水问题。 表2 1各盟市农村牧区集中式供水人口分布表单位：万人 按供水方式分按水源分 盟市 小计 供水到户 集中供水点地表水 地下水 呼和浩特市6 4 7 6 7 2 7o 6 2 7 1 4 17 2 0 3 包头市 4 3 0 40 7 74 2 2 74 3 0 4 乌海市 5 5 15 5 l5 5 l 赤峰市 8 9 0 60 9 8 6 7 4 8 3 39 0 0 4 通辽市 8 0 9 90 1 6o 0 6 8 1 0 98 1 1 5 鄂尔多斯市 3 1 6 54 1 41 - l3 4 6 93 5 7 9 呼伦贝尔市 2 3 13 0 7o 62 5 5 72 6 1 7 兴安盟 8 5 62 2 7 73 1 3 33 1 3 3 锡林郭勒盟 8 4 86 7 4o 3 41 4 8 81 5 2 2 乌兰察布市 5 1 9 l7 4 21 1 65 8 1 75 9 3 3 巴彦悼尔市 3 4 9 44 6 3 9 5 4 3 9 5 4 阿拉善盟 9 3 2o 3 8o 9 l8 7 99 7 二连浩特市 o 11 4 41 5 41 5 4 满洲里市 1 8 81 7 33 6 l3 6 1 合计4 5 3 3 06 0 7 01 2 3 0 5 0 1 7 05 1 4 0 0 表格资料来源于内蒙古水利厅内部统计资料 1 4 表2 2各盟市农村牧区分散式供水人口分布表单位：万人 盟市有供水设施无供水设施小计 机井引泉集雨小计 呼和浩特市 4 8 8 90 7 93 9 65 3 6 43 7 65 7 4 0 包头市 4 4 4 74 4 4 70 5 94 5 0 6 乌海市 2 0 9 12 0 9 12 0 9 1 赤峰市 2 5 7 8 41 6 2o 4 52 5 9 9 16 0 22 6 5 9 3 通辽市1 7 0 5 8 1 7 0 5 82 3 l1 7 2 8 9 鄂尔多斯市 5 2 1 90 4 33 1 35 5 7 51 0 3 46 6 0 9 呼伦贝尔市 1 4 6 8 1 1 4 6 8 15 1 41 5 1 9 5 兴安盟 9 4 4 19 4 4 19 4 4 l 锡林郭勒盟 3 9 6 60 0 13 9 6 73 o o 4 2 6 7 乌兰察布市 1 5 3 2 30 0 61 5 3 2 90 2 51 5 3 5 4 巴彦淖尔市 8 5 1 68 5 1 61 3 68 6 5 2 阿拉善盟 7 1 4 o 0 1 47 1 57 1 5 二连浩特市 o 5 9o 5 9o 5 9 满洲里市 6 2 46 2 46 2 4 合计 1 1 4 6 1 02 9 07 6 01 1 5 6 6 03 2 8 01 1 8 9 4 0 表格资料来源于内蒙古水利厅内部统计资料 3 工程普及程度及普及率 根据2 0 0 4 年全区农村牧区饮水安全调查结果，我区农村牧区总人口1 7 0 3 4 万人， 饮水安全及基本安全人口己达5 9 1 4 0 万人( 包括分散式供水工程基本安全人口7 7 4 万 人) ，安全及基本安全人口占农村牧区，e 2 , 人口的3 4 7 。在农村牧区总人1 3 中，集中式 供水人口5 1 4 万人，占农村牧区总人口的3 0 2 ；供水到户人1 3 4 5 3 3 万人，占农村牧 区总人口的2 6 6 ，饮用自来水农牧户占农村牧区总户数的2 6 6 。 ( - - ) 工程运行情况 我区农村牧区多数饮水安全工程管理粗放，水费价格体系建立不完整、不合理， 没有与市场很好的衔接。大部分工程由村镇或个人承包管理，没有建立清晰的水费收 支账目，水费支出基本上只有电费及极少部分的日常维修养护费用和人员工资：只有少 部分由行业部门专业管理的供水工程水价体系相对完整，但仍不能达到制水成本，难 以保证工程可持续发展。将以下仅对水费成本构成的几个要素，对工程运行现状进行 简要分析。 1 水量计取 按照设计要求，我区农村牧区较大规模供水工程均安装了计量设备，个别工程已 经实现了分级计量，并通过远程自动化装置实现了实时监控总表及分表流量数据。包 头市土右旗村镇供水工程的计量手段在全区范围内已经达到了一个较高的水平，各分 项工程的出口和集中用水区管网入口均分别设置了总表和分表，且每个用水户设置入 户表，设置率达9 0 。但多数计量设备齐全的工程没有用水户供水数据记录。而且， 个别地方受经济条件差、群众配套经费不到位、冬季气温低、群众节水意识不高等多 方面因素制约，还存在一些“三无表 工程，即水源无总表、入村无分表、进户无户 表，总供水量只能以高位蓄水池的容积或利用电费反核算等方法去估算。由于水表利 用率低，用水量难以准确掌握，直接导致偷漏水现象严重，多数工程管网漏失率偏高。 根据供水单位提供的资料，管网漏斗率一般约为1 0 3 0 ，远远高于设计要求，而村民 自管的工程由于规模小、管网漏失率较低，约为1 0 2 0 。 针对偷漏水比较严重的情况，有的地方采取“公司+ 用水协会 的管理办法，即 供水公司将某一区域内的工程管理权交由用水协会负责，由用水协会自主经营并对用 水区内的用水户进行监督，既维护了用水户的切身利益，又降低了供水公司的运行成 本。对于采用高位水池2 4 d , 时连续供水的工程，有些地方采取了以村为单位，由专人 负责开启村口阀门定时供水的模式，在一定程度上避免了偷漏