（公共管理专业论文）从国际经验看银行监管及其与中央银行业的关系.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 我国在银监会成立后，人民银行与银行业监督委员会为履行各自职能，两者间 如何建立恰当的协调机制，本文就此做了研究和探讨。 首先，论文就当前国际上对银行监管与中英银行业能否分离问题的理论进行比 较，包括：支持将银行监管职能从中央银行业分离的主要观点和反对银行监管从中 央银行分离的主要观点，及实证研究情况和各国的实践选择。 其次，从监管组织机构的发展与演变分析我国银行监管改革的历史，并根据人 行与银监会在银行监管方面的分工，分析两者可能出现磨合的几个方面。 再次，分析目前外国银行监管模式的变革与最新发展，比较英国、日本、韩国、 德国的银行监管实践，重点分析其在央行与金融监管机构间建立协调机制的做法与 优势。 最后，论文探讨了银监会与人行的建设性合作关系建立的问题。包括建立人行 与银监会协调合作关系的必要性，根据我国的具体国情并借鉴金融监管与央行职能 分离制度的英国、德国的经验，提出建立建设性合作关系的建议。 关键词：人民银行银行业监督委员会银行监管金融稳定 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t he s t a b l i s h m e n to ft h ec h i n a b a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o n t h et a s ko fs e t t i n gu pa c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mo ff i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns ot h a tt h ep e o p l e sb a n ko fc h i n aa n dt h ec h i n a b a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o nc o u l df u l f i l lt h e i rr e s p e c t i v e o b l i g a t i o nb e t t e ri su r g e n t t h i sp a p e r w i l lm a k ead e e ps t u d yo nt h i sp r o b l e m f i r s t l y , c o m p a r i s o n sa r em a d eb e t w e e ns e v e r a lt h e o r i e sc o n c e r n i n gw h e t h e rf u n c t i o n so ft h e b a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o ns h o u l db es e p a r a t e df r o mt h o s eo ft h ec e n t r a lb a n k t h ep a r ti n t r o d u c e d n o to n l yt h eo p i n i o n sf o ra n da g a i n s tt h es e p a r a t i o nb u ta l s oe x p e r i m e n t a ls t u d ya n dp r a c t i c e so fo t h e r c o u n t r i e s s e c o n d l 5h i s t o r yo ft h eb a n k i n gs u p e r v i s i o nr e f o r mi sa n a l y z e db a s e do ne v o l u t i o no fs u p e r v i s i o n i n s t i t u t i o n si nr e c e n ty e a r sa n dd i f f e r e n tf u n c t i o n sf o f t h et w oi n s t i t u t i o n si nb a n ks u p e r v i s i o na r e s t u d i e d t h i r d l y , r e f o r m sa n dr e c e n td e v e l o p m e n t si nb a n ks u p e r v i s i o ni no t h e rc o u n t r i e se s p e c i a l l y e n g l a n d ，j a p a n ，k o r e aa n dg e r m a n ya r ei n t r o d u c e d t h ee m p h a s i so ft h i sp a r ti so nw a y sa n d a d v a n t a g e so ff o r m i n gac o o r d i n a t i o nm e c h a n i s mb e t w e e nt h ec e n t r a lb a n ka n do t h e rf i n a n c i a l s u p e r v i s i o ni n s t i t u t i o n s t h el a s tp a r t m a i n l yd e s c r i b e sh o wt oe s t a b l i s h ac o n s t r u c t i v ea n dc o o p e r a t i v ep a r t n e r s h i p b e t w e e nt h ep e o p l e sb a n ko fc h i n aa n dt h ec h i n ab a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o n s o m ei m p o r t a n t a r g u m e n t so nn e c e s s i t i e so ff o r m i n ga ne f f e c t i v ec o o r d i n a t i n gr e l a t i o n s h i pa r el i s t e d b yd r a w i n go n i n t e r n a t i o n a l p r a c t i c a le x p e r i e n c e so fo t h e rc o u n t r y , e s p e c i a l l yt h o s eo fe n g l a n da n dg e r m a n y ， i n n o v a t i v es u g g e s t i o n sa r ep u tf o r w a r db a s e do i lo u rc o u n t r y ss p e c i f i cs i t u a t i o n k e yw o r d s ：t h ep e o p l e sb a n ko fc h i n a ；c h i n ab a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o n ；b a n ks u p e r v i s i o n ； f i n a n c i a ls t a b i l i t y i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：释永晷 日期：o 哆年u 月j ，日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于， 不保密日。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：，蒂永露 日期：o r 年4 月弓日 指导教师签名： 日期：。岁年仁 淹， 墨 华中科技大学硕士学位论文 1 绪论 银行是一国金融体制的核心，其稳定与安全关系到一国整个金融体制的稳健与 安全，任何一个政府从其自身利益出发，责无旁贷地要承担保证银行稳健安全运行 的责任。随着金融业的发展，国际银行业监管的理论与实践在不断地调整和发展。 特别是2 0 世纪8 0 年代以来，在世界经济一体化，金融全球化，及以大规模金融创 新为特征的金融交易制度的自由化等浪潮的冲击下，各国在重新调整金融监管理念 的基础上，以法律改革推进并逐步实现了以全球化为目标的金融改革。主要市场国 家( 如美、英、德、法、澳、日、韩等国) 用立法形式对其金融体制包括银行监管 体制进行了大规模整合与修正，明确界定了中央银行及监管体制改革后新监管机构 的职能、组织结构、运作方式及与其他相关机构之间的关系。 我国也于2 0 0 3 年进行了金融监管体制改革，成立了中国银行业监督管理委员会 ( 以下简称“银监会”) ；通过了中华人民共和国银行业监督管理法( 以下简称“银 监法”) ，及修改后的新中华人民共和国中国人民银行法和( 以下简称“新人行 法”) 新中华人民共和国商业银行法，从法律上确立了中国人民银行( 以下简称 “人行”) 、银监会的地位和职责，其中最突出的是把银行业监管职能从中央银行的 职责中分离出来，由银监会行使。银监会成立后，人行与银监会间的分工与协作变 得尤为重要。 1 1 相关概念 1 金融监管指金融主管机关根据法律赋予的权力，依法对金融机构及其运营情况 实施监督和管理，以维护正常的金融秩序，保护存款人和投资者的利益，保障金融 体系安全、健康、高效运行。其本质是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。 具体而言，就是国家金融管理当局依据有关金融法规，对金融机构的设置、业务活 动及经营进行监督、稽核、检查与领导的一系列控制与活动【”。在市场经济体制下， 金融机构依法经营、监管当局依法监管是确保金融体系稳定的前提1 7 j 。 华中科技大学硕士学位论文 2 囿于银行体系自身和市场的缺陷以及银行的网络特点，使得银行体系在客观 上存在着无法避免和克服的系统性风险和危机，而且是市场本身所无法完全克服的， 银行监管就是作为对这种风险和危机的解决手段而产生和发展起来的【3 】。也就是说， 客观上需要政府对银行的经营活动进行干预，但政府的监管需要一个合理的界限。 解决政府实施银行监管的适度性和有效性问题，最有效的办法就是通过立法界定市 场和政府干预的边界，赋予政府对银行业实施监管，同时规范银行监管行为。 3 货币政策是中央银行运用货币政策工具，调节货币供求以实现宏观经济调控 目标的方针和策略的总称【4 】。它是一个国家中央银行的重要职能，是国家宏观经济政 策的重要组成部分，各国的中央银行法中都明确本国中央银行履行货币政策这一职 能。我国的新人行法赋予人行的职责为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供 金融服务三个方面例。 4 通常人们将中央银行的职能分为三部分，即发行的银行、国家的银行和银行的 银行。其中，银行的银行这一职能其“地位的建立是为了承担起责任，使中央银行 发挥其自由决定金融管理的特定艺术，对银行系统的健全予以全面的支持和负责。” ( c h a r l e sg o o d h a r t ) 而“这种管理有两个( 相互联系的) 方面：一个是同经济中货 币总状况有关的宏观功能与职责；另一个是同银行系统( 个别) 成员的健全与福利 有关的微观功能”( c h a r l e sg o o d h a r t ) 【6 】。我们称前一种宏观职能为货币政策，后一 种微观职责为金融监管( 或银行监管) 。纸币本位制确立以后，货币政策和金融监管 成为中央银行的主要职能。“在各国，中央银行都在支持其商业银行方面发挥某些作 用，因为只有中央银行才能提供最后贷款人的援助：但是，中央银行同为此目的而 专门成立的各种政府机构和私人机构如何分担保险、监督和调节的职能，各国却不 尽相同，无论是对比较狭义的银行系统而言，还是对比较广义的金融体系而言” ( g o o d h a r t ) 【7 1 。当然，这种不同本身不一定成为问题。但“由于在7 0 年代和8 0 年代期间各种结构变化表面上破除了银行系统与其他金融中介之间的障碍，因此， 以中央银行为一方，同以其他政府管理机构和保险机构为另一方的职责分工问题， 就成了主题”( g o o d h a r t ) s l 。随着国际金融业的发展与创新，中央银行是否具有金 融监管职能成为一个备受瞩目的问题。 2 华中科技大学硕士学位论文 5 ，金融稳定是经济增长的重要条件，也是目前世界经济面临的最紧迫问题。具 体地说，金融稳定是金融机构与市场有效动员储蓄存款、提供流动性和配置投资资 金的能力得以充分发挥的一种状态。在金融稳定状态下，货币能正常地发挥其支付 手段和计算单位的功能【9 】，而整个金融体系能充分发挥其促进存款资金流动、分散风 险和配置资源的作用，能避免经济和社会动荡。从国际实践看，许多国家在其银行 法中，明文规定中央银行的职责之一就是对金融业进行监管1 1 0 l 。虽然一些国家的金 融监管是由中央银行与其他部门分工协作共同进行，或者由其他机构进行，但中央 银行在金融监管中仍处于特殊的地位。我国随着银行业监管职责从人行分离到银监 会，新人行法和新商业银行法重新确定了央行职责，维护金融稳定成为人民银 行货币政策职责之外的另一中心职责【1 1 】。 1 2 国内外研究现状 随着金融业发展与实践的丰富，关于银行监管的理论研究在不断地深化，现将 国内外在银行监管与中央银行的关系，及我国在银监会成立后如何处理人行与银监 会的关系方面的研究情况综述如下： 1 2 1 关于中央银行是否履行银行监管职能 b r i a u l t ( 1 9 9 9 ) 在论述银行监管职能从中央银行分离并成立专门性的金融监管机 构的好处时说，中央银行责任越大，比如同时负责政策和对整个金融业进行监管， 就越容易受到各种政治力量的干扰，也就更有可能破坏货币政策的独立性和银行监 管的效率【1 2 j 。皮埃尔杜克斯内( 1 9 9 9 ) 在分析中央银行的监管作用时强调，货币 政策的逆周期性质和银行监管的顺周期性的矛盾是货币政策和银行监管之间存在的 目标冲突的根本原因【1 3 i 。 g o o d h a r t ( 2 0 0 0 ) 认为，如果一家独立的中央银行有建立可信度和良好的声誉， 也许它本身就不愿意同时承担对银行的监管责任。而将监管职能分离可能会绘人们 带来这样一种印象：即由一个崇高威严的机构( 中央银行) 来收拾金融管理当局从 事的更为平凡的监管行动所造成的失误残局。 华中科技大学硕士学位论文 芝加哥联邦储备银行长m i c h a e lh m o s k o w 则反对银行监管从中央银行分离，他 认为：“对那些开始向市场经济转轨的国家而言，监管职能或许应该是中央银行职能 的一个组成部分。在这些国家和地区，如果两项职能由一家机构承担的话，监管独 立性的问题更容易得到保证，更充分利用信息的机会也会更多一些；而更为重要的 是，两项职能可以密切合作，共同解决危机问题【1 4 i 。” 1 2 2 关于我国将银行监管从央行分离成立银行业专门监管机构 国内学者宋清华( 2 0 0 3 ) 在总结国内外主张将金融监管职能从中央银行分离的依 据为：一是将金融监管职能从中央银行分离并成立专门的综合性金融监管机构，能 够获取专业化分工带来的好处和规模经济效益。二是货币政策和金融监管之间存在 利益冲突和矛盾。当个别金融机构出现流动性困难时，中央银行往往作为最后贷款 人提供流动性支持，这会威胁货币币值的稳定。货币政策一般同经济周期反向变化， 而监管政策同经济周期星正向变化。三是将金融监管职能从中央银行分离，可以有 效防止最后贷款人所带来的道德风险问题，强化微观经济主体的市场约束力量。四 是分离金融监管职能，可以制衡权力越来越大的中央银行，明确其权力和责任，阻 止中央银行因掌握了金融机构的大量信息而可能诱发的寻租行为【1 5 1 。 项卫星等( 2 0 0 1 ) 在论述银行监管职能从中央银行分离时指出，一方面，分立 后中央银行的目标和责任更加明确，不必再受困于货币稳定和金融监管的目标抉择 中，而且也不能再把未有效实现货币稳定目标的责任推卸到是因为重视金融企业稳 定和监管上，这都将促使中央银行执着追求稳定货币的目标，以体现其自身的价值。 另一方面，监管职能分立后，基本上金融监管部门的地位和独立性者会提高，更能 确保监管的能力，而不再受制于中央银行控制货币政策的要求。 魏加宁( 2 0 0 3 ) 认为，货币政策与银行监管两项职能间存在着利益冲突，两项 职能集于中央银行一身，往往会妨碍货币政策的独立性，没有中央银行的独立性， 货币环境和宏观经济的稳定就有可能得不到保证从理论上讲，货币政策职能与 银行监管职能在本质上有许多重要区别，这两个部门的要求也大不相同，前者要求 在把握经济运行走势时能够思维敏锐、反应灵活；而后者则要求执法严格、刚直不 d 华中科技大学硕士学位论文 阿二者相对分离，其好处之一就是可以防止货币政策与银行监管的同步振荡， 有利于二者专业化水平的提高。一方面，货币政策应当更多地依靠公开市场操作等 市场化的政策工具来实现，而不能依靠放松或加强银行监管力度来实现；另一方面， 银行监管如果出现失误，也无法继续依靠随意增加货币供给去填补窟窿，粉饰太平。 诺贝尔经济学家r o b e r t a l e x a n d e rm t m d e l l ( 2 0 0 3 ) 就中国成立银监会问题说，中 国将银行的监管职能从中央银行中分离出来，从而将货币政策与监管职能分离，这 两者之间构造了一道防火墙。中央银行将能够从整个经济全局来考虑问题，从而可 以维持货币政策的相对独立性。 1 2 3 关于人行与银监会的协调合作 巴曙松( 2 0 0 3 ) 在有关我国银行监管政策的论述中指出，在中央银行实旋货币监 管，或者银监会实施机构监管的过程中，二者的合作是必然的。中央银行进行货币 败管以实施其货币政策目标的行为，也必然会对银监会所监管的金融机构稳定的目 标形成多方面的影响。 何德旭( 2 0 0 2 ) 在论述银监会与人行的关系时指出，银监会分立后的银行监管 与货币政策的协调就显得十分重要，必须在货币政策和银行监管之间做出明确的制 度安排，以保证两者之间既相互独立，又能信息共享和有效协调。 孟建华( 2 0 0 4 ) 认为，中央银行除了在传统的货币政策职能外还有维护金融稳 定的职责，维护金融稳定须采取综合措施，需央行和银行监管者密切配合：央行履 行职责需要倚重银行监管；审慎监管涉及微观层面和宏观层面，银行监管者需要寻 求央行的指导：建立协调机制的前提，是协调双方职能的明确；解决双方矛盾与问 题的最好途径是加快建立以法律为依据、制度为保障、职能为界限的货币政策执行 和银行监管的协调机制。其中最主要的，一是各自的主动，二是协调机制的内容。 张健华( 2 0 0 4 ) 在其专论金融稳定与金融监管中强调维护金融稳定需要中 央银行和银行监管者密切合作，原因在于：维护金融稳定须采取综合措施。对金 融稳定职责作分割几乎是不可能的。随着金融市场的进一步整合和自由化，金融体 系各部分各方面的情况更复杂她交织在一起，金融机构、金融市场和宏观经济环境 华中科技大学顽士学位论文 相互依赖，任何一方面的缺陷均可成为市场动荡的根源，只有加强各专门领域的合 作才能确保金融体系的稳定。中央银行履行职责需要倚重银行监管。中央银行宏 观目标的实现得基于微观层次的金融稳定，需要支付清算系统、银行体系以及整个 金融体系的顺利运行。所以不管监管职责归属何处，中央银行都必须与监管机构保 持密切接触，深入关注银行监管状况。审慎监管涉及微观层面和宏观层面，银行 监管者需要寻求央行的指导。银行监管者长期以来习惯于从微观层面考虑银行监管 问题，但审慎监管不可避免地也会涉及宏观层面。 谢平、许国平( 2 0 0 4 ) 在探讨我国新一轮金融监管体制改革问题时，就人行与 银监会的协作指出，应建立人行、银监会、证监会、外汇局之间的、从高级管理 人员到一般工作人员的定期交流制度。为加强货币政策与金融监管之间的政策协 调。加强三个监管机构之间的政策协调，可由以下三种协调方式中选择：一是有人 行、外汇局及三个监管部门参加的联席会议制度；二是有人行、外汇局、财政部、 审计署、监事会及三个监管部门参加的联席会议制度；三是只有三个金融监管部门 参加的联席会议制度。联席会议制度仍为非常设机构，任务是对监管中发现的问题 进行协商。设立金融政策协调常设机构。一是设立金融政策协调委员会，成员单 位有：人行、银监会、证监会、保监会和外汇局，由人行行长或银监会主席任委员 会主席，主要职能是确定较大金融机构出现支付危机时的处置方案、确定银行救助 资金额度，协调银监会、证监会、保监会因业务交叉而引起的监管职权交叉，沟通 监管信息。二是在人行或银监会设金融政策协调局，作为金融政策协调委员会的办 事机构，职能是负责会议的安排及召集，协调落实金融政策协调委员会的决议及其 他工作，定期与各机构沟通金融信息，对影响金融系统稳定( 如大型银行的支付危 机或有可能连锁倒闭的事件等) 的金融机构实施必要的现场检查，制定救助政策。 王建东、刘澜飚( 2 0 0 4 ) 在研究中央银行的独立性专著中就监管职能从中央银 行分离后中央银行与银行监管机构的沟通与渗透说，中央银行行长可以担任银行监 管机构的委员或者列席等，可加深两个机构间的沟通，有助于保护和充分利用信息 资源。 华中科技大学硕士学位论文 1 3 研究人行与银监会关系的重要意义 国际货币基金组织和国际金融研究机构就中央银行同时执行货币政策和银行监 管职能的利弊问题多次组织讨论，取得的共识是：货币政策和银行监管存在密切关 系：没有最好的银行监管体制；一个国家采取何种银行监管取决于该国的经济和市 场发展程度及政治和法律制度。当前国际金融业发展的一个新趋势是金融监管职能 从中央银行中分离出来，但无论中央银行是否履行监管职能，其维护宏观金融稳定 的职能不仅没有削弱，反而有所加强i i 。 目前，我国在银监会成立以后，仍需要中央银行参与金融监管。因此，首要解 决的问题是银监会与人行这两个相互独立、分工不同的机构，在三部金融基本支柱 性法律下，应建立何种协调机制，才能正确履行各自的职能，建立和完善中央银行 宏观调控体系，保证国家货币政策的正确制定和执行，适应当前商业银行的改革与 发展，加强金融业的监督管理，防范和化解金融风险，共同维护金融稳定。这需要 正确领会和执行银监法和新人行法赋予他们的职责，需要借鉴国际经验，需要在实 践中不断摸索。本文通过对国际上一些代表性国家在银行监管上理论与实践的比较 分析，及对银监法及新人行法的进一步研究，力求探讨人行与银监会在业务上如何 建立建设性合作关系，为更好地处理银监会与人行的关系提供借鉴和指导。 7 华中科技大学硕士学位论文 2 关于银行监管与中央银行业是否分离的理论比较 目前关于银行监管体制中争论较多的一个问题便是中央银行在整个金融监管组 织框架中的地位问题，也就是银行监管与货币政策能否分离问题。特别是在实行统 一监管模式的国家，是否仍应由中央银行承担银行监管现在已经成为各国讨论的热 点问题。对这一问题无论是国内还是国外均有截然不同的论点。赞成银行监管和货 币政策分离的人，支持将银行监管从中央银行划出；反对这一观点的人则不主张将 银行监管从中央银行分出。 2 1 支持银行监管与中央银行业分离的主要观点 概括说来，主张将银行监管职能从中央银行分离的理论依据主要有以下几个方 面： 第一，解决货币政策和银行监管之间存在的角色互串和利益冲突。无论是从理 论上分析，还是在实际运作中，货币政策和金融监管之间确实存在着明显的差异， 甚至冲突。货币政策从调节货币供给量的角度作用于经济增长( 侧重于量的方面) ， 而金融监管则从保障资金正常运行的角度作用于经济增长( 侧重于质的方面) 。从各 自的目标来看，中央银行货币政策的首要目标是保持币值的稳定，并以此促进经济 增长；而金融监管则是在审慎监管原则下，尽可能避免金融机构出现问题、发生流 动性危机，而给整个金融体系带来系统性风险。货币政策要着眼于整个宏观经济形 势，通过各种货币政策工具影响金融机构，使经济接近于理想状态，且主要是运用 利率等货币政策工具，通过利益导向实现对经济主体的问接调控：而金融监管则着 眼于金融系统和金融市场，直接作用于微观金融主体的金融风险防范与化解，主要 依靠强制性的法律、法规来规定微观金融主体必须达到的标准和要求，规范和约束 金融机构的行为。从二者的作用环境来看，货币政策同经济周期反向变化，即在经 济不景气时采取扩张性货币政策，经济发展过快时采取紧缩性货币政策：而金融监 华中科技大学硕士学位论文 管同经济周期一般呈现正向变化，即在经济景气时，企业经营状况良好，金融机构 的运行良好，头寸宽松，金融监管也比较宽松；当经济衰退时，企业经营状况恶化， 金融机构不良贷款率上升，金融风险加大，金融监管则趋于严格。当中央银行同时 负责货币政策和对整个金融业进行监管，很容易造成两种职能的冲突，从而有可能 破坏货币政策的独立性和银行监管的效率。特别是目前货币政策的目标愈来愈易被 量化，如设定通胀率的目标值，货币政策的成功与否相对透明，而银行般管则不易 量化且由于保密等原因缺乏透明度，往往导致银行监管被扭曲为一种特殊的货币政 策工具。 第二，有效防止最后借款人所带来的道德风险问题，强化微观经济主体的市场 约束力量。中央银行负责银行监管决定了它对金融体系的稳定负有不可推卸的责任。 为了在可能的金融危机中不成为被指责的对象，中央银行作为最后贷款人往往存在 过度借贷倾向( g o o d f r i e n d 和l a c k e r ，1 9 9 9 ) 从而导致严重的道德风险问题。因为 公众会形成这样的预期，即所有的金融机构都会在面对困境时得到中央银行的援助， 在这种情况下，客户和股东就会减少对银行经营的监督；而银行也会利用中央银行 的援助来减少对内部风险控制的努力，并从事更大风险的投资。 第三，有利于制衡权力越来越大的中央银行，明确权力和责任问题。中央银行 通过货币政策的操作和银行监管，掌握了金融机构的大量信息同，它对监管对象拥 有信息“准租”利益，这可能会诱发中央银行的寻租等腐败行为。为此，有必要对 中央银行的权力加以限制，而分离中央银行监管职能则是一个好办法。 第四，有利于加强中央银行独立性。中央银行的独立性和金融监管职能两者在 法律上是不相容的。例如，瑞士一个负责修改银行法的专家小组就反对把金融监管 职能由联邦银行委员会转交中央银行，其理由是，为维护债权人利益而进行银行监 管和实旄货币与外汇政策是两种不同的职能，这两种不同职能必须由法律界限清楚 的不同机构来履行，虽然这种区别不应妨碍它们之间的协调m 。纸币本位制的确立 和经济的迅速发展，使得货币政策的作用变得异乎寻常的重要，将本质上并不属于 中央银行必要职能的金融监管职能从中央银行分离出来，有利于中央银行更好地有 效地执行货币政策职能，g o o d h a r t 说：“中央银行更具魅力的职能是指导实现货币政 9 华中科技大学硕士学位论文 策的实施【1 8 i 。从本质上说，一家独立的、专责执行货币政策的中央银行才是一家现 代意义上的真正的中央银行1 1 9 】。 2 2 反对银行监管与中央银行业分离的主要观点 第一，中央银行同时负责货币政策与银行监管，有利于信息的交流和政策的协 调。使二者相互促进并达到更好的效果。银行监管可以获得大量有关经济运行和银 行体系方面的信息，可以更好地了解金融服务部门的情况和货币政策在金融部门的 传导过程，能够大大提高中央银行的货币决策能力。而单纯负责金融监管任务的机 构，往往不能根据货币政策的变化和宏观经济的走势来很好地掌握监管尺度，这可 能会给被监管对象的经营造成不必要的麻烦。同时也给货币政策效果和宏观经济运 行带来负面影响。 第二，分离监管职能，无助于解决中央银行作为最后贷款人所导致的道德风险 问题。现代中央银行几乎都具有最后贷款人的功能，商业银行在出现流动性困难时 便会求助于中央银行。如果中央银行不负责监管职责，不掌握微观经济主体的信息， 那么在进行援助时就会进退两难。格林斯潘认为，联储若不具备银行监管职能，将 无法像现在这样对金融危机作出有效的反应。 第三，将银行监管职能从中央银行分离并成立综合性金融监管机构，同样会引 起监管部门权力过于集中的问题。特别由单一部门统一负责对金融业的全面监管， 更是如此。 另外，两种职能不分离便于国际交流。由于中央银行与国际清算银行和巴塞尔 委员会有着特殊的紧密关系中央银行每月出席国际清算银行例会，由中央银行负 责银行监管，有利于及时交流和执行巴塞尔委员会的银行监管原则的新情况【2 0 】。 2 3 实证研究与各国的实践选择 由于金融监管数据很难搜集，对金融监管职能是否应从中央银行分离出来的实 证研究并不多，而且实证结果很不一致，既有支持分离的也有反对分离的。g o o d h a r t 1 0 华中科技大学硕士学位论文 和s c h o e n m a k e r ( 1 9 9 5 ) 比较了中央银行有监管职能和无监管职能国家的通货膨胀率， 发现通货膨胀率在前一种情形下较高，支持了利益冲突说。但实际上这并非完全意 味着中央银行因金融监管职能而分心，以至于影响了其稳定货币和价格的职能。有 趣的是，在同一研究中，g o o d h a r t 和s c h o e n m a k e r 还发现在中央银行有监管职能的 体系中，银行的倒闭率较低，从而又否定了利益冲突说。p e e k ，r o s e n g r e n 和t o o t e l l ( 1 9 9 9 ) 通过对美联储c a m e l 监管数据与货币政策的时间序列分析证明，监管信 息确实提高了联储预测的准确性，使其决策更为有效。i o a n n i d o u ( 2 0 0 1 ) 以美国为 例探讨了中央银行的货币政策职能是否和如何影响其执行金融监管的职能。美国主 要有三个机构负责金融监管，即联邦储备委员会、联邦存款保险公司和货币监理署。 由于后两个监管机构无货币政策职能，这样，联邦储备委员会的监管行为便可同这 两个机构相比较。结果发现，联邦储备委员会货币政策的改变的确也会改变其监管 行为，且两者存在一定程度上的协调和配合，支持了不分离的政策主张。 从国际银行监管的实践来看，大多数国家的中央银行仍是金融业或银行业的监 管者。如英格兰银行所作的一项研究表明( 如表1 所示) ，在1 2 3 个国家中8 9 个国 家( 约7 2 ) 仍由中央银行负责银行或证券或保险的业的监管，其中6 3 个国家( 约 占5 1 ) 由中央银行单独负责银行业监管。另一项研究表明( 如表2 所示) ，在1 5 9 个国家和地区中，中央银行参与银行监管的国家共1 1 7 个，占总数的7 4 ：在o e c d 国家中，中央银行参与银行监管的共1 3 个，占总数的4 5 ；在非o e c d 国家中，中 央银行参与银行监管的共1 0 4 个，占总数的8 0 。一般的，发展中国家的中央银行 往往在金融监管体制中发挥较大的作用，这是由于发展中国家的法制不健全，宪政 制度不完善，容易发生金融危机。此外，这些国家的银行业在金融业中占主导地位， 中央银行如不参与金融监管就无法对银行行为施加影响，防范金融风险，宏观经济 下的传导效果也不显著。亚洲的中央银行( 日本、韩国、新加坡、泰国、香港、印 度) 、大洋洲的中央银行( 澳大利亚、新西兰) 和美国的中央银行在很大程度上负有 金融监管责任。而欧洲的中央银行( 德、法、英、瑞士、瑞典、丹麦、比利时等) 和加拿大的中央银行一般不直接负责金融监管，只是在制定法律或管理方面有一定 的参与。但尽管欧洲的中央银行不直接负责金融监管，其仍在一定程度上参与金融 华中科技大学硕士学位论文 监管工作并享有一定的权力。 表1 各国银行业的监管体制 资料来源：h o wc o u n t r i e ss u p e r v i s et h e i rb a n k s ，i n s u r e r sa n ds e c u r i t i e sm a r k e t sc e n t r a lb a n k i n g p u b l i c a t i o n s1 9 9 9 ( 英国中央银行出版社) 表2o e c d 和非o e c d 国家金融监管机构的设置( 至2 0 0 1 年9 月) 注：在1 5 9 个国家和地区中，中央银行参与银行监管的国家共1 1 7 个，占总数的7 4 ：在 o e c d 国家中，中央银行参与银行监管的共1 3 个，占总数的4 5 ：在非o e c d 国家中，中央银 行参与银行监管的共1 0 4 个，占总数的8 0 。 资料来源：o e c d ( 2 0 0 2 ) ，孙涛( 2 0 0 2 ) 。 但自英国金融“大爆炸”( b i g b a n g ) 改革开始把银行监管职能从中央银行分离 出来之后，韩国、澳大利亚、卢森堡、匈牙利和日本等国都有先后进行了类似改革 ( 见表3 ) 。目前，德国，爱尔兰、芬兰、奥地利、以色列和南非等困，以及一些新 华中科技大学顽士学位论文 兴市场国家机关( 如泰国和墨西哥) 也正在就这一问题进行讨论，我国也于前年成 立了专门实施银行监管职能的银监会，部分地分离了中央银行的银行监管职能。在 这种历史背景下，将银行监管职能从中央银行分离并成立专门的综合性金融监管机 构，似乎正在成为一种趋势。 表3世界各国金融监管组织模式及中央银行的作用 资料来源：参考文献n e i lc o u r f i s ( 1 9 9 9 ) 华中科技大学硕士学位论文 3中国银行监管改革的历史及存在问题 3 1 中国银行监管体制改革的历史 我国银行业监管的历史不是很长，可通过监管组织机构的发展与演变来谈我国 银行监管的历史与现状，大致可分为四个阶段： 第一阶段( 1 9 4 9 年一1 9 8 4 年) ：在中央计划经济体制下，实行的是大一统的人民银 行体制，没有监管当局和监管对象，也没有监管的法律法规，自然没有现代意义上 的银行业监管。 第二阶段( 1 9 8 4 年一1 9 9 8 年) ：建立了中央银行体系和专业银行体系为基本架构的 二元银行体制。人行开始单独行使中央银行职能，履行对银行业、证券业、保险业、 信托业的综合监管。监管的主要依据是银行管理条例( 1 9 8 6 ) 、中国人民银行法 ( 1 9 9 5 ) 和商业银行法( 1 9 9 5 ) 。此时的银行业监管以行政管理、市场准入和合规性 监管为主要内容，监管重点是审批银行新的业务机构。1 9 9 5 年开始把工作重心转移 到以银行风险监管为核心的系统性监管和依法监管，并首次提出降低国有商业银行 不良贷款的要求。 第三阶段( i 9 9 8 年一2 0 0 3 年) ：1 9 9 8 年为防范亚洲金融危机对我国金融体系的冲 击，中央召开金融工作会议，对整顿金融秩序、防范金融风险做出重要部署。人行 实行机构改革，将保险业监管职能和证券业管理职能从人行分离，分别交由新成立 的保监会和证监会负责，初步形成监管框架。人行成立跨省的9 大区银行和两个营 业管理部，及2 1 个监管办事处。 第四阶段( 2 0 0 3 年- ) ：2 0 0 3 年是“金融改革年”，实行金融机构改革，将人行的 货币政策与银行监管职能分离，成立银监会，在全国设立3 6 个省级监管局负责独立 行使银行业监管职责；制定中华人民共和国银行业监督管理法，并修改中国人 民银行法和商业银行法。银监会依法对银行、金融资产管理公司、信托公司及 其他存款类机构实施监督管理，从而建立了银监会、证监会和保监会分工明确、互 1 4 华中科技大学硕士学位论文 相协调的金融监管体制，分业监管格局最终确立【2 1 1 。同时，新人行法中增加了人行 负责“维护金融稳定”的内容，在分设银监会实施专业化监管、进一步增强中央银 行制定和执行货币政策职能的同时，突出了中央银行在维护金融稳定中的作用，说 明人行在不履行对银行业金融机构的监管后，其宏观稳定职责已经由过去的隐性职 能变成了法律层面上的义务瞄】。 3 2 人行与银监会在银行监管方面的分工 人行与银监会均属国务院的职能部门或者机构，依法对我国金融业管理具有不同 的和责任，对金融机构也分别具有不同的管理权限。 根据新人行法人行的主要职能是：防范系统性金融风险，维护金融稳定【3 7 1 ；制 定汇兑规则、 l - t r - 资本流动规则并监控其业务实施；管理人民币流通、对支付结算 工具的统一管理，维护支付、清算系统的正常运行，监督管理货币市场、外汇市场、 黄金市场，协调并监控金融业各市场间的关联活动和风险防范；负责金融控股公司 和交叉性金融工具的监控：承担反洗钱的资金监控，负责金融综合统计制度的制定 和汇总，宏观经济分析与预测；管理社会征信业；发布与以上职责有关的法规和命 令。 根裾银监法银监会在金融监管方面的主要职能是：制定有关银行类金融机构管 理的规章制度和办法银行业金融实施，维护银行业的合法、稳健运行；审批银行业 金融机构及其分支机构的设立、变更、终止目及其业务范围；对银行业金融机构实 行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查金融机构高级管理人员 任职资格；负责统一编制银行数据、报表，抄送中国人民银行，并按照国务院有关 规定予以公布；会同财政部、中国人民银行等部门提出存款类金融机构紧急风险处 置的意见和建议，上报国务院执行【2 4 】。 从上述人行与银监会的主要职能可以看出，两者的主要分工表现在以下几个方 面： 第一是在业务的行政审批方面；人行负责货币市场市场准入和退出、货币市场 华中科技大学硕士学位论文 产品的审批，负责银行结算账户的管理及审批，负责外汇业务的审批。负责支付清 算系统的资格审查及审批，负责代理国库业务的审批；银监会负责传统银行产品及 不涉及证券、保险业务的新产品的审批。 第二是在合规检查方面：人行继续负责与货币政策和金融服务有关的合规性检 查：银监会则按监管法规( 如商业银行法等) 对银行业的合规性经营进行检查。 第三在日常监管方面：人行将对银行业的日常监管职能划归银监会，不再对银 行业进行原有的日常监管，但为防范和化解金融风险，人行要对银行业的整体风险 及每个银行机构的风险情况进行评估；对人民银行有资金往来业务的金融机构，对 出现风险需要救助的银行类金融机构进行监督检查。如人行的建议检查权( 新人行法 第3 3 条) 和在特定情况下的全面检查监督权( 新人行法第3 4 条) 。 第四在统计方面，人行负责金融业的综合统计制度的制定和汇总；银监会负责 统一编制全国银行数据、报表。 此外，人行还负责社会信用体系的建设、对全社会信用业的监管、外汇管理、 反洗钱业务等【矧。 3 3 人行与银监会可能出现磨合的几个方面和原因 ( 1 ) 法规方面的缺失。要系统清理现行的金融监管法律规定，从法律上界定人 行与银监会的职责范围和权限f 银监法、新人行法和新商业银行法的出台就是清理的 成果) ；在制定新的监管法规时，要充分交换意见，避免出现监管法规相互矛盾的现 象。 ( 2 ) 职能行使中的协调成本。从宏观层面看，银行体系中不良资产的比例很高。 这已蕴涵了相当的系统性金融风险。在货币政策与银行监管职能合一的情况下，中 央银行所独有的最后贷款人功能为应对银行体系可能出现的支付风险提供了坚强的 保障。但银行监管职能一旦从央行分离， 对那些随时可能出现的支付风险，特别是 那些主要由监管部门承担责任的此类风险的化解措施，就会首先演化为所谓“部际 协调”行为，而且还会出现信息共享、行动配合、问题银行的救助等多方面所导致 1 6 华中科技大学硕士学位论文 的行政摩擦。这些都会增加部际之间协商的困难。如果两大监管机构特立独行，缺 乏合作与协调，则容易产生监管界限不清和责任不明的问题。导致金融监管上的灰 色地带，降低监管效率。另一方面，也带来了多重监管的问题，抑制了金融机构的 创新和活力。 因此，在制定货币政策和监管政策时，要充分研究宏观经济、金融形势，要充 分考虑货币政策与监管政策之间的相互影响，尽量做到货币政策与监管政策协调一 致，避免货币政策影响监管政策有效性，或监管政策影响货币政策有效性等问题的 出现。为了降低部际之间的协调成本，建立一个跨部际的协调机制也势在必行了。 ( 3 ) 具体检查方面的协作问题。人行和银监会同时拥有银行检查权，虽然检查 的目标不同，但检查内容经常重复。例如对商业银行资产质量的检查，人行由于维 护其资产质量和金融系统稳定的考虑要检查，银监会则为了银行的稳定要检查。另 外，考虑到执行日常检查的基层组织方面，央行的分支机构庞大，人员一般都有金 融监管经验，对当地金融环境和相关信息的搜集具有很大优势。银监会设立之初， 即只计划在全国六百多个县设立分支机构，那么余下其他区域的监管实力有待置疑。 ( 4 ) 信息共享方面的问题。这是目前学者们讨论最多也最为关切的。人行和银 监会同时掌握着大量与监管有关的信息，而且有许多信息是特有的，是对方无法得 到的信息，如支付清算方面的信息只有中央银行能够得到，银监会不掌握：而有关 高管人员信息也只有银监会才掌握。又如央行制定货币政策的目标是通货的稳定， 但货币政策的调整也不能不考虑金融机构的财务状况，一旦金融监管从央行分离， 那么货币政策决策时就可能缺乏足够的金融监管信息的微观支撑。在央行身兼二任 时，不存在货币政策信息和金融监管信息之间的不对称性，它都充分了解两个层面 的信息。但央行和银监会各司其职后，央行将享有充分的货币政策信息和不完备的 金融监管信息；而银监会享有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息，信息 共享的时效性和全面性都将有所减弱。如果双方不能实现充分的信息共享，将影响 双方的监管效率，带来巨大的信息成本。 ( 5 ) 防范化解金融风险方面的问题。银监会与人行在监管方面的重要的分