（公共管理专业论文）呼和浩特财政支农问题研究.pdf

摘要 改革开放以来，我国农业取得了较大的发展，但是社会经济形式的进一步发展，农业和农 村经济的发展面临着一系列豹问题，“三农问题”依然是困扰着经济的发展。因为农业本身的公 共性矛u 外部性的特点，政府对农业领域的介入是非常必要的，而财政支农恰是政府解决“三农问 题”、进行新农村建设的重要手段之一。财政支农的规模和结构是否合理，将影响农业经济的发 展。本文以公共财政理论模式下，提高财政支农效益为目标，采用比较分析法、因素分析法、比 率分析法、趋势分析法等一系列分析方法，在搜集了大量数据的基础上，选取呼和浩特市作为样 本城市，对呼和浩特财政支农规模、结构、问题进行分析，从而对呼和浩特市如何提高财政支农 资金的使用效益做出探讨和研究。首先从公共财政和财政支农的理论入手，分析了呼和浩特市财 歧支农的必要性：其次，从历史的角度分析呼和浩特市财政支农的规模变化，全面地分析呼和浩 特市财政支农总体情况：第三，从资金支出结构的角度，分析呼和浩特市财政支农的具体结构， 提出财政支农结构方面存在的阀题，为财政支农的结构优化奠定基础；第四，提出呼和浩特市财 政支农存在的问题，并对原因进行分析：第五，针对呼和浩特市财政支农中存在的问题，提出对 策建议。 关键词：财政支农，支农规模，结构 a b s t r a c t s i n c et h er e f o r ma n do p a n i n g - u pp o l i c y , t h ed e v e l o p m e n to fa 岫a g r i c u l t u r em a k e 雏 e x u a o r d u m yp r o g r e s s , b u tw i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i a le c o n o m ys i u m t i o n , t h ea g r i c u l t u r ea n dt h e r u r a le c o n o m yw i l lf a c es e r i e so fp r o b l e m s “c o m m y s i d ep r o b l e m s , p e a s a n t sp r o b l e m s , a g r i c u l t u r e p r o b l e m s s t i l ll 嘴t h ei m p o r t a n tp r o b l e m st h a tp e r p l e xt h ee c o 蝴i cd e v e l o p m e n t a st h ec o m m o na n d a 【i c 蛳lf e a t u r eo ft h ea g r i c u l t u r e , t h ei n t e r v e n t i o no fg o v e m m a n ti sn 鹤s 盯yf i n a n c i a ls o p p o r 吨 a g 删n u ei so n eo ft h ei m p o r t a mm e t h o d sf o rt h eg w e n u n e n s o l v i n g “c o m m y s i d ep r o b l e m s ， p e a s a n t sp r o b l e m s ，a g r i c u 胁p r o b l e m s a n dp r o m o t i n gt h ec o n 鲥n k o fan e ws o c i a l i s t c o u n l r y s i d e w h e t h e rt h es c a l ea n d 鲥n k = t i 鹏o ft h ef i n a n c i a ls u p p o r a n ga g r i c u l t u r ei sr a t i o n a l w i l l e f f e c tt h e 绷j cd e v e l o p m e n t t oa c h i e v et h eg o a lo f i n c r e a s ef i n a n c i a ls u p p o r t i l l ga g r i c u l t u r e , u n d e r 1 l l cp a t t e r no f p u b l i cf i n a n c i a lt h e o r y , o i lt h eb a s i so f m a s s i v ed a t ac a p t i o n , a d o p t i n gs e r i e so f m e t h o d s s u c h 勰c o m p a r a t i v ea n a l y s i s , f a c t o ra n a l y s i s , r a t i oa n a l y s i sa n dm a i nt x a n d sa n a l y s i s , a c c e s s i n g h o h h o t 赶s m n p l ec i t y , t h i sp a p e r a n a l y s i st i ks c a l e , s l c t m ea n dp r o b l e mo ff i n a n c i a ls u p p 0 廿l 嗨 a g r i c u l t mi nh o h h o t , t h e ne x p l o r eh o w t oi n c r e a s et h e p u b l i cf u n db e n e f i t f i r s t , s t a r tf r o mt h ep u b l i c f i n m 、c i a lt h c x ) r ya n df i n a n c i a ls u p p o r i j l l ga g r i c u l t u r et h e o r y , t h i sp a p e r a n a l y s i st h en e c e s s i t yo f f i n a n c i a ls u p p o r t i n ga g r i c u l n i ：r ei nh u l 血o t n e x t , i nt h ea s p e c to f h i s t o r y , t h i s p a p e ra n a l y s i st h ec h a n g eo f f i n a n c i a ls u p p o r t i n ga g r i c u l t u r es c a l ei nh u h h o t ，m u l t i - a n a l y s i st h eg e n e r a l s t a t ei nh u h h o t t h u d , a c q u i r e df r o mf u n de x p e n d i t u r ef a b r i c ，f o ro p t i m a l i z i n gt h ef i n a n c i a ls 呷p o r t i n g a g r i c u l t u r es t r u c t u r ei nh u l 1 i i o t , t h i sp a p e ra n a l y s i st h es p e c i f i cs t r u c t u r ei nh u h h m a n dp r o p o s et h e p m b l e m so nt h e 刚n l c i i e f o u r t h , i tp u tf o r w a r dt h eq u e s t i o n so ff i n a n c i a ls u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ei n h o h h o t , a n da n a l y s i st h e s e 嘲s f i n a l l y , a i m i n ga tt h ef i n a n c i a ls u p p o r t i n ga g r i c u l t u r ep r o b l e m s t h i s p a p e rp u tf o r w a r ds o m ep o l i c yp r o p o s a l k e y w o r ds u p p o r ta g r i c u l t u r ei nf l u ；m c a , s u p p o r r i n g a g r i c u l t u r es c a l e , s t r u c t u r e n 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 闫僦翟 时间： 埘年占月j 曰 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 伯 密的学位论文在解密后应遵守此协议) 时间： 矽年扫月j 一日 时间：1 年月乡日 1 1 研究背景和意义 1 1 1 研究背景 第一章绪论 改革开放以来，中国经济快速增长。农业和农村经济发展也取得了巨大的成就，然而随着制 度变迁带来的增长效应的逐渐减弱，我国农业和农村经济的发展开始面临许多难题。严重的制约 着我国国民经济的协调发展，“三农”问题也开始受到更大关注，在新形势下中国农业和农村经 济在发展中面l 临诸多挑战。农业不同于其他产业，作为基础产业在一国的经济发展中占有非常重 要的地位，许多国家非常重视对农业的支持和保护，我国作为人口大国，农业人口占有相当大的 比重，农业的基础地位不可动摇。人民生活水平的提高及城市化进程的不断推进，导致对农产品 的需求尤其是对肉类、奶制品需求高速增长，要求农业生产的快速发展。全面建设小康社会也要 求城乡经济的协调发展，这些都对农业和农村经济的快速发展提出更高的要求。城市化和工业化 过程中又使得农业资源( 耕地、水) 日益减少，对我国农业和农村经济的发展形成了硬性的制约 不仅如此，加入w t o 后全球农产品市场的激烈竞争，使得我国农业竞争优势难以得到有效发挥。 作为人口大国，如何突破这些制约，推动农业和农村经济的快速发展，实现城乡经济的协调 发展成为理论界和实践工作者的重大课题。许多研究结果显示，公共投资对于农业和农村经济增 长具有非常重要的促进作用，因为农业生产增长和农村经济发展主要来自两个方面的作用：一是 生产要素投入量增加，二是制度创新、技术进步与基础设施改善。要素投入的作用是快速、直接 的，但投入增加是有限度的，受要素边际报酬递减、生态环境承载能力的制约，投入增加导致的 农业增长代价( 包括经济与生态成本) 会越来越高。制度创新的作用往往是一次性的( 林毅夫， 1 9 9 2 ) ，科技教育与农业基础设施改善虽见效较慢，其作用却是可持续性的，而农业科技、教育 与基础设施改善，主要需要公共投资来完成 因此研究我国财政支农投入的变化情况，以及对我国农业和农村经济发展的作用，对于我们 了解和把握国家对农业的支持和保护情况具有非常重要的意义许多学者已经对我国整体的财政 支农变化以及作用进行了大量的研究，相对缺乏针对具体地区的财政支农的实证研究，实际上我 国各地农业和农村经济发展状况存在明显不同，财政对农业的投资存在明显的地区差异，因此有 必要具体分析不同地区财政对农业和农村经济发展的支持和保护，通过对比分析进一步提出具体 的对策建议，本文正式基于以上考虑，选择了呼和浩特市作为样本地区，对其财政支农的规模和 结构进行分析 1 1 2 选题意义 1 现阶段农业和农村经济的发展需要公共财政的支持，财政支农政策的实施有利于农业和农 村经济的发展。本文通过分析呼和浩特市财政支农的具体规模和结构变化，可以全面的了解地方 政府对于农业和农村经济发展的支持力度，同时通过财政支农规模及结构分析，更合理的调整财 政支农的资金结构，使财政支农资金取得更为合理的利用，在同样的投入情况下取得较大的社会 中国农业人学硕士学位论文 第一章绪论 效益和经济效益这也顺应了我国政府提出的公共财政覆盖农村的政策意图，有利于全面建设小 康社会目标的实现 2 通过对呼和浩特市财政支农政策的运行绩效进行评价，能更加全面的了解多年来这一政策 在农业农村经济发展过程中所发挥的作用，为进一步完善政策的实施，以及优化支出结构提供参 考 1 2 文献综述 关于财政支农的研究主要包括以下几个方面：认识到财政支持农业的重要性；财政支农的现 状及存在的问题；财政支农对农业和农村经济发展的作用 1 2 1 财政支农重要性的认识 公共财政理论和实践表明。财政支农政策对于一国的农业和农村经济增长至关重要许多国 家非常重视对农业的财政支持发达国家的财政支农，主要表现为资金注入式投入政策，即以农 业基础设施建设投入和对农业补贴的方式支持农业发展对农业的补贴较多地实行直接收入补 贴。在美国、加拿大，英国、澳大利亚等发达国家中，政府对农业提供的财政支持相当于农业本 身g d p 的2 5 以上，日本、以色列等国农业财政支出相当于农业c - d p 的4 5 - - 9 5 。即使像印度 这样的发展中国家，国家财政支农支出也相当于农业g d p 的l o 朱刚( 1 9 9 8 ) 指出，传统农业向现代农业转变的过程也是一个资本积累过程，因而，除了农 业生产经营者的资本投入外，财政性投入同样至关重要，它不仅影响到农业资本的形成，也会 影响到对农业发展具有重要作用的人力资本的形成。 壬红林、张林秀( 2 0 0 2 ) 指出，农业生产增长主要来自两个方面：一是生产要素投入量增加， 二是制度创新、技术进步与基础设施改善。要素投入的作用是快速、直接的，但投入增加是有限 度的，受要素边际报酬递减、生态环境承载能力的制约，投入增加导致的农业增长代价( 包括经 济与生态成本) 会越来越高；另一方面，农业生产增长可以来自制度创新、技术进步与基础设施 改善其中，制度创新的作用往往是一次性的( 林毅夫，1 9 9 2 ) ，科技教育与农业基础设施改善 虽见效较慢，其作用却是可持续性的农业科技、教育与基础设施改善。主要需要公共投资来完 成因此作者从事实上指出了农业的公共财政支出对农业和农村经济的作用 李焕彰等( 2 0 0 4 ) 指出，财政支农政策的积极作用主要表现在两个方面：其一，财政支农政 策是国家调控农业生产进而影响农民收入的一个基本工具；其二，财政支持能有效地解决促进农 业增长所必需的众多公共产品的外部性问题并具有规模经济的优势 1 2 2 财政支农的规模和结构问题分析 倪慎军、卫东辉( 2 0 0 0 ) 通过分析河南省的财政支农支出后指出，财政支农资金总量增加， 但比重下降；支农资金少，且结构不合理；农业科技推广经费严重不足 陈立双，张谛( 2 0 0 3 ) 对我国改革开放以来农业投资进行了实证分析，结果显示，在投资总 量上，相对于农业发展和农业在国民经济中的地位而言，中国农业投资的数额一直不足，年际问 波动性也非常大，还有下降的趋势这对农业经济增长造成不利影响。在农业投资的方向上，农 2 业基本建设投资虽然还不充分，但由于政策上重视，已出现不断增加的态势；而农业科研投资却 显现出不良势头，远远低于世界平均水平在未来技术进步对农业经济增长的贡献日益加大，甚 至有可能成为主宰力量的背景下。如此的投资局面令人担忧 李焕彰等( 2 0 0 4 ) 指出，中国农业公共产品投入不足极大地制约了中国农业可持续增长的潜 力在中国财政支农资源极为有限的条件下，大幅度增加农业科技投入，适度增加农业基础设施 投入，压缩农业事业费支出，可提高财政支农资源的配置效率，这应成为今后调整财政支农支出 结构的方向和目标；而要优化财政支农支出结构，又必须进一步改革和完善财政支农政策体系， 以避免政府财政支农政策失灵 1 2 3 财政支农的绩效评价 许多学者指出，财政支农有助于推动农业和农村经济增长，对提高农民收入也具有一定的促 进作用。但是也有学者通过实证分析表明，财政对农业的投入并未带来农业和农村经济的增长 王红林、张林秀( 2 0 0 2 ) 通过构建包括农业公共投资的农业生产函数模型，分析公共投资对 农业和农村经济的作用，结果表明，农业公共投资在农业生产增长中的作用明显，并成为农业增 长的主要因素农业公共投资带来的农业生产技术进步、农业基础设施的改善已成为农业生产增 长的主要源泉其中，科技、教育公共投资的作用尤其明显。 朱晶( 2 0 0 3 ) 曾就中国6 个农区的农业科研公共投资与3 种主要粮食作物产量增长之间的关 系进行实证分析，研究结果表明，农业科研公共投资对各种作物单位面积产量具有明显的正效应。 钱克明( 2 0 0 3 ) 研究了农业产值增长与公共教育投入、公共基础设施投入、公共科研投入、 农牧户自身投资之间的关系，研究结果表明，农业科技投入的边际回报率最高，农村教育投资和 农村公共基础设施投资的边际回报率次之，农牧户自身投资的边际回报率最低 黄小舟，王红玲( 2 0 0 5 ) 分别通过财政支农资金总量及其内部结构建立了与农民纯收入的计 量模型，结果表明，财政资金总量对农民纯收入有显著的影响，但是财政支农资金各项中，支援 农业生产及农村水利气象等部门事业费和农村救济费支出对各自的被解释变量能够发生正效用， 农村基本建设支出的回归系数为负并且对被解释变量的作用显著，成为增加农民纯收入的不利因 素。 温涛等( 2 0 0 5 ) 通过实证研究显示，1 9 5 2 2 0 0 2 年，中国财政支农资金的增加不仅无助于 农业经济的增长和农民收入水平的提高，相反，还起到了抑制作用。但是，这一结论并不是否定 中国财政和金融支持农业和农村经济发展的必要性。它所揭示的恰恰不是政府现行相关政策的错 误，而是证实了由于中国缺乏稳定的农业资本形成机制而导致的资金配置效率低下这一事实 1 9 5 2 2 0 0 2 年，中国农业贷款、财政支农资金的绝对投入额增长较快，但是，它们转化为农业 投资的效率却非常低下，2 0 世纪5 0 年代一般在3 嘶左右，7 0 年代下降至2 雠左右。进入舳年代 以后长期在l o 以下，甚至在5 以下，9 0 年代中后期以后有所上升，但也仅仅在1 5 左右 究其原因，一方面，由于缺乏有效的监控机制，中国财政支农资金和农业信贷资金配置极不合理， 被非法占用、挪用了很大的比例，致使其投入和支出当中的无效部分过多，进而分流了农业和农 村发展的资金供给；另一方面，地方政府政绩至上所引发的投资冲动和不规范行为往往使大量的 农业信贷资金和财政支农资金从农业流入其他行业或者被挥霍浪费掉，造成农业和农村经济发展 3 资金短缺的状况一直难以得到有效缓解 1 3 研究目标、内容 1 3 1 研究目标 呼和浩特市农村经济发展状况不容乐观，农民的收入亟待提高，解决。三农问题”、进行新 农村建设的工作任重而道远。呼和浩特市财政的财力是非常有限的，要想加强对农业的支持力度， 必须得合理安捧财政支农资金，促使财政支农资金的使用效益最大化本文通过对呼和浩特市财 政支农的规模和结构进行全面分析，进一步从农村经济发展和提高农民收入角度，分析呼和浩特 市财政支农支出中存在的突出问题，并有针对性地对呼和浩特市财政支农提出对策建议 1 3 2 研究内容 本文的研究内容分为五个部分，主要是通过对呼和浩特财政支农的规模变化和结构分析，找 出呼和洁特市财政支农存在的问题，对问题的原因进行分析并提出建议。首先从公共财政和财政 支农的理论入手，分析了呼和浩特市财政支农的必要性；其次，从历史的角度分析呼和浩特市财 政支农的规模变化，全面地分析呼和浩特市的财政支农总体情况；第三，从资金支出结构的角度， 分析呼和浩特市财政支农的具体结构，提出财政支农结构方面存在的问题，为财政支农的结构优 化奠定基础；第四，提出呼和浩特市财政支农存在的问题，并对原因进行分析；第五，针对呼和 浩特市财政支农中存在的问题，提出对策建议。 1 3 3 研究方法 本文以公共财政理论模式下，提高财政支农效益为目标，采用一系列分析方法，在搜集了大 量数据的基础上，对呼和浩特市财政支农规模、结构，问题进行分析，从而对如何提高财政支农 资金的使用效益做出探讨和研究。 1 比较分析法 通过对近几年呼和浩特市财政支农的投入量和投入方向、呼和浩特市财政支农支出与财政总 支出、财政支农支出增长率与财政收入增长率等方面进行比较分析，对呼和浩特市财政支农的规 模和结构做出初步判断，分析财政支农中存在的问题及原因，并在此基础上，对呼和浩特市财政 支农提出对策建议 2 因素分析法 通过对影响呼和浩特市财政支农规模和结构的各因素进行分析，提出呼和浩特市财政支农存 在的问题。确定财政支农效益的影响因素，提出对策建议。 3 比率分析法 在搜集大量数据的基础上。运用比率分析法，对财政支农规模的增长率、财政支农各项目的 比率等做出分析，从而分析出呼和浩特市财政支农在规模和结构方面存在的问题 4 趋势分析法 通过呼和浩特市财政支农总量的增长分析，确定呼和洁特市财政支农的规模的变化趋势，提 4 中国农业人学硕士学位论文 第一章 绪论 出呼和浩特市财政支农规模存在的问题 本文的研究内容决定数字搜集是论文完成的基础和重要工作，数据搜集的质量直接影响着论 文的质量。因此。本人所采用的数据资料大部分来源于相关政府职能部门的统计数字，少部分来 源于政府部门公开发布的统计资料，如呼和浩特市经济统计年鉴) 等对于所搜集来的数据资 料，本人进行了汇总分析，形成了本文所需要的数据体系。 5 第二章呼和浩特市财政支农的必要性分析 2 1 市场失灵理论 市场机制就是市场在资源配制中发挥作用的具体方式，包括市场的各种要素，如价格、供求 和竞争等要素之间互相联系及作用的机理完全市场经济是效率经济，在完全市场经济中，价格 和竞争的存在会使生产效率和交换曲线自动调整到经济运动的帕累托最优状态。但是，在现实经 济生活中，市场机制并不能完全发挥作用，从而出现市场失灵现象。首先在市场竞争中，会导致资 本的集中和垄断垄断的存在，会导致资源在不同用途上分配失当，使用效率低下其次，经济 活动具有外部性效益，所谓外部性是指某些经济活动导致外部其他人受益或受损。外部性分为正 外部性和负外部性，正外部性是指经济活动导致他人受益，而负外部性正相反，是指经济活动导 致他人受损外部性的影响不能通过市场机制来发挥作用，它不属于买者和卖者的关系范畴，市 场机制无力对产生外部性的经济行为给予奖励或惩罚，且外部性是强制的，这种强制也是市场机 制所不能解决的。第三，市场机制在对公共品的供给方面出现失灵现象。公共品的消费具有非竞 争性和非排他性，这两种性质使公共品的生产与消费间没有正常的联系，一般情况下，生产者对 公共品的投资得不到应有的回报，从而导致公共产品提供不足。第四，市场机制不能解决社会公 平和经济发展上的一些动态的问题，不能自动调节社会有效需求，这些都是市场失灵的表现。 2 2 公共财政理论 在市场经济条件下，社会资源主要由市场进行配置，而不是由政府来配置。但是，仅靠市场 机制来完全配置社会资源，是远远不够的。因为社会共同需要不能通过市场行为得到满足，市场 机制无法有效提供。解决这类需要，市场机制失灵，必须借助市场机制之外的资源配置机制来弥 补这缺陷，也就是建立政府配置资源的机制。政府适应这一要求，在社会资源配置中起到的是 补充和配角的作用，解决那些通过市场不能解决或通过市场解决不能令人满意的问题，即“市场 失灵”领域的问题。诸如提供公共产品，纠正外部效应、维持有效竞争、调节收入分配和稳定经 济等，而对于农业来说主要是指农业保险、土壤改良、农村生态环境的建设等投资者不愿意过多 投入甚至不愿投入的领域的问题。财政的本质属性及公共财政的基本特征决定了财政是国家进行 宏观调控的重要手段，它在优化资源配置、组织收入，公平分配、稳定物价和实现国际收支平衡 方面均具有十分重要的职能作用，是政府保护和支持农业的基础 从我国的情况来看，政府农业保护主要有四项政策：农产品价格政策、农业信贷政策、农业 税收政策和财政支农政策。( 苏明，中国农村发展与财政政策选择，中国财政经济出版社) 财 政支农支出是各级财政预算安捧的为支持农业发展和保障农牧业服务单位运转而设立的具有特 定的使用范围和专门用途的财政性资金的支出。这里所说的农业是一个广义上的农业，不仅仅是 指种植业，还包括林业、畜牧业和渔业等产业，以及与其直接相关的产前、产中、产后服务农 业资金的来源是多样化的。财政支农支出在本文中专指财政对农业的专项支出，包括：农业基本 建设支出、农业挖潜改造资金、农业科技三项费；支援农业支出、农业事业费，1 9 9 8 年后又增加 了农业综合开发的支出。 6 2 3 财政支农理论依据 农业领域存在着市场失灵状况，这种状况成为政府介入农业的依据。农业保护是政府为使农 业有效支持国民经济持续、稳定、协调发展，保证社会安定和良好生态环境，通过对农业生产、 分配、贸易等环节的支持与保护，以提高农业综合生产能力为基本目标，以保护农民利益为落脚 点，由此而采取的一系列支持与保护农业的政策措施的总称( 中国农村发展与财政政策选择， 苏明，中国财政经济出版社) ，当前的呼和浩特市农业改革和发展正处于一个关键时期，农业面 临着农产品供需波动、农民收入增长缓慢、城乡收入差距扩大的压力，这些问题迫切需要政府加 强对农业适当的干预，适当投入农业，从而推动农业的发展 2 3 1 农业生产领域中资源的合理配置需要政府的介入 农业生产的三个基本要素是土地、资本和劳动力。首先，在我国土地一方面是作为有限和不 可再生的资源，属于国家和集体所有，进入市场存在法律障碍；另一方面，土地是农民安身立命 的保障，承载了广大农民社会保障的功能。因此土地不可能作为一种生产资料来由市场进行调节 其次，由于土地的日益减少，以及长久以来重工轻农思想，导致农村劳动力严重过剩。而农村剩 余劳动力受经济和制度的制约不可能大规模转移，导致城乡差距进一步拉大在呼和浩特市一些 资源短缺的地方，农业甚至不能满足农业劳动力简单的再生产的需求。第三，农业生产具有周期 长、收益不稳定等特点，投资农业一般很难得到社会平均利润和平均劳动报酬。在这种情况下， 由于市场机制的作用，农业资源会向其他部门转移。基于以上原因，要想实现农业资源的合理配 置，需要政府在市场机制的作用下，介入农业生产领域来调整资源的合理配置。 2 3 2 农业生产的外部性问题需要政府介入 所谓外部性，是指某些经济活动导致外部其他人受益或受损外部性有非市场性、决策的伴 生性、关联性和强制性四个特征。农业生产具有外部性，农业基本建设投资、大型水库建设、农 业科技推广等，投资金额巨大，期限长，收效慢，且收效和成本不易分割，原则上应由政府来承 担 2 3 3 农业是公共产业，具有公共性，农产品的公共性决定政府介入的必要性 首先，农业产品是全人类生存的基本条件，农业产品数量的增加、结构的优化以及质量的提 高都会令全社会的人及许多行业受益。其次，农业是国民经济的基础产业，它在国民经济中的基 础地位和作用，是任何其它产业都无法代替的，农业的稳定发展直接制约着整个国民经济的发展 状况再次，农业公共设施和农业公共服务是农业生产消费上的准公共物品，具有供给上的不可 分性和消费中的非捧它性，需要财政投入予以提供 2 3 4 农业是国民经济中的弱质产业，需要政府的保护和支持 首先，农业生产的自身特点决定农业在客观上面临着自然风险农业是利用太阳能、依靠生 物的生长发育来获取产品的生产部门，农业生产过程对自然过程、自然环境和自然因素具有强烈 7 中国农业大学硕士学位论文第一二章呼和浩特市财政支农的必要性分析 的依赣性，土壤、水利、气候及生态环境等自然环境条件如何，在很大程度上制约着农业生产发 展，各种自然环境灾害对农业生产有着决定性的影响，农业的生产具有风险性和不确定性，仅靠 市场机制来调节是不够的。 其次，农业还面临着市场经济条件下的市场风险。在市场经济条件下，市场机制的核心是利 益机制和价格机制，在市场机制的作用下，趋利性成为资金运动的本质，资金将流向收益率高的 产业，而收益率较低的产业吸收资金的能力就差。农业因其生产周期长、资金周转慢、产量不稳 定、收益不保证等原因，直接影响经济效益、劳动所得以及资金积累这就决定农业在市场经济 的竞争中处于不利地位。 以上可以看出，如果仅靠市场机制而没有政府支持、保护，农业资源必然会向非农业部门转 移，农业的发展必然会停滞。因此，政府必须要加大对农业的保护和扶持力度，以保证农业生产 的正常进行，农业产业的快速增长 2 3 5 农业是整个国民经济的基础产业，需要政府的支持和保护 农业是国民经济中最基本的物质生产部门，相对于工业和商品流通业来说，是整个国民经济 的基础产业，农业的兴衰成败关系到国民经济的全局，农业是经济发展、社会安定、国家自立的 基础。只有拥有了强大的农业，城市才能更快的繁荣和发展。民以食为天”，农业是人类社会的 衣食之源，生存之本，只有解决好吃饭问题，才能有精力发展其他产业，保证社会的进步。另外， 农业是工业等其他物质生产部门与一切非物质生产部门存在与发展的必要条件。农业是工业，特 别是轻工业原料的主要来源，为第二，三产业的发展提供广阔的市场；农业是国家建设资金积累 的重要来源；农业是出口物资的重要来源。没有任何一种产业的产品短缺会如农产品短缺那样对 社会造成直接的威胁，其作用不能靠市场机制来调节而农业现在处于一种低效率发展的阶段， 这将成为整个社会经济持续发展的制约，要求政府为农村和农业的发展提供公共服务。呼和浩特 市属于西部欠发达地区，因此，农业相对于其它产业来说，对于呼和浩特发展的作用更是重要。 农业支撑了呼和浩特整个国民经济不断发展与进步 2 3 6 农业的可持续发展，需要财政投入 中国2 l 世纪议程 对中国农业可持续发展定义为：保持农业生产率稳定增长，提高食物 生产和保障食物安全，发展农村经济，增加农民收入，改变农村贫困落后状况。保护和改善农业 生态环境，合理、永续地利用自然资源，特别是生物资源和可再生资源，以满足逐年增长的国民 经济发展和人民生活的需要农业的可持续发展，关键在于保护农业自然资源和生态环境但就 呼和浩特市目前状况来看，农业可持续发展存在一定的问题：首先是人口增长和农村贫困问题给 农业可持续发展带来了巨大压力；其次，农业生产所需的主要农业自然资源面临短缺危机，耕地 总体数量不断减少，农业用水危机正在加深；第三，农业资源污染严重，生态环境日趋恶化。这 就要求政府通过财政投入建立良性循环机制，保护生物资源，治理生态环境，真正实现农业的可 持续发展 s 2 3 7 城乡差距的缩小需要政府有效介入 受自然环境和生产条件的影响，农业本身的效益比较低，从事农业生产的农村人口的收入相 应也就比较低，因此，农业和农民参与市场竞争的能力就更弱在这种情况下，农民不可能仅依 靠农业自身的生产来提高收入，缩小和城市居民的收入差距缩小城乡居民存在的收入差距需要 政府发挥职能，采取有力措施，发展农业生产，提高农民收入。而农村社会生活的发展，农村医 疗卫生和社会保障水平的提高，也是离不开政府的支持和投入的 2 4 呼和浩特市农业现状 呼和浩特市是内蒙古自治区的首府城市，属于西部欠发达地区，虽然农业在地区经济发展中 的作用是不言而喻的，但由于自然资源相对匮乏，经济总量并不高，农业生产相对落后， “三 农问题”依然是困扰农业发展的重要原因 2 4 1 农业生产基础设施薄弱 改革开放以来，呼和浩特市经济有了长足的发展，但是经济总量依然偏低，政府投入农业的 支出相对较少，特别是对农业基础设施投入严重不足，新建设设施较少，对现有基础设施改造的 投入也很少，农业基础设施老化现象严重。目前农业经济处于快速发展阶段，对农业基础设施有 了更高的要求，而目前农业生产基础设施薄弱的现状已不能适应现代农业的需求，不能对农业生 产和发展起到保护和促进的作用，农业抵御自然灾害的能力下降，部分地区靠天吃饭，直接制约 了农业经济的发展，影响了农民收入的提高 2 4 2 农民增收缓慢，城乡差距加大 由于土地收益有限，自然资源恶化，广大农民靠天吃饭，农民的收入相对于城市居民来说， 增长缓慢。2 0 0 1 年，呼和浩特市农村居民年人均纯收入为2 5 6 1 元，城市居民年人均纯收入为6 1 8 0 元，城市居民的收入是农村居民的2 4 倍。2 0 0 1 年到2 0 0 5 年，呼和浩特市农村居民纯收入平均 增长率为1 6 1 9 9 6 ，同期城市居民的增长率为1 8 4 5 ，到2 0 0 5 年，农村居民的年人均纯收入增长 至4 6 3 1 元，城市居民已增长至1 2 1 5 0 元，是农村居民的2 6 倍，城乡收入进一步拉大。另一方 面，政府对农村医疗卫生、社会保障等公共事业投入较少，农村医疗卫生等公共服务事业落后。 这些都导致了城乡差距进一步拉大。农民的贫困和生活质量低下的闯题是一个严重的社会问题： 农民收入不能提高，影响整个国民收入的提高；农民生活水平不能提高，城乡差距的进一步拉大， 会影响到社会和经济的稳定和发展 2 4 3 农村人口素质低下，制约农业和农村经济的发展 长期以来由于观念的原因，农村对劳动力素质的重视和投入都不够，导致农村劳动力文化水 平不高，总体素质偏低。根据2 0 0 4 年呼和浩特经济统计年鉴 数据，呼和浩特市农业人口中， 大专以上文化程度仅为总人口的1 蹦，初中以下( 含初中) 占总人口的7 跳，农村缺乏知识人才 农村劳动力资源数量大，但素质低，劳动力生产率不高，不能适应新时期农业发展对劳动力的需 9 中国农业大学硕士学位论文第_ 二章呼和浩特市财政支农的必要性分析 求，务农依然是农村劳动力的主要去向。由于文化水平低，农民掌握新的科学技术非常困难。只 能从事简单劳动，农产品无法进行深加工与精加工，致使许多农产品只能廉价外销另一方面， 农业科技人员数量相对较少，且接受继续教育的机会很少，素质继续提高的机会少，使科技兴农 的战略受到影响。低素质的农民和农业科技队伍，难以适应新时期农业的发展的要求 2 4 4 农业的发展面对强大的市场竞争 建立社会主义市场经济体制之后，市场竞争机制引入农业领域呼和浩特市由于资源和发展 的限制，扩张空间小，投资效益差，产业利益低，产品数量相对单一，总体质量不高，加工能力 相对落后。面对强大的市场竞争，农业处于劣势快速提高农业产品，包括粮食产品、蔬菜水果， 特别是畜产品的市场竞争力，对于发展农业和农村经济是非常必要的，也是一项长期、艰苦的任 务 2 4 5 农业生态环境日益恶化，自然资源匮乏 自古以来，呼和浩特是北部少数民族聚居之地长期以来，少数民族地区人民进行游牧生产， 对草原生态缺少必要的保护，如今，。天苍苍，野茫茫，风吹草低现牛羊”的古草原景象已不复 存在。近几十年来，更是由于人口增长过快，农业生产技术滞后，呼和浩特政府进行了一系列举 措，盲目将草原改为耕地，这些措施单纯以追求耕地面积扩大、农产品数量增长为主要目的，过 度消耗了资源，破坏了生态平衡，污染了环境。虽然政府在发现问题以后，及时退耕还牧、退耕 还林，做出了一系列的调整，但付出的代价在近一段时期内很难挽回 2 5 小结 在市场经济条件下，市场并不能解决农业发展中的所有问题，从而出现市场失灵现象。而市 场经济中政府发挥其经济职能，主要是针对市场失灵领域发挥补充、矫正、保护和服务等作用。 公共财政的基本特性以及财政的本质属性决定，财政是政府干预农业领域的主要手段。 呼和浩特市农业发展的现状不容乐观，农业生产基础设施薄弱，农民增收缓慢，城乡差距加 大，农村人口素质低下，农业发展面对强大的市场竞争，农业生态环境日益恶化。这些问题在不 同程度上制约着农业的发展。呼和浩特市政府需要针对本地区农业的具体情况，以促进农业发展 和提高农民收入为目标，加强对农业的支持和保护，呼和浩特财政支农非常必要。 1 0 第三章呼和浩特市财政支农规模分析 3 1 呼和浩特市财政支农规模分析 近几年来，呼和浩特市政府认识到农业生产在国民经济中所起到的重要作用，为促进农业增 效、农民增收和农村的可持续性和谐发展，投入大量财政支农资金，加大了对农业的支持力度 3 1 1 呼和浩特市财政支农总量连年上升 财政支农资金的总量决定财政支农活动的总量，是政府履行其职能的外在价值尺度，历来是 政府对农业支持程度的重要标志财政支农资金总量的增长，对农业发展具有相当大的作用。近 几年，政府充分认识到农业在国民经济中的重要作用，把支持农业发展作为财政的主要工作之一， 加大了对农业的投入，并取得了显著成效。2 0 0 1 至2 0 0 5 年。呼和浩特市财政支农支出总量达到 2 3 9 7 5 2 万元，其中2 0 0 5 年为5 8 0 7 5 万元，是2 0 0 1 年3 0 6 9 5 万元的1 8 9 倍。2 0 0 1 年是“十五” 规划的开局之年，在中央着力解决“三农”问题的政策引导下，呼和浩特市政府也加大了农业财 政投入，当年财政支农总量第一次达到三个亿，比上年增长2 8 个百分点。2 0 0 1 年以后，呼和浩 特市财政支农总量呈持续上升状态，2 0 0 2 年为4 3 5 0 3 万元，2 0 0 3 年为5 1 2 0 6 万元，2 0 0 4 年为5 6 2 7 3 田3 - 1 和浩特市财政支农支出规横统计田 2 0 0 1 年到2 0 0 5 年，呼和浩特市财政支农资金总量呈持续上升趋势，但财政支农资金上涨比 率却呈现不稳定发展的态势2 0 0 1 年，支农资金增长2 8 5 5 ，2 0 0 2 年猛增至4 1 7 2 ，2 0 0 3 年大 幅度跌落至1 7 7 ，并持续回落。至2 0 0 5 年减至3 蹦( 图3 2 所示) 啊3 - 2呼和港特市财政支农资金总量变动情况田 3 1 2 呼和浩特市支农支出占财政总支出的份额呈下降趋势 呼和浩特市财政支出与财政支农的关系比较密切，随着财政支出快速提高，财政支农的绝对 规模也在不断扩大。但从这几年的趋势来看，不论是财政支出的增长率，还是财政支农的增长率， 都是总体下降的，财政支出总额的增长率较财政支农总额增长率稳定，近几年数据显示财政支农 增长率低于财政支出增长率( 图3 3 ) 。同时，财政支农资金在财政支出总额中所占的比重，即相 对规模这几年呈下降趋势( 图3 - 4 ) 1 2 圈3 - 3珲和漕特市财政支出与财政支农增长比较田 财政支农支出的增长速度反映了财政农业支出在年度阃变化的指标。财政支农资金增长率不 稳定。说明财政支农总量增长波动性较大，但因其占财政支出的比例相对稳定，以及近十年来， 呼和浩特地区财政支出增长较快，财政支农也就有了相应的增长。但在一般情况下，财政支农增 长速度低于财政支出增长速度，说明政府对农业的投入力度有所下降。 3 1 3 财政支农支出占农业g d p 的比重略有波动，近年有下降的趋势 财政支农资金占农业g d p 的比重1 9 9 6 年为5 5 5 ，2 0 0 5 年为7 0 3 ，由于农业g d p 的增长速 度不均衡，导致财政支农支出占农业g i ) p 的比例略有波动，从2 0 0 3 年开始，出现连年下降的趋 势。 圈3 一呼和浩特市财政支农总占财政支出总额的比倒圈 3 1 4 财政支农支出增长率由高于财政收入增长率演变到低于财政收入增长率 2 0 0 1 年到2 0 0 5 年财政收入呈持续高速增长，增长率从2 0 0 1 年的1 3 4 6 到2 0 0 5 年的3 4 4 2 ， 中间虽然略有波动，但高速增长的趋势是不变的。而财政支农支出虽然呈持续增长趋势，但增长 率却是不稳定的，财政支农增长率在2 0 0 1 年、2 0 0 2 年是高速上升的，高于财政收入增长率；从 2 0 0 3 年开始，财政支农支出增长率大幅度下落，低于财政收入增长率中华人民共和国农业法 规定财政支农支出增长率不得低于财政收入增长率，但在实际工作中，并不能保证每年的财政支 农支出增长率都高于财政收入增长率 3 2 呼和浩特市财政支农规模的总体判断 虽然财政支农支出的总体规模不断扩大，从2 0 0 1 年的3 0 6 9 5 万元增加到2 0 0 5 年5 8 0 7 5 万元， 但财政支农支出增长速度却在下降，从2 0 0 1 年的2 8 5 蹦下降到2 0 0 5 年的3 2 j i 。财政支农支出 占财政总支出的比例也不断下降，从2 0 0 1 年的i i 2 8 下降到2 0 0 5 年的8 5 3 ，并且下降幅度在 加快，2 0 0 2 年，比例上升了i 6 7 ，2 0 0 3 年下降了0 7 6 ，2 0 0 4 年下降了1 5 4 ，2 0 0 5 年下降了 2 1 2 ；财政支农支出占农业g d p 的比重略有波动，近年有下降的趋势，从2 0 0 1 年的7 4 5 下降 到2 0 0 5 年的7 0 3 。因此可以看出，尽管呼和浩特市在近几年加大了财政支农支出的力度，使财 政支农支出增长较快，但总体水平仍然较低，支农总量不足，支农资金缺乏稳定增长机制这与 日益严峻的竞争环境以及农业发展面临的形式和任务是不相称的。 3 3 呼和浩特市财政支农资金总量不足原因分析 呼和浩特市地处我国西北地区，一方面，由于历史、地理以及自然资源的原因，经济的发展 1 4 滞后于东南沿海发达地区。经济总量相对较少，财政收入低导致财政支出不足；另一方面，由于 一直以来政府对农业的投入较少，农业生产、农村发展基础薄弱，农业发