（公共管理专业论文）农村基本公共服务供给的困境及对策研究.pdf

中南大学硕上论文摘要 摘要 农村基本公共服务的有效供给是农村可持续发展的基础。为农民提供基 本而有保障的公共服务，既有迫切性，又有现实性。当前，我国农村基本公 共服务供给存在总量不足、供给结构不合理、供给主体单一、供给方式不活、 供给结构失调、供给制度不健全等方面的问题。其原因主要有：一是乡镇政 府在农村基本公共服务供给中的职能不到位、主体不明和职责不清；二是政 府对社会信息资源的整合不足；三是农民利益表达和民主参与的渠道不畅。 虽然，近几年来，全国各级政府在农村基本公共服务方面加大了投入与建设， 但没有从根本上解决上述问题。针对上述问题，本文着重论述了农村基本公 共服务供给困境的解决路径选择问题，提出了解决其困境的四条途径：一是 转变政府职能，建立和完善服务型政府；二是努力构建农村基本公共服务供 给的财政体制；三是建立农村基本公共服务需求表达机制，完善农村基本公 共服务供给的决策机制；四是构建主体多元化的供给体制，让多种相关组织 形成合力共同保障农村的基本公共服务供给。 关键词：农村基本公共服务供给困境对策 中南大学硕士论文 a b s t r a ct e f f e c t i v es u p p l yo fr u r a lb a s i cp u b l i cs e r v i c ei st h ef o u n d a t i o no fr u r a l s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t op r o v i d ef u n d a m e n t a la n de n s u r e dp u b l i cs e r v i c ef o r t h ep e a s a n ti sn o to n l ya nu r g e n tp r o b l e mb u ta l s oar e a l i s t i ci s s u e c u r r e n t l y , t h e s u p p l yo fr u r a lb a s i cp u b l i cs e r v i c eh a ss o m ed e f e c t s ，i n c l u d i n gu n a d e q u a t e a m o u n t ，u n r e a s o n a b l ec o n s t r u c t u r e ，s o l es u b je c t i v i t y , i n a c t i v em e a n s ，s t r u c t u a l i m b a l a n c e ，u n c e r t a i ni n s t i t u t i o n s ，a n dt h el i k e t h em a i nr e a s o n sf o rt h e s e p r o b l e m sl i ei n ：i m p r o p e rf u n c t i o n a la l l o c a t i o na n dv a g u es u b j u e c to ft o w n s h i p g o v e r n m e n ti np u b l i cs e r v i c es u p p l y , i n e f f e c t i v eg o v e r n m e n ti n t e g r a t i o nf o r s o c i a li n f o r m a t i o na n dr e s o u r c e s ，a n dc h a n n e ls t u f f i n gi np e a s a n ti n t e r e s t e x p r e s s i o n a n dd e m o n c r a t i c p a r t i c i p a t i o n a l t h o u g h ，i n r e c e n t y e a r s ， g o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l sa l lo v e rt h ec o u n t r yh a se n l a r g e dt h e i ri n v e s t m e n t sa n d c o n s t r u c t i o n si nt h ea s p e c to fr u r a lb a s i cp u b l i cs e r v i c e i ti ss t i l laq u e s t i o n n e e d e dt ob eh a n d l e dt h r o u g h l y t h i sa r t i c l e ，b a s e do nt h eq u e s t i o n sm e n t i o n e d a b o v e ，d i s c u s s e dt h ep a t hc h o i c ei s s u eo fr u r a lb a s i cp u b l i cs e r v i c es u p p l y p r o b l e m ，w h i l ep r o p o s e df o u rs o l u t i o n st or e s o l v et h e s ed i f f i c u l t i e s ，s u c ha s t r a n s f o r m i n gg o v e r n m e n tf u n c t i o n si no r d e rt ob u i l da n dp e r f e c ts e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n t ，c o n s t r u c t i n gf i n a n c i a li n s t i t u t i o nf o rt h es u p p l yo fr u r a lb a s i cp u b l i c s e r v i c e ，e s t a b l i s h i n gt h e d e m a n d e x p r e s s i n g i n s t i t u t i o n sa n d i m p r o v i n g d e c i s i o n - m a k i n gi n s t i t u t i o n so f t h es u p p l yi nr u r a lb a s i cp u b l i cs e r v i c e ，a sw e l la s s t r u c t u r i n gm u l t i s u b j e c t ss u p p l yi n s t i t u t i o n s t om a k ev a r i o u s p o w e ra n d o r g a n i z a t i o n sb eajo i n tf o r c eo nt h ep u r p o s eo fe n s u r i n gt h es u p p l yo fr u r a lb a s i c p u b l i cs e r v i c e k e yw o r d s ：r u r u a lb a s i cp u b l i cs e r v i c e ，s u p p l yp r o b l e m ，s o l u t i o n i i 中南大学硕士论文第一章导论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 背景 第一章导论 2 0 0 6 年，我国取消了农业税，彻底终结“以农养工、以工养政”时代，开始步入 “城市支持农村，工业反哺农业时期。从此，过去主要依靠农民给养的政府“事少了， 权少了，钱少了”，基于对我国农村乡镇政府继续存在的义理性的怀疑和否定，“撤销乡 镇建制 实行“县政府乡派村治 以及“建立综合性农业合作组织，以取代乡镇政府 等一系列政策性建议被提了出来。乡镇政府作为国家依法设置的一种地方行政建制，已 成为当今世界许多国家管理农村行政事务和农民提供公共产品服务的通行做法。尽管我 国乡镇政权运行确有得失，但它在乡村政治和经济生活中的作用不可替代，不应是简单 化撤销或者削弱之，主要问题是如何深化改革以适应新的形势，特别是要从村政治民主 化和经济市场化的高度，认识和把握以满足农村公共产品需求为目标的乡镇政府改革方 向，科学界定其事其权，合理配置其职责，以“服务型乡镇政权建设推进农村公共产 品供给体系的建立，提高对农村社区管理和公共服务的水平。 回顾历史，考察现实，我国农村基本公共服务供给长期落后的状况，一直为不少专 家学者焦虑和关注。他们多次呼吁加强此方面投入与建设，并执着研究，产生了不少成 果。但总的来说，研究比较薄弱。集中表现是论文屡见报刊，且数量可观，但有分量的 不多，专著更加是凤毛麟角。本问题研究的这种薄弱状况，与农村基本公共服务建设的 落后状况以及社会的重视程度不够有关。 党中央确定社会主义新农村建设目标和十六届人大四次会议做出把国家投资的重点 转移到农村的决策后，加强农村基本公共服务建设与研究被提到突出位置，农村基本公 共服务建设与研究的春天已经到来。为推动乡镇体制改革下农村基本公共服务建设基于 建设服务型政府要求服务能力与之匹配的需要，本文正是从这样一种思路出发来进行研 究。 1 1 2 意义 加强对农村基本公共服务供给困境及对策研究具有重要的学术意义与实用意义。 学术意义：1 、为丰富公共服务的学术内容提供一定的帮助。作为公共服务的重要组 成部分，与城镇公共服务一样，农村基本公共服务的研究在首先意义上，就充实了公共 服务的研究内涵，为健全公共服务的学术研究视角做一定的贡献；2 、为其他学科的学术 研究提供助益。众所周知，农村问题不仅仅是农村问题本身，它往往牵涉到很多学科的 中南大学硕士论文 第一章导论 内容，如政治学、经济学、社会学以及行政管理学等，并且农村问题还牵涉到城市问题， 因此，对农村基本公共服务特别是结合社会主义新农村的农村基本公共服务研究不仅可 以为政治学、经济学等学科加入新的研究因素，还可以为诸如城市危机管理、城市规划 等带来一定的学术启发。 现实意义：加强对农村基本公共服务供给的困境及对策研究同样具有重要的实用意 义。1 、有利于政府转变政府职能。政府从根本上转变传统的“官本位、“政府本位”和 “以政府权力为本位 的全新理念，把“以人为本”的服务理念作为机构自身的根本使 命，不白架子，在具体的群众面前做好公共服务，为农村经济发展和新农村建设搭建高 效的信息服务平台。2 、有利于政府正确行使公共权力，以实现农民的根本利益为旨归， 做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋 ，以获得广大农民的最大满意度为依归。 以提高政府的工作效率，提高为乡村社会提供良好服务的能力和水平，真正成为高校型 政府。3 、有利于政府为新农村建设提供到位的公共服务，为社会提供公共产品和服务， 发展社会就业、社会保障和服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共服务事业，发 布公告信息等，为乡村社会提供优良到位的公共服务，才能为新农村建设提供坚实的物 质基础。4 、有利于提升农民的综合素质，维护农民的各项权益，加强基层政府的职能转 换与基层党组织的建设，从而初步实现管理民主。 概言之，对乡镇体制改革背景下的农村基本公共服务供给的困境与改革路径选择的 研究，不仅是“十一五”发展规划的需要，更是政府改革攻坚的需要，不仅涉及到和谐 社会、节约型社会、环境友好型社会的建设，还涉及到全中国人民的普遍福祉问题，更 为重要的是促成社会正义、公平的生成从而真正福泽广大农民，增强农民、农村在经济 社会发展中的主体地位，推动城乡走向一元，所以对农村基本公共服务供给的困境与路 径选择的研究具有较为重大的现实指导意义。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究综述及其评价 国外学者关于公共服务供给者的研究，1 9 5 4 年s a m u e ls o i l 就认为由于市场失灵， 使得公共服务必须由政府来提供，2 0 世纪9 0 年代，随着公共服务的社会需求的增长， 公共部门的规模日益扩大。m a s c a r e n h a s 指出，随着益膨胀的政府部门的出现，公共服 务质量下降，服务提供机构的效率低下，缺乏应对市场的能力等问题日益突显。斯蒂格 利茨针对上述问题，提出政府在宏观控制公共服务的同时，可通过签订合同，抒予经营 权等手段，委托私人部门生产和提供公共品。这实际上明确了政府以宏观控制和委托代 理两个方式管理公共服务的途径。2 0 世纪8 0 年代b e e s l e y 等人的研究认为，引入私人 竞争可以提高公共服务的效率并能更好地保护消费者利益。但是e r n s t 指出，私有化的 公共服务提供机构往往因为经济利益的追求而忽视其应当承担的社会责任。正是认识到 2 中南大学硕士论文 第一章导论 上述方式的各自弊端和优点，d e n n i se p p l e 等人提出了政府提供与私人提供公共服务并 存的观点。公共服务的提供方式，完全取决于由多数人投票评定的服务质量。埃莉诺奥 斯特罗姆提出，以多样化的提供方式取代单一政府提供的方式。这种多样化就包括了通 过政府以外的其他主体提供公共服务的方式。 1 2 2 国内研究综述及其评价 第一，关于农村基本公共服务供给不足的表现的研究。中国农业大学盛荣( 2 0 0 4 ) 在研究中指出，我国当前在供给机制方面存在问题主要有以下六个方面：供给主体和供 给责任划分不明确；家庭承包制与农村公共产品供给的关系；农村社会化服务体系走向 衰落乃至解体；农村公共产品和服务的供给机制与农民负担问题；政府( 尤其是中央政府) 应该承担更多的农村公共产品供给的责任；农村公共产品和服务的供给渠道单一。湖南 农业大学李燕凌( 2 0 0 5 ) 等研究认为我国目前城乡之间公共服务之间的差距主要表现在 这几个方面：农村教育落后与城乡教育事业发展差距大；城乡公共卫生医疗和社会保障 事业发展差距大；城乡公共基础设施建设与文化事业发展差距大。另外，王小林等( 2 0 0 2 ) 、 张应良( 2 0 0 4 ) 等分别以内蒙古和重庆等地为案例对农村基本公共服务现状进行了实地考 察：单吉垫( 2 0 0 5 ) 、王胜章等( 2 0 0 5 ) 、赵国栋( 2 0 0 4 ) 、文晖( 2 0 0 5 ) 等分别从城乡协调发 展的角度阐述了现有体制下，农村基本公共服务的不足，并就具体情况提出了对应措施。 第二，对农村基本公共服务供给不足的原因的研究。盛荣认为我国农村基本公共服 务供给现状的研究可以说形成了以下共识：供给不足：原因主要是财力有限，表现：农 业基础设施不足，技术信息供给不足，社会保障有待建立，义务教育应由政府负担，环 境保护应由政府负担；公共资源的使用缺乏有力的监督机制致使部分公共产品和服务的 供给不符合农民需求，原因主要是地方政府官员有追求政绩的强烈动机和供给机制本身 存在谋求私利的空间；县乡一级的“吃饭财政”没有能力提供公共产品；城乡不平衡和 地区不平衡：农村的公共产品供给水平低，而农民的公共产品成本负担重，研究者都建 议政府向城乡和各类地区提供均衡的公共产品和服务，消除当前存在的城市偏好和忽视 农村的现象。此外，许多学者还从其他不同的角度对农村基本公共服务不足的原因进行 了较为深入的研究：李羚( 2 0 0 4 ) 、陈朝宗( 2 0 0 4 ) 等分别从决策机制、绩效考核、乡镇政 府职能转变等角度进行了分析，认为农村基本公共服务不足主要是制度上的不完善造成 的，如决策机制和考核制度的不合理，以及乡镇政府职能转换不完全等。侯江红( 2 0 0 2 ) 、 郭为( 2 0 0 5 ) 等从农村基本公共服务的投资、财政支持等角度进行了阐述，认为农村基本 公共服务不足主要的原因是现有的财政体制和社会筹资渠道的狭窄造成的；而孙开 ( 2 0 0 5 ) 、官永彬( 2 0 0 5 ) 等则从农村基本公共服务供给方式中寻找原因。 3 中南大学硕士论文第一章导论 1 2 3 对我国公共服务的启示 虽然公共服务的研究取得了长足的发展，但是在公共服务，公共服务如何提供，公 共管理的改革和行业实践等方面对我国改进公共服务供给有重要的启示。 第一，对我国的启示 ( 1 ) 从内涵发展看。无论是从政府公共服务的功能、联合国政府职能分类，生产生 活中的“必不可少性，供给主体的多样性看，还是按照公共权力、生产竞争和消费选择、 公共权力与资源等方面看，公共服务领域随着社会的发展，越来越广泛，决定公共服务 的因素越来越复杂。在制定公共服务政策时我们必须综合考虑各种影响因素。 ( 2 ) 从提供的原则、方式及其影响因素看。首先，效率与公平兼顾的矛盾在不同的 经济社会发展水平下有不同的解决之道。要提高效率必须维护有效竞争，要维护公平必 须合理分配财富。政府规制既要维护公共服务供给方的公平与效率，又要维护需求方的 公平和效率，还要维护供求双方的公平与效率。其次，政府提供公共服务要提高效率， 非政府提供公共服务要监督其应当承担的社会责任。在多样化的提供方式下，既要加强 各个主体的竞争与合作，又要积极推行绩效评估；根据公共服务的提供过程中的规模经 济性和消费者的偏好、集权与分权的制度设计、公共服务的收费制度等，对公共服务实 施联合提供。我国应该在微观的市场化设计和宏观调控设计方面，借鉴各国的经验，防 止过分强调市场化的极端倾向，在具体的制度环境下设计符合国情的制度安排。再次， 我国应该在融资方式、消费者的特征、管制体制和公共服务的能力等方面积极推进公共 服务的发展。 ( 3 ) 从典型行业的公共服务和公共管理改革的实践看。首先，我国应该吸收医疗服 务过度市场化在中低收入国家执行中的经验教训，重视社区医疗服务的有效提供，加强 医疗服务筹资途径的管理，形成有效的卫生服务评价体系。其次，在教育服务上应该在 市场提供和政府生产之间实现制度安排的多样性，维护我国教育的公平性。第三，在公 共安全领域，我国尽快构建社会预警体系，改革政府公共管理机构，建立政府应付突发 事件应急机制及其支撑体系，积极推行c o o p 计划和c a r 评估计划。第四，在普遍服务方 面，组合使用交叉补贴、强制性义务规定、接入亏损补偿、电信普遍服务基金等多种方 式，重视社会公平。第五、在制度规则、组织机构及其运行机制三个层面明确政府公共 管理的功能和任务，建构沟通机制、矛盾化解机制和工作机制等，通过市场竞争推行绩 效管理评估，建设“公共服务型政府 。 第二，有待进一步研究的问题 ( 1 ) 由于缺乏系统的分析框架，上述文献并没有把公共服务提供问题与公共服务的 内涵划分联系起来。因此未来研究可以按照统一标准建立一个动态的公共服务的内涵演 化理论体系，从而回答“由谁在什么时候什么地点怎样提供什么样的公共服务，以及为 什么”的问题。 中南大学硕士论文 第一章导论 ( 2 ) 上述文献，尤其是国内文献，缺乏对公共服务的提供的效率和公平的实证研究， 缺乏对不同种类的公共服务和不同主体的最优匹配问题的研究，尤其是对竞争环境下的 各个主体的提供绩效的比较研究，缺乏对影响公共服务提供要素的系统研究；今后应该 加强实证研究，加强比较研究，加强在某一个视角上的纵深研究或者多个视角的综合考 察。 ( 3 ) 在上述文献中，研究具体的公共服务，比如电信普遍服务、公共安全、医疗卫 生和教育时，往往从产业属性考虑而忽略公共管理问题，或者在研究公共管理问题时脱 离其具体的行业背景，这种局限于经济学或者管理学的研究思路是今后应该突破的地方。 我们不仅要从各种学科研究和发展公共服务理论，而且应该跨学科综合研究公共服务理 论，这一定是未来研究的趋势。 1 3 本文研究方法、思路及核心概念 1 3 1 本文的研究方法 本文的研究中作者试图将政治学与经济学理论结合，来解释和说明在乡镇体制改革 背景下农村基本公共服务供给存在的问题和不足，并依据理论结合现实案例的分析，以 找到农村基本公共服务供给不足的体制性原因。 主要研究方法有： ( 一) 文献法，本文写作过程中将查阅众多的文献资料，包括相关内容的专著、论 文、会议记录、报刊文摘、政府政策等进行比较分析。 ( 二) 调查法，在论文写作过程中拟选定若干有代表性的乡镇进行公共服务供给情况 的调查实地。 ( 三) 案例分析法，在实地调查的基础上选定某个乡镇的农村基本公共服务供给情况 进行典型性分析。 1 3 2 本文的研究思路 文章以“农村基本公共服务供给的困境及其解决的路径选择”论题为主线加以论述， 文章先对已有研究的回顾与评价，并介绍本文的研究目的、方法和文章的结构，根据相 关文献资料介绍我国乡镇体制改革的背景下，农村基本公共服务供给的基本状况，通过 分析，认为当前我国农村基本公共服务虽然在形式上发生了某些特征却延续下来，形成 了一种路径依赖，依据农村基本公共服务供给的现实状况，分析具体案例，总结出当前 我国农村基本公共服务所面临的主要问题。认为政府作为单一主体提供农村基本公共服 务，不能从根本上解决农村基本公共服务供给问题。其次文章分析了当前我国农村基本 公共服务供给存在诸多困难的主要原因。主为主要是决策制度的缺陷与农民决策权的缺 中南大学硕士论文 第一章导论 失以及体制与机制的缺失问题。在描述现状，分析原因后，在第五章有针对性地提出， 改革农村基本公共服务供给状况的路径选择。本文认为，建立多元化的制度安排是农村 基本公共服务的必然选择。最后的结束语，总结本文的主要观点。认为农村基本公共服 务供给多元化的制度安排既能够减轻政府压力，又能体现农民的真实偏好，既尊重了农 民的主体地位，又为私人和民间组织提供可参与的空间，各个主体之间形成一种既合作 又竞争的良性互动关系，有利于农村基本公共服务的有效提供。 1 4 相关理论基础 1 4 1 公共服务理论 “公共服务挣( p u b l i cs e r v i c e ) 这一概念最初来源于经济学对公共物品特性的分析， 在传统经济学中，经济学家以是否具有非排他性和非竞争性来区分公共物品与私人物品。 按照西方经济学中的公共产品的概念，公共服务可以理解为满足公众需求的具有非竞争 性和非排他性特点的无形产品的提供。另外，从公共行政与公共管理的角度看，公共服 务又可以定义为政府利用公共资源、公共权利为所有公共利益服务的事务，这些公共服 务由各级政府以各种形式进行管理。这里的公共服务不仅仅指无形的教育、卫生等服务、 也涉及有形的道路、电力等基础设施。这一概念在我国学界一直是一个见仁见智的问题， 即使在欧美发达国家也没有达成一致的定论。我们在研究公共服务的体系和制度建构等 问题时，首先遇到的就是界定“公共服务 这一基本概念问题。一般讲来，学界界定公 共服务主要有三种方式。一个从物品的角度，根据商品的特性来界定公共服务，这是西 方经济学的思维逻辑，主要是为了用物品的规定性解释公共服务，用物品的规定性推导 出公共服务的规定性，我国官方和学界也套用物品规定性来解释公共服务。二是从政府 角度，即根据政府特性来界定公共服务，把政府服务作为判定公共服务的重要尺度，进 行广义和狭义的规定。把不宜由市场提供的所有公共产品和由政府直接出资兴建或直接 提供的基础设施和公共事业等界定为公共产品或公共服务。三是从服务的角度，即根据 服务的特性来界定公共服务。公共服务意指为社会公众提供的、基本的、非盈利性的服 务。即公共服务是为大众化的服务、公共服务是基本的服务、公共服务是内容广泛的服 务。但上述界定“公共服务 的做法，在理论路径、逻辑上并非无懈可击，存有诸多值 得商榷之处。 笔者认同公共服务意指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。它是 由政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。 这一概念有两个基本特点，一是满足社会公共需要，二是平等享受。理解这一概念，必 须明确“公共服务与“公共产品的区别。公共产品是和私人产品相对应的概念，它 是非竞争性和非排他性的产品，是人人有权使用、人人都获益的产品。一般由公共部门 或准公共部门提供。公共服务是公共部门或准公共部门满足社会公共需要，提供公共产 6 中南大学硕士论文 第一章导论 品的服务行为的总称，它比公共产品概念宽泛( 参阅李军鹏，公共服务型政府建设指南， 中共党史出版社，2 0 0 6 年1 月，第1 9 页。) 。 1 4 2 农村公共服务 农村公共服务。根据我们对上述公共服务概念的引申和推论，农村公共服务是为满 足农业生产、农村发展和农民生活共同需要的，为农村居民公众利益服务的事务，这些 事务不能只受有关市场规则制约，而应由专门的组织与调控形式约束。农村公共服务应 能满足农村居民以下基本共同需要：第一，确保每个农村居民享受基本福利或服务的权 利( 如：义务教育、公共卫生、社会保障、社会救济、安全、交通、电力、通信等各种 基本权利) ；第二，保证农村经济、社会和土地的协调发展，促进相关集体的公共利益； 第三，创造农村经济、社会和环境协调发展的条件，考虑未来世代的长期利益。通俗地 说，农村公共服务就是以农村居民和农业从业者为服务对象的一系列与实现和促进农村 经济和社会稳定发展不可分割的，具有非竞争性和排他性的，而必须由政府来加以规范 和控制的产品和服务的总称。农村公共服务的特点包括以下三个方面：第一，农村公共 服务具有一定的非排他性和非竞争性；第二，农村公共服务是由行政部门提供的服务， 这些政府部门必须克服困难去完成它需要执行的使命；第三，农村公共服务还具有意识 形态的特征，它涉及人们如何认识集体价值观的问题，也涉及如何看待城市与农村的协 调发展的观念。农村公共服务的具体类型有：生产活动支持类，基础性设施及服务类， 生活条件改善类，人力资本投资类，基本国策支持类，社会保障类等七大类。也有人归 纳为，农业生产服务类，农村基础设施类，农村社会事业服务三大类。而农村公共服务 体系指农村公共产品供给制度。它并非是一个单一制度，而是一令多种具有关联性的规 制所构成的系统的集合。 1 4 3 农村基本公共服务 农村基本公共服务。党的十六届六中全会决定把教育、卫生、文化、就业再就 业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列入公共服务范畴。在此基 础上，有学者认为，基本公共服务主要包括义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益 性文化事业和社会救济等，属于与民生密切相关的纯公共服务。农村基本公共服务，是 指以政府为主导，以提供基本而有保障的公共产品为主要任务，以全体农村社会成员分 享改革发展成果为摹本目标的一系列公共服务或公共产品供给的总称。基本公共服务是 与一个国家或地区特定时期的经济发展水平、财力水平相适应的，其内容和标准也会随 着经济的发展、科技的进步和时代的变迁而不断发展变化。保障基本公共服务的供给， 是推动新农村建设、缩小城乡差距、改善农村居民生存状态和生活水平，提高农业、农 村和农民发展能力的重要途径。当前与民生相关的教育，卫生医疗，最低生活保障，农 7 中南大学硕士论文 第一章导论 村剩余劳动力就业服务，关系到农业、农村、农民全面发展的基础设施，农业技术支持、 金融支持，农村生态安全和社会稳定等，是农民最关心、最急需、最直接和最现实的基 本公共服务。本文将以农村基本公共服务概念为核心，进行理论分析和逻辑推演。 8 中南大学硕士论文 第二章农村基本公共服务供给的历史考察 第二章农村基本公共服务供给的历史考察 2 1 计划经济时期农村基本公共服务供给概况 2 1 1 计划经济时期农村基本公共服务供给体系的建立 中国共产党自1 9 4 9 年上台执政以来，对乡村社会的治理和各种资源的整合是史无前 列的，它有力地推动了乡村社会的制度变迁，同时也使不少还处于近似奴隶社会的区域 社会实现了迅速转型。在当时特定的政治、经济和文化目标追求下，新中国在原有农业 合作化运动基础上，迅速完成了人民公社改造。在全国范围内建立了以“人民公社为 组织裁体的国家主导型集权治理模式。上个世纪5 0 年代，中国共产党，创造性地开辟了 一条具有中国自己特点的农业社会主义改造有效途径：互助组初级农业合作社 高级农业合作社，这是农业社会主义改造的三部曲。“政社合一、“一大二公”、“三级所 有”的人民公社管理体制，在中国农村一直存续了2 0 多年。1 9 4 9 年一1 9 5 7 年，农村基 本公共服务体系的孕育与萌芽时期。这一时期，农村经济结构发生了很大变化，农业生 产得到了极大发展，广大农民对农业信息、技术、对农村医疗、卫生、教育等公共服务 的需求日益迫切。国家和农村自身开始提供一些基本的、零散的公共服务，农村基本公 共服务开始萌芽和孕育。1 9 5 8 年一1 9 7 8 年，农村基本公共服务体系建立与初步发展时期。 这一时期我们通常把他称作为“人民公社时期 。期间通过了农村人民公社工作条例修 正草案，形成了以“三级所有为基础的人民公社制度，对中国农村六、七十年代的经济 发展和社会稳定发挥了重要作用。可以说，人民公社时期，我国已建立起最基本的公共 服务体系。这一体系对推动农村经济的发展，满足农民物质文化需要、稳定农村社会福 利事业，起到了至关重要的作用，保证了国家工业化优先战略的实现。人民公社时期农 村基本公共服务体系建设的成就主要表现在：成立了农业推广站、农业机械管理站、水 利站、畜牧兽医站、经营管理站等农业生产和农村经济服务机构；建立了供销合作社、 作为农村唯一流通部，负责农业生产资料和农民生产资料的供应；设立了粮站、负责粮 食的统一购销、储存与调配。此外，还设立了文化站、广播站和卫生院，承j ：| | ! 农民精神 文化服务和医疗保健服务职能。我们不难发现。这一供给制度在当时城乡分割的“二元 经济体制下，是一种较为成功的公共服务供给制度，它化解了农村基本公共服务供给的 组织困境，提高了乡村公共服务供给水平，缓解了城乡居民在公共服务受益j ：的差距。圆 张惠萍，我国农村基本公共服务体系：审视与重构兼以河南省l 县为个案，华中师范大学，2 0 0 6 ：1 5 1 6 。 李彬，乡镇公共物品制度外供给分析【m 】北京：中国社会科学出版社2 0 0 4 8 9 中南大学硕士论文第二章农村基本公共服务供给的历史考察 2 1 2 计划经济时期农村基本公共服务供给特点 第一，政府起主导的作用。计划经济时期，公共服务供给的主体都属于政府的公共 部门，其供给涉及社会经济的各个方面，既包括公共物品，也包括私人物品，也就是说， 没有公域和私域之分，供给主体是政府。这一时期，农村经济发展所需要的资源及使用 决策权，都集中在政府手中，政府在农村基本公共服务体系中处于主导地位。计划经济 时期农村基本公共服务的供给主体由社队集体或公社集体来提供。比如，小型农田水利 工程、农村中小村级卫生所等由公共服务社队集体来提供，乡镇卫生院、农业技术推广、 文化和广播事业等公共服务由公社集体来提供。在当时的历史条件下，这种高度集权的 计划方式，由政府单一提供公共服务的体制，为确保农村基本公共服务的生产和供给提 供了强大的组织保障，促进了农村经济和社会发展。第二，政府的行政命令。人民公社 时期，政府主导的农村基本公共服务体系主要是依靠政府的行政权力，通过行政命令， 甚至大规模的行政动员来组织实施的，它贯彻的是下级服从上级，地方服从中央的原则， 不仅农村基本公共服务体系的供给计划要一级一级批准和贯彻落实，而且农村基本公共 服务的生产与供给的具体事务也要纳入政府日常工作范围。第三，制度内筹资与制度外 筹资相结合。首先从制度内筹资来看：在人民公社时期，政府控制了几乎所有可用于公 共服务体系的资金和资源，自然，农村基本公共服务体系的建设和发展也要从政府财政 分配盘子中得到相应的资金和资源。其次，制度外筹资看。人民公社组织不仅成为公社 范围内农村教育、农田水利基础设施、乡村公路、医疗卫生的建设主体，而且，还部分 成为农村社会救济和保障等事业的承载主体。人民公社体制下的乡村治理模式是特定社 会环境下政治推动的产物，它充分利用了高度集权式的组织权威，对乡村社会实行超强 的政治和经济控制，从而在组织上和经济上为乡村公共服务的制度外供给提供了重要保 证。但是；这种高度集权、政社合一的计划体制本身存在很多弊端，如生产上的命令主 义、瞎指挥、任意调拨公社的劳动成果以及分配的平均主义等等，限制了劳动者积极性 的发挥，也破坏了社会生产力的发展。 2 1 3 计划经济时期农村基本公共服务供给存在的问题 在计划经济体制下，农业和农村经济活动是根据自上而下的计划进行安排。农村基 本公共服务体系也是根据计划而建立的。在这一过程中，农户没有多少独立的经济活动， 农民并不是直接的公共服务需求者。因此，公共服务体系的建立是根据集体统计组织运 行的需要而不是根据农户的需要而建立的。在这种管理体制下，我国农村基本公共服务体 系虽然有了一定发展，但发展速度很缓慢，几十年来农民的生产生活条件未能得到根本性 l o 中南大学硕士论文 第二章农村基本公共服务供给的历史考察 的改善。这一时期农村基本公共服务体系的弊主要有：第一，城乡公共服务体系失调。 由于特定的历史条件，当时为了实现工业化，国家采取了偏重于工业和城市发展的政策， 农业只能服从和服务于工业。这就必然导致农业发展资金的相对不足，农村基本公共服 务体系建设资金相对匮乏。城乡分割的二元结构又进一步把国家财政制度外的途径限定 在农村内部，加重了农民的负担，第二高度集中的计划经济管理体制下，农村基本公共 服务体系的供给脱离了群众的需求。人民公社体制下，人民公社机构作为国家基层政权， 实际上拥有直接支配集体经济组织生产、交换和分配的权力，把公社、生产大队、生产 队这三种不同范围内联合的经济组织中不同所有者之间平等的经济关系变成上下级之间 的行政隶属关系。人民公社按照行政区划配置、政权组织与经济组织混为一体。政权组 织主要依靠行政的手段，实行上级对下级的管理，下级必须绝对服从上级。运用这种行 政手段管理，实际上割断了农村基本公共服务体系中生产者和消费者的有机联系。因而， 导致生产者不能准确，及时地为消费者即农民提供需要的公共服务，妨碍了农村经济的 发展。三是处于高度集中的计划管理体制下，农村基本公共服务体系不利于发挥体系生 产者和个人的主动性。人民公社是单一的经济体制，是指令性。计划，在建国初期我国 生产力水平落后、人民群众对公共服务要求不高的情况下，对于集中力量搞建设，奠定 独立、完整的工业体系起了重要作用。但这种高度集中计划的管理方法，不可避免地会 排斥市场机制的作用，不能按市场需求来安排各类公共服务的供给，因而这一时期的公 共服务体系容易造成资源配置的不合理，并且效率低下。广大公社成员或者农户本身没 有私有财产，具有较高的同质性，从而在公共服务的需求上缺乏主动性和需求的差异性， 使得人民公社自上而下、集中而统一的公共服务供给决策体制变得非常便捷和高效。 2 2 改革开放时期农村基本公共服务供给探析 2 2 1 改革开放时期农村基本公共服务供给状况概述 新中国成立以后，党中央一直十分关注农村建设问题，在农村基本公共服务体系建 设方面，做了许多探索和努力，使农村基本公共服务供给取得了卓有成效的成绩，但由 于受经济基础薄弱和大力推进工业化进程等因素的影响，农村基本公共服务事业发展缓 慢，城乡差距很大。1 9 7 8 年党的十一届三中全会，中国的社会主义事业进入了改革开放 和现代化建设的阶段。落实了党的农业政策、发展生产，成为农村工作的中心。原有的 人民公社制度逐步解体，农户取代原来的生产大队成为农业生产经营的主体，获得了充 分生产经营的自主权，这一时期农户对政府提供的各类公共服务有了更多更高的要求。 第一阶段，农村基本公共服务体制恢复及公共服务体系挫折阶段( 1 9 7 8 年一1 9 8 9 胡映兰，改革开放以来党的农村经济政策发展研究北京：中央文献出版社2 0 0 5 ：4 0 - 4 6 。 l l 中南大学硕士论文第二章农村基本公共服务供给的历史考察 年) 。党的十一届三中全会以后，面对公共事业受到严重破坏，公共服务严重短缺的社会 现实，党中央做出在农村实行以家庭联产承包责任制为突破口的农村体制改革，并迅速 在全国推开“包产到户 和“包干到户 联产承包责任制。这一时期，国家首先把教育 与卫生体制作为重点，开始从加强中小学教师队伍管理工作、普及中小学教育、恢复大 学全国统一录取考试制度等方面尝试教育管理体制改革。同时，开始允许个体开业行医、 以缓解卫生服务资源短缺的现实困难。此阶段的重点是恢复和整顿已有的公共事业，建 立相关制度，维护正常运转。当时在广大农村，由于“包产到户”，加上当时的公共服务 管理体制基本上还停留在计划经济时代的政府包揽分级承担。对于跨地区的公用事业项 目，一般都是中央各部委立项、出资并以中央计划单列的形式统一管理和运行。对于地 区内或者省内项目一般都是由地方立项、报经、然后地方财政出资建立和运营。“包干到 户这种联产承包责任制，把生产队的统一经营与家庭的分户经营结合起来，把每个农 户的切身利益同产量紧密结合起来。由于农村基层兴办公共事业仍然依靠农业本身的资 金积累和劳动积累，农村基层组织没有其他经济来源，要兴办公共事业就只能向相对独 立的生产经营者农民收费，这样农民直接成为基本公共服务体系支出成本的承担者。 第二阶段农村基本公共服务体系严重缺失与重构时期。( 1 9 8 9 年2 0 0 5 年) 。 这一时期是家庭联产承包制的实施到农业税取消前。经济体制改革的推进，使仍然 保留计划经济惯性的公共服务体制根本不适应市场经济的发展。进入9 0 年代，农民对农 村基本公共服务体系的需求越来越迫切。1 9 9 2 年，农民负担问题最为突出的安徽省涡阳 县新兴镇自发开始税费改革的探索。1 9 9 8 年，十五届三中全会把农村税费改革列为重点 内容。2 0 0 2 年3 月2 7 日，国务院发出关于做好2 0 0 2 年扩大农村税费改革试点工作的 通知，决定农村税费改革试点扩大到2 0 个省( 自治区、直辖市) ，并提出确保农民负担 得到减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常运 转，是衡量农村税费改革是否成败的重要标志。2 0 0 3 年以后则呈现快速增长走势，政府 对公共服务投入的增加促进了公共服务水平的提高和覆盖面的扩大，初步形成了中国特 色的公共服务体系。 2 2 2 改革开放时期农村基本公共服务供给的特点 党的十一届三中全会后，1 9 7 8 年改革开放后，我国总体上已进入了以工促农，以城 带级发展阶段，基本具备加大力度扶持“三农和支持农村基本公共服务加快建设的物 质基础，各级政府进一步提高认识，重视程度不断增强，农村基本公共服务的战略地位 和作用明显提升，中央下决心调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村范围，为 农村基本公共服务创造了有力条件，城乡关系进入了一个新的历史时期。这一时期农村 基本公共服务体系的发展主要有以下几个方面的特点。 1 2 中南大学硕士论文 第二章农村基本公共服务供给的历史考察 第一，从供给体制上看：乡镇政府作为政府组织替代人民公社成为乡镇范围内农村 基本公共服务体系供给主体；村民委员会作为非政府组织代替人民公社体制下的生产大 队成为村范围内公共服务体系供给主体；农民作为相对独立于乡政府和村委会的农业生 产经营者，也成为农村基本公共服务体系供给的直接承担者。 第二，从体系供给方式上看：计划供给中指导性计划的成分越来越多，国家投资全 部列入国家基本建设计划，属于指令性计划。就是说，计划并没有退出农村基本公共服 务建设的舞台，农村基本公共服务体系仍是有计划的供给。为适应经济体制改革的要求， 中国政府决定，自1 9 8 5 年起，下放基本建设项目的审批手续，实行分级管理分级平衡。 第三，从中央财政的主导地位上看。分税制以后逐步改变了包干体制下中央财政支 出依靠地方上解的局面，形成了中央财力占主导地位的分配格局。这不仅有利于中央政 府强化对地方政府行为的控制与调节，还为强化中央财政的宏观调控能力和中央财政搞 好对地方政府行为的控制与调节，还为强化中央财政的宏观调控能力和中央财政搞好对 地方财政的转移支付提供了有利的条件。 第四，从筹集资金渠道上看：税费改革以后，村内集体生产公益事业所需劳务，实 行一事一议，由村民大会民主讨论决定，实行村务公开、村民监督和上级审计，虽然在 现实运作中存在一定局限性，出现了一些困难，但毕竟标志着农民参与农村基本公共服 务供给由强制摊派到自愿性承担的根本变化。此外，还有上级的转移支付，少量的企业 和个人捐款，扩大了筹资渠道。 2 2 3 改革开放时期农村基本公共服务供给存在的不足 改革开放之仞，公共服务体制改革的目标服从于建立社会主义市场经济体制的时代 要求，重在恢复和提高公共服务的效率，解决建立社会主义市场经济体制进程中出现的 农村基本公共服务的短缺问题。我国农村基本公共服务体系得到一定发展，但还是很不 健全，各种制度存在缺失，我们称这一时期为转型速度时期。现代意义上的转型，一般 他指计划经济体制向市场经济体制的转变。这一时期农村基本公共服务体系自身存在问 题。第一，由中1 日城乡二元经济结构和农村城市化，工业化水平相对滞后的国情决定， 农村基本公共服务体系供给城乡失衡加剧。市场经济体制下，财政将提供公共产品和公 共服务的任务作为主导。中央政府将主要财政投入到城市建设中，只有一少部分用于农 村建设，使得农村基本公共服务体系建设很落后。第二，小规模的农户经营不利于农村 基本公共服务体系中的技术进步。与过去的集体农业相比，分散的一家一户经营为农业 技术推广增加了组织上的难度；与具有一定规模企业化的资本主义农场相比，我国小规 模农户又缺乏吸纳现代科技的内在动力，有时也不具备采用现代技术的能力和条件。从 长远看，由于缺乏技术进步机制，因而也失去了进一步发展和成长的能力。这是农业科 中南大学硕士论文第二章农村基本公共服务供给的历史考察 技成果转化率低、农业技术等公共服务发展缓慢的主要原因。第三，生产性公共服务不 是与非生产性公共服务供给过剩。农户在土地上生产耕耘，都需要良好的大型水利灌溉 设施，大型农用固定资产以及良好的培育、市场供求信息等，政府却供给不足。农民由 于收入低，由每个农户对其自行修建、购置和研制是不可能的，也是缺乏效率的。而与 此同时，政府没有把时间精力、金钱用在刀刃上。基层政府一般对非生产性公共服务体 系的供给有着较强的激励。从而造成公共服务供给的低效率和供给不足。同时也正是这 样，而使政府乐于选择自上而下的供给方工。自上而上的