（公共管理专业论文）中小城市突发公共事件应急管理体系建设——以延安市为例.pdf

摘要 国家突发公共事件总体应急预案的发布，标志我国突发公共事件应急管理工作 进入新的历史阶段，多数省份及大城市都逐步建立了相对完备的应急管理体系。但是， 面对频繁发生的矿难、洪灾等具有较大危害性和恶劣社会影响的突发公共事件，很多中 小城市反应迟缓，措施乏力，不仅不能做到防患于未然，更没有使事件的负面影响最大 限度地消弭于事后。这不但暴露了很多中小城市在突发事件应急管理体系建设中存在的 诸多问题，更背离了和谐社会的主题。因此，科学构建中小城市的突发公共事件应急管 理体系势在必行，且迫在眉睫。 本文首先对中小城市突发公共事件相关概念、表现形式及特点的进行了定义，通过 对主要发达国家城市突发公共事件的管理现状及特点的总结，对我国中小城市突发公共 事件的管理提出了对策。在此基础上，根据对延安市市情分析、易发突发公共事件的实 践经验与总结，对其管理体系的预案体系、管理组织体系、决策系统、处置流程、保障 体系、执行与监控系统等进行了深入分析，确立构建延安地方政府突发性公共事件应急 机制的可行性对策。 关键词：中小城市；突发公共事件；应急管理；延安市 a b s t r a c t ”n a t i o n a lc o n t i n g e n c yp l a nf o rs u d d e n p u b l i ci n c i d e n t si ng e n e r a l ，”t h er e l e a s e ，m a r k i n g c h i n a ss u d d e np u b l i ci n c i d e n t se m e r g e n c ym a n a g e m e n tw o r kh a se n t e r e dan e wh i s t o r i c a l s t a g e ，t h em a j o r i t y o f p r o v i n c e sa n dc i t i e s w e r e g r a d u a l l ye s t a b l i s h e d ar e l a t i v e l y c o m p r e h e n s i v ee m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e m h o w e v e r , g i v e nt h ef r e q u e n tm i n i n g a c c i d e n t s ，f l o o d s ，e t c h a v eg r e a t e rd e t r i m e n t a le f f e c t s ，a n da d v e r s es o c i a le f f e c t so fp u b l i c e m e r g e n c i e s ，m a n ym e d i u ma n ds m a l lc i t i e ss l o wr e s p o n s et om e a s u r ef a t i g u e ，n o to n l y p r e v e n t i v em e a s u r e sc o u l dn o tb ed o n e ，b u td i d n o tm a k et h ee v e n tan e g a t i v et oe l i m i n a t et h e m a x i m u mi m p a c to nt h ee xp o s tf a c t o n l i sn o to n l ye x p o s e sal o to fm e d i u ma n ds m a l lc i t i e s i nt h ec o n s t r u c t i o no fe m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e m st h a te x i s ti nm a n y p r o b l e m s ， a l s od e v i a t e df r o mt h es u b j e c to fah a r m o n i o t i ss o c i e t y t h e r e f o r e ，t h es c i e n t i f i cc o n s t r u c t i o n o fm e d i u ma n ds m a l lc i t i e so ft h es u d d e ne m e r g e n c ym a n a g e m e n ts y s t e mf o rp u b l i ce v e n t s i n e v i t a b l ea n di m m i n e n t k e yw o r d s ：m e d i u ma n ds m a l lc i t i e s ；s u d d e np u b l i ce v e n t s ；e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ； y a n a nc i t y 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规 定。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 电子版。本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所等机构将本学位论文收录到中国学 位论文全文数据库或其它相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 ，。、7 学位论文作者签名：耀指导教师签名：荤 、i 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和 致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成 果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 歹 月，7 日 西北大学硕士学位论文 1 1 问题的提出 第一章绪论 当今社会，经济全球化进程日趋加快，科技发展日新月异，各种新情况、新矛盾层 出不穷，突发公共事件时有发生。尤其是2 0 世纪9 0 年代以后和进入新世纪以来，各类 更高能量级突发公共事件更是不断爆发，如非典、高致病禽流感、接二连三的矿难事件 等等，再次向中国政府提出了一个不容回避的课题：中国社会的公共安全正面临着前所 未有的严峻挑战。中国社会特别是中小城市政府，如何及时有效地处置这些突发公共事 件，应当引起人们的高度重视。 所谓突发公共事件，是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造 成重大损失的事件。其一般具有突发性强、危害性大、余波性重、影响面广等特点。突 发公共事件的应急管理是指政府组织社会力量，对可能发生的突发公共事件制定应急和 处理的方案、办法与对危机的萌发、形成、爆发和扩散作全过程的监测、预警、反应、 报告和处置的控制过程。城市突发公共事件管理是由于各种原因引起城市社会秩序失 衡，由此引起的一系列政府、非政府组织和市民参与的救治活动。突发公共事件原则上 可分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全等四大类。目前，我国中小城市占 城市总数的比重很高。一方面，由于中小城市城市化水平相对较低，基础设施落后和不 完善，人才、资金、技术相对缺乏，信息传播设施滞后，地区发展不平衡等，致使其应 对突发公共事件能力相对较弱；另一方面，进入社会转型期的中小城市，许多社会矛盾 不断激化，由此导致中小城市矛盾凸现，突发公共危机时有发生 延安市地处黄土高原，市区处在“三山 ( 宝塔山、清凉山、凤凰山) “两河”( 延 河、南川河) 之间，地形、地貌、地质结构复杂，居民生存的自然环境本身存在着较大 的安全隐患( 如洪灾、泥石流、山体滑坡等) 。延安又是富含煤炭、石油、天然气的能 源基地，因此不仅面临着严峻的工业安全生产形势( 如矿难、油库爆炸、燃气泄漏、井 喷等) ，而且环境污染的治理也任务艰巨。近年来，延安进入了有史以来的黄金发展期， 不论是国民生产总值，还是地方财政收入，不管是固定资产投资，还是城乡居民收入， 都保持着高增长率。但同时，这也是一个矛盾凸现的时期，城乡差别的扩大、富余劳动 第一章绪论 力的失业、外来流动入口的增加等因素的强化与刺激，都很容易造成群众群体性的上访 事件或暴力事件，从而使社会正常秩序受到威胁，发展的环境面临挑战。由于延安市突 发事件存在领域上的“宽泛性 和类型上的“全面型”，使其具备了调查研究的典型意 义，而且有较强的示范价值。 1 2 研究的意义与必要性 我国地域辽阔，自然灾害频频发生，造成的损失也在不断增长；我国经济社会发 展基础比较薄弱，又处在体制转轨的关键时期，各种社会矛盾比较突出，诱发突发公 共事件的因素也在增多。所以说我国是突发公共事件的多发区，公共安全形势严峻。 由于中小城市时宏观和微观的结合点，工业和农业的结合点，城市和农村的结合点， 工业化和城市化的载体，所以中小城市处于突发公共事件发生地的最前沿，更面临着 应对突发公共事件的严峻挑战。 城市的突发公共事件应急管理是对政府的管理能力和效力的全面考察与综合鉴定， 是衡量和反映政府是否具有维持和确立一个和平、安宁、持续发展的社会环境的重要方 面，它集中体现了政府的行政能力。我国初步建立应急管理机制起步于s a r s 之后，并 从2 0 0 6 年1 月起逐步建立国家突发公共事件总体应急预案及各类专项预案与部门 预案。但是目前，我国的城市突发公共事件应急管理体制还存在着诸多问题，需要进一 步的加以改进和完善。从目前突发公共事件应急管理实践情况来看，由于政府分工的繁 琐，政府对各类突发公共事件的处置是开始于突发事件真正的爆发之后，而并没有将其 作为整个一个系统来考量，即表现为“集中型 和“反馈型”的处理方式。在这种情况 下，突发事件处理的习惯性思维模式即突发事件发生后，再调集各方力量加以处置以及 追究相关人员和部门的责任，个体事件处理完，即宣告突发事件处理整个过程的结束。 并没有对同类突发事件的处置进行总结，也没有对突发事件处理的成效进行绩效考评。 此外，现有的突发公共事件处理方式，还主要依靠现有的行政运作体系及行为习惯。再 加之管理人员的素质问题也是制约我国中小城市应急管理能力提升的一个重要因素。一 方面，管理人员缺少专门的应急只是与应急技能的教育和培训，另一方面，管理层中的 组成人员只是结构单一，缺乏综合型、复合型、高技能型的应急管理专门人才。在这一 过程中我们就是要在偶然性中发现必然性，在突发事件的处理中，根据事物发展的根本 规律，充分发挥有利因素，避免损失，稳妥恰当的处理危机，保证经济社会健康可持续 2 西北大学硕士学位论文 发展。并表明，应急管理已经成为中国政府高度重视的一项政府职能，而提高政府保障 公共安全和处置突发事件的能力也上升为构建和谐社会的一项重要任务。 以延安市为例进行分析，应急管理体系还存在以下的问题：一是应急预案体系尚不 健全，并缺乏科学性和针对性。二是现有的应急管理组织体系中市、市辖区两级应急管 理机构，市专项应急指挥部之间的协调联动机制需进一步磨合，职责应迸一步明确和细 化。三是应急队伍装备不足和缺乏应急演练的问题，应急队伍的培训和教育缺乏。四是 应急技术支撑体系较为薄弱。五是应急管理宣传动员工作有待加强。因此，结合延安市 应急管理体系建设现状，研究完善中小城市突发公共事件管理体系建设，对于做好应急 管理具有重要的意义。 1 3 突发公共事件与应急管理的几个概念 1 3 1 突发公共事件解读 ( 一) 突发公共事件的界定。 在突发公共事件中，“突发”强调的是事件发生的不可预测性和结果的不确定性；“公 共 强调的事件本身属性与纯粹的个体和私人利益无关，需要调动相当的公共资源、整 合社会力量加以解决；“事件”强调一旦这样的情境出现，则对公共组织会造成较大的 影响，存在或潜藏着对整个公共组织的威胁。因此，所谓“突发公共事件”，就是指由 于矛盾、冲突的积累而导致公共组织处于严重威胁、具有不确定性和压力状态下，为使 其摆脱或减少这样的危机情境带来损害，必须要对其作出关键决策的事件。现实情形中， 在一定外界因素作用下，突发公共事件就会进一步发展为危机，所以，我们又常常把突 发公共事件管理称为“危机管理”。其内涵具体表现在： 首先，突发公共事件的发生是一个矛盾、冲突量变积累的过程。从表面看，突发公 共事件是一个突发性事件，但实际上它一般会经过一个由渐变、量变、最后达到质变的 过程，而质变就是突发公共事件爆发的阶段过程。因此，防控潜藏危机诱因的发展与扩 散，才是突发公共事件处理最紧要的阶段。 其次，突发公共事件时指处于受严重威胁、具有不确定性和压力感的危机状态，而 不是一种有序运行的常规状态。这说明突发公共事件必然要给旧有秩序或原有状态带来 变化，当系统感受到这种变化，混乱、失控、紧张感都属于其中的正常反应。 再次，与突发公共事件伴随的必然是决策和处置行为。因为突发公共事件一般情况 3 第一章绪论 下会给组织系统带来严重损害，给公共利益和公共安全带来严重威胁，这就需要政府在 时间紧迫、资源短缺、信息不足的情境状态下立即进行决策和行动。 ( - - ) 突发公共事件的分类 依据不同的判断标准，可以把突发公共事件划分为不同的类型。目前，通过研究和 论证中小城市现状，将城市突发公共事件分为四大类，即： 第一大类，自然灾害指自然界中发生的、能造成生命伤亡与财产损失的事件。 如：地震、洪水是纯粹自然灾害，煤矿中瓦斯引起的安全事故时准自然灾害，战争中的 破坏不是自然灾害。它又可分为水旱、地震、地质、气象和森林火灾5 个分类。 第二大类，事故灾难指个人或者集体在时间的进程中，为了实现某一意图而采 取行动的过程中，突然发生了与人的意志相反的情况，迫使这种行为暂时或永远的停止 的事件称为事故，由其造成人身伤亡和财产损失，称事故灾难。它又可分为安全事故以 及环境污染和生态破坏事故2 个分类。 第三大类，公共卫生事件指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损 害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公 众健康的事件。它又可分为重大传染病疫情、重大动植物疫情、食品安全与职业危害3 个分类。 第四大类，社会安全事件指人群公共生活空间的安全，它包括人民生命财产、 社会生活秩序和生态环境的安全。凡是影响这种安全的事件，均成为深惠安全事件，它 又可分为重大群体事件、重大刑事案件、涉外突发事件3 个分类。 ( 三) 突发公共事件的分级 依据可能造成的危害程度、波及范围、影响大小、人员伤亡与财产损失等情况，可 将中小城市的突发公共事件分为四个级，l i j 特别重大突发公共事件( 即一级) ，它指突然发生，事态非常复杂，对安全、稳定、 社会、经济秩序带来较严重危害或威胁，已或可造成特别重大人员伤亡、特别重大财产 损失或重大生态环境破坏的紧急事件。 重大突发公共事件( 即二级) ，它指突然发生，事态复杂，对安全、稳定、社会、 经济秩序带来较严重危害或威胁，已或可造成重大人员伤亡、重大财产损失或重大生态 环境破坏的紧急事件。 较大突发公共事件( 即三级) ，它指突然发生，事态较为复杂，对安全、稳定、社 4 西北大学硕士学位论文 会、经济秩序造成一定危害或威胁，已或可造成较大人员伤亡、较大财产损失或较大生 态环境破坏的紧急事件。 一般突发公共事件( 即四级) ，它指突然发生，事态比较简单，仅对较小范围的安 全、稳定、社会、经济秩序造成影响或危害，已或可造成较大人员伤亡和财产损失的事 件。 1 3 2 事件或灾害的应急与应急管理 应急概念对应特大、重大公共事件、事故和灾害的危险问题提出的。所谓事件或灾 害应急是指对突发事件或灾害( 尤其是事件或灾害发生前、发生中的各种危险问题) 作 出立即的应对与响应。 应急管理指对突发公共事件采取的减缓、预警、化解和恢复等全过程的应对安排。 应急管理的精髓是针对突发公共事件实时调动所有的资源，以最优的方法完成预先制定 的计划，并减少各种干扰给系统带来的成本和负面影响。同时，可在事件发生过程中， 根据情况随时作出调整，做出最好的响应。如：1 9 9 9 年烟台的“1 1 2 4 ”海难，在长达7 小时的救援工作未能成功之后，“大舜号终于沉没，死亡2 8 2 人，而随后不久的1 2 月 1 2 日，在法国海域，一艘马耳他籍油轮断为两截，在风力1 0 级的环境下，经过法国组 织的救援，穿上2 0 多名员工在很短时间内全部脱险。两者不同的救援结果，原因之一 是法国有一个比较规范的应急管理体系。近几年，我国的应急管理越来越受到各级人民 政府的关心和重视，出台国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定是 一个标志，标志着应急管理进入了一个全新的阶段。 1 3 3 灾难与灾害 灾难是指自然因素、人为活动或自然与人为交叉所引起的人员伤亡、财产损失的现 象或过程。“灾难 一般比“灾害更严重，更强调后果。“灾害依靠科技进步是可预 见的，也可以是限于科技水平暂时未能预见的( 突然发生) 。 关于灾害的定义有很多种表述，有从事事件所造成的财产损失和对人类生存条件 所造成的危害来说，有从事件发生异变、突变来描述，也有从事件的现象与过程进行 分析以及从仁弟复合系统不平衡关键的角度进行定义的，等等。 1 3 4 危机与风险 5 第一章绪论 危机是指突发的严重灾害、灾难事件的全过程，它是强调灾害、灾难事件的扩散、 连锁反应以及相互转化的过程，具有以下几个特点： 突发性事出突然，始料未及； 严重性若不处理和不应对，后果极其严重； 不一致性与原有价值观念的冲突； 可转化型危机也往往带来转机。 在应急体系中，公共事件突发前的预警、分析和评估与物资储备等都属于风险管 理范畴。在我国学术界，对风险的概念也作过不少研究，有不同的理解。有的认为风 险是事件发生的概率；有的人认为事件发生的结果；也有人归纳为：风险= 威胁+ 弱 点+ 影响；较多的学者认为是事件发生的结果与事件发生的概率的乘积。 公共危机管理的目的： ( 1 ) 预防与控制。我们可以从经济学的角度来看，预防与控制是成本最低、最 简便也最有效的方法。公共组织根据危机的不同性质，识别整个危机发展过程中可能 存在的风险，并从潜在的事件及其潜在的后果追根溯源，进而收集、整理所有可能的 风险并充分征求各方面意见，能对危机产生的风险形成系统的全面的而且是有效的预 见。从而对这些可能导致危机的原因进行限制，并针对性地练习内功，增强免疫力， 以达到避免危机的目的。 ( 2 ) 建立公共危机管理体系。主要是建立应对危机的组织、并制定危机管理的 制度、流程、策略和计划，从而确保在危机汹涌而来时能够理智冷静，胸有成竹。因 为这方面的专业公共组织的存在，无论是从技术上还是从效率上讲，都极有利于公共 危机的解决。 ( 3 ) 解决公共危机。主要是指通过强制的手段阻止公共危机的蔓延并消除公共 危机带来的影响。如建立强有力的公共危机处理班子；有步骤地实施危机处理策略； 制止危机给整个组织以及社会造成的不良影响，以使整个社会尽快恢复。能在正常的 轨道上运行。 ( 4 ) 在公共危机的管理中发展。我认为公共危机管理最重要的就是能够尽最大 程度的减轻社会和经济的损失，并且能以此为契机，使的整个组织有了一个更大的飞 跃。焕发出更大的活力。以2 0 0 1 年美国的9 、1 1 事件和2 0 0 3 年我国爆发的s a r s 为 例，这些事件使我们整个社会公众在公共卫生方面和民族凝聚力方面有了极大的提 6 西北大学硕士学位论文 高，这就说明了我们可以在公共危机管理中发展。事实证明一个优秀的组织安度危机， 平凡的组织在危机中消亡，只有伟大的组织在危机中发展自己。 ( 5 ) 实现公共组织应有的社会责任。作为社会的的管理者，尤其是在我们目前 这样的一个转型社会，公共组织卓有成效的危机管理，将促进社会的安定与进步。反 之如果危机处理不当，将成为社会的负担，并带来不可估量的危害。危机从管理的角 度来讲，是量变到质变的过程；而从传播的角度来看，则是由少数人知道到多数人知 道的过程。大家都不知道的秘密不是危机，它只是潜在的危机。只有当社会成员、 公众、媒体、利益相关者以及都知道了，并且被各种因素和途径夸大了危险，导致混 乱和恐慌，才成为危机。危机一旦发生，你我都无法改变。我们能做的只有两件事： a 即正确地处理，以减少或避免损失b 即正确地传播，客观理性地告知公众，以 减少或消除恐慌。正确地处理，是危机管理的前提；而正确地传播，则是危机管理 的核心，向谁传播、传播什么、怎样传播是危机管理是否成功的关键。这，就是公共 危机管理的核心。 7 第二章中小城市突发公共事件的表现形式和基本特点 第二章中小城市突发公共事件的表现形式和基本特点 2 1 中小城市突发公共事件的表现形式 突发公共事件是指已经或可能导致重大的人员伤亡、财产损失、社会动荡和环境破 坏，对公共安全构成严重威胁的紧急事件和情况。从主体、性质、诱因和范围的角度， 突发公共事件可以分为以下四种t 2 1 1 自然灾害。 例如，水灾、旱灾、飓风、冰雹、大雾、雷电、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾 害、山体崩塌、滑坡、泥石流、等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害和重大生物灾害 等。这些灾害一旦发生，可能会引起个人或集体伤亡，引起人参或财产的重大损失。 2 1 2 事故灾难。 主要包括交通安全事故、消防安全事故、生产安全事故等安全事故，重大环境污染 事故( 电磁辐污染、有毒有害气体污染、有毒有害液体排放等) ，生态破坏事故( 生态 失衡、水土流失等) ，造成重大影响和损失的供水、供电、供气和通讯、网络等城市生 命线事故。 2 1 3 公共卫生事件。 主要包括突然发生，并造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情 ( 鼠疫、霍乱、肺炭疽、s a r s 、高致病性禽流感等) ，群体性不明原因疾病，重大食物 和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。 2 1 4 社会安全事件。 主要包括重大刑事案件，恐怖袭击事件( 劫持人质、施放生物病毒、有毒化学物质 等) ，经济安全事件( 抢劫银行、伪造货币、网上诈骗等) ，规模较大的群体性事件如因 非法集资、房屋拆迁、乱占耕地而发生的围堵政府机关、阻塞交通和集体上访，民族风 俗习惯等引发的民族冲突，公共场合突发性混乱入球场暴力、春运火车站人员滞留、旅 游景区人员拥挤踩踏事故等。 2 2 中小城市突发公共事件的基本特点和特性 不同时代的突发公共事件由于其具体的诱因不同，也导致在不同的时期有不同的特 8 西北大学硕士学位论文 点，本文主要讨论的是现阶段转型期我国中小城市的的公共危机及其管理，因此我们必 须清楚转型期我国中小城市的危机的特点。 2 2 1 突发事件的涉及的领域多元化 中小城市是人口相对密集的区域，同时又融合了农业、工业、金融等多种类型的经 济形态。产业齐全集中，人流物流密集，使中小城市突发事件呈现多样性，不但阻碍了 城市的发展，而且还给城市居民带来不必要损失。 2 2 2 突发事件的高频次、大规模 现在我国中小城市多处于急剧扩张阶段，城市管理水平和服务质量相对滞后。与大 城市相比，中小城市基础设施落后，技术防范手段匮乏，防灾救灾能力和水平不高，管 理人员素质参差不齐及应急预案不健全，导致突发事件呈高发、频发态势。 2 2 3 突发事件的复杂性 、 中小城市因为群体面广，有农民、工人、个体工商业者，也有城市居民和外来务工 人员，人口构成复杂。他们身处突发事件前沿，认识不足，危机意识淡薄，往往是等到 突发事件发生了才去采取措施，事件平息后又“好了伤疤忘了痛 。 危机波动方式多元，振动幅度与频度大。 危机事件国际化程度加大。 2 3 中小城市的特性决定了它是我国应对突发公共事件的重要承担者 2 3 1 中小城市数量众多，分布广泛。 按国家统计局规定，中小城市是指区市区非农业人口在5 0 万以下的建制市，中小 城市的主体是县级建制市。目前，我国正处于在城市化高速发展的阶段，城市数量已经 由1 9 4 9 年的1 3 6 个，发展到目前的6 7 9 个，其中，中小城市的数量占到8 8 以上；城 市人口占总人口比重也由1 9 4 9 年的不足1 0 ，发展到现在的4 2 9 9 ；在5 8 亿设市城 市的市区总人口中，中小城市总人口3 4 亿人，是设市城市总人口的5 9 。 2 3 2 中小城市突发公共事件具有非常规性、复杂性、关注性的特点。 所谓非常规性是指中小城市突发性公共事件超出了一般社会危机的发展规律并呈 现出以变性特征。有时甚至城“跳跃式 发展，因此造成难寻其规律甚至没有规律可寻， 从而让人感觉无以应对。中小城市突发公共事件往往是各种矛盾激化的结果，总是呈现 9 第二章中小城市突发公共事件的表现形式和基本特点 出一果多因、相互关联、牵一而动全身的复杂状态。突发事件防治的组织系统也较为复 杂，至少包括中央、省市及有关职能部门、县区、乡镇等多个层次。中小城市处于中间 位置，既要正确地上传下达，又要正确地决策指挥。 由于中小城市处于应对突发公共事件的前沿地带，中小城市的管理者作为基层的管 理者，对突发公共事件处置得当与否直接关系到广大人民群众的切身利益。这种众目睽 睽的关注性，要求中小城市政府要快速而慎重地作出正确决策，如果处理不力，造成的 后果和恶劣影响是不可估量和不可挽回的。 2 3 3 中小城市自身的不足决定了其应对突发公共事件更加任重而道远。 与城市化进程、经济体制改革和应急系统较为完善的大城市相比，中小城市无论是 在基础设施还是在人才、资金、技术、应急系统，以及居民的应急意识等方面仍有较大 的差距，尤其是在城市发展导向上，相当部分中小城市，尤其是中西部的中小城市，仍 在强调片面的经济增长也别是g d p 数量的则长，不少地方过于强调引进外资和项目， 甚至以牺牲环境为代价保护或引进一些高污染、高消耗的工业项目。 1 0 西北大学硕士学位论文 第三章突发公共事件应急管理现状及对策 3 1 国外城市突发公共事件应急管理体系建设和启示 危机管理起源于2 0 世纪6 0 年代的美国。可以说，在当今世界，随着突发性事件的 发生，无论企业还是政府，公共危机管理都已经成为日常工作的一个非常重要的内容。 不少国家专门颁布了危机管理法案，并成立了中央政府一级的处理危机的常设性机构， 并赋予这些机构特定的权利和资源，( 美国有联邦紧急事务管理署，( 应急管理体系建 设的第一个带有标志性的事件) 俄罗斯设有“紧急情况部 ，日本政府内设由专任大臣 负责的部一级的危机管理中心，印度政府有专门的“危机管理小组”。 ) 很多国家还 有自己的公共危机管理制度，很多非政府的国际组织也都有危机管理计划。 3 1 1 国外应急管理体系发展现状 下面分别对美国、俄罗斯、澳大利亚、加拿大、荷兰等国的应急管里体系发展现状 进行叙述。 ( 一) 美国 上世纪5 0 年代到7 0 年代初，应急管理掌握在不同部门中，应急管理指挥分散很严 重。因此，于1 9 7 9 年4 月美国联邦应急管理局f e m a 成立，f e m a 既是一个可以直接 向总统报告的专门负责灾害的应急管理机构，同时又是一个突发公共事件应急管理的协 调决策机构。2 0 0 3 年3 月，该局随同其他2 2 个联邦机构一起并入2 0 0 2 年成立的国土安 全部，成为该部4 个主要分支机构之一。但仍然是一个可以直接向总统报告，专门负责 重、特大灾害应急的联邦政府机构，全国划分为1 0 个应急区，每个区都设立了办事处， 紧急事态援助中心和专门的训练场，年预算资金达3 0 亿美元。同时还管理已和专门的 国家应急训练中心，下设国家消防学院和应急管理学院。 美国已经基本建立起一个比较完善的应急管理组织体系，形成了联邦、州、县、市、 社区5 个乘此的应急管理与相应机构。当地方政府的应急能力和资源不足时，州一级政 府向地方政府提供支持。州一级政府的应急能力和资源不足时，由联邦政府提供支持。 一旦发生重特大灾害，绝大部分联邦救援经费要自该局负责管理的“总统灾害救助资 金 ，但动用联邦政府的应急资源，需要向总统作出报告。 美国把应急管理的活动贯穿到四个基本领域，即缩减、准备、反应和恢复。缩减和 准备是灾难发生之前的行为，反应是灾难发生过程中的行为，而恢复则是灾后的行为。 第三章突发公共事件应急管理现状及对策 缩减阶段在于预防和减少灾难的损失，如在审计建筑物时要考虑恐怖分子袭击等因素； 准备阶段在于设计反应阶段如何应急，提升更有效的反应能力，其中包括对应急人员和 公众的训练计划，报警系统、通信系统的启用计划；反应阶段是对灾难作出的立即行动， 包括群众撤离撤退疏散、构筑沙袋及其他设施，保证应急食品和水源的安全、提供应急 医疗服务、搜索救援、灭火、防止产生掠夺现象并维护公共秩序；恢复阶段是善后处理 的一部分，包括提供临时住所、恢复电力供应、小额商业贷款、清理废墟等等。 美国应急管理机制实行统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。统一管理是 指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急 管理部门统一调度指挥，而平时与应急准备相关的工作。如培训、宣传、演习和物资与 技术保障等，也归口到政府的应急管理部门负责；属地为主是指无论事件的规模有多大， 涉及范围有多广，应急响应中，可以采取不同的响应级别，并确定响应级别的原则：一 是事件的严重性，二是公众的关注性；标准运行主要是指从应急准备一直到应急恢复的 过程中，要遵循标准化的运行程序进行，包括物资、调度、信息共享、通讯联络、术语 代码、文件格式乃至救援人员服装标志等。 美国的联邦、州、县、市、社区都有自己的紧急救援专业队伍，他们是紧急事务 处理中心实施灾害救援的主要力量。联邦紧急救援队伍分为十二个功能组：运输组、联 络组、公共实施和公共工程组、健康医疗组、城市搜救组和城市救援组、危险品物品组、 食品组、能源组、每组通常由一个主要机构牵头。各州、县、市、区、社区救援队也有 自己的功能组，负责地区范围内的救援工作。 ( 二) 澳大利亚 澳大利亚的公共安全管理机制设置了三个层次的关键性机构：第一，在中央设置反 危机任务组c c d t f ，主席由总理和内阁任命，委员为各部门和机构的代表；第二，联 邦应急管理署b m a 具体领导和协调全国的抗灾工作，职责是提高全国的抗灾能力，减 少灾难的损失，及时准确预警；第三，在国家危机管理协调中心n e m c c 设危机管理联 络官e m m ，为政府各部门的联络员，专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务。 澳大利亚的紧急事务管理体系是以州为主体，分为3 个层次，即联邦政府、州和地 方政府。联邦政府主要的紧急事务管理实体机构是隶属于国防部的联邦应急管理署 e m a ，于1 9 7 4 年在原先民防局基础上成立的；各州和地方政府均有自己的紧急事务管 理部门，州为处理紧急事件的主体。e m a 堪培拉指挥部设有一个协调室，称之为国家 危机管理协调中心，用于保证联邦资源的使用。e m a 通过对澳大利亚7 个州的应急管 1 2 西北大学硕士学位论文 理局机构实施指导和支援，而每个州准州在自己的立法和设计框架内工作。当地方政府 不能处理紧急事件时，将会向州政府提出救援申请，如果事件超出州政府的应对能力， 将会向联邦政府提出救援申请。不过通常情况下，联邦政府主要向州政府提供指导、资 金和物质支持，不直接参与管理。 ( - - ) 加拿大 加拿大的应急事务管理体制分为联邦、省和市镇( 社区) 三级，实行分级管理。在 联邦一级专门设置了紧急事务机构，省和市镇( 社区) 两级管理机构的设置因地制宜， 单独或合并视情而定。加拿大于1 9 4 8 年成立联邦民防组织，1 9 8 8 年成立应急准备局， 使之成为一个独立的公共服务部门。各级应急事务机构负责紧急事件的处理、减灾管理 和救灾指挥协调工作，监督并检查各部门的应急方案、组织训练并实施救援。各级应急 事务机构下设紧急事件管理中心，是协调机构。根据紧急事件的不同种类，中心可隶属 于任何一个部门，在该部门的组织下负责协调应急救援工作。组建了专门的应急救援人 员队伍，属于国家公务员编制。把整个应急工作分为预防及减少灾害发生、灾前准备、 灾时救灾反应、灾后恢复四大部分。 ( 四) 意大利 意大利1 9 9 2 年在内政部成立了国家民事救援办，2 0 0 1 年从内政部脱离，由总理直 接领导，负责全国范围的应急指挥协调和救援工作，2 0 0 2 年成立国家应急委员会，负责 重大应急事件救援决策的协商。2 0 0 3 年意大利总理签署法令，在紧急状态下，国家民事 救援办主任作为总理特派员，全权处理处除内政部长权力以外的其他一切活动。 2 0 0 4 年建成了新的指挥中心大楼，建立了应对突出公共事件决策指挥系统、应急救 援信息共享系统、资源配置体系和联合办公机制等。利用网络与通信技术与各机构的灾 害监测系统相联，实时获得各种突发公共事件信息。国家民事救援办非常重视救援演习 的工作。将各部门协调起来，联合应对各种突发公共事件。内设地理监控和情况分析中 心和制图中心，可以综合处理不同类型的数据，应用各种最先进的灾害评估数学模型， 建立了自己的灾害评估系统，为判断灾害走势、预测结果及救援决策提供了科学的依据。 ( 五) 俄罗斯 以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢，以紧急事务 部等相应部门为主力的危机管理权力结构。紧急事务部诞生于1 9 9 4 年，属于执行权力 结构，是俄罗斯处理突发事件的组织核心，直接对总统负责。该部通过总理办公室可以 请求获得国防部或内务部队的支持，拥有国际协调权及在必要时调用本地资源的权限。 1 3 第三章突发公共事件应急管理现状及对策 紧急事务部被认为是俄罗斯政府5 大“强力”部门之一，另外几个强力部门分别是国防 部、内务部、联邦安全局和对外情报局。 紧急事务部设有人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物 及灾害救助司、科学与技术管理司等部门。同时下设森林灭火机构委员会、抗洪救灾 委员会、海洋及河流盆地下水救灾协调委员会、营救执照管理委员会等机构。建立国家 危机情况管理中心，并将在俄紧急事务部各个地区中心分支机构。 ( 六) 荷兰 1 9 8 5 年荷兰出台了救灾法，对荷兰的应急管理机制产生了很大的影响。国家一级的 应急管理机构设在内务部中，即民事应急计划局，主要负责协调民事应急计划和救灾措 施。荷兰7 0 0 多个市政府是荷兰应急的基本责任单位，由市政府制订一系列的救灾和专 项行动计划。1 9 8 8 年荷兰在德尔福技术学院成立了灾害和应急中心，该中心致力于研究、 评价、制订文件和进行训练。 ( 七)日本 建立了由内阁总理大臣( 首相) 担任会长的安全保障会议、中央防灾会议委员会， 作为全国应急管理方面最高的行政权力机构，负责协调各中央政府部门之间、中央政府 机关与地方政府，以及地方公共机关之间有关防灾方面的关系。内阁官房长官负责整体 协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等决策制定应急对策。安全保障会议主 要承担了日本国家安全危机管理的职责，中央防灾会议负责应对全国的自然灾害。成立 由各地方行政长官( 知事) 担任会长的地方政府防灾会议，负责制定本地区的防火。还 在内阁官房设立了由首相任命的同阁危机管理总监，专门负责处理政府有关危机管理的 任务；同时增设两名官房长官助理，直接对首相、官房长官及危机管理总监负责。 由内阁官房统一协调危机管理，改变了以往各省厅在危机处处理中各自为政、纵 向分割的局面。灾害发生时，以首相为最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络，通 过中央防灾会议、安全保障会议等制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅 等部门进行配合实施。灾区地方政府设立灾害对策本部，统一指挥和调度防减救灾工作。 中央政府则根据灾害规模，决定是否成立紧急灾害对策部，负责整个防灾救灾工作的统 一指挥和调度。 ( 八) 韩国 设立中央、市道、郡和基层四级由政府行政首长为首的灾害对策本部，以总理为首 的中央民防委员会领导全国的防灾工作，下设专门的防灾机构，组织协调全国防灾减灾 1 4 西北大学硕士学位论文 工作。常设机构中央灾害对策本部设在内务部，负责管理全国的防灾工作。内务部民防 灾害管理总部下设民防局、防灾局、灾害管理局和消防局，另设若干理事，分别负责防 灾计划、灾害对策、灾情调查、灾后恢复等工作。 应急管理体系建设的第一个里程碑事件，即美国联邦紧急事务署( f e m a ，1 9 7 9 ) 的成立，它把所有应对突发灾难性事件的职能集于一个部门，是较早的一家；应急管理 体系建设中的第二个里程碑事件，是2 0 0 1 年美国纽约“9 1 1 事件 的发生，这一事件 的发生实际上将国家安全问题和公共安全问题集中展示在大家面前；应急管理体系建设 中的第三个里程碑事件是中国2 0 0 3 年s a r s 的出现，加之在于该事件突破了应急管理 的地域限制；应急管理体系建设的第四个里程碑事件是2 0 0 5 年美国新奥尔良飓风事件 对f e m a 的考验，说明现代的应急管理更需要在遇到问题之后，开始形成处置应对方案 的能力，而不仅仅是由相应的机构就已足够。 但我国的危机管理无论是理论研究还是实践运用都还处在起步阶段。许多领导干部 对“政府也需要危机管理”这样一种新观念闻所未闻，习惯于常态下的管理，还没有建 立起一种公共危机管理机制。随着社会的发展使我们认识到，我们的政府应该重视公共 危机管理，因为这无论从宪法的角度还是从政治的合法性角度讲，都应该加大重视的力 度。把危机管理当作是政府自身的当然职责。那什么是公共危机管理呢? 我们认为为使 社会组织和群体能在既定的目标下正常发展，并将危机所造成的损害降至最低限度，公共 管理者、政府决策者必须在有限的时间限制下，做出关键性决策和具体的危机应对措施。 这个过程称之为公共危机管理。具体到体制和操作层面就是指公共管理部门应对危机的 有关机制。公共组织为避免或者减轻危机所带来的严重损害和威胁，从而有组织、有计 划地学习、制定和实施一系列管理措施和因应策略，包括危机的规避、危机的控制、危 机的解决与危机解决后的复兴等不断学习和适应的动态过程。在某种意义上，任何防止 公共危机发生的措施、任何消除危机产生的风险的努力，都是公共危机管理。由于危机 造成的危害主要影响到社会公共生活，因而政府必须肩负起处理危机带来的公共危害和 社会失序的职能，化解危机产生的负面影响，尽量减少危机带来的损失；否则，政府的 有效性将遭到质疑，社会经济发展也可能因此而延缓。鉴于政府是既定区域范围内公共 事务的管理者，对自己管辖范围内发生的突发事件或者升级扩大导致的公共危机负有直 接的责任。因此，我们可以说政府对公共危机的管理就是政府危机管理。 相对比较之下，我们来看看中国的公共危机处理。中国没有一个独立和常设的危机 管理协调机制。危机处理从开始到结束没有形成一个完整有效系统的有机体系。每次灾 1 5 第三章突发公共事件应急管理现状及对策 害发生后，根据灾害程度，中央人民政府或各省政府办公厅临时成立一个工作小组，应 付突发的危机。当遇到像1 9 9 1 年、1 9 9 8 年洪灾这样单个省市无法处理的事件时，中央 政府会成立一个临时工作小组，协调各个省市的救灾与危机处理工作。对于这套灾害应 付程序，老百姓早就通过媒体熟知了。但是这种临时成立的领导小组有三个缺点：临时 成立的工作小组不具有延续性，因此危机处理后的经验不能够有效保留；危机处理需要 政府各个机构的合作，临时成立的小组每次都需要大量的时间与相关的机构进行协调； 临时领导小组事先没有一个有效地危机处理计划，而专门的危机处理协调机构有一套成 熟的危机处理操作方案。因此通过中国近年来对各种公共危机的处理可以看到我们还没 有意识到在全国范围构建公共危机管理体系的重要性，临时性的危机处理措施并不能从 根本上保证转型时期的中国能够从容应对各种危机。我们看到美国应对s a r s 和处理9 、 1 1 事件的经验的分析得出在宏观的领域中美国应对国家性危机的方法和策略，更让我们 充分认识到借鉴美国经验建立起具有我国自身特色的完善的公共危机管理体系的必要 性。 3 1 2 国外应急管理体系建设的经验及启示 发达国家在中央政府应急管理方面，有比较成熟的经验，大体上可分为三种模式， 美国模式，俄罗斯模式和日本模式。美国模式的总特征为“行政首长领导，中央协调， 地方负责 ；“俄罗斯模式的总特征为“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为 主力 ；日本模式的总特征为“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策， 地方政府具体实施”。综合各种模式，其对我国的建设经验及启示如下： ( 一) 建立统一专门的应急管理机构 应当建立统一的、专门的自然灾害应急管理机构，建立一个由国务院主要领导人( 副 总理或国务委员) 牵头，处理各种危机事件的综合协调部门，该机构独立设置，隶属于 政府机构序列，在该机构下设立专门应对各种危机事件的职能部门，该职能部门的主要 功能分为日常运作和应急管理两个方面，一旦危机事件爆发，随即应当转为国家应对有 关危机的具体指挥与协调机构。 ( 二) 健全应急管理法制与计划建设 迫切需要制定全国性的灾害管理的基本法律，制定综合的灾害管理基本法，规 范各级政府、组织、团体及个人在减灾工作中的责任和义务的法律。它对灾害管理的基 本内容、基本原则、管理制度、管理组织及大政方针予以原则性规定。构筑我国防灾减 1 6 西北大学硕士学位论文 灾的基本法律体系，从整体上明确防灾减灾的基本法律体系，从整体上明确防灾减灾的 责任、内容、对策等，特别是防灾体制、灾害应急事态处置对策、财政措施等。制定国 家的减灾总体规划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中。制定各有关部门、 各级政府的切实可行的减灾规则。制定各级政府重大自然灾害的应急预案。 ( 三) 建立全国统一的应急管理系统 建立统一的灾情信息系统，可以及时向国家领导及各部门传递自然灾害的综合信 息，利于国家和部门迅速做出反应，正确决策，不失时机地采取减灾应急措施，加强全 社会防灾减灾意识教育。建立统一的灾情信息系统，使得一般政府官员、社会公众了解 一个地区、一个城市的灾害总况，这对于国家制定统一的减灾国策、立法、管理、经济、 建设、教育、军工等等方面都是一个根本性转变。应建立全国统一的灾害数据库，然后 以遥感、遥测数值记录、自动传输为基础，建立空、地、人的立体监测网和综合信息处 理系统。建立高效的应急技术系统