（公共管理专业论文）中国土地发展权研究.pdf

摘要 摘要 我国正处于城市化快速推进时期，多元化的利益格局正在形成，城市土地 开发与农地和生态环境保护的矛盾突出，形势严峻。在宏观，人们意识到，集 约、高效利用城市土地，减少耕地占用，维护生态环境，十分必要而且重要； 在微观，对于一块具体的土地的利用，各方当事人都想攫取其最高经济价值， 并据为己有，因而产生了土地利用的宏观与微观目标的矛盾，以及各方当事人 利益归属的矛盾。此类矛盾的解决，有赖于一项土地产权的明晰，即土地发展 权。 本文在总结国内外相关研究和国外制度实践基础上，对我国土地发展权的 制度建设进行了研究，主要内容包括： 第一，科学界定土地发展权的内涵。土地发展权就是土地变更为不同使用 性质及利用强度的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权，它 既可以与土地所有权合为一体由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可以由 只拥有土地发展权不拥有土地所有权者支配，它是土地处分权中最重要的权利。 第二，从理论层面和现实需求两方面论证了中国建立土地发展权的必要性 第三，分析在中国建立土地发展权的可行性。两种形式的土地公有制、使 用权与所有权分离的制度安排，决定了建立中国土地发展权的可行性。 第四，借鉴国外经验，进行了中国特色的土地发展权制度设计。国有土地 的土地发展权归国家所有，集体土地的土地发展权归属农村集体组织所有 最后，分析土地发展权在中国的作用，包括在耕地、环境保护方面的作用 以及在土地开发及农民权益保护方面的作用 关键词：土地发展权，耕地保护，土地开发 a b s t r a c t c h i n ai si nt h es t a g eo ff a s tu r b a x d z 蜘o na n dt h es i t u a t i o no fb e n e f i tm u l t i p l i c a t i o ni sc c 唧l i l 】l g t h ec o n t r a d i c t o r yi s p r o m i n e n tb e t 、t h ed e v e l o p m e n to fu r b a nl a n da n df a r m i n ga n d e c o l o o c a le n v i r o n m e n tr e s o 哪p r o t e c t i o n p e o p l er e a l i z et h a ti ti si m p o r t a n ta n dn e c e s s a r yt h a t e f f i c i e n tu s i n gu r b a nl 锄d r e d u c i n gt h ef a n n i n gt a k e sa n dp r o t e c te c o l o 酬e n v i r o n m e n ti n m a c r o s c o p i c b u te v e r y o n ew a n t st ot a k et h el a n d 研v a t ea n du s ei tw i t ht l i g h e s te c o n o m i cv a l u e f o rt h es p e c i f i cl a n d t os o l u t i o nt h ep r o b l e m ，c h i n am u s ts e tu pt h el a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s y s t e m t h ep a p e rr e s e a r c ht h es e t - u po ft h el a n dd e v e l o p m e n tr i g h ts y s t e mi nc h i n aa tt h eb a s i so f s u m m a r i z i n gt h er e s e a r c ho f d o m e s t i ca n do v e r s e a s i n c l u d i n g ： f i m t , d e f i n i n gt h el a n dd e v e l o p m e n tr i g h t t h el a n dd e v e l o p m e n tr i g h ti st h er i g h tt h a t p e o p l e nc h a n g el a n du s e n a t u r ea n du s ed e n s i t y ，i ti sas o l er i g h ts e p a r a t e d 丘o ml a n do w n e r s h i p l a n dd e v e l o p m e n tr i g h tc 觚b e l o n gt ol a n do w l l e l * o rl a n du ra n di t st h em o s ti m p o r t a n tr i g h t s i nl a n dd i s p o s i t i o nr i g h t s e c o n d , p a p e ra n a l y s i st h en e c e s s i t yt h a tc h i n as e tu pt h el a n dd e v e l o p m e n tr i g h tf r o m t h e o r e t i c a la n dr e a l i t yn e e d s 嗽p a p e ra n a l y s i st h ep o s s i b i l i t yt h a tc h i n as e tu pt h el a n dd e v e l o p m e n tr i g h tt h es y s t e m o ft w ol a n dp u b l i co w n e r s h i ps y s t e ma n ds e p a r a t i o no fl a n do w n e r s h i pa n dr i g h to fu s ed e t e r m i n e i ti sp o s s i b l et h a tc h i n as e tu pl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t f o u r t h , d e s i g n i n gt h el a n dd e v e l o p m e n tr i g h ts y s t e mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c t h el a n d d e v e l o p m e n tr i g h to fs t a t e - o w n e dl a n db e l o n gt os t 绷e a n dt h el a n dd e v e l o p m e n tr i g h to f c o l l e c t i v el a n db e l o n gt oc o l l e c t i v eo r g a n i z a t i o n 嫩p a p e ra n a l y s i st h ef u n c t i o n so fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h ti nc h i n a i n c l u d i n gt h ef u n c t i o n o fp r o t e c t i o nf a r ma n de c o l o g i c a le n v i r o n m e n t , l a n dd e v e l o p m e n t , p r o t e c t i o nt h ef a r m e r s i n t e r e s t s k e yw o r d s ：l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t , f a r m i n gp r o t e c t i o n , l a n dd e v e l o p m e n t 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：f 争矽乒 砷年【9 月影日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月 日年 月 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：杓谤 扣7 年哪1 5 r 日 第l 章引言 1 1缘起 第1 章引言 土地利用，一个永恒不断的话题。人类对土地利用的关注包括两个方面： 一是土地利用的物质空间形态和效果，如土地利用空间结构、土地利用强度与 效率；二是达成上述形态、效果的机制和手段，其核心是土地占有、开发利用 等的产权制度安排及其运行规则。改革开发以来，我国实行的土地有偿使用制 度和土地所有权与土地使用权分离的办法，进一步提高了土地使用效率。但与 国外相比，我国法律规定的土地使用权的内涵还过于笼统，土地规划管理的体 制还不够完善，以致于还有许多漏洞被投机者利用。如何根据我国国情吸收国 外这方面的有益经验，进一步深化土地使用制度的改革，也是一个不可忽视的 问题。 随着社会主义市场经济体制的建立，城市化进程的快速发展，中国的土地 使用制度改革不断向纵深发展。从2 0 世纪8 0 年代开始的农地承包经营、国有 土地有偿使用，到9 0 年代的城镇国有土地使用权出让、转让，再到2 0 世纪末 的集体建设用地使用权与农地承包权的流转、国有土地收购储备，土地产权不 断得到明晰和细化。随之，人们对土地权利的重视程度逐步提高，权利意识普 遍增强，有关土地权利问题的研究也开始丰富。然而，在现行的制度安排下， 实践中还有很多现象难以得到合理解释，许多问题缺乏有效的解决手段，特别 是制度化的解决手段。比如：( 1 ) 一块土地，从集体土地被征用，转变为国有 土地，再出让给用地者，事实上有一个差价，即国有土地使用权价格高于集体 土地所有权价格，尽管该土地除产权变动外，没有物质形态的任何变化。如何 解释这一差价的合理性和合法性? ( 2 ) 历时四年的房地产宏观调控，动员了所 有相关的职能部门，用尽行政的、市场的各种手段，出台了种种的政策，结果 是房价越调越高，搿地王一接二连三的刷新记录。其背后真正的原因就在于中 国的土地公有制没有把土地权利界定清楚，就在于政府的权力没有受到一定约 束与监督。如何从制度上根本解决这个问题? ( 3 ) 现行征地制度因其产生的问 题越来越多而备受责难，类似重庆。史上最牛钉子户一的事件不断发生，在物 1 第1 章引言 权法已经实施的情况下，改革势在必行。提高征地补偿标准，调整补偿机制， 是否应以土地产权的进一步细分和定位为基础? 如何才能避免今天的改革的成 果变成明天改革的理由? ( 4 ) 国家要垄断土地供应一级市场，又要允许和促进 集体建设用地使用权流转。采取什么机制和手段才能把两者有机结合起来? ( 5 ) 在旧城保护与改造过程中，常常面临保护与改造的目标冲突。能否找到一种机 制，有利于上述目标的实现? ( 6 ) 政府为公益目的的基础设施建设，往往占用 大量的集体土地，被占用土地的开发建设权利因此被剥夺或抑制，而国家很难 在短期内拿出巨额财政资金对此给予完全补偿，怎样才能不让被占土地的集体 所有者和各类使用者利益不受损失? 诸如此类的现象和问题，需要通过土地权利细分来解释，通过土地产权的 创新安排来找到有效的制度化解决方案。否则，只能是“具体问题具体分析一、 “一事一议，个案解决，这种办法很容易造成不公平，而且缺乏效率，不利 于土地利用目标的实现。 我国正处于城市化快速推进时期，与此同时，耕地资源和生态环境保护的 形势也非常严峻。土地的城市化开发，作为土地利用的一项重要内容和关键环 节，是土地利用诸多矛盾的焦点所在。在城市化土地开发环节，土地利用方式 发生改变，土地权利变动频繁，土地增值明显，土地行政管理环节和措施最为 密集，各方当事人的土地利益争夺最为激烈。按产权经济学的观点，使用稀缺 资源所发生的利益冲突，必须用这样那样的规则即产权来解决。土地发展权即 作为解决土地开发过程中利益冲突的一项规则或手段被设计出来，西方发达国 家进行了成功的尝试和应用，该制度在明晰土地开发权利及其归属、保护耕地 和生态环境、消除因规划造成的土地所有者( 使用者) 权益不公等方面发挥了 重要作用。我国从上世纪9 0 年代初就有学者提出要引进西方国家的土地发展权 制度，以完善中国土地权利体系和土地开发制度，为保护农地资源、控制耕地 流失服务。但关于怎样建立适应中国国情和制度环境的土地发展权制度，及其 运作机制的系统研究还很少见。 1 2 研究目的及方法 本文通过分析西方国家的土地发展权制度，结合我国目前土地制度中存在 一些不合理现象，阐述建立中国土地发展权制度的必要性及其可能性，力图设 2 第l 章引言 计具有中国特色的土地发展权制度体系和运行机制。为相关制度建设和改革提 供新的思路和途径，为解决和克服土地利用与规划实践中遇到的问题和困难， 寻求在设立土地发展权基础上的应对机制和办法。土地发展权既是理论问题， 又是实践应用问题。本文运用公共产品理论、帕累托最优理论、博弈论相关方 法分析建立土地发展权的必要性，再以比较研究的方法对比借鉴国外土地发展 权制度，设计符合国情的中国土地发展权 1 3 研究思路和框架 土地利用中存在的有关问题l 土 土地发展权的内涵研究 r ， i 建立土地发展权的必要性分析il 建立土地发展权可行性分析 r1r 中国土地发展权运作制度设计 土 土地发展权的作用分析 土 结论与展望 图1 1 论文研究框架 3 第1 章引言 本文从土地利用与管理实践中存在的有关问题入手，分析这些问题产生的 制度原因是我国土地权利体系中土地发展权缺位。解决问题的出路是建立中国 的土地发展权制度。首先阐述土地发展权的内涵，其次分析中国建立土地发展 权的必要性及可行性，最后介绍土地发展权的作用。遵循上述思路，本文的研 究框架如上图1 - 1 所示。 4 第2 章土地发展权的内涵与相关研究综述 第2 章土地发展权的内涵与相关研究综述 2 1土地发展权的起源 众所周知，土地具有不同于一般商品的三大特征：资源的稀缺性、土地用途 的多样性( 主要是农业用地、工业用地、商业用地) 、土地不同用途收益呈现的 差异性。同一地块作为工业用途的收益和作为商业用途的收益数倍于作为农业 用途的收益，土地的这些属性必然导致其不同用途之间的竞争。如果按照传统 所有权的观念，所有权作为一种最为典型和全面的物权，所有权人可以依法根 据自己的意愿对其所有的财产进行占有、使用、处分和收益，并排除他人的干 涉，那么农业用地的所有权人有权力将农业用地用于可以为其带来更大收益的 工业用途、商业用途。但这种无限制的所有权行使必然使农业用地大量减少， 人们基本生活资料需要无法得到充分保障，社会利益无法最大化的实现，进而 危及到人类的生存。也即“土地所有的私人独占性与土地的高度的社会之公共 性之间存在着矛盾 。因此，土地所有权的享有及行使不能单纯以个体的利益 需要为依凭，土地所有权的行使应当受到制约和限制。 土地发展权的构想及移转发展权办法的实施始于英国。2 0 世纪3 0 年代后期 和4 0 年代初期，当时英国国会为了疏散工业和工业人口，对拥挤的都市地区进 行再发展，同时为了减少人口及工业遭受空中攻击的威胁等问题，特设立三个 委员会进行专题研究，其研究报告中提出应在国家的层次上编制土地利用规划， 并建议私有土地所有人在使用土地时，应以公共福利作为限制条件，由此创立 土地发展权移转的法律思想，后在1 9 4 7 年英国 城乡规划法中明确规定，一 切私有土地将来的发展权移转归国家所有。美国在分区( z o n i n g ) 制度基础上， 创立了可转让的发展权( t d r ) 美国的土地发展权归属于土地所有者，是一项 定量的可转让的财产权。法国、德国、意大利、加拿大、新加坡、韩国以及我 国台湾地区等都陆续建立了土地发展权制度。 土地发展权( l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ) ，也称土地开发权，这一构想最初 源于采矿权可与土地所有权分离而单独出售和支配。土地发展权的基本概念， 就是发展( 开发) 土地的权利，是从土地所有权中分离出来的一种物权，是土 5 第2 章土地发展权的内涵与相关研究综述 地所有权权利束的一项子权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产 权，它是指所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而求得更大发展机会的权 利。发展刀问题起源于s h o u p ( 1 9 7 0 ) 、a r r o w 和f i s h e r ( 1 9 7 4 ) 、h e r r y ( 1 9 7 4 ) 等对于“选择价值一或者“准选择价值一进行的定义。关于“选择价值修或者 “准选择价值 的定义，简单的说就是在既定的经济社会条件下，当人们选择 财产的某一具体用途时，实际上这时的财产已经具有与其他用途不同的价值， 对财产主体的收益产生重要影响，将“选择价值“或者打准选择价值“这一概 念运用于土地使用方面，自然就形成了土地用途的选择价值问题。 在人类对土地利用水平不高的农业社会，人们通常认为拥有地表的所有权 即意味着拥有该横向范围内地下与上空的一切权利，这就是罗马法的“上及天 宇，下至地心“的绝对土地所有权。到了近代，西方国家工业化与城市化迅猛 发展，城市化规模不断扩大，环境问题日益突出，城市土地出现多元化立体开 发利用的要求，同时，土地所有权理论也发生了重大变化：所有权社会化取代 绝对所有权，土地权利的重心从所有转向利用。在此背景下，土地非农开发利 用越来越受到政府的直接控制。国家认为，对土地拥有者来说是最优的土地利 用，对于区域或社会来说未必最优，因此，要对土地利用进行控制，这种控制 形成了土地发展权。 2 2 土地发展权的内涵 2 2 1国内对土地发展权的研究 关于土地发展权的概念，国内学术界大致有狭义和广义两种理解。 ( 1 ) 狭义的土地发展权 狭义的土地发展权，主张它是土地所有权人将自己拥有的土地变更用途或 在土地上兴建建筑改良物( 包括建筑物与工事) 而获利的权利。沈守愚较早从 法学的角度将农地发展权界定为“将农地变更为非农用地的变更利用权一。王 小映则认为，土地发展权是一种农地可转为建设用地进行开发利用的权利：黄 祖辉深入分析了农村集体土地转为城市国有土地对农村土地发展权的侵害及其 补偿问题：杨明洪等分析了中国农民集体所有土地发展权从法律和事实上受到 6 第2 章土地发展权的内涵与相关研究综述 压抑以及农民进行抗争的情况。杜业明认为，土地发展权是指某组织或个人变 更土地用途而获得额外收益的权利，而农村土地发展权是特指农用地转为建设 用地和农村存量建设用地直接进入土地一级市场而获取收益的权利。周建春认 为，农地发展权又称土地发展权或土地开发权，是指将农地改为最佳利用方向 的权利，也可狭义的定义为农( 耕) 地改为建设用地的权利。 ( 2 ) 广义的土地发展权 广义的土地发展权涉及土地利用和再开发的用途转变和利用强度的提高而 获利的权利。胡兰玲认为，土地发展权是指对土地在利用上进行再发展的权利， 即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权，可将其分为两类： 空间( 高空，地下) 建筑权( s p a c e ，u n d e r g r o u n db u i l d i n gt e n a n c y ) 和土地开发权 ( l a n d e x p l o i t i n gr i g h t ) 。季禾禾等认为，土地发展权的客体涉及地下、地上、 地面上空的开发和利用。万磊认为，土地发展权是指对土地在资源利用方面改变 原有的利用形式而进行再开发的权利。即突破原有的土地利用形式，在空间维 度上向纵深方向发展，在使用上变更土地用途之权。侯华丽等认为，土地发展 权是将土地变更为不同使用性质的权利，应包括：农地变更为非农用地的发展 权即农地发展权：未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用 性质不变的情况下扩大投入的发展权：在建设用地上进行建设的发展权。范辉 等从土地用途转变和集约度提高两方面，把土地发展权分为农地发展权、建设 用地发展权和未利用土地发展权，农地发展权仅指土地用途由农用地转为建设 用地时的权利上升，主要包括国家通过征地将农用地转为建设用地和农用地依 法被转为农村集体建设用地。王万茂等认为，土地发展权是指土地变更用途使 用和对土地原有集约度的改变之权，包括：农地发展权，市地发展权。而农地 发展权指土地用途由农用地转为建设用地的使用之权，主要包括：国家通过征 地将农村集体农用地转为国家建设用地，i 农村集体农用地依法被转为农村集体 建设用地。i 国有农用地依法转为国有建设用地。 中国国内对土地发展权概念理解的分歧。源于对土地所有权人主张的发展 权客体的差异。如果只涉及土地用途和性质或者土地集约程度某一方面改变带 来的权利，即是狭义的土地发展权：如果包括这两个方面，则是广义的土地发 展权。后者比较接近现在国外土地发展权的概念，也是中国学术界逐渐占主流 的观点。所以，拓展土地发展权的内涵，而不仅仅局限于农地发展权的研究， 广泛研究农用地、建设用地、未利用地之间用途相互变化过程中的土地收益变 7 第2 章土地发展权的内涵与相关研究综述 化( 增加或减少) ，如退耕还林和天然林保护、。十一五一规划提出的限制开 发区和禁止开发区中对土地用途限制导致实际土地收益减少而不是收益增加等， 是否属于土地发展权问题，以及土地开发中利用其地上和地下开发权来保护文 化遗产等问题，似乎可视作以后深入研究的领域。 2 2 2 国外土地发展权简介 一、英国的土地发展权制度 1 9 4 7 年，英国颁布了城乡规划法，该法从法律上限制了土地私有权的 滥用，对土地开发行为进行控制，控制的手段就是设立土地发展权，所有的开 发行为必须得到政府的开发许可。城乡规划法规定：一切私有土地将来的 发展权转移归国家所有，由国家独占，实行“土地发展权国有化一，而私有土 地的所有权性质不变。任何人若想改变土地原有使用类别，进行开发建设，必 须事先向政府购买发展权；反之，如果政府公布土地使用计划，变更私有土地 原有使用类别，致使土地价值降低，政府应按地价降低导致权利人的损失予以 补偿。土地发展权的价值按变更使用后的自然涨价进行计算。英国设立土地发 展权的目的在于建立一种对土地开发进行有效控制及“涨价归公一的机制。 二、法国的法定上限密度制度 法国在1 9 7 5 年公布了 a + b ) 。在这种交易形式下，农民的收益为 a + b c ：土地使用者收益为d - ( a + b ) ：政府收益为0 。可见，农民选择和土地使用者 直接交易，三方均没利益损失，两方有利益收益。2 、政府从农民手中购回土地 发展权，土地使用者要获得发展权只能和政府交易。政府是管理方，同时又成了 交易方，由于政府存在政治权威的优势，农民相对成了弱势群体，政府购回土 地发展权，农民得到收益b ( 因非对等地位谈判，b 可能小于农民直接出售给 使用者时所得到的b ) 和补偿金a ，支出成本为放弃农业生产的c 。政府从农民手 中购回发展权后出售给土地使用者，转售过程中，政府可以凭借警察权优势利 用价差获得额外收益e ，但转售程序中政府不得不支出交易成本f 。土地使用者 获得土地收益d ，支出补偿金a 和发展权出让金b 。可见，农民收益为a + b 3 7 第5 章中国土地发展权设计 一c ：政府收益为e f ：土地使用者收益为d 一( a + b ) ，这种交易形式下，农民 和土地使用者的利益均可能遭到损失。3 、不交易。农民选择不交易，手中的土 地则只有农业利用一种形式，农民收益为从事农业生产的收益c ：因没有交易，政 府收益为0 ：土地使用者收益为0 。这种形式下对三方都不是最佳选择。从上述 博弈分析可以看出，在土地发展权交易的博弈中，由于政府拥有强大的行政优 先权及强制警察权，而土地使用者惯用幕后策划，容易和政府达成合作博弈， 农民在利益博弈中往往处于被动地位。但由于遭受利益损失，农民会采取“拖 延、阻挠等策略，同时增加交易环节无疑要增加交易成本，加剧博弈局中人 的利益冲突。如此看来，政府不应参与到利益分配环节中去。政府的角色应是 “裁判，加强监管，通过公共利益限制和公平补偿来规范市场交易行为，退 出市场领域：政府可建立土地发展权交易税费制度，一方面从宏观上把握土地 利用方向，使个体目标和国家目标保持一致，另一方面分享土地流转中的利益 涨价部分，促进利益分配的均衡化。 第6 章中国土地发展权的作用 第6 章中国土地发展权的作用 把土地发展权作为一项制度安排，成为一个实实在在的附着于土地上的权 利，就必须对社会经济发展、土地利用有正面的价值，发挥正面的作用。总的 来说，土地发展权能够而且应该有如下的基本作用。 ( 1 ) 完善与解释作用。目前中国的土地权利体系是不完善的，尤其在土地 开发过程中，产权制度应有的效用未能充分发挥出来，一部分在改革中应运而 生的权利与制度构造缺乏连贯性与合理的解释。将隐含于权利体系与制度构造 中的土地发展权显化出来，可以让大家认识和理解相关制度的完整性、连贯性 和合理性。完善与解释效用的进一步发挥就是对现有制度的改造与发展，以及 制度的创新。 ( 2 ) 规范和管制效用。土地发展权本身就是一种权利，也是对其他权利的 一个限制，它主要借助国家强制力，有时也采取经济杠杆的调节对土地利用及 资源配置进行规范和管制。 ( 3 ) 保护与保障作用。土地发展权是土地利用发生某种变化的权利，这种 权利一旦成为制度安排，那么土地利用的变化就可以预期，不利的变化以及有 利变化被禁止都能够得到补偿。这样的制度安排有利于保护耕地，保障土地权 利人的合法权益。 ( 4 ) 收益与防范效用。土地发展权是一种有经济价值的财产性权利，拥有 者会取得相应的收益。在城市化土地开发过程中，伴随着土地价值的提升，发 展权所有者就会获得稳定的收益。此外，土地发展权作为一项法定的权利，在 土地开发之前就必须设定，并明确权利价值，即使权利发生变动，借助科学的 价格评估体系，发展权价格也要做相应的调整，从而减少土地开发商与政府官 员讨价还价的机会与动机，防范土地开发过程中的腐败及分配不公现象的产生。 具体来说，在中国的土地产权与使用制度改革的背景下，土地发展权有以 下实际的作用。 第6 章中国土地发展权的作用 6 1保护环境与土地资源的作用 环境与资源问题，是世界各国普遍面临的问题。我国作为世界人1 3 第一大 国，保护以耕地为主的农用地资源、改善生态环境尤为迫切，特别是在目前经 济粗放型发展的背景下。土地发展权可以促成土地开发之供求关系由管制均衡 回归到市场均衡。有关学者研究了土地供给在实施管制前和实施管制后之间的 地价变化，特别是土地用途管制下农用地与非农用地不同数量关系条件下的土 地边际收益的变化。得出管制条件下地价上升，导致了非农用地与农用地巨大 边际收益差的结论，维持这巨大的边际收益差需要强有力的管制手段和相当大 的管制成本。建立土地发展权后，农用地向非农用地转化需向国家支付农地发 展权费用。构成农用地向非农用地转用的成本，削弱甚至拉平非农用地与农用 地的边际收益差额，使土地供求关系在新的产权制度框架内回归市场均衡状态， 相当大的减少管制成本，因为农用地向非农用地转化的市场拉力被大大削弱。 同时，农地发展权由国家统一创设，对于没有农地发展权或只设定虚拟发 展权的地域，任何单位、个人无权进行各种形式的非农开发，因而该地域内农 地承包经营权可以长期保证，承包人可以做长期打算，增加投入。国家收取的 农地发展权费用可以用于耕地开垦与现有耕地的改良，提高耕地数量与质量。 集体所有者或使用者通过虚拟发展权的转让，还可以得到因其土地不能进行非 农建设开发所产生的机会损失的补偿。 城市内部或者周边生态保护地带因其优越区位和良好环境，往往使其土地 所有者或使用者具有强烈的经营性开发欲望，单纯的规划管制成本高，而且有 时也不尽公平，极易产生寻租现象。设立土地发展权后，特别是可转让的虚拟 发展权制度后，就可以削弱其实际开发欲望。 6 2 控制土地开发总量与进程，调节土地开发空间分布 首先，土地发展权由国家创设，国家可以根据各地的人地关系、城市化进 程、经济发展水平与速度等确定土地开发地域空间规模及开发计划。以土地发 展权计算的开发规模较之规划具有更明确的数量与价值含义，而且可以进行平 面与空间的替代，从而可对土地开发面积做弹性安排。 第6 章中国土地发展权的作用 其次，规划所确定的城市开发的用途与容积率等不会是均衡的，即规划配 置的土地发展权存在空间差异。若没有发展权制度，直接按规划要求进行开发， 这对不同土地开发者、使用者是不公平的。有了土地发展权平衡机制，这一不 公平就可以消除。国家先按一个基本的量划定土地发展权，规划控制要求低于 基本发展权的地块可以向外转让剩余发展权，规划控制要求高于基本发展权的 地块，需要向国家或他人购买土地发展权。充分利用经济机制调节土地开发空 间分布，并始终维持土地发展权公平状态。这对于旧城改造与保护历史纪念建 筑及环境敏感地区尤其有意义。 最后，明确了土地开发商的权利，严格管制土地开发的用途，通过土地发 展权界定土地开发的数量、方式、强度、用途和收益等权利，并在土地开发商 与政府的土地开发契约中明确规定。开发商在得到土地开发权之初，得到相应 的土地发展权，并严格按照土地发展权的规定进行城市土地开发，而无权更改 土地开发的数量、方式和强度等，同时享有土地发展权所规定的权利。政府改 变过去仅仅依靠行政管制的单一模式，充分利用土地发展权对开发商的产权约 束功能，在与开发商签订契约之初明确土地开发模式，并进行财产权界定。在 实际土地开发的过程中，政府从行政和财产权两方面严格管制开发商的土地开 发行为，建立一套行政处罚和财产权补偿的双重管理机制。开发商一旦非法变 更土地用途，则不仅受到相应的行政罚款，而且要依据土地发展权的市场价格 进行经济补偿，使开发商非法更改土地用途的增值利益消失，从而确保土地开 发商按照规定的开发模式进行开发。 6 3 统一两种土地的所有权权能与价值，更好的保障农民权益 国有土地所有权和集体所有权两种产权权能名称相同，而权能与权能价值 不同的制度安排，让人感觉有悖法理，更令农民感到迷惑，也有失公平。设立 土地发展权后，集体土地虽然按照现行的开发制度不能直接开发利用，但可以 通过土地发展权的转让获得经济补偿，两种所有权的权能与价值就基本一致了， 农民集体土地产权得到了更好的保护。 土地对农民来说是财产，3 0 年不变的土地承包权，实际上就是农民享有的 土地使用权。但现行的征地补偿方法并不把它当作财产看待。现行的征地补偿 方法仍沿用计划经济时代的行政占用方式，具有强制性、垄断性，补偿费给多 4 1 第6 章中国土地发展权的作用 少基本由单方面决定，把拥有土地使用权的农民排除在土地利益分配体系之外， 忽视了农民的权力，是一种不平等的产权转移行为。建立土地发展权后，征地 补偿就变得有价可循。征地补偿的多少可以按照所征土地的土地发展权的价值 来设定，可以进行货币补偿，也可以进行土地发展权的置换。 同时，设立土地发展权后，从法律上明确规定土地发展权对城市土地用途、 土地征用和拆迁等的产权约束作用。从法律层面，进一步明确政府官员和土地 开发商的权利义务，防止越权和非法开发城市土地，完善失地农民和失房居民 的权益保护和利益补偿的法律机制，为我国城市土地管理优化奠定坚实的法律 基础。也可以改变在土地征用过程中地方政府一方独大的局面，均衡博弈双方 的力量对比。破解当前土地征用过程中征地范围过宽、滥用征地权的局面。如 果政府对集体土地进行征收，则现有集体组织依据既定土地发展权进行平等利 益博弈，取得应有的土地收益，维护自身合法权益。因此，被征地的失地农民 享有既定土地发展权即现有土地使用价值的权利。政府在征用农民目前使用的 土地时，必须依法按土地发展权市场价格补偿他们的既定土地发展权，并建立 以发展权为保障的利益补偿机制，依法维护失地农民合法权益。通过建立土地 发展权，可以有效抑制时下盛行的“圈地之风一，这具有重要的现实意义。 第7 章结论与展望 7 1结论 第7 章结论与展望 本文总结国内外相关研究和国外制度实践基础上，对建立我国土地发展权 进行研究。主要有以下几方面 ( 1 ) 在前人引进和研究基础上，科学的界定了土地发展权的内涵与概念： 土地发展权就是土地变更为不同使用性质及利用强度的权利，是一种可以与土 地所有权分割而单独处分的产权，它既可以与土地所有权合为一体由拥有土地 所有权的土地拥有者支配，也可以由只拥有土地发展权不拥有土地所有权者支 配，它是土地处分权中最重要的权利。 ( 2 ) 从理论层面和现实需求两方面论证了中国建立土地发展权的必要性 ( 3 ) 从法律、制度和现实三方面分析了中国建立土地发展权的可能性 ( 4 ) 借鉴国外的土地发展权制度实践，设计了中国土地发展权的权力结构 体系，变动规则，构建土地发展权的配置及其流转运行机制 ( 5 ) 分析了土地发展权建立后在经济社会生活中的一系列作用 7 2 展望 土地发展权在我国的研究尚处于起步阶段，还有许多问题需要进一步的深 入和扩展研究。 ( 1 ) 土地发展权价值、价格的应用性评估测算方法。当土地发展权尚处于 被人们认识、了解阶段，其经济价值及价格问题还不十分重要。一旦正式建立 制度，就需要一套科学合理的土地发展权经济价值与价格的评估测算方法和确 定机制。 ( 2 ) 土地发展权配置及其流转过程中的具体制度及其规则的设计。 ( 3 ) 土地发展权建立后的相关监督机制的建设 随着涉及土地开发与资源保护各方当事人权力意识的增强，土地发展权将 越来越受到关注，相关研究也会不断有新的突破。 4 3 致谢 致谢 在论文即将成文之际，回想三年的学习，不禁感慨万千在三年的m p a 学 习期间，同济大学和无锡教学点的各位老师给予我无微不至的关怀和淳淳教诲。 在此，深表谢意，特别是我的导师施建刚教授，从论文的选题、撰写，每一个 阶段都离不开他的悉心指导、热情帮助 参考文献 参考文献 1 李世平土地发展权浅说国土资源科技管理，2 0 0 2 ，2 - 2 2 - 2 4 2 刘国臻论美国的土地发展权制度及其对我国的启示法学评论，2 0 0 7 ，0 3 ：2 1 3 孙弘中国土地发展权研究：土地开发与资源保护的新视角北京：中国人民大学出 版社，2 0 0 4 4 王永莉国内土地发展权研究综述中国土地科学，2 0 0 7 ，0 3 ：1 3 5 沈守愚土地法通论北京：中国大地出版社，2 0 0 2 6 刘永湘中国农民集体所有土地发展权的压抑与抗争中国农村经济，2 0 0 3 ，0 6 ： 1 6 2 4 e t 苏志超土地政策之比较研究。台北：台湾中国地政研究所，1 9 9 0 8 吴晶晶论政府非公共利益性质征地对土地发展权的侵害辽宁行政学