（公共管理专业论文）公共部门人才流失问题及对策.pdf

独创性声明 扛卢：凋所一旱父i - 的学位沦之戈本，j 、4 ：寻烯指导下进行的研冤工作及取得的 明：。kb 。篮- i l ) 、所知，除j 文中特力1 。1 加以露：7 圭和致谢的地力外，论文中不包含其 跳，、ii 麓发表j t 撰巧过的研究戎果，也 ：包含为获得或其他教育机构 的i ? 。 ，! ! ，汪书莉f 参：用过的i , i 料。与我一同j 作的同志对本研究所做的任何贡献均 己 ：- ：；：之中f 二了明确的说明并表示1 j 毫， 丕亳、诛 签宇魄一年 闩亏。日 学位论文版权使用授权书 奉。学值论文研：者完全了解 有关保留、使用学位论文的规定， 蠢： 傅搿并向! 琦累商关部f 1 或机构j 差耷论囊的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 绺i 吲 q 。本人授衩 可以将学位论交的全部或部分内容编入有关数据库进行 俭学i 可以承用影印、缩印或狰搓等复书 手段深存、汇编学位论文。 景：努的学位论支在解密后适属东投；蝮书， 掌伍论玄作皆签名：醵祷， 别暾：庐孙 裂翟寰i k 黧纛9 ：；f l 订工y ：1 嘲”：掌口：之仆者：誓、去向：奠皴肯 而j ：舅局 - j 佧；j 粤位：傲当。宿州审工商局 电晤：1 9 ：6 8 7 9 977 谴p l j 嘎址：膏徼考商0 1 带二 商绔 剜；壤：2 3 4u o o 安徽火学m p a 硕十学位论文公共部门人才流失问题及对策 摘要 作为国家的管理者和政策的执行者，公务员整体素质的高低关系着政府行政效率的 高低和效果的好坏。但是，近几年来我国公务员队伍出现了一些年轻的专业人才、高学 历人才相继流失的现象，这种趋势改变了公务员队伍的稳定性和结构合理性，不利于政 府政策的连续性和行政的高效性，公务员队伍人才的不断流失正逐渐成为我国塑造一支 高素质的公务员队伍的直接阵碍。 本文首先对公共部门的人才进行了定义，分析了人才流失和人才流动的区别，总结 了我国目前公共部门人才流失的现状与基本特征，分析了公共部门人才流失的危害和趋 势。公务员人才流失有政治、经济、文化、技术等宏观外部环境的影响，但最主要的还 是公务员分类管理制度不科学、公务员薪酬体系不健全、考核晋升机制不科学、单调的 工作环境、人才约束机制缺乏等公共部门组织和公务员自身的原因。文章最后提出了完 善公务员分类制度、激励制度、薪酬体系、提升公务员的道德标准和敬业精神、严格公 务员约束机制等留住人才、吸引人才的若干举措。 关键词：公共部门，公务员，人才流失，对策，激励制度 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共部门人才流失问题及对策 a b s t r a c t ：a st h ea d m i n i s t r a t o ro ft h es t a t ea n dt h o s ei m p l e m e n t i n gi t s p o l i c i e s ，t h el e v e lo ft h eq u a li t yo fc i v i 1s e r v a n t si sd i r e c t l yr e l e v a n tt ot h e a c t u a le f f i c i e n c ya n df i n a lr e s u l t so ft h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i o n b u tt h e t r e n do ft a l e n t sd r a i nt h ey o u n gp r o f e s s i o n a l sa n dt h o s ew i t hh i g hd i p l o m af r o m t h ec i v i ls e r v a n t si nr e c e n ty e a r sh a si t ss t a b i l i t ya n de f f e c to fi t ss t r u c t u r e a n dt h e r e f o r eh i n d e r e dt h ec o n s i s t e n c yo fg o v e r n m e n tp o li c i e sa n de f f i c i e n c yo f a d m i n i s t r a t i o n ，t h ec o n t i n u a ld r a i n i n go ft a l e n t si ng r o u ph a si n c r e a s i n g l y b e c o m ead i r e c to b s t a c l et ot h es h a p i n go fah i g hq u a l i t yt e a mi nc h i n a sc i v i l s e r v a n t s s e c t o r i nt h i sd i s s e r t a t i o n ，t h ed e f i n i t i o no ft a l e n t sw o r k i n gi np u b l i cs e c t i o n s i sg i y e ni nt h ef i r s tp l a c e 。f o ll o w e db yt h ed i s t i n g u i s hb e t w e e nt a l e n t sd r a i n a n dt a l e n t sd r i f t ，t h es t a t u sq u oa n dt h eb a s i cc h a r a c t e r i s t i co ft a l e n t sd r a i n i np u b li cs e c t i o n so fc h i n ai np r e s e n t ，t h eh a r ma n dt r e n do ft a l e n t sd r a i ni n t h o s es e c t i o n sh a sa ls ob e e na n a l y z e db yt h ea u t h o r i n f l u e n c e sf r o mm a c r oe x t e r n a l f a c t o r sl i k e p o li t i c s ，e c o n o m y ，c u l t u r e ，a n dt e c h n o l o g yc o n t r i b u t et ot h e p h e n o m e n o no fp r e s e n tt a l e n t sd r a i n ，b u tt h em a i n f a c t o rc a nb ef o u n df r o m o r g a n i z a t i o na n dt h ec i v i ls e r v a n t st h e m s e l v e s ，s u c ha si n e f f e c tt h em a n a g e s y s t e mi nc l a s s i f y i n gc i v ils e r v a n t s ，t h ei n c o m p l e t es a l a r ys y s t e m ，t h el a c ko f s c i e n t i f i c s e l e c t i n g a n d p r o m o t i o n m e c h a n i s m ， m o n o t o n o u s w o r k i n g e n v i r o n m e n t ，l a c ko fp r o p r i a t er e s t r a i n i n gt o w a r d st a l e n t s t a k i n ga l lt h o s e m e n t i o n e da b o v ei n t oc o n s i d e r a t i o n，t h i sd i s s e r t a t i o np u tf o r w a r ds e v e r a l p o s s i b l es o l u t i o n sa st om a i n t a i na n da t t r a c tt a l e n t s ，i n c l u d i n gt h ei m p r o v e m e n t i nt h ec l a s s i f i c a t i o no fc i v i1s e r v a n t s ，t h ei n c e n t i v es y s t e ma n ds a l a r ys y s t e m ： t h ee n h a n c e m e n to ft h em o r a ls t a n d a r da n ds p i r i t so fd e v o t i o n ；t h es t r e n g t ho f t h er e s t r a i n m e n to fc i v i1s e r v a n t s ，a n ds oo n k e yw o r d s ：p u b l i c s e c t i o n s ，c i v i l s e r v a n t s ，t a l e n t s d r a i n ，s o ! u t i o n s ，i n c e n t i v es y s t e m 2 安徽人学m p a 硕十学位论文公共部门人才流失问题及对策 第1 章绪论 1 1 进行公共部门人才流失原因及对策研究工作的必要性 人力资源是一种可持续性的最宝贵的资源，人力资源的开发和使用，不仅关系到 个组织的兴衰，更影响着一个国家综合国力的强弱。公共部门承担着提供公共产品、维 持社会公共秩序的重要职能，公共部门人力资源是公共社会生产力发展的重要基础，是 公共部门的关键性要素，因此从某个角度来说，公共部门人员素质的优劣决定着国家的 前途。作为国家的管理者和政策的执行者，公务员整体素质的高低关系着政府行政效率 的高低和效果的好坏。因此，吸引、培养、用好优秀人才，建立充满生机与活力的人才 工作机制是我国公务员制度建设的一项重要战略任务。 近年来，随着国家相关政策的出台，公共部门工作人员的福利待遇和社会地位快速 提升。报考公务员的热潮迅速升温，公共部门成为求职者追捧的焦点，求职者势如排山 倒海般一浪高过一浪，从1 9 9 4 年第一届正式公务员考试到2 0 0 0 年，报考总人数才4 万 多人，在之后的四年中，报考人数却增加了1 0 倍。2 0 0 7 年国家公务员招考网上报名中， 全国至少有5 0 万名考生通过审核。国家广电总局的某个热门职位的报考人数竟突破6 0 0 0 人，供求比例达到令人咋舌的1 ：3 0 0 0 ，刷新了国家公务员招考纪录。而从公共部门需求 方面来看，由于每年的公务员录取名额十分有限，目前每年提供的岗位对于庞大的就业 群体来说犹如杯水车薪。 虽然近年来随着公务员法的出台和对人力资源管理的逐渐重视，公共部门的改 革逐渐良性化、系统化，但却不可避免地存在种种问题与争议。因此，虽然报考公务员 的热潮还不曾减退，却不禁让人担忧，今后公共部门的人才流失会像今天人们对公共部 门的追捧一样成为一种趋势。在双向选择的就业观念下，公共部门也不免“暗流涌动”， 公共部门人力资源的流失波及全国。目前，公共部门存在人才定位不当、效率较低、评 估激励机制缺失等问题，如果这些问题不得以解决，那么人才流失势必影响公共部门的 安全和绩效。 但是，近几年来我国公务员队伍出现了一些年轻的专业人才、高学历人才相继流失 的现象，这种趋势改变了公务员队伍的稳定性和结构合理性，不利于政府政策的连续性 和行政的高效性。据统计，近十年来，公务员辞职每年都呈增长趋势。可以说，我们当 前的公务员队伍建设正面临着一个不小的尴尬。一面是国家花了不少的精力、财力去引 进高素质人刁，如浙江、江苏、湖北、河南等省份更是挑选了一批具有硕士、博士学位 的优秀人才充实到各机关单位之中：但另一面却是，每年国家公务员队伍中总要流失一 批高素质的人才。据人事部中央国家行政机关公务员流失问题不容忽视的调研报告 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共部门人才流失问题及对策 统计，从1 9 9 8 年以来，在人事部抽查的2 1 个中央部委共流失本科学历以上公务员占同 等学历公务员总数的8 8 ，并呈现出流失范围广、专业人才所占比例大、流失速度递增、 流失人员年轻化等特征。而近1 0 年来，一些经济发达地区如江苏、浙江、上海的公务员 辞职也呈增长趋势，截至2 0 0 5 年底，江苏省主动辞职的公务员有9 0 0 多人，在浙江省已 达1 8 0 0 多人；在国家部委，新招公务员5 年之后的留职率不超过3 0 。 因此，分析我国公共部门人力资源管理现状及其存在的问题，并依此采取针对性的 改进措施十分重要。 1 2 公共部门的范围界定及公共部门人才概念的界定 从理论上看，整个社会部门可分为三大部门：第一部门为政府组织，也就是纯粹的 公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，称之为私人部门；第三部门是介于 政府组织与工商企业之间的一些部门，往往被称为非营利组织、公共企业或公益企业， 有的则更类似于或依赖于政府组织。本文所称的公共部门是指的第一部门，即纯粹的公 共部门，也即政府组织，范围是指在本国范围内的政府组织，本文所研究的公共部门人 4 。流失即为公务员流失。 。 人才的定义：新编辞海对“人才”的解释是：有才识学问的人，德才兼备的人。 人才具有以下七个特征：一、时代性和社会性。二、内在素质与能力的的优越性。三、 社会实践性。四、普遍性和多样性。五、劳动成果的创造性。六、贡献的超常性。七、 作用的进步性。 时代在快速发展，人们对人才的定义发生了重大的改变。 2 0 年前，教育部曾明文规定凡是中专以上学历者即为人才，北京市人才市场管理 条例曾规定人才是指具有专业技术职务任职资格或者中专以上学历的专业技术人员以 及各类管理人员。在英语的翻译中常把“有用的人”译为人才。 本文认为，人才是一个人有价值的体现与转换，同时，人才价值又是相对的和具有 社会进步意义的。金无足赤，人非全才，人才总是相对于特定领域具有一定的擅长或优 势，而且，如果某人的擅长或优势用于危害社会，就不能称之为人才。所以，人才是指 适合社会、组织需要的，能为社会、组织创造财富的，并能自觉贡献和服务社会的人叫 人才。公务员法对公务员的定义为：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入 国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”按照公共部门职位的性质、特 点和管理需要，公共部门人才分为综合管理类、专业技术类、行政执法类和其他类人才。 6 安徽人学m p a 硕十学位论文 公共部门人才流失问题及对策 1 3 文献综述 本篇论文是在阅读了3 0 多篇文献资料，搜集了大量素材，综合目前公共部门现实情 况的基础上撰写的。有关公共部门人力资源管理的文献资料很多，都是从正面阐述公共 部门人力资源管理的现状，以及如何进行人力资源开发、培训、配置，如何进行人力资 源薪酬、绩效管理等，而几乎没有直接研究关于公共部门人才流失问题及对策方面的文 献资料，但目前公共部门人才流失的问题却勿容置疑存在，如何解决此问题，本文从研 究工f 面的文献资料出发思考公共部门人才流失的原因，如赵曼主编的公共部门人力资 源管理中涉及到公务员职位分析与分类管理、薪酬管理、工作激励、职业生涯管理等 内容，正是本文所需的素材。还有姚先国、柴效武编著的公共部门人力资源管理中 涉及到的公务员的考核与奖惩、人员分类管理、工资与福利等内容，也是本文要借鉴的。 同时阅读了一些有关企业人才流失的问题及对策方面的文献资料，如张向农研究的人 才流失动因、影响与对策( j ) 等，从中得到了借鉴和参考。特别是公务员法颁布以 后，还有现今公务员工资最新调整方案的出台，都使得现有公共部门人力资源管理的文 献资料显得陈旧与过时。所以本文撰写是从现实出发，有思索，有探讨，有创新，该项 研究目前在国内尚不多见。 1 4 研究方法与思路 1 4 1 研究方法 文献分析法。查阅大量关于公共部门人才管理和公共部门人才流失的论著、文集、 论文等文献资料，用公共部门人力资源管理的理念进行深入分析，确定公共部门应对人 才流失的对策探讨。 比较研究法。比较研究是通过确定相关的研究对象，确定一定的比较角度和标准， 通过异中求同和同中求异，进行异同比较，得出共同规律或显著差异。通过对中西方的 公共部门人力资源管理的政策的比较，探索中国应对公务员人才流失的对策。 历史研究法。历史研究是将研究对象放在发展变化的动态模式中，了解和分析它的 发生、发展、演化的过程，运用趋势外推的方法，预测其未来发展的走向、速度和进程。 我国的公共部门人力资源管理及公共部门环境有其特殊性，不能完全照搬西方公务员的 管理方法，应当在对我国公务员制度的改革与发展的历史研究中，探索适合我国的有中 国社会主义特色的管理模式； 经验研究法。经验研究是将公共部门人力资源管理的具体活动及其结果，采取定量 研究和定性研究的方式，在真实可靠的事实基础上，通过观察、归纳和抽象，得到研究 7 安徽火学m p a 硕士学位论文 公共部门人才流失问题及对策 成果。 调查研究法。管理的理论和方法来自于实践。通过选出一些样本，进行实地的调查 研究，搜集第一手材料的好办法，并通过调查掌握全面的真实的材料，弄清人才流失的 问题、发展趋势，并从大量事实中概括出规律性的东西，作为理论的依据。 1 4 2 研究思路 一是从理论角度来研究。实践是理论产生的基础，科学的理论又用以指导人们的实 践。通过对公共部门人才管理的新理念、新思想，研究分析公共部门应对人才流失的对 策。 二是从实践角度来研究。本文从公共部ij a t 流失的原因去分析，注重分析的实践 过程，对存在的问题进行研究，以求找出更好的解决途径。 安徽人学m p a 硕十学位论文 公共部门人才流失问题及对策 第2 章公共部门人才流失的基本特征和人才流失的危害性 2 1 人才流失的定义，与人才流动的区别 2 1 1 人才流失的定义 人才流失是指在一组织内，对其发展具有重要作用，甚至是关键性作用的人才非组 织意愿的流走，或失去其积极作用的现象。对于公共部门来说，人才流失存在显性流失 与隐性流失之分，前者是指单位的人才因某种原因离开该组织另谋它就，给该组织的人 力资源管理造成困难，从而影响其经营发展。隐性人才流失则是指组织内的人才因激励 不够或其他原因影响而失去工作积极性，消极怠工，每天“喝茶看报纸”而没有任何进 步，其才能没有发挥出来；或者是待岗闲置，有岗无绩，留职停薪，从而影响组织的工 作开展。 人爿流失主要有自然流失和非自然流失之分，人才的自然流失就是指人才因为自身 的因素而流失的现象，比如说人才的异动、辞职、各种原因的休假( 病假、产假、探亲 假等) 造成的工作岗位空缺。人才的非自然流失是指因为组织、绩效、人际关系等原因 造成的人才流失。 2 i 2 人才流动定义 广义的人才流动，是指人才从一种工作状态到另种工作状态的变化，工作状态可 以根据工作的岗位、工作的地点、职业的性质、服务的对象及其性质等因素来确定。因 此，根据工作状态确定因素的不同，人才流动就可以划分为不同的类型，如职业间的流 动、产业间的流动或地区间的流动等等。 根据人彳服务对象是否改变，人才流动又可以分为组织内流动和组织问流动。组织 内流动通常是由该组织的人事部门通过提升或调动来完成的，是组织管理行为的结果。 而组织间的流动，即人们通常所理解的人才流动，在我国不同的经济体制下，其表现和 作用机制都不相同。本文所讨论的人才流动主要指人才在组织间的流动。 2 1 3 人才流失与人才流动的区别 长期以来，人们往往把人才流动与人才流失混为一谈，认为人才流出了，就是人才 流失了，这是一种认识上的偏差。事实上，有人才流动，就有流入和流出，流出的不一 定都是人才，即便是人才，也不一定就是流失。人才流动是市场经济的正常现象，流出 的不一定都是流失，流失的也不一定都流出了。公共部门人员流动是指公共部门人员在 一定时期内工作性质、地域、领域、职务( 称) 、岗位在国内或国际之间的变动，人才 的流动因为未造成部门损失，所以不能叫做人才流失。 如果说，人才的流动是正常的、合理的、组织生存与发展所必须的，那么，人才的 9 安徽火学m p a 硕士学位论文公共部门人才流失问题及对策 流失，就是非正常的、不合理的、是组织生存与发展应该尽量避免的，所以说人才的流 动，关键在于“合理”，否则j 就是“流失”。如果一个组织的机制不能留住人才，不 能最大限度的激活人才的聪明才智，就会造成组织资源的浪费，就极有可能导致人才的 流失，人才流失是组织资源的一种无形损失。 2 2 公共部门人才流失现状与基本特征 2 2 1 专业人才流失严重 入世后，随着政府管理专业化程度的不断提高，专业人才在政府中的作用越来越突 出，特别是一些较为特殊的专业技术岗位如计算机网络管理、涉外法律、金融经贸等更 是离不开专业人才。但是目前我国公务员队伍专业人才流失的状况却不容乐观，如在中 央国家机关，外语、国际经济、国际法、国际金融、国际贸易、涉外审计等涉外专业的 人才流失相对严重，跟这些专业相关的机关，成为流失最突出的部门，而一些对专业性 要求比较严格的部门流失也比较严重。这和市场对这些专业需求大、更容易将专业优势 转化成市场价值有关，在目前的市场环境下，他们获取更高收入的机会显然多一些。 2 2 2 高学历的公务员流失 为了提高公务员素质，我国些地方政府花费了大量的精力和财力积极引进高素质 人才，一些省份更是在全国范围内招聘了一批具有硕士、博士学位的优秀人才充实到各 机关单位之中；但另一面，每年都要从国家公务员队伍中流失一批高素质、高学历人才， 在我固江苏、浙江、广东等一些发达省份出现的辞官下海潮中，辞职下海官员的学历大 都也比较高。这些高学历人才的流失一方面损害了公务员队伍的整体知识结构，另一方 面也浪费了国家政府为引进人才所付出的大量精力和财力。 2 2 3 人才流失的年青化 在我国公务员队伍流失的人才中，3 5 岁以下的年轻公务员的流失情况最为严重。一 般而言，年龄较大的公务员在离职时顾虑比较多，考虑到个人对新事物和新环境的适应 能力以及家庭和孩子教育等因素不会轻易选择辞职，而年轻的公务员由于在观念上更容 易接受新的事物和理念，当他们一旦感觉自己不适合在行政机关发展或者升迁的空间不 大，就会更愿意选择辞职去寻找新的发展机会，这些年轻人员具有相当好的知识结构， 其中很多都是高学历人才和业务骨干，有的刚走上领导岗位不久便主动离职。 2 2 4 具有一定职务的业务骨干流失严重 综合管理人员也成为一些外企的争夺对象，他们具有丰富的经验，懂得如何有效地 管理组织。从流失公务员离职前的职位看，具有处级、副处级级别的干部占据了相当一 部分。特别是省级以上经济主管部门的处级业务骨干，由于熟悉我国经济管理政策，拥 有较多的客户关系资源，是外企青睐的对象，受到高薪聘请的诱惑，主动离职现象比较 l o 安徽人学m p a 硕十学位论文 公共部门人才流失问题及对策 明显。 2 2 5 隐性流失与显性流失同时存在 根据公务员自愿流失表现方式的不同，可将其分为隐性流失和显性流失两种。隐性 流失表现为公务于对待工作态度懒散、工作努力下降、表现变差、经常缺勤或请病假事 假、迟到、抱怨等；显性流失多表现为离职。公共部门由于其特殊性，显性流失和隐性 流失同时存在，而且隐性流失相对来说比较严重。二者的区别主要在于： 首先，前者更倾向于是一种相对容易、自发的决策。心理上带有博弈的性质，面临 更多的博弈选择。后者因为成本较前者高，做出决定的风险大，因此思考更为详细和周 全，决策也更为慎重。 其次，前者受影响因素比后者少。前者更多的是受到工作上的因素影响，后者则牵 涉到多方面的因素，它需考虑到家庭、社会等许多方面。 第三，在引起的消极后果上，前者比后者小。 2 2 6 从流向上看，公共部门人才流失主要流向以下几个渠道：一是流向国外；二 是流向各类公司、企业；三是流向事业单位。 2 3 公共部门人才流失的危害 从社会发展的趋势看，政府不仅需要一般行政管理人员，更需要支具有大量专业 技术知识和技能的专业人员组成的公务员队伍，专业人员的水平将在很大程度上决定着 政府的效率和行政质量，因此，我国公务员队伍专业人员的大量流失带来的弊端不容忽 视。 2 3 1 造成大量人力资本损失，增加公共部门人才的重置成本 人才的培养需要花费大量的人力、物力和财力，还需要经历一个相当长的时期，人 才流失不仅意味着人力资本投资的损失，而且给政府带来高昂的人才交替成本，即重置 成本，人才流失的重置成本是原有人才成本的1 5 2 5 倍。 2 3 2 造成核心技术外泄和工作的中断 人才的流失会使政府的机密、核心技术等无形资产外泄，给政府带来严重损失，造 成工作的中断，效率的低下。人才流失会打乱正常的工作次序，造成某些工作的中断， 而新招聘来的人员需要一段时间才适应新的环境和完成新的工作任务，这无疑会降低工 作的效率，影响正常的工作进度。 2 3 3 会带来不稳定因素和组织声誉受损 人才的流失会对公共部门其他人员造成强烈的心理冲击，形成连锁反应，导致人心 涣散，使组织队伍不稳定，严重影响组织的凝聚力。人才流失会使组织的声誉受到损害。 流失的人才可能会发表一些对政府不利的言论，损害政府的声誉。 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共部门人才流失问题及对策 2 3 4 会造成工作效率的降低 显性流失因为对其他留在公共部门的人心理造成一定的冲击，进而影响到他们的工 作激情，影响工作的效率；隐性流失更是对其他人产生不利的影响，正如“破窗理论” 所反映的那样，如果人才流失不能有效地得到遏制，将会影响组织中其他员工的工作积 极性，进而影响到整个组织的工作效率。 2 3 5 会损害公务员整体的年龄结构和知识结构 人才流失年轻化的趋势将会严重影响我国公务员队伍的整体年龄结构，导致公务员 队伍老中青比例失衡，最终将会影响公务员的正常新陈代谢和人员更替，损害了公务员 整体的年龄结构和知识结构。 2 3 6 会造成工作的耽搁或中断，不利于公务员队伍的稳定 。 一些担任一定领导职务的业务骨干流失后，对新人进行选拔以及他们熟悉新的岗位 都需要一定时间，这在一定程度上会造成政府正常工作受到干扰和人事管理上的混乱， 很多工作会因此耽搁或中断，不利于政府政策实施的连贯性，同时也不利于保持公务员 队伍的稳定性。 2 4 公共部门人才流动的趋势 或许是受到从业严峻形势和失业高风险的影响，公共部门人力资源如今仍保持着较 为稳定的结构。这种表面稳定的大局显然不能让人乐观，中国“入世 后，除了现有企 业对人才的吸引，大量外资企业涌入了中国市场挖掘人才。这些企业相对于公共部门来 说具有高薪和高灵活性的。使我国公共部门对人才的吸引程度面临很大的挑战。虽然就 现状而占公共部门还是一个抢手的“金钵钵”，但在职人员基于患失心态下形成的供职 稳态是暂时而缺乏稳定性的。很难想象，在这样蠢蠢欲动的心理潜质之下，在诱惑和影 响日益增大的外界环境中，公共部门在职人员敢想而不敢为的状态还能持续多久。 当公共部门“槛外人”挤破脑门想冲进去的时候，有大量公共部门“槛内人”却想 从激流中勇退。公共部门的“围城”中，人力资源正经历和经受着一个不断补充、流失、 再补充、再流失的循环过程。在流失的公务员中，不乏有精力、有才智、有经验的精英， 不乏政府所求、发展所需、百姓所拥的骨干。政府花费了大量成本培养出的人才，却在 最有为的时候义无反顾地离去，带走了大量的工作记忆，增加了无形的工作成本，不能 不说这是对公共部门人才机制的一次巨大挑战。 当社会大环境的变化让公共部门等同于吃皇粮的观念已成往事的时候，随着市场经 济的发展，个人选择的途径呈现出纷繁斑斓的局面，多数人已经不愿意仅仅满足于基本 生存的保障，而更愿意选择适合自己能力发挥的地方，以充分施展自己的才华，实现个 人的抱负。在这样的价值观念下，公共部门不考虑人力资源的长远发展，过分依赖外在 1 2 安徽人学m p a 硕十学位论文 公共部门人才流失问题及对策 严峻就业形势的压力留守人才的境况是岌岌可危的。 在人才利用上，如果公共部门仍旧不能给员工提供对将来的职业预期的环境，轻视 对员工专业特长和个人兴趣的发展，不从根本上调整组织人才培养、绩效考评结构以及 公共部门中对于人力资源的定位，那么，只是一味地提高工资来稳定人心决不是长远之 计。公共部门人才的流失是公务员对政府的反向选择，是一次用“脚”投的票。 近1 0 年来，全国各地尤其是发达的沿海地区如江苏、浙江、上海的公务员辞职呈增 长趋势，截至2 0 0 5 年底，江苏省主动辞职的公务员有9 0 0 多人，在浙江省已达1 8 0 0 多 人；在国家部委，新招公务员5 年之后的留职率不超过3 0 。2 0 0 6 年8 月1 ，智联招聘 项针对4 0 0 0 余名职场人所作的“金九银十跳槽意愿网上调查显示，即使“公务员” 这样人们心中稳定的工作，表示考虑过跳槽的也超过半数。 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共部门人才流失问题及对策 第3 章公共部门人才流失的宏观环境p e s t 分析 p e s t 分析是指宏观环境的分析，p 是政治，e 是经济，s 是社会，t 是技术。在分析 一个组织所处的背景的时候，通常是通过这四个因素来进行分析组织所面临的状况。 3 1 政治法律环境政府放松或解除了对人才流动的限制 计划经济时代，固化的户籍制度，让人们坚信：人才单位所有，人才流动不可想象， 人才流不出，引不进，无所谓人才市场。这严重妨碍了人才资源的优化配置，压制人才 才能的有效发挥，制约了经济发展、社会进步。随着改革开发、建立社会主义市场经济 体制目标的确立，特别是加入w t o 后，人才思想的解放，人才展示才华的“自主人格 的确立，人才单位所有观念的弱化，人才“职业目标导向”的强化，人才与单位平等契 约关系的建立，势必会对落后的人才管理体制提出“反抗”，其结果必然是导致人才流 失。 国家对户籍制度的管理放松，使得一些原来受户籍制度所限制无法流动的人员得到 了某种程度上的释放，公共部门的人才流失也就无法避免。可以预见，随着经济全球化 进程的不断加快，人才流动的广度和速度将越来越大，人才流动的步伐将越来越快，相 应的也会对人才的流失产生一定的影响。 3 2 经济环境经济全球化及中国市场经济的发展 经济的全球化使得一些进入中国的外企资企业加紧抢夺中国的高层管理和技术人 才，造成我们得高层管理和新技术人才大量流失。 改革开放以来，引进外资，建立了许多“三资 企业，由于各类公司、企业效益普 遍较好，尤其是“三资 企业和以中关村为代表的高新技术企业效益更好，跨国公司明 显加大了在中国争夺公务员的力度，使得一些领域的高端公务员转往外企。另外，改革 开放初期，国家政策和资金向东部沿海倾斜，建立了经济特区，正是这些优裕的待遇和 良好的环境，使公务员自然将目光转移到这些单位和地区。例如，在中国设立的外商经 营或管理机构，为了扩大市场占有率，大都实施人才本地化的人才开发与应用战略，其 雇员一般以中国人才为主。在外资企业优越的物质条件引诱下，一些优秀公务员，特别 是具有高学历、高管理水平、高技术的年轻公务员流失已初见端倪。随着我国加入w t o ， 人才市场国内竞争国际化、国际竞争国内化已成必然趋势，公务员危机将逐渐加剧，高 级管理公务员和优秀技术公务员的流失将日趋严重。 随着我国加入w t o ，人才市场国内竞争国际化、国际竞争国内化己成必然趋势。跨国 公司明显加大了在中国争夺公务员的力度，使得一些领域的高端公务员转往外企。 1 4 安徽人学m p a 硕七学位论文 公共部门人才流失问题及对策 入世后，市场经济的基本特征是以市场为基础配置资源，人才流动是市场经济的常 态。人是生产力中最核心、最活跃的要素，市场经济的发展拉大了贫富差距，近年来公 共部门的工资福利的增长幅度远低于全社会平均工资增长水平。人才作为第一资本，同 其他形式的资本一样具有本质趋利性，这种趋利性决定了人才流动的必然性。受物质生 活待遇驱动、很多公务员流失至发达地区和待遇比较高的外企等单位，发达地区的优裕 生活条件和充满挑战性的工作环境使公务员在有机会外流时，便毫不犹豫地作出选择。 但从另一方面讲，在现在的市场经济环境下，保持一定的流动比率也是正常的，也是社 会发展多元化选择的一种进步。” 3 3 社会文化环境市场经济下价值观的多元化 在市场经济开放的环境中，人们价值取向日益现实化，仅有思想教育，爱国观念、敬 业精神进行强化，显得有点苍白无力，个人利益多元化，整体利益和个人利益关系变得更 加复杂。道德价值观是其他价值观的基础，它不仅确定道德的方向，还规范和引导人们 的道德判断、道德评价和道德选择。公共部门传统的职业道德价值观要求公务员以服从 命令忠于职守为基本准则，带有忽视个人利益、压抑个性发展的倾向，这种价值取向未 必为现在的年轻公务员所接受。目前中国已经出现价值取向和道德意识多元化的趋势， 在探索社会主义市场经济体制的过程中，市场经济的自主性、平等性和民主政治的自治 自决原则，对公共部门人才摆脱传统的等级特权与依附关系，增强主体意识和自我意识有 促进作用，多数公务员逐渐摒弃因循守旧、甘于平庸、追求平均主义的观念，确立了竞争 意识、效率意识和创新意识，同时也更加强调个人利益与自我价值，在这种价值观的引 导下，传统的从业观念已经发生了彻底改变，人才的流动性大大增加。 3 4 技术环境交通、通信技术的发展 交通、通信技术的发展使得地区与地区之间的界限逐渐模糊，空间的距离感缩短， 使得人才的远距离流动成为可能，因而人员的流动较以往更加频繁。 另外由于技术的进步，人类的分工不断细化，新兴职业也在不断出现。特别是随着 高等学历教育的普及，专业技术领域发展迅速，使得拥有高学历和专业技能的年轻人有 更为广阔的择业范围和更为自由的择业权利。 安徽大学m p a 硕士学位论文公共部门人才流失问题及对策 第4 章公共部门人才流失的原因分析 随着我国人才市场体系的初步建立，市场正逐步在人才资源配置中起着基础性的作 用，同时由于人们思想观念的转变和社会多元化趋势的发展，人才在公务员队伍和市场 之间的合理流动也越来越普遍。但是，当前公务员队伍中年轻的具有高学历的专业技术 人爿和业务骨干大量流失却不能不引起我们的重视。我国公务员队伍人才流失的主要原 因是： 4 1 公务员分类管理制度不科学使得专业技术人才发展空间有限 公务员法规定，公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为 综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。这对公务员类别的细化，有利于具体 界定公务员的权利义务，更有利于对公务员的管理，与以往公务员制度只提供领导职务 和非领导职务两个系列，导致公务员的职业发展过于单一、基层公务员晋级空间很小等 弊端相比，分类管理无疑在制度设计上前进了一大步。但是，公务员法并没有区分政务 类和事务类公务员，这使得对这两种性质不同的公务员管理不能区别对待。著名行政法 学家薛刚凌教授认为：这一分类将导致难以避免传统的公务员“品位”分类的窠臼，很 难摆脱行政级别限制，导致公务员岗位的人事分离，对具体岗位职责缺乏严格界定。而 职位分类是现代公务员制度的基石之一，没有职位的科学分类，在某种意义上我们很难 对公务员进行科学管理，很难构建现代公务员制度。 当前我国公务员的分类过于简单笼统，也缺乏合理的专业技术人才的评价方法，结 果造成在实际中，专业人才的发展空间十分狭窄，他们在部门受重视程度和受尊重的程 度都比不上行政管理人员，在职称、工作和福利等待遇方面也没有突出其专业优势。但 在人才市场上，专业技术人才具有较高的市场价值，受到企事业用人单位的欢迎。因此， 许多专业人才选择离开公务员队伍去市场上寻找自己的发展机会和空间。 4 2 公务员薪酬体系不健全致使公务员职位缺乏对人才的吸引力 我国公务员薪酬体系不完善促使公务员离职的原因主要表现在两个方面，一是公务 员待遇相对于外企或一些收入较高的国企仍然较低，对年轻的公务员而言在社保改革和 取消福利分房以后待遇问题显得更为突出；二是我国公务员的薪酬待遇在很大程度上与 职务挂钩紧密，公共部门缺乏针对人才特点的薪酬和激励机制，在大多数公共部门中， 横向薪酬结构不合理，更多的是考虑行政级别和资历，薪酬没有吸引人才、留住人才的 作用，这种分配制度是造成公务员流失的重要原因。同时由于公务员分类管理制度不科 学，年轻的高学历的专业人才发展空间并不大，因此他们很难在可见的预期时间内获得 1 6 安徽人学m p a 硕十学位论文 公共部门人才流失问题及对策 与自己价值相符的收人。虽然近几年公务员的生活待遇有所好转，但与发达国家或地区 相比，还有一定的差距。尽管我们也不断对公务员加强思想教育，强化他们的爱国观念， 敬业思想，但这在经济日渐全球化、人们的价值取向变得愈来愈现实的今天，这些充其 量只能是辅助手段，难以从根本上使公务员尤其是重量级公务员“留人栓心”。 4 3 考核晋升机制不科学使相当一部分业务骨干失去工作热情 我国公务员的干部政绩考核体系、考核评价标准和干部选拔任用制度的科学化、民 主化、制度化水平还不高，凭个人经验和好恶进行管理的现象在一定范围内还相当普遍， 这严重阻碍了优秀人才的成长和使用。公共部门用人机制不适应市场经济的变化。一是 长官意志在一定程度上还存在，二是“文凭论 、“资历论 在一定程度上逼走有真才 实学的人，三是衡量人才的标准还欠科学，四是人才错位现象严重，将大量有技术专长 的而不具备领导管理才能的人提拔到管理岗位，造成管理水平的不高和人才自身的浪费 和流失。尽管人事部门也存在“民主测评 、“竞争上岗”等制度，但在实际考核中“重 职不重人”、“重资历不重表现 的问题仍然十分严重，普通公务员的考核和晋升在很大 程度上还要依赖个别领导的主观判断。这种状况使得许多业务骨干的才能得不到充分得 施展，因而他们宁愿选择离职去寻找适合自己得社会位置。 公务员的晋升机制不够透明和公平、公正，使高学历的年轻公务员心理失衡，也是 他们流失的主要原因。从目前的人事架构来看，虽然有组织、人事部门专司考核，以及 有种种“民主测评 之类的制度设计，但考核中“重职不重人”、“重资历不重表现” 的问题仍然十分严重，而最主要弊端则是普通公务员的考核和晋升过度依赖个别领导的 主观判断。于是，本应在公务员之间正常进行的业务能力、知识水平和工作实绩的竞争， 却渐渐演变成了向领导邀功争宠的竞争，与领导关系的亲密程度成了晋升的主要指标。 这样的竞争当然会使那些优质人才产生窒息感，当这种窒息感达到无法忍受的程度时， “离开”就会成为一种无法选择的选择。 4 4 政府相对单调、呆板的工作环境不利于人才的个性的发展 我国的公共部门对自身的使命定位更像是管制而非服务，并希望通过公众对自己的 遵从来建立一种秩序，而不愿进行对自身的反思，这种观念本身对于公务员来说就是十 分有害的；第二是员工目标总是与组织目标严重脱节。毫无疑问，个人目标中关于生理、 心理以及家庭的一系列正常愿望都无可厚非，但除此之外，员工对于组织的使命感和认 同感上存在着普遍的缺失，无法使个人目标和组织目标达成一致。 在政府机关工作强调的是服从和个人的非理性，但这种相对沉闷的工作环境不利于 1 7 安徽大学m p a 硕士学位论文 公共部门人才流失闯题及对策 公务员的个性发展。公共部门高度集权下的分级首长负责制，只能按二定的统一要求来 行动，对一些年轻人来说，缺乏了他们自由发挥的环境，使他们感到无用武之地，只能 离开乞有些年轻人在考公务员时具有很大的盲目性，工作一段时间后发现工作不适合， 向往的是更自由更有创造性的工作，而不是一辈子在机关里做着领导吩咐的琐碎工作， 只好选择离职。曾经轰动一时的外经贸部齐红儿离职事件就能说明一些问题。作为中国 加入世贸组织谈判核心成员中惟一的女性，齐红儿在事业最成功的时候选择了辞职，在 解释原因时齐红儿说：“我离开外经贸部绝不是因为待遇低，但机关里固有的沉闷和刻板 与我的个性实在难以相容。这种冲突在非常时期、在我从事重大工作的时候可能并不尖 锐，但回到平凡的工作氛围中，一定会影响到我和领导、同事之间的关系，要说对个人 的进步没影响将是不可能的。因此政府机关中固有的一些潜规则和工作的模式使很多人 才个性受到压抑，最后只有选择离开”。 另外一些公共部门由于特殊的传统历史的原因，工作环境不佳，人际关系不协调。 工作氛围压抑，人际关系复杂，一种无形的关系网，一些人在短时内无法建立自己的关 系网，只能成为网外人物，工作极不顺心，离开为妙。也有个别人是因为升职无望或者 因为在派系斗争中失败而离开的。公务员的人际关系得不到融洽，一是与上司不合拍。 二是与同事不合拍，因此，公务员将陷入一个无法展现自己的泥潭之中。每个人都有归 属的需要，有依赖于他人的需要，自尊的需要。当公务员的自尊需要受到歧视和受挫时， 总是感到自己能力不够和不合格，产生自卑、软弱感、无能感，乃至产生见异思迁的行 为，最终只有一走了之。 4 5 缺乏人才约束机制 公共部门对人才的约束机制主要包括对在职人才的约束机制和对流失人才的约束机 制。目前的情况是：约束机制本身苍白无力，而且得不到有效的贯彻。 一个成功的组织离不开对员工不尽职( 甚至渎职、败德) 行为的约束。这里涉及两 个问题，一个是对这类问题的有效发现，一个是对这类问题的有效惩戒。对于第一个问 题，公共部门解决起来可能更为困难，因为对公职人员的行为进行监督往往代价高昂， 且难以靠一个部门本身来完成；对于第二个问题，公共部门在手段上的取向倾向于采取 行政性处分，而行政性处分对于一些已经决定离开的人才来说没有任何意义。 很多公共部门人员的流动缺乏有效的约束，即使处在关键、重要的岗位上的人才， 也没有切实履行签订岗位或任期协议，至于保密协议等更无从谈起。虽然公务员法中规 定了严格的离职从业限制：公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职 三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利 性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。