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上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 i 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 摘 要 政府信息公开，是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托 的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动 将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。信息 公开是信息时代民主与法治的重要内容。建立以信息公开为核心的政府信 息公开法律制度已经成为世界性的趋势。 我国是人民民主专政的国家，政府信息公开是人民主权原则的要求， 也是我国实行民主法治的题中应有之义。自改革开放以来，中国社会政治、 经济、文化和社会等领域发生了全面性的社会变革，由传统农业社会向现 代工业社会、高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制、政治国 家向公民社会、封闭型社会向开放型社会转变，初步实现了中国特色的社 会主义现代化。在这个过程中，政府从无限的政府越来越走向有限的政府， 从人治的政府越来越走向宪政和法治的政府。信息公开制度的实施，对中 国政府自身建设来说，为建设法治政府、责任政府与服务政府奠定了基础。 2004 年，上海市出台了上海市政府信息公开规定 ，据此长宁区也成 立了政府信息公开联席会议，开展了政府信息公开工作。在工作推进过程 中，逐步探索出一些政府信息公开的工作方法和管理规范。同时，由于管 理体制、领导干部思想意识上的原因，信息公开工作也存在一些突出的问 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 ii 题。本文是立足于上海市长宁区近 4 年来政府信息公开工作收获的经验得 失，从公民参与的管理理念，保障公民知情权的法理角度和实现信息资源 开发利用的实用角度分析现阶段我国政府信息公开工作存在的难点、瓶颈 和障碍，并重点在操作层面进行流程创新，提出改革举措，以探索形成一 套符合当前行政环境，满足社会公众对政府信息公开需求的政府信息公开 监督管理制度和模式。 全文共六章，第一章阐述课题研究的背景、目的和意义，第二章阐述 政府信息公开的概念和理论基础，第三章介绍我国推进政府信息公开工作 的背景和现状，第四章介绍上海市长宁区推进政府信息公开的情况，第五 章分析长宁区政府信息公开工作存在的问题点及其根源，第六章针对问题 点提出相应的对策措施。 关键词：关键词：政府信息公开，公民知情权，公民参与 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 iii the research of government information publicity in shanghai changning district abstract government information publicity refers that country administrative organ and organization authorized by laws, regulations and other rules open the government information to the social public and special human and organization applicants by legal procedure and forms. government information publicity is an important content of democracy and legality in the age of information. to establish a legal system for government information publicity has become a worldwide tendency. china is a people democracy nation. government information publicity is the require of people sovereignty principle. since the reform and opening, the politics, economics, cultures of chinese society have changed a lot. form traditional agricultural society change to modern industrial society. form planned economy change to market economy. we are realizing the socialist modernization with chinese characteristics. the implementation of government 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 iv information publicity established the foundation for building a legal government, responsible government and service government. shanghai government made the regulations of government information publicity in shanghai in 2004. according the regulations, the government of changning district also made a joint meeting for government information publicity. the government of changning district has found some working-method and administrative system. because of the administrative system and ideological concept, the work of government information publicity exist many outstanding problems. the thesis is based on the work experience of government information publicity in changning district. the thesis analyzes the difficulty; bottleneck and disorder in government information publicity form the angle of the citizen participation, the right to know and the utilization of information resource. the thesis has innovation in work cycle on the operation level, statement some reform solutions, in order to form a administrative and supervision system for government information publicity, to meet the requirements form social public. the thesis is divided into six parts. the first part described the background, purpose and significance of the research. the second part described the concept and theoretical basis of government information publicity. the third part described the background and the present situation of government information publicity in china. the fourth part described the situation of government information publicity in shanghai changning district. the fifth part analyzed the 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 v problem in the government information publicity work in changning district and its source. the sixth part statement measures to accomplish the problem on government information publicity. key words: government information publicity，right to know， citizen participation 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：杨维诘 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：杨维诘 指导教师签名：王 郁 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 1 第一章 绪论 2009 年 2 月 4 日， 从全国各大网络媒体上传出了一则关于上海市公务员发放住房补 贴的新闻，新闻中详细描述了住房补贴发放的标准和金额，引起了社会的广泛关注，第 二天，上海市政府新闻发言人通过新闻发布会公开对外澄清，表示“上海市没有新的公 务员住房补贴发放的方案和标准” 。至此，网络上的各种议论逐步平息。然而，细细品 味上海市政府新闻发言人回应的内容，人们不禁想知道：上海市以前有没有发放过公务 员住房补贴呢？如果发放过， 标准又是如何？能不能向社会公开呢？以此引出本文研究 的主题政府信息公开。 第一节 课题研究的背景 改革开放 30 年来，中国社会整体日趋开放。伴随着行政公开和行政参与的理念逐 渐渗透到我国立法、司法和行政实践之中，政府信息公开逐步成为各级政府提高行政管 理水平、改善服务的重要内容。近年来，无论是中央政府各部委，还是各级地方政府， 在政府信息公开工作中相继进行了不少成功的实践，出台了一系列法规文件，并在实践 中积累了有益的经验。2008 年 5 月 1 日， 中华人民共和国政府信息公开条例正式施 行，标志着我国在建设公开透明政府，保障公众知情权、参与权和监督权方面迈出了坚 实的一步。 然而，即便有观念的逐步转变，法制的逐步完善，政府信息公开的情况并不尽如人 意。以本人工作所在的上海市长宁区为例，在推进政府信息公开的工作中，政府信息公 开的内容、方式、政府公务员对信息公开的思想观念等方面都存在诸多问题： 第一，政府信息公开的随意性较大，走形式问题较为严重，信息公开程度不高。 第二，政府信息公开多以行政权力为主导，而不是以信息权利需求为主导。各级行 政主管部门掌握着政府信息公开的主动权， 广大人民群众只是政府信息公开的被动接受 者。 第三，政府信息公开的渠道单一、单向、质量不高，适用信息不多。多数地方政府 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 2 部门的信息公开只是事务性、程序性的公开，无关痛痒的内容公开多，民众真正关心的 信息公开少。 第四，信息公开各自为政，各政府部门间缺少有效的协调，公开与保密的关系难以 把握。 以上种种问题，增加了社会公众获取政府信息公开的难度，政府掌握的大量信息仍 然被存放在档案室里，无法发挥应有的作用， 政府信息公开条例的原则也没有被完 全落实。因此，有必要对政府信息公开中存在的问题进行分析研究，探索相应的对策方 法。 第二节 课题研究的文献综述 政府信息公开是当前学术界的一个研究热点，各方面的专家学者透过不用的着眼 点，从不同角度对政府信息公开进行了深入研究，学术成果显著。 从法学的角度来研究政府信息公开：王名扬在其著作美国行政法中介绍了美国 的政府信息公开法律体系的立法过程和立法理念，在第二十一章“行政公开（一） ：情 报自由法”的开篇中提出“行政公开是第二次世界大战后行政发展的一个新趋势” ，并 指出公众的了解权和对了解权的限制构成行政公开的主要内容 ；周云帆在我国政府 信息公开立法评析 中对近年来我国各地方政府在政府信息公开地方立法的模式、 依据、 目的、政府信息公开范围、方式和监督救济机制进行分析，他认为对政府信息公开这样 影响深远的新型法律制度，只靠政府自戴紧箍咒的勇气是不够的，要在立法过程中搞好 立法听证以及其他征求公众意见的活动 ；欧阳武、吕艳滨在政府信息公开制度与我 国的政府信息公开立法中针对 2004 年上海市的政府信息公开规定的立法实施效 果进行评析。 从公共管理的角度来研究政府信息公开：桂步祥在公民知情权与政府信息公开 中阐述了政府信息公开与公民知情权的关系， 提出了构建我国政府信息公开制度的主要 思路，主要包括：转变观念，尊重公民知情权、制定政府信息公开法、完善公民知情权 的配套制度设计 ；魏福明在公民参与与政治文明和朱水成在我国公民参与政策 王名扬. 美国行政法m. 北京:中国法制出版社，1995 年:第 945 页 周云帆. 我国政府信息公开立法评析j. 暨南学报:哲学社会科学版. 2005，27(6):第 55 页 桂步祥. 公民知情权与政府信息公开j. 江苏广播电视大学学报. 2005，16(1):第 87-88 页 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 3 制定问题研究概述中都阐述了政府信息公开与公民参与的关系；周潇在积极推进我 国公民参与公共决策中，提出要以完善信息公开制度为基础，促进政务公开：要加快 信息公开制度化建设，在合理合法的范围内通过建立透明的决策程序，把决策信息、决 策过程、依据及结果公开；要积极拓展信息公开的渠道，根据信息的受众进行分类，提 供相应的信息传播渠道，包括互联网、报纸、电视、中介组织等，确保绝大多数公民都 能获得政策信息； 要加强领导干部的观念转变， 使其形成与民主制度相一致的民主思想， 从而促进公民参与公共决策的积极性。 从制度比较的角度来研究政府信息公开：周汉华在外国政府信息公开制度比较 中，比较了美、日等国政府信息公开制度建设上的差异；王敏在中美政府信息公开下 现行文件利用的比较中对中美两国政府文件的利用方式、效果进行比较分析，相对美 国，我国政府信息公开在政府推进式的立法模式，法律法规的制定与现行文件公开利用 工作的实践衔接，协调开放与保密的关系和宣传力度等方面存在缺陷 ；巩婧在政府 信息公开制度中着重对中、美、日、德四国政府信息公开的范围、程序、监督和救济 方式的相同点和不同点进行比较，找出了我国目前政府信息公开制度的特点，并且指出 了现在我国政府信息公开制度的缺点，提出相关的对策建议，为我国的政府信息公开制 度的进一步完善提供借鉴 。 从具体行政行为来研究政府信息公开：林敏在政府信息公开中知情权和隐私权的 冲突与协调原则中对于政府信息公开与隐私权保护做了专题研究，提出协调知情权和 隐私权的冲突应该遵循政治与公共利益原则、人格尊严不受侵犯原则、自由流通和合理 限制原则、可克减性原则以及主体参与和磋商等原则 ；范玉吉在政府信息公开与新 闻传播中，从新闻传播的角度研究政府信息公开，分析了政府信息公开条例的出台对 公民知情权，记者采访权，传媒公信力和舆论监督的关系 ；费玉春、李正明在论公 共服务型政府与政府信息公开 中分析了政府信息公开对构建公共服务型政府的重要意 义：实现了信息资源在政府与公众间的再分配，促进了行政效率的有效提高，推进了社 会主义民主政治建设 。 周潇. 积极推进我国公民参与公共决策j. 理论探索. 2008，1:第 134 页 王敏. 中美政府信息公开下现行文件利用的比较j. 档案管理. 2007，1:第 46 页 巩婧. 政府信息公开制度研究d. 济南:山东大学，2008 年：第 1 页 林敏. 政府信息公开中知情权和隐私权的冲突与协调原则j. 图书情报工作. 2007，51(2):第 48 页 范玉吉. 政府信息公开与新闻传播j. 新闻记者. 2008，2：第 25-26 页 费玉春、李正明. 论公共服务型政府与政府信息公开j. 安徽农业科学. 2007，35(20):第 6252 页 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 4 第三节 课题研究的目的与意义 从依法治国的角度来研究政府信息公开，有助于我国加快政府信息公开立法进程， 完善政府信息公开的法律体系，用法律武器保障公民的知情权，规范政府行政行为。通 过法律规范明确政府信息公开的内容、范围、程序和政府在政府信息公开中所应承担的 责任，在政府信息公开领域做到有法可依，对保护公民的合法权利，构建法治政府具有 积极意义。 从公共管理的角度来研究政府信息公开， 有助于探索和建立公民参与政治的途径和 渠道。公民广泛参与政府行政一方面有助于提高政府行政的科学性，另一方面也保障了 政府权力在阳光下运行，防止腐败。同时，研究政府信息公开，还有助于探索形成公民 参与社会管理的模式，对推动公民社会的建立，实现社会主义民主，构建民主政府具有 积极意义。 从服务政府的角度研究政府信息公开，有助于更好地分析公民对政府信息的需求， 掌握社情民意，拓展政府为公民服务的途径，提高政府的服务水平，对构建服务政府具 有积极意义。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 5 第二章 政府信息公开的概念、理论、背景和法制概况 第一节 政府信息公开的基本概念 所谓政府信息， 是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的， 以一定形式记录、 保存的信息。 所谓政府信息公开，是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织， 在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众 或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。 11 一、政府信息公开的内容分类 根据被公开的政府信息内容，可将政府信息分成五类： 第一类是管理规范与发展计划方面的政府信息。包括相关政府文件，政府部门制定 的经济社会发展规划、计划和城市规划方案等方面的信息。 第二类是与公众密切相关的重大事项方面的政府信息。 包括疫情、 灾情及重大事件， 政府实事项目，民政事务，劳动就业，社会保障，教育卫生，文化体育，科学与信息化， 社区事务，土地房屋和国资管理等方面的信息。 第三类是公共资金使用和监督方面的政府信息。包括城市基础建设，政府采购，财 政预算、决算，财政管理，会计管理等方面的信息。 第四类是政府机构和人事任免方面的信息。包括政府机构职能，人事任免，机构调 整，公务员招考等方面的信息。 第五类是法律、法规、规章规定应当公开的其他政府信息。包括政府部门的年度工 作总结，情况通报和奖惩信息等方面的信息。 二、政府信息公开的形式和途径 政府部门公开政府信息主要有三种形式： 中华人民共和国政府信息公开条例 11 刘恒. 政府信息公开制度m. 北京:中国社会科学出版社. 2004 年:第 1 页 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 6 第一种是主动公开。由政府主动向社会公开政府信息，公民、法人或其他社会组织 无需递交申请即可获取此类政府信息， 其内容主要包括各类可以主动向社会公开的政府 信息，政府公报，普发性的政府文件等信息。 第二种是依申请公开。指公民、法人或其他社会组织需要通过特定的申请程序向有 关政府部门申请后才能获取的政府信息，其内容包括各类含有公民和法人组织信息，涉 及处置公众利益的政府内部流程性文件等信息。 第三种是不予公开。指根据政府信息公开条例和其他相关法律法规的规定，不允许 公开的各类政府信息。内容包括国家秘密的、商业秘密、个人隐私等信息。 政府信息公开的途径主要有政府网站、政府公报、政府信息公开阅览室、新闻发布 会。其中，对于主动公开的政府信息，政府直接通过上述途径将政府信息向社会公开， 对于依申请公开的政府信息，政府通过政府网站、政府信息公开阅览室向社会公开政府 信息的摘要，供社会公众在提出公开申请前参考。 第二节 政府信息公开的理论基础 一、公民知情权理论 所谓公民知情权，又称知的权利，知悉权，就是公民对于国家的重要决策、政府的 重要事务以及社会上当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，有及时、 准确地了解和知悉的权利。 12其中， “知悉” ， 是指权利人以消极被动的方式接受信息， “了 解” ，则主要是指权利人以积极主动的方式获取信息。知情权既是公民和社会组织的民 事权利，也是政治权利，而且是一项基本人权。知情权不仅仅局限于知道和了解国家的 法律、法规以及执政党的大政方针，还应包括政府掌握的一切关系到公民权利和利益、 公民个人想了解或者应当让公民个人了解的其他信息。 知情权是现代法治发展进程中的一个产物， 他是由美国的一位编辑肯特 库珀(kent copper)在 1945 年 1 月的一次讲演中， 针对当时美国联邦政府机构内部蔓延着消极对待 政务信息公开化，任意扩大保密权限的官僚主义倾向而提出来的。库珀从民主政治的角 度，呼吁官方“尊重公众的知情权” ，并建议将知情权推升为一项宪法权利。 政府信息公开是为实现公民知情权而产生的。知情权是一种抽象的权利，如果没有 12 唐小波. 信息公开与公民知情权j. 社会科学. 2003 年,(11):第 57-62 页 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 7 具体化的制度设计来保证其实现， 它将只能停留在抽象权利的层面而不对公民具有任何 实际意义。美国学者罗伯特达尔认为民主有五项指标，其中之一就是公民的充分知情 权 13。公民没有知情权，或者说他的知情权得不到充分尊重与切实保障，公民的选举权、 批评权、建议权、监督权以及言论自由权等宪法赋予的基本权利都将成为空言。信息公 开制度就是一种具体化的，保障公民知情权的实现的重要的手段，建立和完善政府信息 公开制度的出发点就是保障公民的知情权，其中，政府主动公开信息就是保障公民“知 悉”的权利，而政府提供特定程序途径接受公民申请政府信息公开，是保障公民“了解” 的权利。因此，建立健全政府信息公开制度对建设一个保护人权的法治政府具有巨大的 促进作用。 二、公民参与的理论 公民参与是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为， 也是现 代民主的重要表征之一。公民政治参与亦称“参与政治”或“民主参与” ，一般认为是 指公民通过合法途径和方式，对国家的政治构成、政治运作、政治决策、政治结果的关 心、利益表达和施加影响的行为及过程。 14知情权是实现民主的基础，而公民的参与程 度是衡量民主发展的标尺，公众参与民主的过程，必然首先要求获得充分的相关信息， 人们只有掌握了相关政府信息，才能谈得上去行使民主权利和参与政治，否则，公众参 与民主将只是一句没有任何价值的口号。 政府信息公开是实现公民行政参与的必要途径，没有政府信息公开，不可能有公民 参与。公民只有通过政府信息公开，掌握充分的政府信息，了解政府行政决策的目的、 程序、 内容和进程， 才能有效参与国家和社会事务的管理， 实现其保护自身利益的目标， 充分地、实质性地参与民主决策过程。美国人权宣言的起草者杰弗逊就坚持认为， 公民参与的核心原则是建立在认为公民参与会产生或制定出更多的被公众所偏爱的决 策，以及社区对决策结果会产生更多的认同感之上的。 15而对决策的偏爱与认同则是公 众与政府不断协商、对话、交流的结果，在这里，政府信息的公开与畅通无疑起着关键 作用。 政府信息公开是公民参与权利落实的必然要求。无论是为了有效地参与行政管理， 还是为了保护自己的合法权益，公民都需要了解行政机关的情况，特别是行政机关内部 13 吕瞻、徐永康. 信息公开与公民知情权的实现j. 华东政法大学学报. 2003 年(6): 第 26-31 页 14 公民参与民主政治的意义n. 学习时报. 2007 年 1 月 1 日 15 顾丽梅解读西方的公民参与理论j南京社会科学，2006 (3):第 41-48 页 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 8 规章制度的信息和涉及本人切身利益的资料。 而公民对政府的了解程度以及参与行政的 程度，在很大程度上则取决于政府公开化的程度。因为政府掌握着主要信息传播渠道并 基本垄断信息来源，如果公民只能获得被过滤和处理后的信息，必然在一定程度上限制 了公民的认知和判断。因此，政府信息公开，是落实公民参与的保证。 政府信息公开保障了公民对政府行使行政权的整个过程予以全面监督和客观评判。 政府信息的客观、公正以及尽可能充分地公开可以帮助化解公共利益与公民利益的冲 突，有助于激发公民积极参与行政的热情，也有助于行政监督机制发挥作用，真正实现 人民对政府活动的监督，最大限度地减少各种腐败行为的影响，保持决策的客观公正。 三、公共信息资源的自由流动和开发理论 政府是国家信息资源的最大拥有者，这些信息资源常常比一般的信息资源更有价 值，直接关系到国民经济与社会发展的状况和水平。政府信息资源管理主要涉及到两个 方面：一是政府机关对信息的准确收集；二是政府机关向社会公开信息。 16政府信息资 源管理的出发点及其归宿，是要充分开发和有效利用信息资源，在确保国家秘密和信息 安全的前提下实现信息资源全社会最大限度的共享，促进经济和社会的发展。政府信息 作为一种资源，任何公民均有平等的分配和使用信息资源的自由权利。 17因此，公开是 政府信息资源管理的必然要求，是全社会共享信息资源的前提。 政府信息公开有助于进一步开发利用政府信息资源。相对于广大的公众，政府在信 息资源收集上占有优势地位。信息公开制度规范下的政府信息资源管理，可以确保在国 家机密不至流失、国家主体的利益不受到损害的前提下，及时向公民发布公众信息，使 政府所拥有的丰富信息资源得到充分利用。 政府信息公开有助于规范政府信息资源管理行为。政府信息公开制度，作为规范政 府信息公开的法制化手段，是现代社会对政府权力运作、政府信息资源管理工作的基本 要求，也将对政府信息资源管理工作带来深层次变革。尤其是对于信息的发布，在信息 公开制度的规范下，确保更多的掌握信息的政府部门和行政主体均能及时发布信息。 政府信息公开有助于实现政府信息资源的社会共享。如在美国的公共信息准则 中就提出公众有权获取公共信息； 联邦政府应确保公共信息在任何情况下的完整性和良 好的保存环境；联邦政府应确保公共信息的传播、再生产和再分配；无论信息利用者居 16 朱庆华、杜佳. 信息公开制度对政府信息资源管理工作的影响j. 情报理论与实践. 2006,29(2):第 150-152 页 17 方军、汪雷. 从公民参与视角论电子政务中信息的公开与公正j. 情报理论与实践. 2007,30(3):第 321-323 页 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 9 住在何地及在何地工作， 联邦政府都应保证他们通过全国信息网络或像出借政府出版物 的图书馆那样的程序获得公共信息 18。 第三节 政府信息公开的背景 一、政府信息公开的法制基础 1982 年宪法十分鲜明地规定了人民主权的原则。 宪法第二条规定“中华人 民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事 务，管理经济和文化事业，管理社会事务。 ”第二十七条规定“一切国家机关和国家机 关工作人员必须依靠人民的支持， 经常保持同人民的密切联系， 倾听人民的意见和建议， 接受人民的监督，努力为人民服务。 ”第四十一条规定“中华人民共和国公民对于任何 国家机关和国家机关公务人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机 关工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利” 。管理、监 督、批评、建议，前提当然是必须了解情况，知情权是以上任何一项权利的潜在权利， 因此我国宪法的以上所有规定都可以视为知情权的宪法依据，政府有义务向人民提 供进行管理、监督、批评、建议所必须的一切信息。 二、政府信息公开的发展背景 我国政府信息公开的思想，最早见于上世纪 80 年代中后期。在当时提出政治体制 改革的背景下，1989 年时任国务院总理李鹏在政府工作报告中提到了“办事公开” ， 公开的内容包括“办事制度公开和办事结果公开” ，公开的范围是“同广大人民利害相 关的事惰” ，公开的目的是为“党和国家机关保持廉洁，使各级政府权力的行使都严格 置于法规制度的规范和广大群众的监督之下” 。 1990 年代初， 中共中央和国务院在关于农 村工作的决定中提出了建立村务公开制度， 从而正式启动了居民自治组织信息公开制度 的试运行。2002 年，党的十六大提出了建立“阳光政府”和政务信息公开透明制度的要 求。 2004 年 3 月，国务院印发全面推进依法行政实施纲要 ，把行政决策、行政管理 和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2005 年 3 月，中共中央办公厅、国务 18 陈琳、罗力可. 美国政府信息公开政策的启示. 图书馆j. 2006, (6): 第 60-63 页 19 李鹏政府工作报告(1989 年) 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 10 院办公厅发出关于进一步推行政务公开的意见 ，提出“要严格按照法律法规和有关 政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘 密、个人隐私之外，都要如实公开。要按照规定的制度和程序，对应该公开的事项，采 用方便、 快捷的方式及时公开” 。 20依法治国理念的提出， 也是推动政府信息公开的背景。 2002 年中国加入世界贸易组织。在世界贸易组织协议的 29 个独立法律文件中， 透明度原则已成为适用于国际贸易所有领域的一项基本原则。 它要求成员方将所有正式 实施的有关进出口贸易的政策、法令及条例，以及成员方政府或政府机构与另一成员方 政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协议，都要公之于众 21。在中国政府加 入 wto 的法律文件中，透明度原则作为一项重要的承诺而被单列出来。因此，世贸组织 有关透明度的规定，是我们推行政府信息公开的背景之一。 三、sars 疫情的教训 sars 在 2002 年冬天即已在广东出现，但直至 2003 年 2 月 11 日广州市政府和广东 省卫生厅方才分别召开新闻发布会， 第一次向社会公开疫情， 一时间广州市场上板蓝根， 醋和口罩被抢购一空，然而此时政府宣传的口径仍然是轻描淡写。3 月 14 日，香港特区 政府公开了 sars 疫情， 引起了国际社会的广泛注意， 世界卫生组织应邀介入， 有关 sars 的信息通过各种渠道在中国大陆社会上传播。4 月 8 日，当疫情在北京地区蔓延，卫生 部才以内部通知的形式将 sars 列为法定传染病，要求各地政府控制该疾病传染。 当个别病例在广东发现之时，地方政府乃至中央政府的一些部门就采取隐瞒、大事 化小的态度，既错过了控制疫情的最佳时期，又导致了疫情随人员流动而在全国范围扩 散，还引发全世界的不信任，极大地损害了我国的国际形象。sars 疫情的流行，既与地 方各级政府和卫生主管部门缓报、瞒报、漏报疫情有关，也与相关国家工作人员的渎职 懈怠有关，更重要的是与我国的疫情报告和公开制度的不完善有关。 4 月 20 日，中国政府公开要求全国所有的医院对 sars 病例进行报告，向全社会如 实公开各地疫情，并罢免了卫生部部长和北京市市长的职务，此后全国被动员起来，投 入抗击 sars 的斗争中，最终战胜这场疫情。 根据世界卫生组织公布的统计数字， 中国内地累计爆发 sars 病例 5327 例， 死亡 349 20 中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见.中办发200512 号 21 王红、傅思明. wto 与中国行政法制建设m. 中共中央党校出版社 2002 年:第 34 页 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 11 人。 22sars 疫情的严重后果揭示了政府信息不主动对外公开的弊端，无论是政府还是学 术界，都认识到政府信息公开对于社会管理的重要意义，进而将政府信息公开从理论研 究和政策指导的层面引入实践应用层面，制定法律法规，推动政府信息公开工作被提上 了议事日程。 第四节 政府信息公开的法律制度 一、政府信息公开法律的立法过程 中央政府层面，早在 1999 年，中国社会科学院成立专门机构，就政府信息公开的 立法问题进行研究和探讨。 2002 年 5 月， 该机构接受国务院委托着手起草政府信息公开 的相关立法。 2003 年初， 中华人民共和国政府信息公开条例 （专家建议稿） 起草完成， 提交国务院有关主管部门审议。2006 年 1 月 18 日，由国务院信息办会同法制办制订的 政府信息公开条例完成草案起草和说明稿并上报到国务院。2006 年 3 月 17 日，在 国务院信息化工作办公室发布中国信息化发展报告 2006 ，报告透露政府信息公开 条例被列为国务院一类立法计划。2007 年 1 月 17 日，国务院第 165 次常务会议通过 中华人民共和国政府信息公开条例 ，条例于 2008 年 5 月 1 日正式施行。 地方政府层面，信息公开的立法探索起步更早。2002 年 11 月 6 日广州市政府通过 了地方性政府规章广州市政府信息公开规定 ，于次年 1 月 1 日实施，这是我国第一 部以立法的手段规定政府信息公开的地方规章。上海市 2004 年发布上海市政府信息 公开规定 ，也是一部地方政府制定的全面、系统规范政府信息公开行为的地方性政府 规章。此后，北京、深圳、杭州、成都、重庆、长春、河北、辽宁等省市也先后制定了 地方性法规，指导规范信息公开工作的推进。 二、政府信息公开法律的主要内容 当前指导我国政府信息公开工作的法律法规主要有 中华人民共和国政府信息公开 条例 （以下简称条例 ） ， 条例共 5 章 38 条，于 2007 年 4 月 5 日由中华人民共和 国国务院令第 492 号公布，2008 年 5 月 1 日起施行。 条例 第一章总则， 主要内容是总体阐述条例制定的目的， 界定政府信息的概念， 22 世卫组织公布最新非典疫情n. 人民日报，2003 年 8 月 17 日:第 3 版 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 12 规范政府信息公开工作的组织领导，规定政府信息公开工作机构的具体职责，明确政府 信息公开的原则。 条例第二章公开的范围，主要内容是具体规定政府应当主动公开的政府信息的 范围，并分别就县级以上各级人民政府及其组成部门，市级人民政府、县级人民政府及 其组成部门和乡（镇）人民政府应重点主动公开的政府信息范围做了规定；同时，还规 定了政府信息公开过程保密审查的程序和责任。 条例 第三章公开的方式和程序， 主要内容是规定政府主动公开政府信息的方式、 程序和时效要求，规定公民向政府部门申请公开政府信息的方式、程序及政府办理公民 申请政府信息公开的时效。 条例第四章监督和保障，主要内容是要求政府部门对信息公开工作进行考评、 监督和责任追求；规范政府信息公开工作年度报告的内容要求；公民对政府信息公开工 作监督的途径和程序；行政机关违反条例要求所应承担的责任。 条例第五章附则，主要内容是规定其他具有管理公共事务职能的组织和公共企 事业单位向社会公开信息参照本条例 。 上海市早在 2004 年就颁布施行了 上海市政府信息公开规定 （以下简称 规定 ） ， 2008 年，为配合中华人民共和国政府信息公开条例的施行，上海市对规定进行 修改。修改后的上海市政府信息公开规定共 6 章 37 条，于 2008 年 4 月 28 日由上 海市人民政府令第 2 号公布，自 2008 年 5 月 1 日起施行。 比较中华人民共和国政府信息公开条例的内容， 上海市政府信息公开规定对 政府主动公开信息的途径，公民申请信息公开的程序，信息公开工作的考考核等内容做 了更为明确的规定和要求。 例如： 规定在政府信息公开途径中，增加了条例所没有的新闻发布和新闻 发言人制度；在公民申请信息公开程序中，增加了收费的有关规定，对政府信息公开的 考核工作则进一步明确了考核的内容、形式，并要求考核结果向社会公众公开。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 13 第三章 长宁区政府信息公开的现状 上海市长宁区自 2004 年启动政府信息公开，区政府成立政府信息公开联席会议领 导政府信息公开工作。 5 年来向社会主动公开政府信息 6315 条， 答复公民申请信息公开 1048 条。 23通过近 5 年信息公开工作的开展，积累了一定的工作经验，也暴露出了一系 列问题。 第一节 政府信息公开的主要内容 一、政府信息公开的分类 （一）管理规范和发展计划方面：依法制定的规范性文件以及与经济、社会管理和 公共服务相关的其他文件；经济社会发展的规划、计划及其进展和完成情况；城区总体 规划、其他各类城市规划以及土地利用总体规划等规划。 （二）与公众密切相关的重大事项方面：影响公众人身和财产安全的疫情、灾情或 者突发事件的预报、发生及其处理情况；扶贫、优抚、教育、社会保障、劳动就业等方 面的标准、条件及实施情况；土地征用、房屋拆迁的批准文件、补偿标准、安置方案等 情况；区政府实事项目及其进展情况。 （三）公共资金使用和监督方面：重大城市基础建设项目的公开招标中标情况及工 程进度情况；政府集中采购项目的目录、政府采购限额标准、采购结果及其监督情况； 政府财政预算、决算和实际支出以及审计情况。 （四）政府机构和人事方面：区政府各工作部门、街道办事处、镇政府以及其他依 法行使行政职权的组织的管理职能及其调整、变动情况；公务员招考、录用以及公开选 任干部的条件、程序、结果等情况。 （五）法律、法规、规章规定应当公开的其他政府信息。 从政府信息公开的内容来看，公开这些政府信息的首要目的是保障公民的知情权， 所有五大类政府信息公开的出发点和归宿就是让公民了解这些信息。 其次是在公民知晓 23 2007 年上海市长宁区政府信息公开年度报告 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市长宁区政府信息公开问题与对策研究 14 了“与公众密切相关的重大事项方面”和“公共资金使用和监督方面”等政府信息后， 能够参与公共政策的