（公共管理专业论文）中国地方政府购买服务——理论与实践研究(1).pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 i 中国地方政府购买服务理论与实践研究 摘 要 政府购买服务作为政府提供公共服务的一种新理念、新机制和 新方法，近年来已被中国各级地方政府日益广泛地实践于社会公共 服务的多个领域，逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径。政 府购买服务是政府为了履行服务社会公众的职责，通过政府财政向 各类社会服务机构支付费用，用以购买其以契约方式提供的、由政 府界定种类和品质的全部或部分公共服务，是一种“政府出资、定 向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。政府 购买服务源于西方国家的社会福利制度改革，并从 20 世纪 80 年代 起在欧美等发达国家得到普遍运用。基于新公共管理主张、治理理 论和服务型政府理念的政府购买服务，通过公共服务的市场化与社 会化，在公共服务供给机制上引入了市场机制和合作机制；同时， 政府购买服务作为提升公共服务质量与效率的新方法，向我们展示 了公共财政效力最大化和公共服务优质化的新途径。 政府购买服务作为一种新生事物，在中国正呈现方兴未艾之 势，特别是在养老服务、社区公共卫生服务、就业服务及其他各类 专业服务领域得到日益广泛地运用。在推动中国地方政府建设、增 加社会福利供给、发展非营利组织、拓展公共服务的方法与手段等 方面，政府购买服务发挥了积极的作用，并取得了一些成效，但相 应地也存在着一些问题与不足。在理论探讨和实践评价的基础上， 本文从分析与研究政府购买服务的行为规律入手，通过对行为主 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 ii 体、行为方式、行为对象和行为目标等行为要素的研究和分析，来 回答“谁来购买、向谁购买、怎样购买、购买什么”和“为何购买” 的问题；通过结合实证的行为模式研究，对政府购买服务项目和受 益对象的确定、 购买方式的选择、 质量控制及评估方式进行了探讨。 接下来又进一步从研究中国地方政府推行政府购买服务的影响因 素着手，从动力来源、供给机制、主体培育和管理专业化等几个方 面展开了分析和探讨。在前面分析研究的基础上，本文对推进中国 地方政府购买服务的有效路径，结合实践提出了树立服务型政府理 念、建立政府购买的有效供给机制、积极培育非营利组织、不断提 高公共服务专业化水平的建议。本文无意对政府购买服务进行全景 式和全方位的探讨，而是希望通过政府购买服务的系统化、规范化 研究的尝试，为政府购买服务的应用研究提供一些有益的思路和建 议。 本文从政府购买服务的历史背景和理论探讨入手，梳理和分析 了中国各级地方政府购买服务的实践经验、成效与不足，提出了政 府购买服务的研究问题。通过对政府购买服务的行为要素和行为模 式的研究与分析，探讨了政府购买服务的行为规律；并在分析政府 购买服务在中国推行的影响因素基础上，提出了中国地方政府购买 服务的改进建议。新公共管理理论的开头和新公共服务理论的结尾 是想表达这样一个信息：无法结束的是人的思想。 关键词：政府购买服务，地方政府，新公共管理 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 iv chinese local government contracting-out: study of thoery and practice abstract as a new idea, system and method of providing public service by government, government contracting-out has been used widely by all levels of chinese local government in many fields of social public service in the recent years which has turned to be an important approach for government gradually to raise the level of public service. government contracting-out is a government action to purchase all or a part of public services which are provided contractually and their sorts and quality are defined by government through the expense payment to kinds of social service organizations by government finance funds for the purpose of implementation of public service duties. it is a sort of supply mode of public service providing by government with the way of “government investing, directional purchase, contractual management and encashment by evaluation”. coming of the social 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 v welfare system reform from western countries, government contracting-out has been used universally in european and american developed countries from 1980s. based on the theory and definition of new public management, governing and service oriented government, government contracting-out imports marketability and interoperability to its supply system through marketization and socialization of public service. meanwhile, as a new method to upgrade the quality and efficiency of public service, government contracting-out is showing us a new approach to maximate the efficacity of public finance and optimizes public service. as a new option in china, government contracting-out is in the ascendant which is widely and progressively used in the fields of pension service, community public medical service, employment service and other sorts of specialized service area especially. although, government contracting-out effected some positive progress and result in pushing the build of chinese local government, increasing social welfare, developing non-profit organization and expanding the method and measure of public service, it still existed some problems correspondingly. on the basis of theory study and practice evaluation, analyzing and researching the behavior rule of government contracting-out as the point of departure, the article tries to answer the questions of “who to buy, whom to buy from, how to buy, what to 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 vi buy and why to buy” through the study and analysis on the behavior elements of behavior subject, behavior mode, behavior object and behavior target. the article also intends to discuss about the recognition of government contracting-out project and beneficial object, selection of purchase mode, quality control and evaluation method by behavior mode study with example demonstration. furthermore, starting from the influencing factor study of pushing government contracting-out by chinese local governmen, the article sets off the analysis and discussion on motivity resource, supply system, subject cultivation and management specialization. based on the above analysis and research, integrating with the practice, the article provides the suggestions of establishing service oriented government definition, setting up effective supply system of government contracting-out, cultivating non-profit organization positively and upgrading specialization level of public service progressively for the pushing of effective way of government contracting-out by chinese local government. the article wont discuss government contracting-out comprehensively. instead, with the attempt of the systematization and standardization study of government contracting-out, its expected to provide some helpful thoughts and suggestions on the application research of government contracting-out. starting with the discussion on the historic background and theory of government contracting-out, the article analyzes the experience, 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 vii success and disadvantage of chinese local government contracting-out practice, and brings forward the study topics. the behavior rule of government contracting-out is also discussed based on the research and analysis of behavior elements and behavior modes; and the improving suggestions on chinese local government contracting-out are provided on the basis of analyzing influencing factor of push government contracting-out in china. beginning with new public management theory and ending by new public service theory want to express such information: human beings pensee will never be ended. key words: government contracting-out, local government, new public management 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：魏 静 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密 。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：魏 静 指导教师签名：彭 勃 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 1 第一章 绪论 第一节 研究的目的和意义 进入二十一世纪，中国的经济与社会持续快速发展，社会组织形式、社会 结构和分配方式正在发生着深刻的变化，人民群众对享有公正的社会福利、完 善的社会保障、较高水平的公共服务以及参与公共管理等的愿望越来越强烈， 而高效的公共管理体制和机制、优质的公共产品和公共服务，又是一个国家核 心竞争力不可缺少的重要内容。 因此， 完善公共管理体制、 创新公共管理方法， 从而增强公共服务功能、 提高公共管理水平就成为摆在中国政府面前的一个重 要课题。 当今，中国地方政府作为中央政府在地方行政事务的管理机关，提供公共 服务成为地方政府职能的主要特征与重要内容。 在面临满足公共服务需求更直 接压力的同时， 更好地提供相应层次的公共服务就成为了地方政府提升综合竞 争力的重要组成部分。 作为政府提供公共服务的一种新理念、 新机制和新方法， 政府购买服务正被中国各级地方政府日益广泛地实践于社会公共服务的多个 领域。 特别是近年来， 政府购买服务不仅涉及到养老服务、 社区公共卫生服务、 就业服务以及其他专业服务等众多方面，并且呈现地域化、规模化、多样化的 发展趋势，逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径。作为一种新理念，政 府购买服务是以更好地满足公民日益增长的多元化社会公共服务需求、 提供充 足和优质的公共服务为目的，探索政府从公共资源的分配者、规划者和唯一提 供者转变为利益的协调者、 激励者与合作者。 通过公共服务的市场化与社会化， 提升政府公共管理能力与公共服务水平。作为一种新机制，政府购买服务通过 公共服务提供机制的创新，引入市场机制与合作机制，促进政府从传统型的无 限政府向服务型的有限政府转变，不断提升公共服务的质量与效率。作为一种 新方法，政府购买服务提供了公共服务的新型行为模式，通过政府在加大公共 财政投入的同时，向各类社会服务机构定向购买全部或部分公共服务，探索公 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 2 共财政效力最大化和公共服务优质化的途径。但与此同时，以中国地方政府为 主体开展政府购买服务的较系统的研究还相对缺乏， 与现阶段我国地方政府购 买服务的实践发展相比显得滞后与薄弱。 在国外，政府购买服务的实践从上世纪六十年代开始至今，已有四十多年 历程，这项源于西方的社会福利制度的改革，对社会服务领域产生了深刻的影 响。从基础理论研究角度来看，新公共管理理论在上世纪七十年代从英美两国 应运而生，成为公共服务改革的理论基础与价值导向。当前，国外在对新公共 管理理论进行批判性研究的基础上，已进入新公共服务理论的研究领域；从应 用理论研究角度来看， 国外开展了针对公共服务市场化与社会化的机制与方法 研究， 公共服务的合同外包等方式被视为既提高服务水平又缩小政府规模的重 要途径，是降低成本、节约开支的有效手段，也是政府、企业与社会合作开展 公共服务的有效形式。西方国家围绕着地方政府经济学、公共服务合同外包等 方式的组织与实施，结合本国实际开展了比较深入的研究。在国内，政府购买 服务的系统研究起步较晚，在理论上，主要吸收了国外新公共管理、治理理论 和非营利组织理论等研究成果，提出公共服务的供给应呈现市场化、多元化发 展。围绕政府购买服务这一课题，目前国内从以下几个视角开展了研究：一是 机制研究，即认为政府购买服务是通过引入市场机制、社会参与机制的机制创 新，将政府公共服务职能转化为促进社会发展的动力；二是政策研究，即对政 府购买服务进行政策实施和评估研究，通过实证分析，提出改进政府购买服务 的政策性建议；三是方式研究，即认为政府购买服务是一种政府提供公共服务 的新模式，是公共服务领域改革的新途径。从总体来看，国内对政府购买服务 的研究，或侧重于宏观理论与一般规律的评论与总结，或侧重于某些单一领域 的实证分析，结合中国各地多领域的实证分析，在深入、系统地研究政府购买 服务的应用规律等方面还显得欠缺和不足。 因此，为了满足社会日益增长的公共服务需求，不断提高我国公共服务的 质量与效率，政府购买服务作为公共服务供给的一种新方式，通过系统化、规 范化的研究尝试，进一步把握其科学内涵，认识其应用规律，推动政府购买服 务在中国地方政府层面上的有效实践，成为了本论文的研究目的与意义之所 在。 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 3 第二节 政府购买服务的概念界定 “政府购买服务”目前在我国有以下几种主要说法：一是“指政府部门为 了履行服务社会公众的职能， 通过政府财政向各类社会服务机构的直接购买而 实现政府财政效力最大化的行为。政府购买服务，是政府遵循市场的基本原则 最有效地满足社会公共需求的重要途径。 ” 1二是“即政府向营利、非营利组织 或其他政府部门签订契约，由政府界定服务的种类及品质，向受托者支付费用 以购买全部或部分公共服务。 ” 2三是“政府将原来由政府直接举办的、为社 会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成， 并根据 社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，是一 种政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现的新型政府提供公共服务方 式。 ” 3从上述几种说法中，我们可以看到政府购买服务的定义中包含着这样 一些要素，即政府购买服务的委托主体是政府（在本文中，中国地方政府则是 指除中央政府以外的中国各级地方政府） ，受托者是营利、非营利组织或其他 政府部门等各类社会服务机构， 表现为一种通过政府财政支付全部或部分费用 的契约化“购买”行为；在这一概念中，政府以履行服务社会公众的责任与职 能为目的，其购买的对象则是公共服务。在这里公共服务是属于公共物品的范 畴，具有消费的非竞争性和非排他性，即一个人对公共服务的消费不会妨碍其 他人对同一服务的消费， 并难以或不必要用市场价格系统把不付费的人排斥在 享受公共服务带来的利益之外。 4 政府提供的公共物品具体可分为三大类， 第 一类：非竞争性和非排他性强的服务，如国防服务、公共安全服务等；第二类： 非竞争性和非排他性较强的服务，包括公共环境服务（如垃圾处理、公园与道 _ 1 李慷.关于上海市探索政府购买服务的调查与思考j.中国民政，2001，6：23 2 虞维华.政府购买公共服务对非营利组织的冲击分析j.中共南京市委党校南京市行政学院学报， 2006，4：46 3 吴红萱，江大纬.无锡 11 项公共事业实行“政府购买服务”n.中国社会报，2006-6-19（2） 4 张文礼，吴光芸.论服务型政府与公共服务的有效供给j.兰州大学学报（社会科学版） ，2007，3： 96 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 4 路管理） 、公共科教文体事业（如基础教育、公共体育馆、图书馆、博物馆服 务） 、公共医疗、公共交通以及社会保障等；第三类：非竞争性和非排他性较 弱的服务，包括邮政、电信、民航铁路服务、水电服务等。 综上所述，政府购买服务应是政府为了履行服务社会公众的职责，通过政 府财政向各类社会服务机构支付费用，用以购买其以契约方式提供的、由政府 界定种类和品质的全部或部分公共服务，是一种“政府出资、定向购买、契约 管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。 第三节 研究的思路与方法 本文首先从政府购买服务的历史背景研究入手， 回顾政府购买服务在西方 的实践成效，并以新公共管理理论、治理理论、政府经济学以及非营利组织等 理论为重点，探讨政府购买服务的理论基础、理念和机制的形成。接下来，通 过对中国地方政府购买服务的实践概述和案例介绍，评述、分析并提出问题； 在此基础上，通过研究与把握政府购买服务的行为规律，分析与探讨中国地方 政府购买服务的影响因素，进一步提出推行中国地方政府购买服务的改进建 议。 本文的研究方法是以理论和实证研究相结合，通过实证调查、个案访谈、 资料收集等方式获得案例材料，并通过文献、专著、研究性材料（如论文、期 刊等）的研读，为研究提供理论支持和多视角认识，并运用多种分析方法，分 析和探讨本文的重点研究内容，为提出科学的研究结论打下方法上的基础。 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 5 第二章 政府购买服务的历史背景及理论探讨 第一节 政府购买服务的历史背景 1943 年英国发表了著名的贝弗里奇报告 ，对第二次世界大战后西方国 家社会保障体系的形成产生了广泛的影响。 1948 年英国第一个宣布建成 “福利 国家” ，西欧、北欧、北美洲、大洋洲等发达国家也都先后宣布和实施“普遍 福利”的政策。1955 年，国际劳工组织日内瓦会议通过的社会保障最低标准 公约成为社会保障的国际性文件，被视为现代社会保障制度发展史上的里程 碑，以后大多数发展中国家也先后建立了适合本国国情的社会保障制度，以高 福利为内涵的社会保障制度在欧洲、北美洲、大洋洲和亚洲发达国家与地区得 以高度发展。20 世纪 60 至 70 年代从欧洲到北美洲、大洋洲，社会保障制度几 乎遍及所有发达国家；同时，社会保障向全方位发展，形成了一整套从摇篮到 坟墓的社会保障体系。与此相伴，社会福利费用的支出也呈现巨额的增长，在 70 年代，西欧各国在社会福利上的支出在国内生产总值中要占到 1/4 甚至更 多。 20 世纪 70 年代后， 伴随着石油价格的大幅度上涨和国际金融体系的瓦解， 发达国家的经济由战后的迅速发展转入严重的“滞涨”阶段，而此时社会福利 支出的增长速度超过了经济增长速度， 庞大的社会福利支出日益成为发达国家 的沉重负担。 社会保障制度的危机与政府的财政压力迫使各国重新审视现行的 社会保障制度，在 20 世纪 80 年代初，各国政府开始着手对高福利的社会保障 体系实施改革与调整。从这一时期开始，各国政府开始大规模削减福利支出， 缩小政府的福利角色，并探索私有化的方式，其最终目标是缩小政府的规模， 实现“小政府、大社会”目标，在社会福利方面则主张用市场取代政府提供福 利。政府购买服务的目的开始时只是为了寻求一种提供服务的不同模式，其主 要目的是降低服务成本，增加资金渠道，提高服务质量和克服官僚现象，但随 着实践的发展，政府购买服务逐渐变成了一种缩小政府规模和政府干预的方 式，从而使政府与私营或其他组织形成了一种合作关系，共同承担社会责任。 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 6 1 目前，政府购买服务已经成为一种国际趋势，欧盟于 1992 年颁布了公共 服务采购指南 ，将电子政务及相关服务、健康与社会服务、文化及体育等 27 类公共服务全部纳入向市场购买的范围， 凡是价值超过 20 万欧元的公共服务， 一律公开招标购买。据统计，在 1978 至 1979 年间，欧美发达国家私营公司和 民间非营利机构与政府以合同方式承包的社会服务分别占全部社会服务的 35% 和 8%。 2 在英国，保守党政府在 70 年代末、80 年代初开始鼓励卫生保健部门和社 会照顾管理部门向私营公司和民间非营利组织购买服务， 其目的是在政府经营 的部门中引入竞争机制，促进社会福利经营的“多元化” 。英国政府还在 1989 年颁布的为病人服务和公共照顾白皮书中确认了这种政府服务转包方 式，鼓励社区志愿者服务组织承包政府服务。在实施中，英国政府在转包给非 营利组织的“社区照顾计划”任务中，要求卫生部制定出健康和照顾政策，强 调：从社区照顾的供给导向政策向需求导向政策转变，从政府机构性的服务向 社区性服务转变，从政府全包型向综合经济型的多方照顾转变，从全国性出发 的照顾向地区性的照顾转变。在签订转包服务合同时，加强对承包者的综合服 务能力的评估。过程包括由承包者陈述任务、签署协议（合同） 、评估服务人 口的需求、服务地点的选择、服务的规格质量效益的检查、协议的终止日期和 服务的反馈方式等内容。 3 在美国，20 世纪 70 年代以后，美国在社会服务领域中，采取政府与私营 机构、非营利组织之间“购买服务合同”的方式，发展养老服务产业，如家务 和成人日间看护服务项目，就是由联邦卫生部资助的社区服务项目，向需要服 务的家庭提供家务和日间成人照顾服务。该项目由 15 个社区非营利组织承包 服务，符合联邦贫困线收入的标准和无人照顾的老人均可以申请此项服务。除 此之外，美国政府转包给私营机构和非营利组织的服务还涉及医疗服务、民事 纠纷调解、青少年服务、解决社区问题的“点子服务”等等。 “在过去的 5 年 （指 1994 年之前的 5 年，笔者注）中，人们对于购买服务合同的兴趣显著增 _ 1 徐月宾.西方福利国家社会服务发展趋势政府购买服务j.民政论坛，1999，6：37 23 卡佳.“购买服务”政府的钱不好花j.社区，2005，5 上：28 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 7 长，现在，它是美国社会服务最基本的财政支持与服务提供方式。 ” 1美国政府 改革的重点是在公共服务领域中使用合同外包的手段进行改革，通过服务合 同，政府提供服务的方式将不再是直接的，而是通过“购买服务”间接地提供 各种公共服务。1987 年，一项对美国所有人口超过 5000 人的市镇和人口超过 25,000 人的县的调查表明：99%的政府实施过合同外包。州政府机构也在推行 公共服务的合同外包，就代表全部 50 个州的 461 家州政府机构而言，平均每 个机构有 7.5 项服务实施了私营化，其中合同外包占了总数的 80%。而联邦政 府仅 1992 年在服务方面就签订了 440 亿美元的合同。 2 美国政府购买社区服 务的运作方式是：由政府提供资金，社区非营利组织承包服务，社区委员会监 督服务。这种政府和民间机构合作模式也是美国政府对社区投资的主要方式。 3 在澳大利亚，自 1998 年起开始进行政府购买就业服务成果的探索。在体 制上，澳议会通过并颁布了同实施就业服务改革相关的财政管理与责任法 、 联邦服务提供机构法等，新设联邦就业、劳动关系和小企业部（以下简称 小企业部）和法定机构社会保障中心，重新赋予并确立了它们在新的就业服务 体制中的职能、作用、地位和管理方式。与此同时，把公共就业机构全部私营 化，建立公平竞争的社会化就业服务职业网，政府将隶属于原就业、教育、培 训和青年事务部的全国 400 余家公共就业服务机构全部民营化， 组建成了全国 就业服务有限公司；还通过招标和签署合同的方式，择优选择私营就业服务公 司、 社团或社区经办的非营利性服务机构和其他公共机构主办的各类就业服务 机构组建职业网。作为实行政府购买就业服务项目的实际承担者，该职业网拥 有 200 多个成员机构及其下设的 2000 多家服务网点， 其中社区组织占 47%， 私 营组织占 45%，政府组织占 8%；与之相配套，改革失业津贴制度，制订一系列 完善的可操作性实施细则，如招投标规程、合同绩效评估管理程序、付费标准 _ 1 虞维华.政府购买公共服务对非营利组织的冲击思考j.中共南京市委党校南京市行政学院学报， 2006，4：47 2 美e.s.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系m.北京：中国人民大学出版社，2002.74-77 3 卡佳.“购买服务”政府的钱不好花j.社区，2005，5 上：28 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 8 与方式等。在运行机制上，政府确立了重点服务对象和主要服务内容，明确了 参与政府购买就业服务成果运行机制的政府机构、 中介机构和社会团体的主要 职责与作用。在运行中，就业部向职业网成员招标并同中标者签订承包合同； 承包合同的跟踪、评估、监督和管理由就业部、审计署和生产力委员会共同负 责；社保中心向承包就业服务机构介绍符合享受免费服务条件的求职者，并根 据后者的信息反馈决定失业津贴的发放； 承包就业服务机构成员向求职者提供 具体的就业服务项目， 并将工作成果和服务对象的有关信息及时向就业部和社 保中心汇报；与此同时，劳动力市场信息系统由就业部投资、维护和管理，求 职者和社保中心可免费使用，雇主和职业网成员则有偿使用。澳大利亚的政府 购买就业服务，在政府制订游戏规则、社会平等参与、市场公平竞争、政府管 理和监督的探索实践中，基本实现了其预期目标。 1 当然， 我们以上只是对政府购买服务历史背景和西方国家的实践与探索做 了一个概述。在这里，我们无意描绘政府购买服务在时间上和空间上的全貌， 我们更关注的是政府购买服务中的理念基础、运作规律和应用条件，这在后面 将成为本文所讨论的重点。因此，下面我们将对政府购买服务的理论依据和理 念基础做一个探讨。 第二节 政府购买服务的理论探讨 一、新公共管理的主张 进入 20 世纪 70 年代，西方一些国家政府陷入了一种两难境地，表现为政 府所面临的财政危机、管理危机和信任危机。20 世纪 70 年代初期的石油危机 使西方国家陷入了战后以来最为严重的经济危机之中，也是在这一时期，西方 国家进入了人口结构的老龄化阶段，政府的社会保障开支上升，与此同时，新 技术革命和新的社会问题出现又要求增加政府的职能，而政府的财力有限，从 而使政府陷入了财政危机之中；而政府的垄断性、产出测定困难、公共物品免 费或低价提供等特点，使政府缺乏提高效率的压力，公众对政府的监督较难实 _ 1 马永堂.澳大利亚：政府购买就业服务成果新机制j.中国劳动，2002，5：55 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 9 施，政府职能扩大带来的庞大而复杂的政府组织又使协调工作变得十分困难， 导致了政府管理危机的出现；上述危机的直接后果是政府形象大受影响，民众 对政府的信心下降而导致的信任危机。在上述主要背景下，新公共管理主张应 运而生。 “新公共管理”是以采用商业管理的理论、方法和技术、引入市场竞 争机制、提高公共管理水平及公共服务质量为特征，往往被人们描述为一场追 求“三”(economy, efficiency and effectiveness，即经济、效率和效益） 目标的管理改革运动。新公共管理的内容被归纳为以下八个方面：让管理者 进行管理（强调职业化管理） ；衡量业绩；产出控制；顾客至上；分 散化（公共服务机构的分散化和小型化） ；引入竞争机制；采用私人部门 的管理方式；改变管理者与政治家、公众的关系。 1 进一步的研究表明，新公共管理既是一种政府改革运动，又是一种理论形 态。新公共管理的理论基础是经济学理论和私营部门管理理论（即所谓管理主 义） 。 2其中， 经济学理论包括公共选择理论、 委托代理理论和交易成本理论。 公共选择理论认为，现代西方社会的种种矛盾和问题，与其说是市场失败，不 如说是政府失败，提出将私人市场办法运用、扩大到公共服务的生产中去；在 私营部门管理理论中，主张公共部门要运用私营部门的管理方法和技术，即政 府应如何适当地做事， 管理主义所倡导的改革公共部门的一个主要目的就是提 高公共物品和服务的提供效率。 新公共管理的基本精神被概括为提倡政府职能 的分离，政府着重制定公共政策，在此基础上引入竞争机制，实现公共物品提 供的多元化，并借鉴私人企业的一些管理方法。 3“新公共管理”是一系列创 造性改革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制引入政治领域。 4 二、治理理念的运用 英语中的“治理”(governance)可以追溯到古拉丁语的 gubenare 和古希 _ 1 陈振明主编.政府再造西方“新公共管理运动”评述m.北京：中国人民大学出版社，2003.2 2 澳欧文.e.休斯.张成福，王学栋等译.公共管理导论（第三版）m.北京：中国人民大学出版社， 2007.71 3 陈天祥.新公共管理政府再造的理论与实践m.北京：中国人民大学出版社，2007.24 4 美e.s.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系m.北京：中国人民大学出版社，2002.341 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 10 腊语的 kyben，其含义有掌舵、导航的意思。治理思想代表着一种新的公共管 理理念和模式，即多个主体对公共事务的共同参与，治理的主体不仅包括政府 和其他公共机构，还包括私人部门和公民社会组织；治理是一个上下互动的管 理过程，通过合作、协商、伙伴关系，确立和认同共同的目标等方式实施对公 共事务的管理。而“善治”就是良好的治理，其本质是政府与公民对公共生活 的合作管理，是使公共利益最大化的社会管理过程。 “多中心治理”理论主张下放管理社会的权利，如下放给地方政府和社会 自治组织，建立包括公共部门管理与私人部门、非政府组织管理在内的多元治 理结构 1， 认为与政府相比， 社会其他主体在提供公共服务方面更具有针对性、 创造性、花费少、见效快等特点， “政府的角色是掌舵，而不是划桨” 2，因 此，可以把公共服务的生产和供给分开，由社会组织和市场力量来提供公共服 务。在治理理念中，集体行动并不意味着政府行动。公共服务中的三个基本参 与者，即消费者、生产者、安排者或提供者，是有区别的。消费者直接获得或 接受服务，它们可以是个人、特定地域的所有人、政府机构、私人组织、拥有 共同特征的社会阶层（如穷人等）或者获得辅助性服务的政府机构；服务的生 产者直接组织生产，或直接向消费者提供服务，它可能是政府单位、特别行政 区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费者本身；服务安 排者（亦称服务提供者）指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择 服务的生产者，安排者通常是政府单位。对许多集体物品来说，政府本质上是 一个安排者或提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为 谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。政府可以做出用公共开 支来提供某种服务的决定， 但不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服 务。 3 由于以企业为主体的市场， 主要功能是有效地配置各类资源， 其注重效率， 但囿于利润动机不愿提供公共物品和解决社会公平问题，即市场失灵；而政府 在提供公共物品的同时，不能有效地配置社会资源或缺乏效率，即政府失灵； _ 1 陈天祥.新公共管理政府再造的理论与实践m.北京：中国人民大学出版社，2007.109 23 美e.s.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系m.北京：中国人民大学出版社，2002.7，66-69 上海交通大学 mpa 学位论文 中国地方政府购买服务理论与实践研究 11 与此同时，非营利组织在以志愿公益为宗旨，以受益者的需要为导向，实现公 益资源配置的同时，也会存在利益的局限性和志愿失灵的不足，即非营利组织 失灵。因此，治理理念要求公共管理成为由政府部门、私营部门、第三部门和 公民个人等参与者组成的公共行动体系， 多中心的公共行动者通过制度化的合 作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益 1。通过建立市 场、政府和社会相互合作的多中心体制和互补机制，更有效地提供公共服务。 三、服务型政府的建立 随着社会发展，公众对公共服务需求不断增加，而政府自身财力与能力的 限制， 决定了社会公共需求的不断增加与政府公共服务供给能力有限之间存在 着矛盾，其深层次的原因则是政府公共服务的缺乏和不足，迫切需要政府理念 的再造和创新，以更好地满足人民群众的多元化公共服务需求。服务型政府是 指通过有效的制度安排， 引进市场与社会的力量， 形成公共服务有效供给机制， 以实现公正、透明、高效地为公众和社会提供优质公共产品和服务的政府。 2 美国经济学家斯蒂格列茨在其“政府经济学”新理论中，认为政府提供“公共 物品” ，在日益发展的社会现实面前，必然会碰到两个难题。一个是“公共物 品”需求量的问题，即任何一个政府要为社会提供“公共物品” ，其资金来源 是政府通过强制性税收形成一级财政。在市场经济完善的国家，政府的税收制 度比较健全，政府的公共财政的体系和职能也比较成熟，社会越发展， “公共 物品”的需求量就越大，给政府的财政压力也越大。针对这一变化，斯氏认为 政府应当及时调整“公共物品”的目录，具体而言，可以把旧的“公共物品” 调整为“私人物品” ，将新的“公共物品”放入目录中，这样做可以把有限的 公共财政发挥出最大的效益，关键是要严格把握哪些可以调整成“私人物品” 。 第二个是政府提供“公共物品”的效率和成本问题，即在市场经济体制下，按 照经济学原理，政府属于非营利性组织，而将非营利性组织与营利性组织作一 比较，最显著的差别是成本效率不一样。营利性组织作为市场的主体，其经营 _ 1 陈振明主编.公共管理学原理m.北京：中国人