（公共管理专业论文）佛山市南海区罗村街道社区管理体制改革问题与对策研究.pdf

原创性及学位论文使用授权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：涉疋 日期吵朋尹日 学位论文使用授权声明内容 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名： 禹 导师签 醐矿彦 日 日吲钠胡扣 - c 备 佛山市南海区罗村街道社区管理体制改革问题与对策研究 专业：公共管理 硕士生：盘石 指导教师：赵过渡教授 摘要 2 0 世纪9 0 年代以来，中国社会变迁重新调整了国家与社会的关系，在 “国家全能主义 逐步退出历史舞台的同时，一场由政府规划和社区需求拉动 的城市社区建设运动悄然兴起，社区成为社会变迁的新舞台。2 0 0 0 年中共中央 办公厅和国务院办公厅联合转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见， 标志着我国城市社区建设进入了真正推进和全面拓展的新阶段，十七大报告再次 提出要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。 城市社区建设是社会经济发展到一定阶段的必然要求，是城市的细胞和基础，与 社会各方面的关系最密切，是社会问题最敏感、最集中的地方，是2 1 世纪中国 城市社会整合的主要载体和社会整合的基础工程。目前，我国正处于从传统型社 会向现代性社会转型的过渡时期，社区的功能日益突显，加强社区治理是社区发 展的必然要求。 佛山市南海区罗村街道地处佛山市中心组团，近年来该街道城市化步伐不断 加快，加强社区管理成为摆在政府面前的重要现实课题。从2 0 0 7 年开始，按照“政 社分离，服务优先 的原则，该街道在南海区率先试点启动社区管理体制改革。笔 者作为改革推动和统筹部门的负责人，亲历改革的全过程，掌握了大量有关改革 的第一手资料。本文就以该街道的社区管理体制改革为个案：通过文献研究法、 个案研究法、对比研究法和直接观察法，运用治理理论，对改革进行一次全方面、 多视角的梳理，分析改革存在的问题和原因所在，指出改革努力的方向，即改革 是以转变政府职能为导向，而非以增强社区治理机制为导向，改革未来走向就在 于着力强化社区治理体制机制，并提出具体的建议和对策。本文由五章构成，第 一章是引言，第二章是该街道社区的基本概况，第三章是该街道社区管理体制改 革分析，第四章是该街道社区管理体制改革问题分析，第五章是建立健全该街道 社区治理体制的对策和建议。本文试图以此为我国正处于城市转型时期的社区治 理研究提供参考和借鉴，为社区工作者和社区建设工作人员提供新的思路、新的 启发，从而提升和完善社区建设。 关键词：社区社区建设社区治理政社分离 t h es t u d y0 1 1t h ec o m m u n i t ys y s t e mr e f o r mi nl u o c 1 1 1 1s t r e e to fn a n h a id i s t r i c ti nf o s h a n m a j o r ：p u b l i cm a n a g e m e n t n a m e s h ip a n s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rg u o d uz h a o s i n c e19 9 0 s ，t h et r a n s f o r m a t i o no fc h i n as o c i e t yh a sc a u s e dab i gc h a n g ei nt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec o u n t r ya n dt h es o c i e t y a st h ee r a s t i a n i s mg r a d u a l l y d i s a p p e a r sf i ：o mt h eh i s t o r i c a lp l a t f o r m , ar u r a lc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o nm o v e m e n t h a sg r a d u a l l yb e e nl a u n c h e do u to ft h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n sa n dt h ec o m m u n i t y d e m a n d s n a t u r a l l y , t h ec o m m u n i t yb e c o m e sai l e wp l a t f o r mf o rt h es o c i e t y t r a n s f o r m a t i o n i n2 0 0 0 ，t h eo p i n i o n sm i n i s t r yo fc i v i la f f a i r sa b o u ti m p l e m e n tt h e n a t i o n a lc i t yc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o nw h i c hw a sm a d eb yt h eg e n e r a lo f f i c eo f c c p ca n dg e n e r a lo f f i c eo ft h es t a t ec o u n c i lm e a l l st h a to u rc i t yc o m m u n i t y c o n s t r u c t i o nh a se n t e r e di n t oat r u l ya d v a n c e m e n ta n dw h o l l yd e v e l o p m e n tp h r a s e t h es e v e n t e e n t hs e s s i o nr e p o r ts e c o n d l ym e n t i o n st h a tw ew i l lc h a n g eo u rr u r a la n d u r b a nc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n si n t oau n i t yw i t he f f e c t i v em a n a g e m e n t ，s o u n ds e r v i c e ， c i v i l i z a t i o na n dh a r m o n yf o ro u rs o c i a ll i f e t h er u r a lc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o ni st h e c a l lf o rt h es o c i a ld e v e l o p m e n ti ne c o n o m y a sp a r to fc e l l sa n db a s eo fr u r a la r e a , r u r a lc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o nh a sac l o s er e l a t i o n s h i pw i t hs o c i e t y i ti sn o to n l yt h e m o s ts e n s i t i v ea n dc e n t r a lp a r ta m o n gs o c i a lp r o b l e m s ，b u ta l s ot h em a i nl o a da n d b a s i cp r o j e c tf o rc h i n a sr u r a ls o c i e t yi n t e g r a t i o ni n21s tc e n t u r y a tp r e s e n t ，c h i n ai s i nat r a n s i t i o n a lm o m e n tw h i c hi st r a n s f o r m i n gf r o mat r a d i t i o n a ls o c i e t yt oam o d e m s o c i e t ya n dt h es o c i e t yp l a yam o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l e ，s os t r e n g t h e r r i n gt h e c o m m u n i t yg o v e r n a n c ei st h ec a l lf o rc o m m u n i t yd e v e l o p m e n t l o c a t e di nt h ec e n t r eo ff o s h a n , i nr e c e n ty e a r s ，l u o c u ns t r e e th a st a k e no na t r e n do fr a p i de c o n o m i cg r o w t h ，s os t r e n g t h e n i n g c o m m u n i t ym a n a g e m e n th a s i i i b e c o m eai m p o r t a n tp r o j e c tf o rf o s h a ng o v e r n m e n t s i n c e2 0 0 7 ，a c c o r d i n gt ot h e p r i n c i p l eo ft h es e p a r a t i o no fg o v e r n m e n ta n dc o m m u n i t y , s e r v i c ef i r s t ，l u o c u n s t r e e tf i r s t l ys t a r t st ot a k ec o m m u n i t ym a n a g e m e n tr e f o r m a so n eo ft h ep e r s o n si n c h a r g eo ft h ed e p a r t m e n to fr e f o r ma n dc o o r d i n a t i o n , t h ea u t h o rc o l l e c t sl o t so f f i r s t h a n di n f o r m a t i o na b o u tt h i sr e f o r m i nt h i st h e s i s ，b yu s i n gl i t e r a t u r er e s e a r c h m e t h o d ，g a s es t u d ym e t h o d ，c o m p a r i s o nm e t h o da n dd i r e c to b s e r v a t i o n a lm e t h o d ，t h e a u t h o rt a k e s t h ee a s eo fl u o c u ns t r e e t 嬲a l le x a m p l ea n dg i v e sat h o r o u g h i n t r o d u c t i o nt oc o m m u n i t ym a n a g e m e n tr e f o r m , t h e na n a l y s i st h ep r o b l e m sa n d r e a s o n si nd i f f e r e n tp e r s p e c t i v e s ，a tl a s tp o i n to u tt h eo r i e n t a t i o no ft h i sr e f o r m a t i o n a n dg i v es o m es u g g e s t i o n s 。t h i st h e s i si n c l u d e sf i v e p a r t s t h e f i r s t p a r t i s i n t r o d u c t i o n t h es e c o n dp a r ti sb r i e fi n t r o d u c t i o nt ol u o c u ns t r e e tc o m m u n i t y t h e t h i r dp a r ta n a l y s i st h i sc o m m u n i t ym a n a g e m e n tr e f o r m t h ef o r t hp a r ta n a l y s i st h e p r o b l e m si nc o m m u n i t ym a n a g e m e n tr e f o r m t h ef i f t hp a r ti st h es u g g e s t i o n st ot h e s e p r o b l e m s t h i st h e s i sa i ma tg i v i n gs o m ed i r e c t i o n sa n di n s p i r a t i o n sf o rg o v e r n m e n t a n dp e o p l ew h oc o m m i t t e et oc o m m u n i t ym a n a g e m e n tr e f o r m k e yw o r d s ：c o m m u n i t y ；c o m m u n r yb u i l d ；c o m m u n i t yg o v e r n a n c e ；t h e s e p a r a t i o no fg o v e r n m e n ta n dc o m m u n i t y i v 目录 摘要。：。i a b s t r a c t i i i 目录1 0 r 第一章引言o 。1 第一节研究的问题和价值。l 第二节文献综述2 第三节研究的基本思路和研究方法6 第二章佛山市南海区罗村街道社区基本概况8 第一节罗村街道基本情况8 第二节罗村街道社区管理体制的演变8 第三节罗村街道社区管理体制构成1 2 第三章佛山市南海区罗村街道社区管理体制改革分析1 6 第一节推进社区体制改革的必要性和可行性1 6 第二节改革的主要内容方案、举措和步骤1 8 第三节社区管理体制改革发展走向2 5 第四章佛山市南海区罗村街道社区管理体制改革问题分析。2 7 第一节改革的成效：j 2 7 第二节改革存在的问题2 9 第三节存在问题的原因分析3 5 第五章建立健全佛山市南海区罗村街道社区治理体制的对策和建议。4 2 第一节培育多元化的社区治理主体4 2 第二节构建多元互动的网络型政府权力运作方式4 5 第三节完善居民参与制度保障4 7 结语。5 0 v 参考文献_ 5 1 一、书籍类j j 5 1 二、期刊类5 1 三、学位论文类5 4 四、网络文章类5 4 后记5 5 v i 第一章引言弟一早jl 函 第一节研究的问题和价值 本文属于应用型论文，研究的是社区管理体制问题，但并非纯粹的理论研究， 而是个案研究。本文主要运用治理理论，对一个具有典型意义的个案佛山市 南海区罗村街道的社区管理体制改革过程进行了叙述，深入研究和分析了改革存 在的问题以及成因，并提出了该街道社区管理体制发展基于增强治理机制的对策 和措施。这里需要明晰的一个概念是“社区治理”，“社区治理 不同于一般的“社 区管理 。这一概念的提出源于2 0 世纪8 0 年代末逐渐兴起的治理理论，根据该 理论，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的综 合。它具有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程； 治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部f - j ； 治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。因此，文中强调的“社区治理”， 是指政府、社区组织、居民及辖区内的各类组织基于市场原则、公共利益和社区 认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程 与机制。社区治理的特点是：治理主体由单一化( 政府) 转化为多元化( 政府、 社区组织、其他非盈利性组织、辖区单位、居民) ；治理过程由行政控制转为民 主协商；治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构。圆 本文所研究的“社区治理 问题有两方面的价值：一是对该问题研究有重要 的现实价值。中国正处于从计划经济体制向市场经济体制转型的变革期，城市管 理的单位由“单位 变成“社区 ，社区承接了由计划体制时代的单位和政府转 移出来的大量社会管理职能，然而，随着城市居民生活水平提高和居民对物质文 化需求的增加，作为城市居民自治组织的居民委员会并没有发挥其应有的自治功 能。同时，现代城市的多样性要求形成多种主体共同参与的治理结构；现代城市 俞可平治理与善治北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 。王雪梅社区公共物品与社区治理论城市社区“四轮驱动、一辕协调”的治理结构北京行政学院学 报，2 0 0 5 ，( 4 ) ，第6 l 页 的复杂性要求形成结构合理、功能分化的治理系统；现代城市的变动性则要求治 理体系能及时有效应对各种挑战，满足社会需求。而这一切都要求改变传统的单 一的、权力高度集中的行政化管理体制，吸引更多的社会成员共同参与社区治理。 二是对该个案的研究有典型的经验和借鉴价值。当前，我国各地立足各自经济社 会发展水平及社区实际，对社区管理体制进行了诸多有益的探索，并形成了诸如 上海模式、武汉模式、深圳模式等特色鲜明的社区治理模式，但所有模式的共同 特点在于，都是在城市化程度相当高、或者说城市化进程已经完成的地区进行的 探索、推行的模式。当下，我国正在上演着史无前例的、最大规模的城市化进程， 对于大量正从工业化迈向城市化的地区而言，未必具有很强的指导作用和借鉴价 值。而本文所选取的个案佛山市南海区罗村街道，正处于从工业化中后期向 城市化快速转型的阶段，无疑更具典型性和代表性。论文从社会治理的基础理论 入手，详细介绍了该街道以“政社分离 为核心推动的一系列社区管理体制改革 举措及成效，并通过深入分析、归纳，找到了该街道社区管理体制改革的症结和 成因所在，得出加快实现社区治理的对策和建议，从而为我国正处于城市转型时 期的社区治理研究提供参考和借鉴，为社区工作者和社区建设工作人员提供新的 思路、新的启发，提升和完善社区建设，促进国家、市场、社区三位一体，协调 发展，促使我国的体制改革不断深入，为全面建设小康社会提供新的理论视角。 第二节文献综述 一、关于社区 1 国外研究综述 社区研究起源于西欧。1 8 8 7 年，德国社会学家f 滕尼斯的著作社区和社 会( 也译为共同体与社会) 正式出版，标志着社区理论的诞生和社区研究的 开始。他认为社区是通过血缘、邻里、朋友关系建立起来的人群组合，它由其成 员的嗜好、习惯、道德规范、审美价值等本质意志所决定。成员依靠共同的群体 意识来保持其亲密的自然关系，而不计较个人的利益。滕尼斯提出的社区概念， 为其后社区研究的发展打下了基础。2 0 世纪，社区理论和研究从欧洲传到了美 of 滕尼斯共同体与社会北京：商务印书馆，1 9 9 9 2 国，美国的社区研究从而进入了它的兴盛时期。随着发达资本主义国家都市化的 进展，社区的主要研究对象已经不再是滕尼斯所指的传统农业社会的乡村，慢慢 为当代城市社区所取代。在这一时期，在美国社会学界具有重大影响的芝加哥学 派运用社区概念，关注社区问题研究，将社区研究推向新的阶段。该学派认为， 社区的空间秩序是通过优势、隔离、非人情化竞争和演替等“自然过程才得以 形成的，其中经济竞争在总体上支配着城市空间组织的构造，而文化因素或社会 价值观的认同则会影响城市空间组织的微观结构，把现代的市场竞争引入社区之 中。同时，该学派也认为，这种竞争并不是与社区的自我发展相矛盾，甚至相反， 能强化社区的生活功能体系。在2 0 世纪2 0 年代，美国社会学家林德夫妇采取 定性方法与定量方法相结合的做法来研究一个小镇的社会生活，开创了定性、定 量方法相结合对某一特定社区之变迁进行动态性综合研究的成功范例，他们的研 究成果中镇：当代美国文化研究也于1 9 2 9 年问世。这些理论和方法都对后来 的社区研究产生了重要的影响。 从5 0 年代以来，在美国的社区研究中，又发展了关于社区权力的研究，目 的是要了解社区里的权力分配状况，并据以辨认哪些人是真正左右着社区决策 的。1 9 5 3 年出版的美国学者f 韩特的社区权力结构一书，是对亚特兰大市 的权力分配进行研究的成果。他认为，如果辨认出这些“真正”的领导人物，同他 们进行恰当的沟通或对他们施加压力，就可能促进当地社区的重大社会变迁。自 韩特之后，社区权力的研究已经成为社区研究的重要内容之一。 此后，美国社区 研究呈现出三大特征：一是跨学科综合研究社区；二是越来越注重应用性和对政 府、政党、社会团体、居民等的指引作用；三是更加专业化，如社区组织研究、 社区照顾研究、社区移民研究、犯罪与社区矫治研究、社区宗教与文化研究等等， 成果最为突出，不但范围广、数量多，而且具有很强的实用性和指引性。 在社区治理模式上，国外城市社区的管理模式大致可以分为三类：即行政主 导型管理模式、自治型管理模式和混合型管理模式。 2 国内研究综述 1 9 世纪末2 0 世纪初，社会学逐渐传入中国，社区调查与研究成为中国社会 王光春中国社区建设的理论与对策研究中国社会学网h t t p ：w w s o c i o l o g y c a s s c n p w s w a n g c h u n g u a n g g r w j _ w a n g c h u n g u a n g t 2 0 0 5 0 11 7 _ 4 5 3 7 h t m 2 0 0 9 0 6 0 9 。社工协会社区研究的发展中国社会工作协会社区服务工作委员会h t t p ：a c s c o r g c n a r t i c l e p h p ? i d = 5 2 9 2 0 0 9 0 6 1 1 学发展的显著标志和重要途径。到2 0 世纪3 0 、4 0 年代，社区研究在我国已经有 了一定的发展，费孝通、吴文藻、林耀华等都是中国社区研究影响较大的学者。 这一时期的中国社区研究受西方理论与方法的影响很大，例如美国的芝加哥学 派、英国的功能主义人类学派等，人文区位学和功能主义的观点与方法经常见于 他们的论著和实地研究。此后，中国社区研究越来越注重学理性和应用性的结合， 8 0 年代中期，由民政部倡导的社区服务事业开始在全国各地推开。到9 0 年代中 期，随着经济社会发展，社区的重要性愈益突出，关于社区的研究也取得很大进 步，科研成果的数量和质量显著增长，王春光社会流动和社会重构京城“浙 江村 研究( 1 9 9 5 ) 、曹锦涛等当代浙北乡村的社会文化变迁就是其中很具 代表性的著作。 1 9 8 9 年，倪志伟在美国社会科学评论发表了“市场转型论：国家社会 主义从再分配向市场的过渡”一文，明确提出“市场转型理论 ，其主要内容和 核心观点是：在市场机制逐步代替再分配机制过程中，社会权力结构将发生变革， 进而导致社会阶层结构的重组。该理论围绕三个基本命题市场权力论题、市 场刺激论题、市场机会论题进行分析，提出了一些“值得验证”的观点，诸如“权 力贬值论 ，“人力资本升值论”等。后来，罗纳塔斯提出了“权力变形论 ，边 燕杰、罗根提出了“权力继续论 。到了9 0 年代中后期，孙立平借鉴“市场转型 与社会转型理论来分析社区转型，认为要更多关注人们日常生活及其组织形式 的变化，并提出社区研究的重点应当是市场转型时期社区与单位的关系，以及这 种关系的变化过程和模式，他提出四个基本假设：一是“社区转型”是经济体制 改革的产物，市场经济打破了单位与社区高度合一和重叠的结构，并要求社区成 为一种自主的、能够在组织城市日常生活中起着更大作用的组织形态；二是城市 社区建设的一个重要内容就是脱离单位制框架，成为一个自主的社会生活共同 体；三是“社区转型 是一个相当复杂的过程，需要具备多方面的条件，包括组 织机制、参与机制、财务机制、激励和监督机制的重构：四是“社区转型 会形 成种种过渡性的形态。 有些学者提出了国家、市场、社区三元分化的观点。马仲良认为，市场化改 革会带来社会组织结构的分化，政府、市场和公民社会( 也就是社区领域) ，是 构成现代社会的三大板块，尽管当前还没有完全形成这种三元结构，但是由总体 西杜成英转型期我国城市社区自治研究重庆大学，2 0 0 7 ：3 7 4 性社会向三元社会结构的分化还是明显的。三大板块分别具有各自的运行总体、 运行机制等。社区领导若采取行政命令方式，就会造成政社不分。王文元认为， 社区、市场、国家三者之间在功能上是密切联系的，如果市场不发达，人们对社 区的依赖就越小，随着市场化程度的提高，社区为人们提供服务的余地也随之提 高；同时，市场化也相应地要求国家职能的社会化，社区的某些功能是从国家职 能转化而来的。冯小英认为，随着市场化改革的深入以及“小政府、大社会”目 标的确立，社区亟需从政府概念中剥离出来。 另外，有的学者从“市场转型与社会转型”角度，对社区建设也提出了诸多 有价观点或者是问题。最具代表意义的是费孝通，他认为：市场经济培育自主性， 这种自主性带进社区生活，将使居民被紧密地组织到区域体系中，从而使社区成 为居民自我管理的基本组织形式，因而应该把与居民直接相关的公共事务授权居 民，使居民认可逐步从具体事务上的自我决定，到自我决定的方式，再到自我决 定的权力，最后形成认可和尊重自我决定的习惯和制度。同时，费孝通提出若干 。 需要研究的问题：社区的意义是什么? 社区建设的意义是什么? 个人与个人之间 的关系和态度是什么? 个人和组织、个人和社会的关系是什么? 居民自我管理的 组织形式是什么? 另外，李路路则从研究方法的角度，提出社区建设研究的关键 问题在于如何确立社区建设的目标模式，并认为目前至少分别存在以理想状态为 导向和以实际环境为导向两种确立目标模式的方法。上述问题为分析和研究社区” 建设以及城市基层社会管理体系的变革有着直接的启示意义。 二、关于治理 一、大丁谓理 全球治理委员会于1 9 9 5 年发表了一份题为“我们的全球伙伴关系的研究 报告，在这份报告中对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和 机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调 和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规 则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它具有四个特 征：一是治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；二是治理过程 的基础不是控制，而是协调；三是治理既涉及公共部门，也包括私人部门；四是 治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的目的是在各种不同的制度、 。杜成英转型期我国城市社区自治研究重庆大学，2 0 0 7 ：3 7 5 关系中运用权力去引导、控制和规范个人与组织的各种活动，以最大限度地增进 公共利益。 三、关于社区治理 社区是指聚居在一定范围内的人们所组成的社会共同体。滕尼斯认为：在社 区中，人们相互关系的基础是某种自然意愿。这种自然意愿包括感情、传统和人 们之间的共同联系。社区的特点是，人们对本社区的强烈认同感、情感主义和对 社区内其他成员的全面的了解。简言之，社区是一种建立在亲密的，不分你我的 私人关系基础上的社会共同体；社会是一种建立在目的、利益、契约及以此为条 件的人们保持一定距离基础上的社会共同体。而社会则是现代的，以城市为代表， 其人际关系具有陌生、反感、不信任、相互独立和社会连接等属性。圆 社区治理是指在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区 公共事务的活动。社区治理要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的 责任，负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位。美国 政治学学者埃莉诺奥斯特罗姆经过研究发现：“社区治理通过借助既不同于国 家，也不同于市场的制度安排，可以对某些公共资源系统成功地实现开发与调 适。” 以上的论述可以看出，社区治理的主体是多元的，既包括政府、社区组织， 又包括社区公民；社区治理的客体是社区公共事务，而社区治理的实质就是在多 元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。 第三节研究的基本思路和研究方法 一、基本思路 立足佛山市南海区罗村街道的社区改革实践，对该街道社区的基本概况、 体制改革和存在问题进行全面深入的分析与研究，最后提出完善该街道社区体制 改革的对策与建议。论文旨在提供有典型意义和经验价值的个案，为我国的城市 社区治理提供新的实践视角。 。俞可平治理与善治北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 圆f 滕尼斯共同体与社会北京：商务印书馆，1 9 9 9 穆埃莉诺奥斯特罗姆公共事务的治理之道余逊达，陈旭东。译上海：上海三联书店，2 0 0 0 6 二、研究方法 本研究主要使用的研究方法有文献研究法、个案研究法、归纳法、对比研究 法等。 ( 一) 文献研究法。文献研究法是本文采用的主要方法，在本文的准备过程 中，对有关城市社区建设以及城市社区治理的国内外文献进行了大量检索和搜 集，以便能够较准确的把握目前国内外城市社区治理研究的脉络。 ( - - ) 个案研究法。本文以佛山市南海区罗村街道的社区治理体制改革为个 案，详细介绍该街道以“政社分离 为核心推动的一系列改革举措，全方位、全 角度透视罗村社区改革的途径和过程，提供有个案价值的经验和启示。 ( 三) 对比研究法。对比研究法是对一组类似对象进行比较研究的方法。对 比研究法可以和文献研究法、归纳法等结合进行。本文是在文献研究法的基础上， 通过对比国内外关于城市社区治理的相关理论与实践，分析比较国内外各种社 瓮，：一 治理模式的异同，指出社区治理的核心问题所在。 ( 四) 直接观察法。笔者作为改革推动和统筹部门负责人，亲历改革全过程， 对改革的初衷、举措以及群众的反馈十分了解，掌握了大量、丰富、翔实的第一 手资料，能够全方位、多角度总结、分析改革，指出改革存在问题、问题成因以 及较具针对性的对策、建议。 矗_ 7 第二章佛山市南海区罗村御猷区基本溉况 第一节罗村街道基本情况 罗村街道位于佛山市南海区中部，占地4 4 6 4 平方公里，距广州仅1 0 分钟 车程。罗村街道前身为南海区罗村镇，在0 5 年以前，南海下辖1 7 个镇( 街) ； 包括罗村镇。2 0 0 4 年，佛山市为了建设产业强市和现代化大城市，制定了2 + 5 的城市组团规划，其目标直指2 个1 0 0 万人口的大城区和5 个3 0 万一5 0 万人口 的中小城区。根据该规划，佛山市将按照“2 + 5 的理念推进组团式城市建设和 发展，其中，跨越佛山东平河，包括禅城区、南海区桂城街道、罗村镇以及顺德 陈村镇、乐从镇和北浯镇在内的近4 0 0 多平方公里的区域，被定位于佛山市主中 心组团城市。为了对接佛山市“2 + 5 组团城市规划建设，强化“高效南海 ，实 施东西板块战略，构建更加和谐的行政管理架构，佛山市南海区于2 0 0 5 年1 月 正式向社会公布了1 7 个镇( 街道) 变8 个镇( 街道) 的行政区划调整具体方案。 考虑到佛山市总体规划关于中心组团的划分，罗村镇迈向城市化是大势所趋，因 此在此次调整中，罗村镇撤销，设置罗村街道。同时，位于罗村东南部的原黄岐、 盐步、大沥街道撤并，组建新的大沥镇，镇政府设在原大沥；位于罗村西部的原 松岗、官窑、，小塘镇及狮山街道撤并，组建新的狮山镇，镇政府设在原狮山镇， 新组建的大沥镇和狮山镇将分别对接佛山城市组团规划中的大沥组团和狮山组 团，罗村街道正处于中心组团、大沥组团和狮山组团三大组团交汇处。 街道辖1 0 个村委会、4 个社区，户籍人口7 万多，流动人口超过8 万。2 0 0 8 年，街道实现国内生产总值7 2 5 亿元，增长2 5 ；实现规模以上工业总产值1 2 7 亿元，增长1 4 7 ；实现社会固定资产投资2 3 6 亿元，增长4 2 9 ；实现税收 总额7 4 8 亿元，增长1 7 4 ；农民人均纯收入达1 0 6 1 1 元，增长7 2 ；城乡居 民储蓄存款余额6 5 8 亿元。， 第二节罗村街道社区管理体制的演变 一、街道社区的基本情况 罗村街道下辖4 个社区居委会，分别是罗湖社区、罗湖南社区、罗湖北社区、 8 乐安社区，社区总户数1 4 1 0 5 户，总人数5 2 2 7 0 人，其中社区户籍户数1 0 4 0 9 户， 户籍人数2 8 6 5 0 人。 罗湖社区位于罗村中心城区，是一个交通便利，商业繁华、商住楼林立的居 民住宅生活社区，总面积1 0 3 平方公里，总入口数约为1 9 3 0 0 多人，社区户籍户 数3 7 9 9 户，户籍人口1 0 4 4 2 人；罗湖南社区位于罗村城区南面，总面积0 8 7 平方 公里，社区总入n 9 2 5 5 人，社区户籍户数1 7 4 9 户，户籍人d 4 4 2 4 人；罗湖北社区 居委会位于金湖二街俊雅苑西门口侧，成立于2 0 0 3 年1 月。因罗村城区办事处撤 消，居委会于2 0 0 5 年底正式行使自主权，总面积0 4 6 平方公里，社区总人口1 0 0 1 5 人，3 3 2 8 户，其中社区户籍户数1 9 7 6 户，户籍人d 5 3 1 1 人；乐安社区位于罗村街 道东部，毗邻禅城区、桂城街道，交通便利，道路四通八达，是罗村的东大门， 辖区面积1 6 平方公里，社区总人口1 3 7 0 0 人，其中社区户籍户数2 8 8 5 户，户籍人 口8 4 7 3 人，非本地户籍人n 4 4 1 2 人，共2 6 0 0 户。 近年来，该街道围绕城市化发展总体目标，大力推进城市社区建设，特别是蕊 开展“六好 平安和谐社区创建以来，街道社区建设取得丰硕成果，辖下四个社 区均被授予“省六好平安和谐社区 、“省体育先进社区 以及“文明社 ， 区 等荣誉称号，并成为南海区首个社区改革试点单位，全面试行社区管理体制 改革，国家、省、市、区各级社区建设的专家、领导先后多次到街道调研、检查 0 社区工作，对街道社区建设给予了充分的肯定。2 0 0 9 年，该街道被评为“全国和 谐社区建设示范街道”，这也是佛山市首个“全国和谐社区建设示范街道 。 二、社区管理体制演变 罗村街道的四个社区在地域上分成两个片区，其中罗湖社区、罗湖北社区和 罗湖南社区共同构成罗村的中心城区，乐安社区则在罗村街道的东部，两个片区 之间相距约5 公里。地域上有距离，但在社区管理体制上的演变是基本一致的。 从1 9 7 8 年改革开放为时点，罗村街道的社区管理体制大致经历了以下三个阶段 的演变： ( 一) 第一阶段( 1 9 7 8 年 - - 2 0 0 2 年) 早在6 0 年代，当时按南海县部署撤销罗村人民公社、建设罗村区工委的时 候，罗村城区居委会已经成立，其管辖范围包括今天构成罗村城区的三个居委会。 1 9 8 1 年，罗村城区居委会更名为“罗村城区办事处，直到2 0 0 2 年。时下乐安 9 居委会辖区于9 0 年代初由当时的罗村镇建立乐安城区办事处，这一建制也一直 维持到2 0 0 2 年。 这一阶段是社区社会管理职能的扩张期。罗村镇辖下的罗村城区办事处和乐 安城区办事处，尽管在称谓上和居委会有所区别，但在实际生活中扮演着居委会 的角色。这一阶段社区管理体制的主要特征是： 1 社区成为行政管理在最基层的延伸。扮演居委会角色和行使居委会职能 的的罗村城区办事处和乐安城区办事处是罗村镇的两个派出机构，拥有镇政府赋 予的大部分行政权力，以行政管理的方式实施社区管理，是社区管理和建设的唯 一主体，社区居民不能也没有渠道参与社区管理。 2 社区的社会职能快速扩张。与我国其他地区一样，到了8 0 和9 0 年代， 随着单位社会逐渐萎缩、瘫痪乃至濒于解体，企事业单位此前所承担的社会职能 向社区转移，社会成员也由“单位人 向较为自由的“社区人 和“社会人 转 变。从政府层面看，体制改革要求政府转变职能，也要将过去所承担的大量社会 职能逐步分离给社会，包括社区所应该承担的职能，这种情况导致社区居委会的 地位开始发生变化。而且随着经济社会的发展，居委会需要承担的社会职能与日 俱增，无论是内容还是形式都不断丰富。以罗村城区办事处为例，其主要职能在 8 0 年代还主要以开展计生宣传、妇幼保健、民事调解、环境卫生以及治安防范 为主，进入9 0 年代以后尤其是9 0 年代后期，其社会管理内涵进一步丰富，职能 不断扩充，新增了流动人员管理、安全生产管理、食品卫生管理等内容，覆盖了 基层社会发展的方方面面。 3 社区管理组织规模日益庞大。随着社会管理职能的迅速扩张，城区办事 处的规模也呈现不断扩大的趋势。到2 0 0 2 年，罗村城区办事处共配备各项管理 工作人员达3 0 0 多人，并配备了机动垃圾车9 台、人力垃圾车5 0 部和机动洒水 车4 台。作为社区管理组织，城区办事处的规模在此时达到了顶峰。 ( 二) 第二阶段( 2 0 0 2 年 - 2 0 0 8 年6 月) 2 0 0 2 年开始，罗村镇的两个城区办事处分别以地域范围为标准，向下设置 社区居委会。其中，罗村城区办事处增设东、南、西、北四个社区居委会，乐安 城区办事处增设乐城南社区居委会和乐城北社区居委会。2 0 0 5 年，两个城区办 事处撤销，原罗村城区办事处辖下东、西两个社区居委会合并，原乐安城区办事 处辖下乐城南、北两个社区居委会合并。至此，罗村街道共下辖4 个社区，分别 是罗湖社区、罗湖南社区、罗湖北社区和乐安社区，同时街道成立市政办公室， 承接两个城区办事处市政管理的职能，并作为4 个社区的对口管理部门。 这一阶段是社区意识的觉醒期和社区自治的酝酿期。该阶段罗村社区管理体 制的主要特征是： 1 社区居委会开始迈向“去行政化 。主要体现为，作为当时镇政府派出机 构的两个城区办事处同时撤销，罗村街道由行政机构直接管理社区的历史宣告结 束。同时，新成立部门承接原城区办事处的市政管理职能，新组建的4 个社区不 用再承担市政建设、环卫消杀这部分的行政职能。从这个意义上说，罗村街道社 区管理体制朝着职能转变、“去行政化 已经迈出了第一步。 2 社区居委会从形式上开始成为居民自治性组织。根据2 0 0 0 年中共中央 办公厅和国务院办公厅联合转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见， “社区居民委员会的成员经民主选举产生，负责社区日常事务的管理。社区居民 委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、 自我监督的群众性自治组织。意见对社区居委会进行了定性，在这一阶段， 罗村街道的4 个社区居委会也开始组织召开居民代表大会，由居民代表选举产生 居委会成员，虽然选举结果完全体现政府意图，居委会也无法真正做到“自我管 理、自我教育、自我服务、自我监督”，但至少在官方定性上和选举程序上已经 开始成为居民自治性组织。 3 原有社区管理体制日益体现出与现实的“不适应 。在这一阶段，经济社 会发展更加迅猛，社区居委会职能日益庞大。据统计，街道4 个居委会需承担街 道办事处交办的诸如统计、计生、城管等多达2 6 项的行政性工作，每个居委会 仅有1 0 多名的工作人员，每天忙于应付上级各种检查和政府交办的各项任务， 无暇履行法律赋予的组织居民实施社区自治的责任，服务项目稀少，服务能力薄 弱。与此同时，随着居民生活水平的不断提高，对社区服务的需求更加强烈和多 元化，居民社区参与意识也在增强。两者之间形成矛盾并且日益突出，原有社区 管理体制已经不适应经济社会发展要求。 ( 三) 第三阶