（公共管理专业论文）乡村治理中的地方政府创新——以金华市村干部创业承诺制为个案.pdf

掣+、l j1_， ；i ， rlljl lii l lli i i ii i i iiil 乡村治理中的地方政府创新 y 17 8 0 0 7 6 以金华市村干部创业承诺制为个案 摘要 乡村治理领域是地方政府创新的重要领域。金华市村干部创业承诺制是乡村治 理领域一项源于农民创造，政府主动推动的制度创新。在金华市村干部创业承诺制 的萌芽、探索、推进和深化过程中，地方政府扮演了创新制度设计者、创新实践组 织者、创新过程监督者、创新活动保障者等重要角色。地方政府之所以要积极主动 推动村干部创业承诺制创新，是源于乡村社会发展中群众的诉求、现行乡村治理制 度自身发展的要求和业绩追求的结果。通过考察金华市村干部创业承诺制这一个案， 可以看出，乡村治理中的地方政府创新，有了上级政府和领导的肯定和激励、顺应 社会发展趋势、多元力量的共同参与、民众的认同与支持，才能保持可持续发展。 在乡村治理创新中，地方政府应当更加注意控制行为边界、整合各类资源和保持可 持续发展。在处理村民自治与政府创新的关系时，必须充分尊重和支持村民自治， 并通过创新推动村民自治。对于判断地方政府在乡村治理中的创新行为是否成功， 提出了是否具有可持续性、是否有助于乡村治理秩序更好维系和是否推动农村经济 社会发展的评价标准。 关键词：乡村治理；地方政府；制度创新；村干部创业承诺制 jr0j一 ， l o c a lg o v e r n m e n ti n n o v a t i o n i nr u r a lg o v e r n a n c e t a k et h ev i l l a g ec a d r e s e n t r e p r e n e u r i a lc o m m i t m e n t i nj i n h u aa s ac a s e a bs t r a c t t h er u r a lg o v e m a n c ei sa l li m p o r t a n ta r e ao ft h el o c a lg o v e m m e n ti n n o v a t i o n t h e v i l l a g ec a d r e s ，e n t r e p r e n e u r i a lc o m m i t m e n ti nj i n l a u ai sal o e a lg o v e r n m e n t a li n n o v a ：t i o n w h i c hi sr o o t e di nt h ei n n o v a t i o no ff a r m e r sa n du r g e db yt h el o c a lg o v e r n m e n t d u r i n gt h e p e r i o do ft h er u d i m e n t a r ys t a g e ，e x p l o r a t i o n ，p r o p u l s i o na n dd e e pd e v e l o p m e n to f t h e s y s t e m ，l o c a lg o v e r n m e n tp l a y sa l li m p o r t a n tr o l ea sad e s i g n e ro ft h ei n n o v a t i v es y s t e m ，a n o r g a n i z e ro ft h ei n n o v a t i v ep r a c t i c e ，as u p e r v i s o ro f t h ei n n o v a t i v ep r o c e s sa n dag u a r a n t e e o ft h ei n n o v a t i v ea c t t h el o c a lg o v e r n m e n tp r o m o t e st h i ss y s t e ma c t i v e l yi no r d e r t om e e t t h ea p p e a lo ft h ep e o p l eo ft h er u r a ld e v e l o p m e n t , t oi m p r o v et h ed e f e c t so ft h ee x i s t i n g r u r a lm a n a g es y s t e ma n dt or e a c ht h ee f f i c i e n tm a n a g eg o a l s f r o mt h ei n v e s t i g a t i o no ft h e e n t r e p r e n e u r i a lc o m m i t m e n to f j i n h u ac i t y , w ec a ns e et h a to n l yw i t ht h er e c o g n i t i o na n d s u p p o r tf r o mt h eu p p e rg o v e r n m e n ta n do f f i c i a l s ，c o n f o r m i n gw i t h t h ed e v e l o p i n gt r e n d ，t h e e x t e n s i v ep a r t i c i p a t i o na n dt h ep u b l i cr e c o g n i t i o na n ds u p p o r tc a nm a i n t a i ns u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t d e a l i n gw i i t h t h ei n n o v a t i v er e f o r m si nr u r a lg o v e r n a n c e ，t h el o c a l g o v e r n m e n ts h o u l dp a ym o r ea t t e n t i o nt oc o n t r o l l i n gt h ea c t i o nb o r d e r s ，i n t e g r a t i n gv e r i o u s k i n d so fr e s o u r c e sa n dk e e p i n gs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t 铸伤翱w ea r ed e a l i n gw i t ht h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nv i l l a g ea u t o n o m ya n di n n o v a t i o no fg o v e r n m e n t ，w em u s tr e s p e c t a n d s u p p o av i l l a g ea u t o n o m ya d e q u a t e l ya n dp r o m p ti t w i t hi n n o v a t i o n t h e r e f o r ew ep u t f o r w a r dt h r e ee v a l u a t i o nc r i t e r i at oi u d g ew h e t h e rt h ei n n o v a t i o na c t i o n sm a d eb yl o c a l g o v e r n m e n to nr u r a lg o v e r n a n c ea r es u c c e s s f u lo rn o t t h e ya r es u s t a i n a b i l i t y , m a i n t e n a n c e o fv i l l a g ea d m i n i s t r a t i o no r d e ra n db o o s tr u r a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：v i l l a g ec a d r e s ，l o c a lg o v e r n m e n t , s y s t e mi n n o v m i o n ，v i l l a g ec a d r e s e n t r e p r e n e u r i a lc o m m i t m e n t _，：，。，tr 目录 摘j 要i a b s t r a c t i i 目录i i i 绪论1 ( 一) 研究背景。1 ( 二) 研究意义2 1 有利于丰富地方政府创新的理论2 2 以实践经验检验现有乡村治理理论2 3 为地方政府创新提供经验借鉴和决策参考3 ( 三) 研究方法3 ( 四) 核心概念说明4 1 地方政府创新4 2 乡村治理5 一、金华市村干部创业承诺制的由来与发展7 ( 一) 村干部创业承诺制的萌芽( 2 0 世纪9 0 年代初) 7 ( 二) 村干部创业承诺制的探索( 1 9 9 6 年至2 0 0 2 年) 8 ( 三) 村干部创业承诺制的推进( 2 0 0 3 年至2 0 0 7 年) 9 ( 四) 村干部创业承诺制的深化( 2 0 0 8 年至今) 1 l 二、村干部创业承诺制创新中的地方政府角色 1 3 ( 一) 创新制度的设计者1 3 ( 二) 创新实践的组织者15 ( 三) 创新过程的监督者1 7 ( 四) 创新活动的保障者18 三、乡村治理中地方政府创新的动因2 1 ( 一) 村民诉求2 l ( 二) 乡村治理制度自身发展的要求2 2 ( 三) 业绩追求2 4 四一、乡村治理中地方政府创新可持续的条件。2 6 ( 一) 上级政府和领导的肯定和激励2 6 ( 二) 顺应社会发展趋势2 7 i i i ( 三) 多元力量的共同参与2 9 ( 四) 民众的认同与支持3 0 五、讨论与思考3 2 ( 一) 乡村治理中的地方政府创新应当注意的问题。3 2 ( 二) 乡村治理中村民自治与政府创新的关系。3 4 。 ( 三) 乡村治理中地方政府创新的评价3 5 l 参考文献- 3 7 致谢4 0 攻读学位期间取得的研究成果4 1 浙江师范大学学位论文独创性声明4 2；， 学位论文使用授权声明4 2 i v ( 一) 研究背景 绪论 地方政府创新是世界范围内政治经济发展的一种普遍现象和趋势。近年来，地 方政府创新成为政府转变职能和提高行政能力最主要的方式，在推动经济发展、建 设民主政治、改善人民生活、促进社会和谐方面发挥了巨大作用。当前，我国的社 会政治经济发展正进入一个新的历史阶段，社会主义市场经济体制改革的进一步深 入，社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，人民群众物质生活水平 和民主权利意识的日益提高，对我国的地方政府创新提出了新的要求。党的十七届 四中全会提出了一系列政府改革创新的目标和任务，诸如推进反腐倡廉制度创新， 深化行政管理体制改革、司法体制和工作机制改革、预算管理制度改革，完善和规 范财政转移支付制度，完善政府重大投资项目公示制和责任追究制等。提出按照加 快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系要求推进相关改革，建立健全防止利益 冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。 可见，深入推进政府改革创新，是摆在我们面前的一项重大课题。 ； 乡村治理创新是地方政府创新的一个重要领域。改革开放3 0 多年来，在农村政 策文本的变迁中，始终交织着地方政府的创新行为。在历届“中国地方政府创新奖 的获奖项目中，乡村治理方面的创新占了近1 4 。比如：获得第四届“中国地方政府 创新奖”的湖北省成宁市成安区委推行的乡镇行政管理体制改革等。 币是基于以上社会事实，本人结合自身所从事的工作实际，选择了乡村治理中 的地方政府创新作为学位论文的研究课题。本人自1 9 9 9 年8 月参加工作以来，一直 在金华市委组织部组织处从事基层组织建设工作，参与了与乡村治理相关的多项政 府创新，如村干部创业承诺承诺制、村委会直接选举、村务监督委员会、村官辞职 制等。特别是坚持了十年之久的村干部创业承诺制，本人见证了其从最初的自发萌 芽，到现今成为金华全市乃至浙江全省全面推广的一项制度的全过程。这当中，离 绪论 不开乡镇、县、市各级地方政府的重要参与和推动作用。本文拟以金华市的村干部 创业承诺制为个案，考察地方政府在乡村治理创新中的角色扮演，分析地方政府创 新的动因、价值取向等。 ( 二) 研究意义 1 有利于丰富地方政府创新的理论 当前，围绕着政府创新的研究己经取得了一定的成果。发表的具有代表性的论 文有：俞可平的中国地方政府的改革与创新，刘清的关于政府创新研究的综述， 谢庆奎的论政府创新，郭小聪的制度转型与创新过程中的三大约束，王伟的 ( 2 0 世纪9 0 年代以来我国地方政府制度创新研究综述，等等。出版的代表性的著 作有：俞可平著的地方政府创新与善治，谢庆奎著的政治改革与政府创新、政 府创新的理论与实践，刘靖华、蒋宪利等著的中国政府管理创新，陈广胜著的 走向善治：中国地方政府的模式创新，等等。总的来看，当前政府创新研究的内 容主要集中在政府创新的背景、内涵、主体地位、作用意义、角色内容、动因、悖 论及其克服等方面，对专门就乡村治理领域的地方政府创新动因，成功的地方政府 创新应当具备的条件等方面的研究内容不多。本人以一个亲历乡村治理中地方政府 创新的基层干部的视角，尝试把乡村治理研究和地方政府研究相结合，在乡村治理j 这一特定领域中分析地方政府创新行为，从创新动力、价值取向、参与广度、持续 时间等方面，分析地方政府创新的动因、评价标准以及应当注意的问题等，以期丰 富及推动地方政府创新理论的发展。 2 以实践经验检验现有乡村治理理论 理论的正确有否有赖于实践的检验，而深入的实践又能进一步丰富和推动理论 的发展。本文从身边一个坚持了十多年的实践案例入手，通过考察案例提供的独特 经验，并进行深入的个案实证研究，达到两方面的目的：一方面，以实践经验检验 现有理论。通过考察个案的发生、发展过程，分析其中地方政府扮演的角色，剖 斤 角色扮演背岳深层次的原因，对照检验现有理论的正确性。如应小丽、卢福营提出， “村民自治制度建构的缺l j f j 、农村经济社会的发喂、各种社会力量博。，- - 耳t - 的冲击，导 2 绪论 致村民自治实际运作与理想制度存在偏离。 而村民自治制度存在的缺陷，正是村 干部创业承诺制出现的重要原因之一。另一方面，以个案经验丰富相关理论。个案 有其独特的经验，通过考察个案，可以发现一些尚未形成定论或经实践检验并非完 全准确的理论。金华市村干部创业承诺制是一个有着十多年发展历史的案例，通过 可持续性研究考察，可以发现上级政府和领导的认同与支持、顺应发展趋势、广泛 的参与性以及民众的认同与支持是地方政府创新持续的重要原因。 3 为地方政府创新提供经验借鉴和决策参考 随着改革开放和市场经济的不断深入j 地方政府已经成为具有相对独立的发展 目标和相对独立的经济利益的权利主体。在代表中央政府履行地方经济和社会发展 等职能中，各级地方政府具有因地制宜的自主权，通过自身改革与创新得以充分发 挥主动性、积极性和创造性。这对于整个国家经济发展和社会进步具有决定性意义。 人们期望各级地方政府在进一步改革创新中，营造各自有利于科学发展的改革环境、 法制环境、体制环境、人文环境和社会环境。金华市村干部创业承诺制是由金华市 创造，在浙江省全面推开的一项制度创新，省、市两级目前都高度重视该项制度的 进一步深化完善工作。本文对村干部创业承诺制进行了较为系统深入的考察，在些 基础上，提出了地方政府创新应当注意的一些问题，如地方政府应当更加注意控制 行为边界、整合各类资源和保持可持续发展等，并明确了地方政府努力的方向，即 要通过可持续性创新，有助于乡村治理秩序更好维系，推动农村经济社会健康发展。 这些都为金华市各级地方政府今后在推动村干部创业承诺制的发展中，如何进一步 找准定位、发挥作用，提供了决策参考。 ( 三) 研究方法 本文是一项个案研究。个案研究是针对单一个体在某种情境下的特殊事件，广 泛系统地收集有关资料，从而进行系统的分析、解释、推理的过程。个案研究法最 显著的特征是描述客观世界的真实故事，而且大多是以纯粹客观的态度，运用归纳 的方法，通过解剖“麻雀”，总结或提取观点，尽力解释、预测或控制客观世界的发 应小岍，卢稿7 i 村民自治实际运作l j 理想制度的偏离【j 】求是，2 0 0 8 0 ) ：9 1 口付真真，案例研究方法一利用个案探索现象背后的奉质【j 】图书情报知识，2 0 1 0 ( i ) ：2 1 3 绪论 展变化。 本文拟以金华市村干部创业承诺制的建构与实施为个案，分析地方政府在乡村 治理创新中发挥的作用，探讨地方政府创新的基本原因，以及实现可持续发展的条 件。提出在乡村治理创新中，地方政府应当更加注意控制行为边界、整合各类资源 和保持可持续发展。在处理村民自治与政府创新的关系时，必须充分尊重和支持村 民自治，并通过创新推动村民自治。对于判断地方政府在乡村治理中的创新行为是 否成功，提出了是否具有可持续性、是否有助于乡村治理秩序更好维系和是否推动 农村经济社会发展的评价标准。 本人在市委组织部组织处工作多年，亲历了村干部创业承诺制的发展过程，并 曾作为新农村建设指导员，到村任职一年时间，直接体验了村干部创业承诺制在所 在村的实施。因此，在本项研究中，在采用常规的查阅档案等文献资料、访谈当事 人、实地观察等多种方法的同时，努力结合自已的亲身经历，尝试运用体验式观察 的方法收集第一手资料。 ( 四) 核心概念说明 1 地方政府创新 对地方政府创新的内涵界定，可谓仁者见仁，智者见智，学术界至今尚没有形 成统一的说法。 福建省泉州市仰恩大学管理学院的刘清认为，政府创新的涵义包括外延和内涵 两个方面。从外延上说，政府创新按划分角度的不同，可分为绝对性政府创新和相 对性政府创新，历时性政府创新和共时性政府创新，狭义政府创新和广义政府创新、 政府元创新和政府组合创新。从政府创新的内涵上看，包括四个层面的内容：理论 层面的政府创新、体制层面的政府创新、人员层面的政府创新、操作层面的政府创 新。刘清还提出，从政府创新的研究途径看，有观念创新、和谐稳定的环境创新、 公共政策创新、政府人力资源管理创新、政府绩效管理创新、政府组织结构的创新、 政府信息技术创新等内容。 。 划清关t 二政府刨舶i 卅歹：i ? 练墟【j 】f 蚧出上化t 学长版) ，2 0 0 8 ( 1 ：) ：2 7 4 4 绪论 北京师范大学政治学与国际关系学院的李军认为，地方政府创新是政府创新的 重心，地方政府创新行为一方面表现为中央政府授权的创新行为，在这种创新行为 中，中央政府是创新行为的发起人和新方案的制定者，是创新的第一行动集团，地 方政府主要是回应中央政府的要求，对地方政府进行改革调整。地方政府的创新行 为另一方面表现为地方政府的自主创新，在这其中，地方政府是创新的发起人和新 方案的制定者、组织者和实施者，是在其自己固有的职权范围内主动进行的创新行 为，地方政府是创新的第一行动集团。地方政府创新主要有官员选拔方式的创新、 管理理念和管理方式的创新、管理职能的转变等。 浙江大学管理学院企业管理系刘景江认为，地方政府创新包含两个基本向度：地 方政府自身的创新、地方政府所提供的公共产品和服务的创新。地方政府创新是这 两个基本向度的有机统一体，两者相互作用、相互依存、缺一不可。回 根据我们的理解，地方政府创新大致有以下二种情况：一是以地方政府为主体 的创新，即是由地方政府主动倡导、推动的创新活动；二是以地方政府为客体的创 新，即对地方政府结构与运行机制的改革和创新。本文研究的是第一种意义上的地 方政府创新，具体地说，就是由地方政府出于特定目的主动推动的创新活动。这里 需要特别强调的是，本文使用的地方政府是一个广义的概念，即相对于中央而言的 地方机关，包括党委、人大、政府等部门。 2 乡村治理 乡村治理是治理理论运用于乡村研究中而产生的一个概念。在目前的乡村治理 研究领域，集合着不同学科、不同区域、不同学术流派和师承的一大批学者，他们 有着不同的研究路径，因而对于乡村治理概念的外延与内涵也有不同的理解和界定。 徐勇教授认为，“治理是对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会。而要达 到治理的目的，必须借助于公共权力。因此，在治理的逻辑结构中，公共权力是最 为核心的概念。”固他认为，乡村治理就是公共权力对基层社会公共事务的管理。 郭证林教授强调乡村治理的主体结构及其特征。他指出，“乡村治理，就是性质 不同的各种组织，包括乡镇的党委政府、七站八所、扶贫队、工青妇等政府及其 附属机构，村罩的党支部、村委会、团支部、好女会、各种协会等村级组织，民间 李军对地方政府创新的苔十思考【j 】鞍山9 巾范学院学报，2 0 0 4 ( 3 ) ：1 4 雪刘景江地方政府创新：概念框架和两个向度明浙江大学学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 9 ( 4 ) ：3 6 3 7 曲徐勇治理的削释 j 】政治学研究，1 9 9 7 ( 1 ) ：6 3 - 6 7 绪论 的红白喜事会、慈善救济会、宗亲会等民间群体及组织，通过一定的制度机制共同 把乡下的公共事务管理好。 本文所说乡村治理，“主要是指人们通过对公共权力的配置和运作对乡村社会实 施组织、管理和调控的过程。”但是，由于中国的现代化过程是一个由政府主导和 推动的一个制度变迁过程，在乡村治理领域，国家权力也一直发挥着其独特作用。 ”j ! i ：f 林乡村治理殷j c 七44 绩设评估：学理性案例分析【j 】+ f - 中师范人学学报，2 0 0 4 ( 4 ) ：2 4 3 1 二卢骨? ￥当代浙江乡村：”墅研， m ，北京：科学版 i ：，2 0 0 9 年，第1 页 6 一、金华市村干部创业承诺制的由来与发展 村干部创业承诺制是一项乡村治理中的制度创新，源于金华市农村广大干部群 众创造，发展于地方政府推动。所谓村干部创业承诺制，简单地说，就是指在村级 换届选举中，村两委主职干部候选人在确保完成政府下达的各项任务的前提下，根 据村民的诉求，提出任期内的创业项目和具体实施方案，向乡镇党委、政府和本村 村民作出公开竞选承诺，当选后，村干部主动践诺并自觉接受监督的一项农村干部 管理制度。自上世纪9 0 年代初以来，这一制度在金华市八婺大地萌芽、生根、开 花、结果，显示出了强大的生命力，受到了农村广大基层干部群众的欢迎。 ( 一) 村干部创业承诺制的萌芽( 2 0 世纪9 0 年代初) 改革开放以来，伴随着农村经济社会快速发展，农民群众的民主政治意识日益 增强，特别是部分先富群体期望得到社会认同、回报社会、参与政治的要求同益强 烈。19 87 年，六届全国人大常委会制定颁布了中华人民共和国村民委员会组 织法试行，为这些先富群体通过竞选执掌“村印 提供了法律依据，他们积极参 与了村官的竞选。竞选过程中，他们敏感地把握到群众对加快发展的强烈愿望，向 群众作出一些口头承诺。如1 9 9 3 年村级组织换届选举中，义乌市c 街道s 村村民y 在竞选时，敲锣打鼓地在村旱宣称，“如果我能当选主任，我个人出资不少于l 万元， 组织村民代表到经济发达乡镇、村庄考察学习，开阔大家视野、思路；出资不少于3 万元，帮助村民发展养殖业及大棚蔬菜、瓜果等经济作物，增j u t , l 民收入：集资或 个人出资建立村图书室，对村里年轻人考上大学，个人出资进行奖励”无独有 偶，在与其相距不远的n 镇h 村，村民y 捐赠l o 万元竞选村官，言明如当选则做3 蔡l 玉l # - - , e 编金华市村十部创业承诺机制的探索与实践：一诺千金【m 】中共金华市委组织部。2 0 0 8 ( 9 ) 7 一、金华市村干部创业承诺制的由来与发展 件大事：捐款1 0 万元用于全村2 0 0 2 年农业税费用，剩余款用于村里修路；在职3 年 的误工补贴，全部捐给村老年协会；努力为群众服务。当时，这些竞选行为是否合 法，还引起了社会各界的激烈争辩。 然而，不管这些竞选行为合法与否，在村级换届选举的实践中，确实有大批农 村先富群体通过这种自发性的竞选承诺登上了农村社会的政治舞台。而且从几届村 干部的实践看，多数村干部在当选后能够积极履行自己的承诺，受到了群众的欢迎。 成为了村干部创业承诺制的萌芽。 竞选承诺这种由农民自发创造的乡村治理创新形式，表面看来似乎有些“出格 ， 不符合相关规定，但在实践中取得了显见的治理绩效，也获得了广大村民的认同。 一些地方政府部门在缺乏明确的行为依据的前提下，也从实际出发采取了灵活的“圆 通 策略。不明确表示支持，但也不坚决反对。地方政府的这种尊重群众创造的务 实态度，为竞选承诺的发展，以及后来的演变为村干部创业承诺制提供了有利的环 境。 ( 二) 村干部创业承诺制的探索( 1 9 9 6 年至2 0 0 2 年) 各地农村出现的自发性竞选承诺行为，引起了社会各界的关注和思考。到了1 9 9 6 年，磐安县尚湖镇出现了一件重要事件，此事的出现后来被称为是村干部创业承诺 发展过程中的一个分水岭。尚湖镇的x 村在当年是一个有名的“难点村”，村两委班 子关系紧张，工作不力，村干部威信低，说话没人听，村庄发展建设缓慢，渴望发 家致富的村民群众对村干部在其位不谋其政的行为强烈不满。鉴于此，1 9 9 6 年3 月， 尚湖镇党委、政府成立了综合治理工作组进驻x 村，进行村风专项整治。工作组从 理顺村两委关系、清帐理财等入手，在x 村自发性竞选承诺的基础上，指导村干部 制定“x 村三年工作规划”和“x 村年度工作计划”，提出了具体可行的任期以及年 度工作目标和实施方案。受x 村的启示，邻近的山宅村村民也要求新任村干部对任 期内的工作目标和具体规划作出公开承诺。迫于压力，山宅村新一届村级班子成员 结合村庄发展实际，提出了三年任期规划，通过村广播向村民群众作出口头承诺， 并积极启动承诺事项，受到了村民群众的广泛好评和大力支持，引起了当地政府的 关注。尚湖镇党委政府就此进行了专门的调研，在深入渊查的基础上，建构了“村 一、金华市村干部创业承诺制的由来与发展 干部创业承诺制”，于1 2 月制订了关于推行农村干部创业承诺制的若干意见，在 全镇3 2 个村推行村干部创业承诺制。关于推行农村干部创业承诺制的若干意见 明确了承诺的对象、承诺的主要内容、承诺的方法和违诺事项。据统计，当年，3 2 个行政村共提出承诺项目1 0 5 个，其中1 2 为创办集体企业，8 为创办股份制合作林 场，4 5 为机耕路建设、水渠大坝建设、铺浇水泥路和农田水利基本建设等项目，其 余的为建设有线电视、开通程控电话等精神文明配套项目。1 9 9 7 年，由浙江省委组 - 织部主办的内部刊物时代先锋第5 期以磐安县在村干部中推行创业承诺制 为题，作了肯定式报道，把这- $ 1 1 度定位为“是新形势下加强农村干部队伍建设的 有效探索”。 就在磐安县尚湖镇探索的同时，1 9 9 6 年9 月，浦江县在浦阳镇石马办事处开展 “凝聚力工程”试点工作中，针对村干部工作动力缺乏、村务管理监督机制缺失的 问题，首次提出推行“村干部创业承诺制 ，所辖的珠红、白林等1 1 个村当年结合 实际共制定农业开发、水利建设、公益事业建设等4 0 多项创业承诺重点项目。当试 点工作组在珠红村张榜公布村干部承诺书时，村民们纷纷前来观看，并异口同 声地说：“当干部就得这样! “早就该这样做了! 试点的推出，受到了群众的积极 拥护。 通过在个别乡镇组织实施村干部创业承诺制，当地政府发现，这一制度有效解 决了当时农村存在的一些突出矛盾和问题。为此，在试点基础上，磐安、浦江两县 先后在全县农村推行了村干部创业承诺制。此后，东阳、永康、义乌等地的一些乡 镇也陆续出台了村千部创业承诺制，通过实践积累了许多有借鉴意义的好做法、好 经验，为村干部创业承诺制的蓬勃发展奠定了良好基础。 在这一阶段，乡镇政府看到先富群体自发性竞选承诺行为带来的积极影响后， 主动参与，引导和支持部分农村在候选人自发性竞选承诺的基础上，建构了村干部 创业承诺制，从承诺内容、承诺时阃、承诺兑现保障等方面，加强了探索和实践。 ( 三) 村干部创业承诺制的推进( 2 0 0 3 年至2 0 0 7 年) 自1 9 9 6 年部分乡镇探索建立村干部创业承诺制以来，都觉得为加强农村干部队 伍建设找到了一种好办法，有效调动和发挥了村级干部的工作热情和创业积极性， 9 一、金华市村干部创业承诺制的由来与发展 避免了村干部“在职不在位，在位不做事”现象的发生，加大了当村干部的压力， 使他们进一步理清了工作思路，增强了办事的透明度。如1 9 9 9 年村级组织换届后， 东阳市南市街道文祥村村委会主任董和胜带领村委干部按照承诺内容进行旧村改 造，通过三年努力，文祥村旧貌变新颜，不仅每家农户要盖起新房，而且村星造起 了4 4 0 平方米的广场。武义县王宅镇郭浦朱村党支部书记陈松茂上任之初，承诺当 年带领全村发展巴西蘑菇1 4 0 0 平方米、美国矮毛豆1 0 0 亩等。在兑现承诺后，他又 自我加压，为村里建起1 2 0 亩的钢架大棚。 看到村干部创业承诺制带来初步成效后，2 0 0 3 年6 月，金华市委下发了关于 在全市农村基层组织全面推行“三有 目标管理，深入开展“先锋工程”建设的意 见，明确要求把村干部创业承诺制作为加强村干部队伍建设的主要途径。2 0 0 5 年， 金华市委组织部下发了关于进一步规范和完善村干部创业承诺制、无职党员设岗 定责制和党务公开制的意见，对村干部创业承诺制的涵义、具体内容和确定程序 提出了规范要求。同年5 月，在武义召开了全市村级组织换届总结会，会议对村干 部创业承诺工作作出了要求和部署。在上级政府的要求下，各地结合实际，大担探 索，狠抓落实，在全市掀起了村干部创业承诺的热潮。如2 0 0 4 年，东阳市制订了村 级班子创业承诺工作暂行规定，在全市推行了村干部创业承诺制。同年，浦江县出 台了关于建立浦江县农村干部创业服务承诺和岗位目标责任制考核奖励基金制度 的实施意见，每年拿出8 0 万元用于对村主职干部创业承诺的考核奖励。2 0 0 6 年开 始，义乌市统一将村干部创业承诺内容面向全社会公布，在每年年初、年中和年底， 通过义乌商报向广大党员干部群众公示各村村级班子年度创业承诺内容、进展 和完成情况。2 0 0 6 年2 月，永康市推行市镇村三级创业承诺制度，进一步拓展完善 了创业承诺机制。2 0 0 6 年3 月，婺城区在全区农村推行“创业擂台 活动，进一步 深化村干部创业承诺制度，并在同年1 2 月底，开展了“创业擂台”评比，对在实施 创业承诺中表现突出的村干部予以嘉奖。 在这一阶段，村干部创业承诺制进入了市级政府管理的视野，市级政府通过下 发文件、召开会议等形式，在全市范围内推广并规范了这一制度，不仅明确了其定 义，还明确了具体内容和确定程序。在市政府下文后形成了上级压力，在压力型体 制下，下级地方政府把推进村干部承诺制视为一项上级下达的任务，因而结合本地 该意见由本人拟稿，汀次提；! ：j 树十郑创业承诺制的明确定义：指村党组织、村蚕会换届后，村阿委爿f 产和村 _ f 那柏：完成i 级择顶任的前键f 根据村是群众的酱遍要求，挺i 公益性创业事页，向村民作h 公开 ! = ：诺，接 受群众临督的一仲刨、七砌；蓬。 1 0 一、金华市村干部创业承诺制的由来与发展 实际贯彻执行，形成了多种形式和经验，出现了多样化的推进模式。 ( 四) 村干部创业承诺制的深化( 2 0 0 8 年至今) 村干部创业承诺制推行几年以后，也逐步暴露出了一些问题，如有的村干部承 诺的事项与村民群众的期望不符，有的村干部“拣 简单易行的事情承诺，有的村 干部“光说不练”，承诺事项得不到落实，等等。针对这些问题，2 0 0 7 年1 1 月，磐 安县仁川镇在村级组织换届选举试点中，设计了“先定事、后选人、再践诺 的村 干部创业承诺新机制，彻底改变了过去先选人，然后由村官确定自己要干什么事的 传统做法，把“干哪些事 的决定权交给了村民群众，并且在“选哪些人来干 前 定下要干的事，形成了“选村官先定事、当村官先干事 的导向，再一次有效激发 了村干部干事创业的积极性，让那些没有决心真正致力于农村建设的人望而却步。 如仁川镇洋坑村两委选举前一个星期，村民代表们已开会确定了下一届村两委的三 年任期需完成的工作目标，内容包括村办公楼修缮、卫生垃圾长效管理、村内路灯 安装和村庄规划修编等。得知村民代表讨论的结果，原想竞选村主任的村民何正龙 说：“自己家中还不是很富裕，夫妻俩人都需长期在外做生意，要建设办公楼自己必 须在家，我看自己不行，还不如主动放弃，免得三年后遭人骂。 2 0 0 8 年，金华市在总结磐安等地经验的基础上，制订出台了关于进一步深化 村干部创业承诺机制建设的若干意见，明确推行“先定事、后选人、再践诺”的创 业承诺新机制，把创业承诺贯穿于村干部选拔、考核和管理全过程。2 0 0 8 年7 月1 2 同，浙江省委书记赵洪祝对金华市的村干部创业承诺工作作出重要批示：金华这个 做法很好，要注意做好实施效果的跟进督查。同年7 月1 8 同，时任浙江省委常委、 组织部长斯鑫良批示：注意总结推广金华等地做法，加强换届后村级班子建设。同 年7 月2 5 日，浙江省委副书记夏宝龙、副省长茅临生在金华市考察时，也对村干部 创业制的实施成效表示了肯定。同年8 月6 日、7 日，金华市先后召开了村干部创业 承诺机制建设研讨会和推进会。同年9 月，浙江省以印发经验材料的形式，向全省 推广了金华市的村干部创业承诺机制。至此，村干部创业承诺已从村干部的选举转 向选举、使用、考核、管理的各个环节，从单一的一项制度发展成为集定事制度、 选人制度、管理制度、辞职承诺制度等若干制度组合而成的一项工作机制。围绕“先 一、金华市村干部创业承诺制的由来与发展 定事、后选人、再践诺 这一核心内容，村干部创业承诺机制的内涵也有了进一步 的丰富完善。 在这一阶段，在市级政府的鼓励支持下，在县级政府的主导参与下，村干部创 业承诺制在实践中不断深化完善。最后，省领导的批示和肯定让村干部创业承诺制 引起了更高层级政府的兴趣，并最终得以在更广的范围内推广。 1 2 二、村干部创业承诺制创新中的地方政府角色 通过考察金华市村干部创业承诺制的发展过程，我们发现这一制度创新始于农 村基层干部群众的实践探索，是一项由农民自发进行的创新。但是，在其后的规范、 推广、深化、完善过程中，乡镇、县、市甚至省级政府都在其中扮演了重要角色， 通过组织试点、召开会议、下发文件、领导批示、指导实践等方式，主动推动这一 制度不断向前发展。客观地分析，地方政府在这项乡村治理制度创新过程中，主要 扮演了以下角色： ( 一) 创新制度的设计者 农村实行村民自治以来，乡村治理和经济社会发展取得了明显的成效。但同时， 村干部队伍管理和建设正面临着一系列新情况、新问题、新挑战。如有的村干部竞 选很积极，上任后却没有把精力和时间放在为民办实事上；有的村干部当选后干劲 不足，而群众对他们干好干坏缺乏有效的监督渠道；有的村干部相互争权，搞内耗， 使村罩的工作无人负责，村级组织缺乏凝聚力和战斗力。因此，处在农村最基层的 乡镇政府首先发现，让村干部当选后先制定村庄发展规划和工作目标，并向村民群 众公布，是_ 项能有效提高村干部工作动力，促进村干部工作积极性的重要方式和 途径。是当下加强村干部队伍建设，实现农村社会和谐发展的重要路径。因此，在 积极主动地参与制度的设计，在深入调查和总结群众经验的基础上，制定并逐步地 完善了“村干部创业承诺制”。 根据现有资料，最早出现“村干部创业承诺制 这一提法的是磐安县尚湖镇。 1 9 9 6 年，尚湖镇政府总结部分村庄的做法，进行了较为系统的梳理和设计，出台了 磐安县尚湖镇关于推行农村干部创业承诺制的若干意见，明确地提出了“村干部 创业承诺制”的概念，对承诺的对象、承诺的主要内容、承诺的方法以及违诺责任 等做出了较为具体的规定。 1 3 二、村干部创业承诺制创新中的地方政府角色 根据磐安县尚湖镇关于推行农村干部创业承诺制的若干意见的规定，村干 部创业承诺的对象是各村党支部( 注：应该为村党支委) 、村委会和经济联合社( 注： 应该为经济合作社管委会) 全体成员。创业承诺的主要内容根据各村实际确定，主 要包括发展农业开发项目、发展村级集体经济、扶贫济困、村街道建设等公益事业 和基础设施建设。在确定创业承诺项目的同时，各村还要对村级班子建设、党员队 伍建设、村级财务清理、社会治安等工作作出承诺，并适当考虑本村利益，积极支 持邻村的公益事业建设。 。同时，对创业承诺的方式和践行创业承诺的运行机制做出了初步的规定： 第一，在确定创业承诺内容的基础上，根据创业承诺项目的大小落实好每项承 诺内容的具体责任人。每村每年要有创业项目3 个以上，村党支部、村委会和经联 社成员每人都要具体负责创业承诺项目，并要制订具体的计划措施。 第二，经村党支部、村委会、村经济联合社讨论研究决定的年度创业承诺项目， 在报请镇党委、政府同意并签订责任书后，将承诺内容公布上墙，向全村群众公开， 接受群众的监督。 第三，建立村干部创业承诺工作监督小组，主要负责创业承诺的考评工作。监 督小组一般设5 至7 人，由县、镇人民代表、村老年协会代表和群众代表等组成， 做好创业承诺工作的组织措施和实施进度等方面的监督、考核，并同时向村党支部、 镇党委提出奖罚建议。 第四，为了保证农村干部创业承诺的顺利实施，镇党委建立创业承诺监督检查 指导小组，加强对陔工作的指导。 在此基础上，明确规定了村干部违诺的责任。对所承诺的项目，完成8 0 以上的 为达标，完成8 0 以下的，责任人不能参加评先进，并作出相应的经济处罚。因对工 作不负责任、组织管理失误，造成工作被动完不成任务或造成重大经济损失的，直 接责任人应引咎辞职，特别严重的，要予以党纪政纪处分。在承诺项目的实施过程 中，如遇特殊情况，经研究后，可作适当调整( 承诺的内容不得调整) ，并提出限期 履行的具体措施。 从乡村治理的实践来看，农民群众时常会根据农村发展的客观实际和自身的利 益需求，表现出一些制度创新的意向，并以各各种自主行为q 表达制度创新的要求和 意愿。但是，农民群众基本不能自觉地实现新制度的系统建构。乡镇等地方政府明 。心_ 、咐伙民自主行为与制i 楚2 - j 斫【”政治学 i j f 究2 0 0 9 ( 2 ) ：7 5 1 4 二、村干部创业承诺制创新中的地方政府角色 智地从农村实际和农民群众的意愿出发，根据民众要求做出创新制度的建构，推动 制度创新的进程，并因此成为乡村治理创新制度的设计者。磐安县尚湖镇政府的做 法便是典型一例。 在此后十多年的发展中，各地各级地方政府结合本地实际不断创新和完善村干 部创业承诺制，始终扮演着创新制度设计者的角色。比如，东阳市在2 0 0 4 年出台了 东阳市村级班子创业承诺工作暂行规定，以条文形式，用五章二十六条，规定了 创业承诺的原则、内容的制定、公开的要求、考核奖惩的实施等内容。特别是在第 三章全程公开中，详细设计了公开的程序：创业承诺内容制订和调整后，5 天内 在村( 包括自然村) 公开栏内向村民公开；年度创业承诺事项应每月( 季) 向村民 公开通报进展情况；承诺事项完成后，涉及财务收支的要进行综合明细公布，等等。 婺城区在2 0 0 8 年8 月制定了关于推行村干部创业承诺“双述双评 制度的实施意 见，在对村干部创业承诺的考核方面，设计了“双述双评制度，即针对村干部结 合任期创业承诺做出的年度创业承诺，每半年开展一次创业承诺村述民评会，对村 干部改选创业承诺情况进行民主测评，年终乡镇组织开展一次创业承诺村述乡评会， 村主要干部就年度创业承诺完成情况进行一次公开述职，接受各界干部群众的评议 监督，最后，乡镇综合乡村两级评议情况和创业承诺完成情况，确定村干部考核等 次，并进行相应的奖惩。 ( 二) 创新实践的组织者 在村干部创业承诺制的推行和实施过程中，金华