（公共管理专业论文）国有资本经营预算管理体系研究——以合肥市为例.pdf

友徽： 、学m p a 硕卜学位论文闭 资奎挣t i 顶舅管删体系缱波i i f 亢 论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文跫本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特另i j 力口以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得安徽大学或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：o 网；叼签字基朝：硼7 年，d 箕 礤 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解安徽大学有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复审件和磁盘，允许论文被查阕和借 阆。本人授权安徽大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名： 弓协- j 1 i 签字露期：m 7 年护月 7 霞 学位论文作者毕业去向： 工作单位：合肥市国资蚕 逶讯地址：合聪审潜山南路i 号 z 力 签字哦砷7 年f 9 月彤譬 电话：3 5 3 2 2 0 9 邮编：2 3 0 0 2 2 安徽大学m p a 硕：l j 学位论文国有资本经营预算管理体系媛波究 摘要 建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算，是我国财政改革 的一项重大课题，是深化国有资产管理体制改革的重要内容，也是推进国有经济 布局和结构调整的重要手段。作为国有资产授权经营体系建设的重要组成部分， 各地图有资产管理部门均采取不同的方式探索该项工作。对国有资本经营预算管 理体系的内容和构建进行研究，有助于总结经验，为结合我市地方实际建立科学、 合理的国有资本经营预算管理体系提出框架性意见和思考，为我市地方国有资本 经营预算管理体系的确立提供理论基础和工作指导，对于规范国有资产管理部门 与国有资产运营机构关系，完善国有资产管理、监督、运营体系具有十分重要的 意义。 本文共分六个章节，主要为以中共中央的有关政策决定及公司法、预算 法及实施条例、企业国有资产监督管理暂行条例等法律、法规为依据，从 国有资本预算在中国的理论与实践演进，构建国有资本经营预算管理体系的必要 性与可行性，国有资本经营预算的内涵、范围及功能等方面，探讨国有资本经营 预算编制的合法性和科学性，并在编制盼必要性、经营预算的收入、支出组成、 编制主体等方面进行了比较深入的探讨；对国有资本经营预算管理体系的构造进 行系统研究，作全面两深入的思考，提溅较为完整的思路，包含职责划分、组织 体系、收支体系、风险控制体系、信息体系、保障体系等新内容；运用公共政策 分析相关理论和方法，提出政策实施的设想，包括政策准备、组织准各、制度准 备、启动措施、协调与监控、政策试验、全面实施等环节。希望以此为指导，逐 步在国有资本运营范围内的企泣推行实施国有资本经营预算的编制工作，藉此全 面掌握国有资本的运蓠状况，强化对国有资本收益运用的监控，对国有资本的投 资计划、国有企业酶改革与重组计划实行宏观调控。 关键词：合肥市国有资本国有赘本经营预算预算收支体系构造政 策实施 安徽大学m p a 硕二i = 学位论文国有资本经营预算管理体系建设研究 a b s t r a c t ：t h ee s t a b l i s h m e n to fs t a t e o w n e dc a p i t a lc o n d u c t e db u d g e t t h a ta d a p t st ot h es o cia lis mm a r k e te c o n o m ys y s t e m s ，isa ni m p o r t a n t c o n t e n t sino u rc o u n t r y t u r n i n gt h es t a t e o w n e dp r o p e r t ym a n a g e m e n t s y s t e mr e f o r md e e p l y ，i sa l s oa ni m p o r t a n tm e a n st h a tp u s h e sf o r w a r dt h e g o v e r n m e n t o w n e de c o n o m yl a y o u t a n ds t r u c t u r e sa d j u s t m e n t a st h e i m p o r t a n tp a r t o ft h es t a t e o w n e d p r o p e r t ya u t h o riz a tio nm a n a g e m e n t s y s t e m ，s t a t e o w n e dp r o p e r t yo fe v e r y p l a c em a n a g e m e n ts e c t i o na lia d o p t s t h ew o r ki nd if f e r e n tw a y t h ec o n t e n t st h a tc o n d u c tt h eb u d g e ts y s t e m t ot h es t a t e o w n e dc a p it a la n ds e tu pt oc a r r yo nt h er e s e a r c h ，c o n t r i b u t e t ot h es u m m a r ye x p e r i e n c e ，p u tf o r w a r dt h ef r a m eo p i n i o na n dt h i n k i n gf o r e s t a b l i s h i n gs c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l es t a t e o w n e dc a p i t a lc o n d u c t e d b u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mi no u rc i t y ，p r o v i d et h et h e o r i e sf o u n d a t i o na n d t h ew o r kl e a d i n gf o re s t a b li s h i n gs c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l es t a t e o w n e d c a p it a lc o n d u c t e db u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e mi np l a c eo fo u rc i t y ，h a v et h e v e r yi m p o r t a n tm e a n st ot a k et h er e l a t i o n si no r d e rb e t w e e nt h em a n a g e m e n t s e c t i o no fs t a t e o w n e dp r o p e r t ya n dt h ee n t e r p r is e so ft h es t a t e o w n e d p r o p e r t y ，p e r f e c ts y s t e mo fm a n a g i n ga n di n s p e c t i n ga n dc i r c u l a t i n gt h e s t a t e o w n e dp r o p e r t y t h i sd i s s e r t a t i o ni st o t a ls e p a r a t e l ys i xc h a p t e r ，m a i n l yt a k et h e p o l i c ya n dd e c i s i o no fc e n t r a lc c p ，a n dr e l e v a n t1 a wo rr e g u l a t i o ns u c h a sc o m p a n yl a w ，t h eb u d g e tl a w ，s t a t e o w n e dp r o p e r t yo f e n t e r p r i s em a n a g i n ga n di n s p e c t i n gt e m p o r a r yr e g u l a t i o n a st h eb a s i s t h ed i s s e r t a t i o nd i s c u s st h el e g i t i m a c ya n ds c i e n c e s o fo r g a n i z i n g s t a t e o w n e dc a p it a lc o n d u c t e db u d g e tf r o mt h ea s p e c to fe v o l u t i o no f t h e o r i e sa n df u l f i l i m e n t so fs t a t e o w n e dc a p it a lb u d g e ti nc h i n a ，t h e n e c e s s i t ya n dp o s s i b i l i t i e so ff o u n d i n g s t a t e o w n e d c a p i t a l c o n d u c t b u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h e c o n n o t a t i o nb o u n da n df u n c t i o n o f s t a t e o w n e dc a p it a lc o n d u c tb u d g e t a 1s oitm a k ed e e pr e s e a r c hint h e n e c e s s i t yo fo r g a n i z i n g ，t h ec o n s t i t u t i o no fb u d g e ti n c o m ea n de x p e n d it u r e ， 3 一 安徽大学m p a 硕i j 学位论文国有资本经营预算管理体系建设研究 t h em a i nb o d yt h a to r g a n i z e st h es t a t e o w n e dc a p i t a lc o n d u c t e db u d g e t c a r r y in go nt h es y s t e mr e s e a r c ht ot h es t r u c t u r eo ft h es t a t e + o w n e dc a p it a l c o n d u c t e db u d g e tm a n a g e m e n ts y s t e m ，itm a k et h eo v e r a l1b u tt h o r o u g h t h i n k i n g ，p u tf o r w a r dt h em o r ec o m p l e t ew a yo ft h i n k i n g ，i n c l u d i n gt h e c o n t e n t so fr e s p o n s i b i l i t yd e m a r c a t i o n ，o r g a n i z a t i o ns y s t e m ， i n c o m ea n d e x p e n d i t u r es y s t e m ，r is kc o n t r o ls y s t e m ，i n f o r m a t i o ns y s t e ma n ds e c u r i t y s y s t e me t c m a k i n gu s eo ft h ep u b l i cp o l i c ya n a l y t i c a lt h e o r i e sa n dm e t h o d s ， i tp u t sf o r w a r da s s u m p t i o no fc a r r y i n go u tp o li c y ，i n c l u d i n gt h e1i n ko f t h ep o l i c yp r e p a r a t i o n ，o r g a n i z a t i o np r e p a r a t i o n ，s y s t e mp r e p a r a t i o n ， s t a r t u pm e a s u r e ，c o r r e s p o n da n ds u p e r v i sio n ，p o lic ye x p e r i m e n t ，o v e r a l1 i m p l e m e n te t c t a k i n gt h i sa sg u i d e ，i tg r a d u a l l yc a r r yo u tt h ew o r ko f m a k in gt h es t a t e = o w n e dc a p it a lc o n d u c t e db u d g e tw it h i nt h es c o p eo ft h e b u s i n e s se n t e r p r i s e so fs t a t e o w n e dc a p i t a l ，c o n t r o lt h ec o n d u c t i n g c i r c u m s t a n c eo ft h es t a t e o w n e dc a p it a l ，e n h a n c et h es u p e r v i s i o nt ot h e u s eo fs t a t e o w n e dc a p i t a li n c o m e ，e x e c u t em a c r oa d j u s t m e n tt ot h e i n v e s t m e n tp l a na n dt h er e f o r mp l a no ft h es t a t e o w n e de n t e r p r is e k e y w o r d , h e f e ic it y s t a t e o w n e dc a p i t a ls t a t e o w n e dc a p it a l m a n a g e m e n tb u d g e tb u d g e tr e c e i p ta n de x p e n d i t u r e s y s t e ms t r u c t u r e p o li c yi m p l e m e n t 4 安徽人学m p a 硕十学位论文 国有资本经营预算管理体系建设研究 第1 章国有资本经营预算在中国的理论与实践演进 国际上并没有所谓的国有资本经营预算制度。但是，过去几十年里，特别是 2 0 世纪8 0 年代以来，许多国家都对预算体系进行改革，以加强对政府资本性资 产的财务预算管理。经济合作和发展组织( o e c d ) 就明确指出，具有运营性质的 政府事业迅速增加，已经使传统政府预算和会计制度越来越难以适应。具有运营 性质的政府事业包括的范围十分广泛，比如国家出资的邮政、电力、公用事业、 基础设施等等。这些事业可能会仿照私营部门进行运营，又会与政府收支发生联 系，国家预算必须要基于效益视角来管理这些事业所能产生或所需注入的现金 流，必须要在一定程度上借用权责发生制会计的方法。为了适应这种情况，一些 国家采用了特别会计或基金账户方式来实现对这类事业的财务预算管理。 中国政府在过去几十年里不但投入大量资金修建基础设施和公用事业，也建 立了大量国有企业。这使得中国的国家预算与经济建设和国有资本有着非常紧密 的联系。陈云曾提出：“一要吃饭，二要建设”。“吃饭”基本上是指经常性预算 问题，而“建设”则涉及到国有资产形成与运营的财务问题。因此，在中国财政 工作中，一直有着“国有资本财政”、“建设性预算 这样的表述。不管用什么样 的名词，其实都体现了国家对国有资产形成和运营进行财务管理的意图。在二十 世纪8 0 年代，有关方面就体会到，“吃饭”与“建设”问题混在一起，给财政预 算工作带来很多问题，所以酝酿将两者适度区分管理，因此提出实行复式预算。 1 1 党中央与政府文件提法的变化 国有资本预算，最初是从建立复式预算的角度提出来的，基本上是财政部门 的呼声；中共十六大以后强调建立国有资本预算，特别是十六届三中全会根据新 的实践和新的认识，进一步明确了深化国有资产管理体制改革必须坚持的原则和 需要采取的措施，提出要“建立困有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。 7 安徽人学m p a 硕一l j 学位论文固有资本经营预算管埋体系矬没研究 积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度。”更多的是侧重 于建立新的国有资本管理体制的角度，国有资产管理部门的呼声是主流。 从中央与政府文件中的提法看，“国有资本预算”概念的形成大致经历了建 设性预算、国有资本经营预算、国有资本金预算和国有资本预算四个阶段。 1 9 8 6 年底，一些全国人大代表提出实行复式预算的议案，建议将政府的单一 预算分成经常性预算和建设性预算。经过一年多的研究，1 9 8 8 年财政部向国务院 报送了实行复式预算的初步方案。1 9 8 9 年，全国人大常委会正式提出了实行复式 预算的意见。1 9 9 1 年底，财政部再次向国务院报送了修订的复式预算方案。1 9 9 1 年国务院颁布国家预算管理条例，规定从1 9 9 2 年起国家预算按复式预算编制。 从1 9 9 2 年开始，中央预算和部分省级预算按“经常性预算”和“建设性预算” 形式进行了试编。 1 9 9 3 年1 1 月中共十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场 经济体制若干问题的决定提出，“改进和规范复式预算制度，建设政府公共预 算和国有资本经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算”，首次明 确提出了“国有资本经营预算”。1 9 9 4 年八届人大二次会议通过、1 9 9 5 年实施的 中华人民共和国预算法第二十六条规定：“中央预算和各级政府预算按照复 式预算编制”，1 9 9 5 年国务院发布的中华人民共和国预算法实施条例第二十 条规定：“各级政府预算按复式预算编制，分为政府公共预算、国有资本经营预 算、社会保障预算和其他预算。”复式预算正式取得法律地位。 1 9 9 8 年中央政府机构调整，原国家国有资产管理局并入财政部，相应的财政 部新“三定”方案再次提出改进预算制度、强化预算约束，逐步建立起政府公共 预算、国有资本金预算和社会保障预算制度。新方案中的明确提法是“国有资本 金预算”。1 9 9 9 年财政部内设机构职能调整后，明确赋予预算司研究和编制国有 资本金预算的职责。 2 0 0 2 年中共十六大决定对国有资产管理体制进行重大改革，建立中央政府和 地方政府分别代表国家履行出资人职责，享受所有者权益，权利、义务和责任相 统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2 0 0 3 年4 月国务院国资 委成立时，其“三定”方案就明确规定国务院国资委“对所监管的国有资产进行 预算管理，条件成熟时按国家有关预算编制规定，负责所监管企、i k i = 1 4 有资本经营 r ( ( 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定【r 】北京：人民出版社， 2 0 0 3 ： 12 安徽大学m p a 硕l 学位论文 国有资奉经营预算管理体系建设研究 预算的编制工作”。 2 0 0 3 年3 月，国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上作的政府工作 报告中谈到，“抓紧完善国有资产监督管理相关法规和实施办法，研究建立国 有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系，进一步落实国有资产经营责任”。 2 0 0 3 年秋召开的十六届三中全会明确提出要“建立国有资本经营预算制度 ，此 时正式确立了国有资本经营预算的提法。 1 2 理论研究的进展 1 9 9 2 年1 0 月，中国财政部在广东( 广州) 召开了“复式预算理论与实践国际 研讨会 ，邀请了美国、英国、日本、德国、澳大利亚、印度、丹麦7 个国家和 国际货币基金组织的专家以及中国有关方面的学者、教授及实际工作者共8 0 余 人参加会议，专门研讨复式预算的理论与实践问题，会后出版了会议文集。 中国财政学家叶振鹏在1 9 9 3 年第3 期财政研究上发表了适应社会主 义市场经济的要求重构财政职能一文，提出“国家财政预算应区别为公共财政 的政府经费预算与国有资产财政的国有资本经营预算两部分，分别采取不同的政 策”。同年5 月，叶振鹏在中国体制改革研究会苏州年会上，作了题为财政赤 字问题的思考的发言，修正了原先关于财政预算区分为经费预算和经营预算的 提法，指出了国家预算制度应由公共预算和国有资本经营预算所组成，其中公共 预算除了经营性质的支出外，还包括非生产建设投资支出，此观点受到与会人员 的高度重视。 中共十六大及十六届三中全会正式提出建立国有资本经营预算制度之后，以 财政部财政科学研究所文宗瑜研究员为代表的专家课题组在0 4 0 5 年间对国有资 本预算进行了深入的研究，完成了关于国有资本预算的系列研究报告，就国有资 本预算的体系构成、目标定位、编制和审批、执行和监督等重大问题，提出了鲜 明而具体的观点和主张。 湖南商学院教授谢茂拾在2 0 0 5 年第5 期产权导刊上发表文章，提出建 立国有资本经营预算制度的框架设计，认为国有资本经营预算制度的组织构架由 预算审议与监管机构、出资人编制机构和法人编制机构三个层次组成，以建立内 部和外部制约，使编制工作依法规范进行。 著名经济学家、厦门大学资深教授邓子基在2 0 0 6 年第一期地方财政研究 o 安徽大学m p a 硕士学位论义国有资本经营预算管理体系建设硼l 究 发表了略论国有资本经营预算一文，着重论述了建立国有资本经营预算的必 然性、重要性，进而分析国有资本经营预算与公共预算之间的关系，最后提出按 照国家财政“一体两翼”基本框架和“双重( 元) 结构财政”模式构建国有资本经 营预算，其思路和建议对推动建立国有资本经营预算很有启发和借鉴意义。 随着理论研究的逐渐深入，建立国有资本经营预算的条件日趋成熟，财政部 条法司副司长，北京大学法学院兼职教授李绍刚在2 0 0 7 年第1 1 期中国发展观 察上发表建立国有资本经营预算制度，在建立国有资本经营预算制度的必 要性、主要内容、应当处理好的问题等方面进行了论述，明确了国有资本经营预 算制度建设试行阶段的相关问题 1 - 3 实践的探索与进展 尽管党中央和政府文件以及有关法律法规中，多次强调要加快政府预算制度 改革，建立国有资本预算，理论界也一直未停止过对这一问题的研究，但中央政 府的国有资本预算工作并没有取得实质性进展或没有实质性启动；地方政府中， 上海( 1 9 9 5 年) 、深圳( 1 9 9 6 年) 、宁波( 1 9 9 9 年) 等地方行动较早，积极探索、试 点，取得了一定的经验。总体上看是文件决策重于实际工作，理论研究多于实际 探索，地方动作快于中央。 2 0 0 2 年底中共十六大召开以后，尤其是2 0 0 3 年3 月国资委成立以后，从国 有资产管理体制改革的角度提出建立国有资本预算的呼声日高，更多的人开始认 识到建立国有资本预算对国有资产管理体制改革的重要性，理论研究和实践探索 又进入了一个新的阶段。东北等地开始新的探索。 2 0 0 3 年国务院国资委表示，国有资本预算是指国有企业经营者在任期内所制 订的国有资产保值增值率、净资产利润率等预期指标。国资委将逐步建立国有资 本预算体系，使国有企业的经营者真正实现国有资产的保值增值。从企业资产预 算扩展到国资委的资本预算，乃至全国的国有资本预算，需要几年的努力而逐步 形成。 作为建立国资预算制度的第一步，从2 0 0 5 年起，国务院国资委已开始对中 企业预算、决算进行审批，对企业预算的执行情况进行监督，内容涉及经营发展 和规划是否符合要求、成本控制是否按预算执行、投资风险如何控制等等，“国 有资本经营预算的前期准备工作已经基本完成”。 一1 0 施征：( ( 破冰建制关山几度) ) 【j 】上海国资：2 0 0 6 年第2 期2 7 安徽大学m p a 硕十学位论文国有资本经营预算管理体系建设研究 根据中共十六大和十六届三中全会的要求，财政部、国资委研究提出了试行 国有资本经营预算的具体意见。2 0 0 7 年5 月3 0 日，国务院总理温家宝主持召开 国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作，会议决定从2 0 0 7 年开 始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各地政府 决定。并提出试行国有资本经营预算应坚持的原则：一是统筹兼顾、适度集中。 统筹兼顾企业自身积累、发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要， 合理确定国有资本收益分配比例；二是相对独立、相互衔接。国有资本经营预算 与政府公共预算分别编制，既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又 要与政府公共预算相互衔接；三是分级编制、逐步实施。按照国有资产分级管理 体制，国有资本经营预算分级编制，并根据条件逐步实施。 安徽大学m p a 硕。l j 学位论文国有资本经营颅算管理体系建设研究 第2 章构建国有资本经营预算管理体系的必要性与可行性 2 1 构建国有资本经营预算管理体系的理论依据和政策依据 资本经营预算是对资本带来剩余价值的价值预算。马克思指出“资本的目的 活动只能发家致富，就是使自身增大或增殖。对资本来说，任何一个物本身所能 具有的唯一的有用性，只能是资本的保存和增值“。在市场经济条件下，任何 对生产经营过程的投入，都要有一定的收益配方与之相适应，否则就不会有任何 投入。国有资本经营预算就是国家凭借国有资产所有权参与社会产品分配的权 利，实现其所有者的经济收益。在实际工作中人们认为资本就是资产，资产经营 就是资本营运。中共十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经 济体制若干问题的决定明确指出：“要建立政府公共预算和国有资本经营预算， 并可以根据需要建立社会保障预算和其它预算。”1 9 9 5 年，国务院发布的中华 人民共和国预算法实施条例第二十条规定：“各级政府预算按复式预算的形式 编制，分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其它预算。”中 共十六届三中全会中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 中明确指出“建立健全国有资产管理和监督体制。坚持政府公共管理职能和国有 资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人 职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业 实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。建立国有资本经营预算制度和企业 经营业绩考核体系。积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制 度。建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度。”国 有资本经营预算的编制第一次在党中央文件中得以明确。这些理论论述和重要法 规是建立国有资本经营预算的理论依据、政策依据。 2 2 构建国有资本经营预算管理体系的必要性 马克思：资本论【ml 北京：人民出版社，19 7 5 ：第三卷9 2 0 安徽大学m p a 硕二l 学位论文国有资本经营预算管理体系建设研究 2 2 1 构建国有资本经营预算管理体系是社会主义市场经济发展的需要 中国社会主义市场经济体系是建立在以公有制为主体，多种所有制经济共同 发展的基本经济制度之上的，社会主义市场经济的特点包括独立的企业制度、有 效的市场竞争、规范的政府职能、良好的社会信用和健全的法治基础。这就要求 国有企业必须在具有独立市场主体资格的前提下进入市场、进行运作。中共十六 大报告提出：在坚持国有资产国家所有的前提下，由“中央政府和地方政府分别 代表国家履行出资人职责，享有所有者权益 ，十六届三中全会又进一步提出要 “建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度 ，“建立健全 国有资产管理和监督制度”。这就明确了国有企业是以政府为出资人的独立市场 主体，而维护国有资产出资人合法权益的根本途径是依法履行国有资产出资人职 责，即“建立健全符合法律要求的规章制度，以制度为保障来实现所有者管理职 能”，其中必不可少的一项就是要建立国有资本经营预算制度，其作用在于可 以加强对国有经济范围内的宏观战略调控，有效提高国有资本运作效率和整体营 运效益，切实维护国有资产出资者的合法权益；其立足点是产权管理，依据的是 国有资产所有权及其派生出来的资产收益索取和支配权。“国有资本经营预算是 国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式”之一。 中国政府提出的“对国有经济进行战略性调整，支持发展混合经济和国有企 业改革发展与制度创新，支持发展先进生产力”的战略部署和重大举措，已促使 中国国有经济发生了根本性变化，国有企业有进有退，有所为有所不为机制正在 形成。国家财政实行的有进有退政策，一方面对一般性竞争领域、经营性发展项 目、应用性研究项目以及可利用社会资金发展的事业，财政资金将逐步退出；另 一方面利用国债资金、技改贴息、各种创新发展基金等对基础设施、高新技术项 目等，财政资金将给予支持，促进国民经济结构优化和升级。建立国有资本经营 预算，就是为了实现上述目标，解除政府在市场经济条件下企业改革过程中承担 的无限责任，推动企业走向市场，促进国民经济健康、协调发展，实现中国长远 发展规划中提出的发展是主体，调整是主线，改革是动力，提高生产、改善人民 生活是目标的重要政策。因此“建立国有资本经营预算制度符合市场规律，是社 会主义市场经济发展的需要” 。 2 2 2 构建国有资本经营预算管理体系是转变政府职能、完善国有资产管 13 林加奇：论国资委履行出资人职责的“三大”范式【j 】国有资产管理：2 0 0 6 年第9 期2 3 焦建国：( ( 国有资本预算与国有资产管理休制改革【j 】经济与管理研究：2 0 0 4 年14 期2 0 课题组：建立国有资本经营预算制度是中国政府预算的一大亮点【j 】( 国有资产管理：2 0 0 5 年第2 期4 0 安徽大学m p a 硕士学位论文 国有资本经营预算管理体系建设研究 理体制的客观需要 在社会主义市场经济条件下，政府的公共管理职能需要和国有资产所有者管 理职能相分离。国有资本经营预算是政府复式预算或多元预算的一个相对独立系 统，是政府管理国有资本的一种工具。正是在这一意义上，国有资本运营的预算 制度是国有资本运营的政府预算监管制度，这种制度“可以从根本上克服政府在 同时履行社会管理者职能和资本所有者职能上的矛盾，实现两种职能的实质分 离，并为彻底剥离资本所有者职能创造制度条件”。在建立“管资产和管人、 管事相结合”的出资人制度的前提下，通过建立国有资本经营预算制度，国有资 产出资人可以依托资产关系，运用其可支配的资产从事资本运作、进行总体规划， 它是政府实现国有资产所有者管理职能的有效途径，有利于政府的公共管理职能 和国有资产所有者管理职能相分离。“公共预算与资本预算的分离将进一步从体 制上保证国家双重职能的分离，从而理顺产权关系，实现政企分开” 。同时， 国有资本经营预算制度的建立，完善和发展了国有资产授权经营管理体制，促进 了国有资本市场化、竞争化运作和现代企业制度的建立，因此也是深化国有资产 管理体制的客观需要。 2 2 3 构建国有资本经营预算管理体系是适应国有经济战略性调整的需要 建立国有资本经营预算，能全面反映国有资产收支状况，确保国有资本再投 入，促进国有资产保值增值和营运效率的提高。一是有利于明晰产权，规范国有 资产管理，实现国有资产保值增值责任的人格化。二是有利于建立现代企业制度 和强化财政约束力。实施国有资本经营预算，将进一步明确国有资产出资人的责、 权、利，行使资产出资人的权利，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管 理科学”的目标建立现代企业制度，通过落实国有资产收益权，使政府出资人实 现对整个国有资产的管理和国有资产的保值增值。三是有利于优化资源配置。“通 过预算的收支活动实现国有资本优化配置，提高经营效率，提高国有经济的竞争 能力” ，增强政府对国有经济布局进行战略性调整、国有资产从竞争性低效和 规模不经济领域退出的调控能力，增强对支柱产业和高新技术产业中重要骨干企 业的国有资本投入，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的 支配作用，引导和带动整个社会经济的发展。 十六大报告指出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体 1 4 谢茂拾：国有资本运营的预算监管制度集成问题探讨【j 】广东商学院学报) ) ：2 0 0 4 年第l 期2 6 贾康董敬怡等：国有资本经营预算的研究【j 】财政部科研所研究报告：2 0 0 4 年第2 2 期15 宋云中：国资经营预算是资源的重新配置【j 】( ( 上海国资：2 0 0 6 年第2 期3 2 安徽大学m p a 硕l 学位论文国有资本经。汀颅算管理体系建设研究 制，是深化经济体制改革的重大任务。”调整国有经济的布局和结构的有效手段 是国有资本营运，其核心是把国有资产作为一个整体来经营，在明晰产权的基础 上，实现国有资产跨地区、跨行业、跨所有制、跨国的流动与重组。“国有经济 的战略性调整需要借助于国有资本经营预算，对现有国有经济按照产业结构高度 化和企业规模经济化的要求进行统筹规划，保证重点。 圆通过制定切实可行的国 有资本经营预算，确保新增国有资产的投资方向符合“有所为有所不为”的原则， 同时对现有国有资产存量进行结构调整，引导一般竞争性国有企业通过售股变 现、收购兼并、债务重组、破产清算等方式退出市场，以此促进经济结构的合理 调整和优化升级，增强国有经济的控制力和竞争力，实现国有经济战略性调整的 目标。 2 2 4 建立国有资本经营预算是公共财政建设的必然要求 随着社会主义市场经济的不断发展和深入，逐步建立与社会主义市场经济相 适应的公共财政体制，使财政的公共职能更加明确和突出。财政部根据中共中央 关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议要求，明确提出了将中央预 算和地方预算划分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算三部分， 待条件成熟时，考虑增设其它预算。建立国有资本经营预算有利于完善公共财政 预算体系，发挥财政对国有资产、资源等管理配置作用，实现财政以计划经济、 行政管理为主向市场化运作的产权营运为主转变，通过国有资本经营预算的编 制，将原分散各个企业中国有资产经营收益及产权转让收入集中使用，实现国有 资产作为资本再投入、使用的全过程监控，有利于优化国有增量资源配置，促进 经济结构的合理调整和优化升级。 2 3 构建国有资本经营预算管理体系的可行性 由于中央层面的国有资本经营预算制度仍未正式建立，上海、深圳等地结合 本地实际出台相应的制度和办法，在建立国有资本经营预算制度方面进行了有益 的探索，以下从合肥市的实际出发，论述构建国有资本经营预算管理体系的可行 性。 2 3 1 建立了国有资产的授权经营体系 根据中共合肥市委合肥市人民政府关于加强国有资产管理工作的意见 ( 合发 1 9 9 5 1 5 号) 文件精神，合肥市确立了国有资产管理、监督、营运的“三 一ls 十六大报告【r 】北京：人民出版社，2 0 0 2 ：2 3 李丹吴祖宏：关于建立国有资本经营预算制度的思考【j1 经济界：2 0 0 5 年第2 期18 安徽人学m p a 硕士学位论文 固有资本经营预算管理体系建设研究 层次”框架体系，在第一层次上，成立了国有资产管理委员会及其办公室，代表 市政府，作为本级政府辖区内国有资本的出资人，其主要职责是：审查批准国有 资本营运机构的经营方针和投资计划；批准国有资本营运机构章程；委派和更换 国有资本营运机构的董事和正、副董事长；审查批准国有资本营运机构的年度财 务预算和决算方案；审查批准国有资本营运机构的利润分配方案和亏损弥补方 案；制定国有资本营运机构经营国有资产的考核指标；决定国有资本营运机构董 事会成员的报酬和奖惩；决定国有资本营运机构的合并、分立、解散、增减资本； 收取国有资产收益；依法对国有资本营运机构的国有资产实施监督管理。 在第二层次上，建立国有资本营运机构，作为政府代理人受托监管经营性国 有资产，其主要职责是：实现政府政策目标，通过对特殊领域的投资或对特殊领 域重要国有控股企业的监管，实现政府的政策目标的责任；承担资产回报的责任， 对国有资本进行有进有退的调整，使国有资本不断流向投资回报更高的部门，优 化国有资本布局，提高投资回报；推进企业的改制，实现投资企业股权多元化， 以投资者的身份积极参与公司治理，在公司治理框架内维护自己的权益：保障国 有资本安全，关注投资企业的总资产和资产负债结构。 在第三层次上，积极推进基础企业改革，通过公司化改造，将企业改组为“产 权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业，努力实现国有资产收益 的最大化。几年来，合肥市按照市委、市政府的总体部署，逐步完善国有资产管 理“三层次”框架体系，为国有资产的市场化运作奠定了必要的体制基础。 2 3 2 初步建立了国有资本出资人制度 根据政企职责分开，政府社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，国 有资产的行政管理职能和经营职能分开，“国家的终极所有权与企业的法人财产 权分开的原则”，由市国有资产管理委员会，代表市政府，作为本级政府辖区 内国有资本营运机构的出资人，由国有资本营运机构作为授权范围内国有企业的 出资人。先后组建了市国有资产控股有限公司、美菱、兴泰、工业、城建、交通、 商业投资控股公司等国有资本营运主体。截至2 0 0 3 年底，合肥市纳入授权经营 的企业有8 2 户，国有净资产8 6 1 1 亿元，约占全市国有经营性资产的8 6 1 1 。 2 3 3 改革了人事制度，实行管人与管资产结合 坚持三个原则，即“党管干部原则、管人与管资产相结合的原则、按干部管 1 6 许艳秋：( ( 国有资本金将解决三大难题【j1 - ( 国有资产管理：2 0 0 6 年第1 1 期4 9 安徽人学m p a 硕上学位论文 国有资本经营预算管理体系建改研究 理审批权限与产权管理部门委派相结合的原则”。改革现行的人事制度，将企业 干部的人事管理权逐渐转移到各国有控股公司，实现管人与管资产的结合。对干 部管理实行：各国的控股公司董事长由市委组织部管理，董事会成员由相关工委 管理。人选由工委或国有控股公司的上级主管部门推荐，并征求市国资办的意见 后，董事长报市委审批，董事会成员报工委或国有控股公司的上级主管部门审批， 报市委组织部备案，经研究同意后，董事长及董事会成员由市国有资产管理委员 会委派。国有控股公司的总经理由董事会聘任和解聘，并报市委组织部备案。考 核工作由市委组织部、相关工委、国资办共同进行。 2 3 4 落实了国有资本出资人的重大决策权 制定并实施合肥市国有资产产权代代表选派程序及报告制度的暂行规定， 通过实施产权代表对企业的投融资、资产重组、担保、收益分配等重大事项的请 示报告制度，有利于产权管理部门掌握国有资产的运作动向，防范国有资产的经 营风险，确保国有资产的安全与增值。 2 3 5 落实了国有出资人的资产受益权 出台了合肥市国有资产收益收缴暂行办法，国有资产收益的收缴，一方 面可以体现政府、国有控股公司对国有资产的所有权，另一方面也可通过必要的 财力集中，投入到支柱产业和优势企业，促进国有经济的战略性调整，同时为国 有企业改革储备必要的支出成本。 2 3 6 培育和完善了产权交易市场 培育和完善产权交易市场，合肥市产权交易中心成立以来，利用“信息渠道 畅通，交易手段灵活，政策保障有力”等优势，积极盘活存量资产，推动企业重 组，促进产业结构调整，服务再就业工程。通过国有股权挂牌招商，盘活国有资 本近十亿元，国有股权挂牌招商，不仅将合肥市企业改革的信息传递给各投资商， 扩大了合肥市的影响，同时也因是“阳光下的交易”，促进了投资商的合理竞争， 提高了国有存量资产的价值，打通了外来资本嫁接传统产业的渠道，创造了更多 的就业岗位，增加了财政收入，促进了地方经济的可持续发展；通过技术产权交 易所，进行项目的包装推介，加强与北京、上海、深圳等地的交流与合作，拓宽 渠道，积极推进技术成果转化。 合肥市通过积极探索国资发展新思路，建立起较为完善的国有资产管理、监 1 7 安徽大学m p a 硕士学位论文国有资本绛营预算管理体系建设研究 督、运营新机制，随着国有资本营运的“三层次”框架结构的建立，一系列规章 制度的相继出台，国有资产管理体制的改革和实践己初见成效；在第二层次上， 七家国有资产授权经营机构已相继建立并运行，在国有资本运营和财务管理上也 积累了一定的经验，这些都在客观上为构建国有资本经营预算管理体系创造了制 度、组织、信息等方面的有利条件。 综上所述，构建合肥市的国有资本经营预算管理体系不仅十分必要，而且也 已经具备了相当的可行条件，它必将对合肥市的国企改革和地方经济发展起到极 大的推动作用。 安徽人学m p a 顾：i j 学位论文国有资本经营预算管理体系建设研究 第3 章国有资本经营预算的内涵、功能与目标 3 1 国有资本经营预算的内涵 3 1 _ l 基